REU, Alm.del - 2008-09 - Bilag 708: Retsudvalgets bidrag til udtalelse i forbindelse med Europa-Parlamentets betænkning om Stockholmprogrammet

POSITIONSPAPIRERJustitsministeriets og Integrationsmini steriets positionsp apirerTil underretning for Folketingets Europaudvaig vedhegges Justitsministe-nets og Integrationsministeriets positionspapirer om danske prioriteter iforhold til Komniissionens kommende meddelelse om de fremtidigepolitikker i perioden 2010-2014 pi omràdet for retlige og indre anliggen-der (Stockholm-programmet). Meddelelsen forventes prsenteret pthdsmodet den 4.-5. juni 2009.Det neste fen-irige program pa oniradet for retlige og indre anliggenderforventes vedtaget under det svenske formandskab pa modet i Det Eu-ropauske Rad den 10.-Il. december 2009 og gar derfor allerede nu underbetcgnelscn Stockholm-programmet. Programmet vii afløse det igangve-rende Haag-program, der strekker sig over ârene 2005-2009.

General remarksDuring the last decade, the European Union has made great progress in creating an area of free-dom, security and justice. The Tampere Programme (1999) and the Hague Programme (2004)have served as a solid basis for the substantial work carried out in the field of justice and homeaffairs, and many important results have been achieved over the years.The creation and further development of a European area of freedom, security and justice mustcontinue to be a key priority for the European Union, providing citizens with freedom and modernstandards of justice with a high level of protection of fundamental rights, as well as protecting citi-zens from serious forms of crimes.The basic principles set out in the Tampere and Hague programmes have proven to be of greatvalue. These well-established principles should remain a corner stone for the work in the field ofjustice and home affairs and should be developed further in a new JHA programme.Denmark strongly hopes that the Lisbon Treaty will be ratified by all Member States as soon aspossible, so that the renewed provisions on JHA could form the basis for a new multi-annual pro-gramme. The Lisbon Treaty will allow Denmark to continue to play an active role in the creation ofan area of freedom, security and justice by giving Denmark the possibility to opt-in in measuresadopted in the field of JHA. This alteration of the Danish exception requires a referendum in Den-mark.Guidelines for the future JHA programmeDenmark supports a new multi-annual JHA programme based on the following guidelines:Overall approach•Consolidation and simplification of already adopted legislative measures, focusing on effec-tive and swift implementation in Member States.•Legislation should be of the highest quality easily accessed and understood by citizens aswell as practitioners.•New proposals should be evidence based and accompanied by impact assessments, fo-cusing on clear added value as regards cross-border cooperation.

•New proposals should respect the principle of proportionality and subsidiarity and shouldtake due account of the different legal systems and traditions in Member States.•Non-legislative options should be considered as alternative to legislative instruments.•Measures should be taken to secure the highest possible level of openness and transpar-ency in the field of justice and home affairs.Evaluation•In the future, more emphasis should be put on the implementation and evaluation of thefunctional aspects of the JHA acquis in Member States.•Evaluation should be based on the well-established system of "peer evaluation", benefitingfrom the experiences of experts from other Member States.Organised crime•Continuing a multi-disciplinary and coordinated approach on EU level and on national level.•Focusingi.a.on the transnational flow of assets among criminal organisations with a viewto intercept and seize criminal cash and to combat money laundering more efficiently.•Trafficking in human beings: strengthening and further developing the multi-faceted effortlaid down in the 2005 EU Action Plan on Human Trafficking.•Narcotics: focusing on demand-reducing as well as supply-reducing measures; extendingcooperation with source and transit countries outside the European Union to tackle drugtrafficking.•Firearms: developing a common approach in combating illegal trafficking and transfer offirearms.•Sexual exploitation of children: creating measures for better monitoring of cross-bordersexual offences, focusingi.a.on the illicit sharing of child pornography via the internet.Counter Terrorism•Continuing the development of a high level of counter terrorism measures, includingmechanisms that could ensure better awareness and understanding of the circumstancesleading to terrorist acts.•Improving close cooperation between Member States in the field of counter terrorism, fo-cusingi.a.on the sharing of best practice in reducing vulnerability to attacks and securingcritical infrastructure.•Developing smooth and effective mechanisms for information sharing between responsibleauthorities.•Ensuring at the same time, that all measures taken are proportionate and respect humanrights and fundamental freedoms.Other Police cooperation•Implementing the new legal basis for Europol already politically agreed on.•Strengthening the role of Cepol in sharing best practice as regards law enforcement.•Supporting the development of measures in the field of community/neighbourhood policing.•Improving the protection of victims and other witnesses,e.g.by closer cooperation in thedevelopment of cross-border witness protection programs.

Data Protection•Continuing a horizontal approach in the field of information exchange and data protection,focusing on consolidating, simplifying and modernising data protection regulations.•Developing a more comprehensive and coherent data protection strategy, taking into ac-count the demand for a high level of protection of citizen's privacy as well as the need ofsmooth and effective mechanisms for information sharing between Member States them-selves and between Member States and third countries.Criminal Justice•Strengthening and further developing cooperation in the field of criminal justice based onthe fundamental principle of mutual recognition.•Approximation of laws and regulations of Member States should only be considered, if thisproves essential to ensure the effective implementation of judicial cooperation betweenMember States in criminal matters.•Focusing on clear added value in cross-border cooperation.•Avoiding duplication of work carried out by the Council of Europe and the European Courtof Human Rights in the field of criminal procedure law; EU instruments regulating the rightto a fair trial already covered by other international measures could lead to legal uncer-tainty.•Developing better ways of sharing best practice on how to implement and apply the Euro-pean Arrest Warrant, the European Evidence Warrant and other instruments on mutual le-gal recognition.•Consolidating the cooperative role of Eurojust based on the new Council Decision, focusingon enhancing practical cross-border cooperation with clear added value.•Strengthening the European Judicial Network of national contact points, focusing on raisingawareness among practitioners.•Further developing online tools to aid and support judicial cooperation in criminal matters.Civil Justice•Strengthening and further developing cooperation in civil matters based on the fundamentalprinciple of mutual recognition.•Approximation of laws and regulations of Member States should only be considered, if thisproves essential to ensure the effective implementation of judicial cooperation betweenMember States in civil and commercial matters.•Emphasising accessibility to justice, focusing on timely review of existing instrumentsi.a.with a view to ensure coherence and better interaction among existing instruments.•Improving the enforcement of cross-border judgements with a view to ensure transparency,efficiency and effectiveness.•Further developing a European Judicial Network in civil and commercial matters, focusingi.a.on the creation of online tools to aid and support judicial cooperation.E-justice•Further developing the creation of a specialised e-justice website for citizens as well as forpractitioners.

•Focusing on measures with clear added value from a practical perspective,e.g.strengthen-ing the use of video conferencing and e-evidence (electronic documents, electronic presen-tations of forensic materials etc.), facilitating cross-border procedures and improving accessto justice.•Ensuring the principle of voluntary participation, recognising the relative technological ad-vancement of Member States, aiming at participation by all Member States.•Also focusing on the appropriate funding,i.a.on an EU level, and ensuring the necessarydata protection.External Relations•Further strengthening of the relationship between the European Union and USA, Russia,and other key third countries.•Focusingi.a.on the feasibility of negotiating and concluding bilateral and regional agree-ments between Member States and third countries on the recognition and enforcement ofjudgements in civil and commercial matters and other forms of civil judicial cooperation aswell as bilateral and regional agreements on mutual legal assistance in criminal matters.•Emphasizing the raise of procedural and prison standards to facilitate extradition of sus-pects and repatriation of prisoners.

Danmarks positionspapir om udlændinge- og integrationsdelene i detkommende flerårlige program på området for retlige og indre anliggen-der (RIA)Generelle bemærkningerDanmark ser frem til det kommende arbejde med fastlæggelsen af det såkaldte Stockholm-program for de overordnede pejlemærker for RIA-samarbejdet i perioden 2010-14. Danmarkønsker at medvirke konstruktivt til processen.Danmark håber, at Stockholm-programmet vil kunne bygge på mange af de gode elementer,hvis politiske ledetråde er at finde i Haag-programmet, i den samlede migrationsstrategi, iindvandrings- og asylpagten og i øvrige relevante rådskonklusioner.I det følgende er der forslag til, hvordan samarbejdet kan blive endnu mere frugtbart i EU’sforsøg på at tilvejebringe en godt styret migrationspolitik til gavn for EU og dets partnere.Det er afgørende, at RIA-samarbejdet på udlændinge- og integrationsområdet afspejler ogdermed håndterer den store omskiftelighed, som politikområdet kendetegnes ved som følgeaf skift i migrationsstrømme, bl.a. affødt af dynamikker i oprindelses-, transit- og modtager-lande, skift i behovet for migration til EU og dermed også hastige politikudviklinger globalt,regionalt, subregionalt, bilateralt og nationalt.Samtidig er det centralt – som det slås fast også i indvandrings- og asylpagten – at de for-skellige politikområder i EU ikke modarbejder, men derimod understøtter en godt styret mi-grationspolitik. Hvis det er tilfældet, vil migrationspolitikken også skabe synergieffekter udenfor den migrationspolitiske dagsorden. Det øgede samspil og den frugtbare vekselvirkningmellem migration og udvikling, som den samlede migrationsstrategis tilgang er udtryk for, eret bevis herpå.De danske ønsker til udlændinge- og integrationsdelen af Stockholm-programmet er at ska-be øget dynamik og fleksibilitet i politikudviklingen, så EU endnu bedre bliver i stand til ha-stigt at tackle de udfordringer og dermed også opnå de gevinster, der ligger i en godt styretmigration.

Der er allerede sket store fremskridt, og målene for så vidt angår vedtagelse af retsakter påområdet er stort set nået. Et er således etablering af grundlæggende regelsæt på området,et andet er at kunne reagere hurtigt på nye aktuelle spørgsmål.Et element i en sådan større hastighed på det politiske niveau kan ses i vedtagelsen afrådskonklusioner, hvor Det Europæiske Råd og Rådet søger at tage hånd om aktuelle pro-blemstillinger. Rådskonklusionerne sætter også rammerne for retsudviklingen på området.Et afgørende element i forbindelse med rådskonklusioner er et fortsat fokus på at sikre, at debliver efterlevet og omsat til handling. Det forudsætter ideelt set en effektiv opfølgning derpå,hvor forpligtelsen dertil i sagens natur er politisk og ikke retlig.Et styrket praktisk samarbejde spiller også en stor rolle for et effektivt samarbejde.Det kan i forbindelse med f.eks. opfølgningen på rådskonklusionerne fra 27.-28. november2008 om fælles EU tiltag om genbosætning af op imod 10.000 irakiske flygtninge ses, hvorgavnligt det har været, at man på de kommende rådsmøder og med mellemliggende eks-pertmøder i kommissionsregi har fulgt nøje op på rådskonklusionerne. Dermed opnår vi kon-krete resultater og indhøster erfaringer, der kan være gavnlige i forbindelse med overvejel-serne om etableringen af et fælles EU-genbosætningssystem.UdsendelsesområdetDanmark prioriterer en effektiv udsendelsespolitik og betragter derfor udsendelsesdirektivetsom en væsentlig EU-retsakt på RIA-området. Medlemsstaterne forpligtes derved til at sikre,at udlændinge uden lovligt ophold udrejser af Fællesskabets område, frivilligt om muligt,tvangsmæssigt om nødvendigt.Det er en forudsætning for en effektivt styret migration, at der er konsekvens bag beslutnin-gerne – at personer uden lovligt ophold vender hjem.En sådan konsekvens er central for legitimiteten af et udlændingesystem. Samtidig har mu-ligheden for at kunne udsende tvangsmæssigt afgørende betydning for antallet af ulovligeindvandrere.En konsekvent udsendelsespolitik bør også være i oprindelseslandets interesse. Således vilen stats manglende efterlevelse af sine folkeretlige forpligtelser til at tilbagetage egne borge-re, der opholder sig ulovligt i et andet land, gøre det vanskeligt for alle landets borgere atopnå indrejsetilladelse på lovlig vis i det land, hvor deres landsmænd ikke kan udsendes fra,da værtslandet vil være tilbageholdende med at udstede visa. De få holder dermed de man-ge som gidsler.Et andet element i EU’s arbejde på udsendelsesområdet er Kommissionens arbejde med påbaggrund af et forhandlingsmandat fra Rådet at indgå tilbagetagelsesaftaler mellem Fælles-skabet og tredjelande. Forhandlingerne om sådanne aftaler sker ofte parallelt med forhand-

linger om visumlempelsesaftaler og tillige inden for den samlede migrationsstrategis over-ordnede ramme. Opnåelse af konkrete resultater på udsendelsesområdet kræver ganskerigtigt ofte en bred palet af redskaber, og man burde forvente, at Kommissionen som for-handlingspart vil kunne tale med større styrke end medlemsstaterne hver for sig.Det må dog desværre konstateres, at det ikke er lykkedes Kommissionen at indgå aftalermed flere af de væsentligste oprindelseslande: Afghanistan, Algeriet, Irak, Iran, Kina, Marok-ko og Tyrkiet. Dette på trods af lange forhandlinger med flere af landene. Med andre af lan-dene foreligger endnu ikke et forhandlingsmandat til Kommissionen.Efter Danmarks vurdering bør man fortsætte det vigtige arbejde med at indgå tilbagetagel-sesaftaler, men også – afhængigt af landet, og hvordan forhandlingerne udvikler sig – stilemod en større brug af uformelle arrangementer, hvor Kommissionen får en mere konsulent-lignende rolle for derved – gerne i samarbejde med interesserede medlemsstater – at biståberørte medlemsstater med at løse konkrete udsendelsesproblemer, før de bliver hele EU’sproblem.Et konkret eksempel på et arbejde i den retning ses i det af Nederlandene igangsatte arbej-de med at udarbejde en samlet handlingsplan for løsning af det irakiske flygtningeproblem.En sådan plan vil i det konkrete tilfælde kunne stå på tre ben: 1) Bæredygtig tilbagevendentil Irak – både fra nærområdet og fra EU-landene, hvilket ikke nødvendigvis forudsætter for-melle aftalearrangementer 2) Øget praktisk samarbejde, bl.a. ved behandling af spontan-asylsager indgivet i EU, og 3) Genbosætning.Det er oplagt, at det kommende asylstøttekontor vil kunne blive inddraget i gennemførelsenaf sådanne planer. Støttekontoret bliver således et vigtigt element i et øget praktisk samar-bejde EU-landene imellem. Ganske på samme vis som FRONTEX har fået en nøglerolle i enkoordineret og styrket – og i en dansk optik meget nyttig – indsats for bekæmpelse af ulovligindvandring, hvor medlemsstaterne hjælper hinanden, og hvor indsatsen også fokuserer påsamarbejde med tredjelande og internationale organisationer, f.eks. UNHCR.Tilsvarende vil lande i Middelhavsregionen kunne drage nytte af en sådan bistand. Dettesom en del af den indsats, som nogle Middelhavslande efterspurgte ved det uformelle RIA-rådsmøde den 15.-16. januar 2009. I et sådant arbejde bør man tilstræbe EU-finanseringsmæssig samtænkning, både fra solidaritetsfondene og fra det tematiske pro-gram.Helt generelt finder Danmark, at vi fortsat skal arbejde aktivt med kapacitetsopbygning i op-rindelses- transit- og modtagelseslande for at hjælpe til selvhjælp.Effektiv, intelligent og mangefacetteret indsats over for ulovlig indvandringMedlemsstaterne skal handle solidarisk i forhold til at bekæmpe den ulovlige indvandring.Indsatsen skal fortsætte og styrkes. Det er ikke kun et nationalt anliggende for de medlems-

stater, som modtager et stort antal ulovlige indvandrere, men en sag, der kræver fælles ko-ordineret indsats.Danmark støtter fuldt op om en styrkelse af EU's aktuelle indsats for at fremme et tætteresamarbejde med oprindelses- og transitlande om f.eks. grænseforvaltning og asylbeskyttel-se, der skal medvirke til bekæmpelse af ulovlig indvandring.Her er det nødvendigt også at fokusere på de egentlige årsager (”root causes”) til den ulovli-ge indvandring, herunder fattigdom og manglende fremtidsperspektiver særligt i forhold tilunge mennesker. Dette som et led i en ønskelig øget samtænkning mellem indsatsen på mi-grations- og udviklingsområdet.Herunder bør der udarbejdes redskaber, der forbedrer muligheden for at drage nytte af dias-poraens ressourcer i udviklingssamarbejdet i hjemlandene, herunder migranters overførselaf økonomiske midler, ligesom kapacitetsopbygning af udlændingesystemer i oprindelses-og transitlande igen må fremhæves som et nøgleelement.Kontrollen over for ulovlig indvandring bør ske ved en mangefacetteret indsats, der bør skeparallelt med en indsats for – som netop nævnt – at løse de bagvedliggende årsager dertil.FRONTEX skal i den sammenhæng spille en endnu større rolle i fremtiden, og Danmark vilgerne bidrage til, at FRONTEX udvikler sin koordinerende rolle og om nødvendigt tilføresyderligere ressourcer, der skal til for at sikre en effektiv udførelse af opgaverne, ikke mindst iforhold til bekæmpelse af den ulovlige indvandringFRONTEX må derimod ikke omdannes fra sin nuværende koordinerede rolle til en egentligretshåndhævende myndighed. Udførelsen af grænsekontrollen er alene medlemsstaterneskompetence, og den europæiske solidaritet hviler på den enkelte medlemsstats kompetencetil at beskytte sin del af den ydre grænse.Denne kompetence hænger selvsagt sammen med, at medlemsstaterne hver især har enEU-retlig forpligtelse til og et ansvar for at kontrollere egen del af den ydre grænse. Det erforbundet med meget forskelligartede byrder at leve op til denne forpligtelse, hvad arbejdet iFRONTEX er et af midlerne til af bistå med. En anden væsentlig solidaritetsmekanisme erGrænsefonden, hvor der netop tildeles midler til landene afhængigt af deres byrder til kontrolaf de ydre grænser. Med disse midler kan medlemsstaterne – suppleret af egenfinansiering– sikre en styrkelse af kontrollen med de ydre grænser.Danmark har i de senere år arbejdet på at udvikle en såkaldt intelligent kontrol på udlændin-geområdet, hvor en sofistikeret kontrol med inddragelse af alle relevante myndigheder ogcivilsamfundsaktører sker for at imødegå ulovlig indvandring og arbejde, uden at det sætterunødige hindringer i vejen for bona fide rejsende og udlændinge med lovligt ophold. En så-dan intelligent kontrol bør ske på alle de forskellige trin i indrejsen, ophold og udrejsen: 1) påSchengen-landenes diplomatiske repræsentationer i forbindelse med behandling af ansøg-ninger om opholdstilladelse eller visum, bl.a. ved et effektivt lokalt konsulært samarbejde, 2)

før afrejsen, herunder ved immigrationsforbindelsesofficerers samarbejde med de lokalemyndigheder, 3) ved selve de ydre grænser med nødvendig bistand fra FRONTEX, 4) veden såkaldt vilkårskontrol efter indrejsen, der vil blive EU-retligt understøttet af sanktionsdirek-tivet og endelig 5) ved en konsekvent udsendelsespolitik over for udlændinge uden lovligtophold.Danmark har i forlængelse af Metock-dommen af 25. juli 2008 arbejdet for, at der på euro-pæisk plan etableres en forbedret informationsudveksling vedrørende de nationale admini-strative praksisser på området for personers ret til fri bevægelighed og en fælles EU-overvågning af antallet af familiesammenføringer mellem tredjelandsstatsborgere og EU-borgere, der har udøvet retten til fri bevægelighed. Som led i opfølgningen på det afsnit iasyl- og indvandringspagten, der omtaler behovet for at sikre, at de forskellige politikområderi EU ikke modarbejder, men derimod understøtter en god styret migration, vil det derfor værenaturligt at behovet for en effektiv informationsudveksling reflekteres direkte i Stockholm-programmet. Informationsudvekslingen skal blandt andet sikre, at omfanget af familiesam-menføringer og eventuel omgåelse af indvandringsregler holdes under løbende overvågning,og at erfaringer med bekæmpelse af misbrug af EU-reglerne deles. En sådan refleksion iStockholm-programmet vil sikre, at EU fortsat vil være opmærksom på det skisma, der kanopstå mellem indsatsen for at bekæmpe ulovlig indvandring og udviklingen på andre politik-områder i EU.Et vigtigt element i en sådan intelligent kontrol er – og vil i stigende omfang blive –EU/Schengen IT-systemer. Danmark støtter interoperationalitet og søgen efter synergier i deforskellige IT-systemer i videst muligt omfang, hvorfor udvikling og brug af IT skal ske pågrundlag af allerede eksisterende eller vedtagne systemer.Herudover lægger Danmark ved udvikling af nye IT-systemer vægt på principperne om re-spekt for menneskerettigheder og databeskyttelse, således at der alene registreres nødven-dige og relevante oplysninger på forsvarlig vis.Lovlig indvandring og integrationDanmark finder, at håndteringen af den lovlige indvandring er en integreret del af udviklingenpå migrationsområdet, og at der skal overvejes tiltag, der kan medvirke til at gøre EU mereattraktivt for de tredjelandsborgere, der – på trods af den igangværende økonomiske krise –forventes at blive behov for på vores arbejdsmarkeder.Netop den finansielle krise peger på behovet for, at migrationssystemerne besidder den til-strækkelige fleksibilitet til hurtigt at kunne omstille sig til ændrede migrationsmønstre og tilændrede behov for migration. Samtidig bør man fokusere på effektive og smidige sagsgan-ge, hvad der kun kan være i alles interesse – finansiel krise eller ej. For at opnå disse mål vildet ofte være en forudsætning med en tæt og konstruktiv dialog med interessenter fra civil-samfundet, ikke mindst fra erhvervslivet og faglige organisationer. Det har Danmark haft heldmed i nylige og igangværende initiativer inden for arbejdskraftsindvandring og visumpolitik.

Danmark gør gerne sit til, at disse nyttige erfaringer kan blive gavnlige i en bredere EU-kontekst.Når det kommer til fleksibilitet, understreger Danmark det grundlæggende princip om, atEU’s indvandringspolitik ikke berører medlemsstaternes ret til at fastsætte omfanget af ind-vandring fra tredjelande, samt i prioriteringen af kvalificeret indvandring baseret på arbejds-markedets behov. Der lægges afgørende vægt på, at medlemsstaterne med respekt af in-ternationale forpligtelser fortsat kan regulere tredjelandsborgeres adgang til arbejdsmarkedeti overensstemmelse med de aktuelle behov på arbejdsmarkedet, samt de vilkår der knyttersig hertil eksempelvis i relation til krav om uddannelse, erhvervskompetencer samt mini-mumskrav til løn- og ansættelsesvilkår.Danmark finder, at masselegaliseringer er et meget betænkeligt middel til at styre indvan-dringen. Fokus bør i stedet være på forebyggelse og bekæmpelse af ulovligt ophold og ar-bejde.Integration har igennem de seneste år fået en lang højere grad af fokus i EU, hvilket Dan-mark har støttet. Danmark ønsker et fortsat øget fokus på integration og er af den overbe-visning, at integrationsindsatsen skal fokusere også på værdier, demokrati og bekæmpelseaf radikalisering.Lissabon-traktatenDanmark håber på en snarlig ratifikation af Lissabon-traktaten i alle medlemsstater.Danmark ser Lissabon-traktatens bestemmelser vedrørende udlændinge- og integrationsom-rådet som i vid udstrækning en traktatmæssig tydeliggørelse af mål og planer, som Det Eu-ropæiske Råd allerede har udstukket inden for det gældende traktatgrundlags rammer, udenat der kommer væsentlige indholdsmæssige ændringer af selve politikområdet. Dog vil trak-taten medføre nogle ikke helt uvæsentlige procedureændringer.For Danmarks vedkommende spiller Lissabon-traktaten en særlig rolle på RIA-området, fordiden giver den danske regering mulighed for at ændre retsforbeholdet til en tilvalgsordning,svarende til den britiske og irske model. Det kan kun ske, hvis Lissabon-traktaten træder ikraft.Herudover kræver en overgang til en tilvalgsordning en folkeafstemning i Danmark. En så-dan vil dog ikke blive udskrevet, før der er klarhed om Lissabon-traktaten, hvad Danmarkhåber sker i år. Det fremgår således af regeringsgrundlaget for den danske regering, at rege-ringen ønsker, at vælgerne ved folkeafstemning får lejlighed til at tage stilling til forbeholde-ne.Ved en eventuel overgang til en tilvalgsordning vil Danmark kunne blive en endnu mere aktivspiller i udviklingen af udlændinge- og integrationspolitikken i EU.