GRUNDNOTAT

vedrørende forslag til Rådets rammeafgørelse om overførsel af rets-

forfølgning i straffesager

Nyt notat.

KOM-dokument foreligger ikke.

Resumé

Forslaget til rammeafgørelse har til formål at indføre fælles regler for,hvornår retsforfølgningen i en straffesag kan overføres fra en medlems-stat til en anden medlemsstat. Forslaget indebærer, at når en person mis-tænkes for at have begået en forbrydelse i henhold til lovgivningen i enmedlemsstat, kan denne medlemsstat under nærmere fastsatte betingelseranmode en anden medlemsstat om at overtage retsforfølgningen. Der eralene tale om at skabe en mulighed for – ingen pligt til – at overføre rets-forfølgningen. Derimod indebærer forslaget, at der som udgangspunktindføres en pligt til at overtage retsforfølgningen fra en anden medlems-stat. Forslaget indeholder dog visse muligheder for at afslå en anmod-ning om at overtage retsforfølgningen. Forslaget vurderes ikke at være istrid med nærhedsprincippet. Forslaget vurderes at have lovgivnings-mæssige konsekvenser. Forslaget vurderes ikke at ville have statsfinan-sielle konsekvenser af betydning. Forslaget er fremlagt af 16 medlems-stater i fællesskab. Der ses ikke at foreligge offentlige tilkendegivelserom de øvrige medlemsstaters holdninger til forslaget. Fra dansk side fin-der man på nuværende tidspunkt – hvor den igangsatte høring ikke erafsluttet – ikke at burde tage endelig stilling til forslaget. Danmark erdog (som medforslagsstiller) umiddelbart positiv over for forslaget.

1. Baggrund

Slotsholmsgade 101216 København K.Telefon 7226 8400Telefax 3393 3510www.justitsministeriet.dk[email protected]

2.1. Generelt

Forslaget til rammeafgørelse er fremlagt under henvisning til TEU, arti-kel 31, stk. 1, litra a, og artikel 34, stk. 2, litra b. Det følger af artikel 31,stk. 1, litra a, at fælles handling vedrørende retligt samarbejde i kriminal-sager omfatter fremme og fremskyndelse af samarbejdet om retsplejemellem kompetente ministerier og retlige eller tilsvarende myndigheder imedlemsstaterne. Ifølge artikel 34, stk. 2, litra b, kan Rådet med henblikpå at bidrage til opfyldelse af Unionens målsætninger på initiativ af enmedlemsstat eller Kommissionen vedtage rammeafgørelser om indbyrdestilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser.

2.2. Nærmere om hovedelementerne i forslaget

Forslaget lægger op til, at når en person mistænkes for at have begået enforbrydelse i henhold til lovgivningen i en medlemsstat (det begærendeland), kan denne medlemsstat – hvis det vil øge retsforfølgningens effek-tivitet og samtidig sikre en forsvarlig retspleje – anmode en anden med-lemsstat (det anmodede land) om at overtage retsforfølgningen.Forslaget tager sigte på to grupper af tilfælde. Den ene gruppe omfattertilfælde, hvor retsforfølgning i anledning af en lovovertrædelse mest hen-sigtsmæssigt kan ske i et andet land, men hvor dette land ikke efter sineegne regler om straffemyndighed kan indlede en sådan forfølgning. For-slaget giver mulighed for, at retsforfølgningen i dette tilfælde kan overfø-res til det anmodede land, idet anmodningen om overførsel fra det begæ-rende land, der har kompetence i sagen, medfører, at det anmodede landbliver kompetent (dvs. får jurisdiktion) til at indlede retsforfølgning.Den anden gruppe omfatter tilfælde, hvor to eller flere lande allerede ikraft af deres egen lovgivning har straffemyndighed (jurisdiktion) i densamme sag, og hvor spørgsmålet alene er, i hvilken stat retsforfølgningenmest hensigtsmæssigt kan ske. Også for disse tilfælde fastsætter forslaget2

regler for overførsel af straffesagen til et land, således at retsforfølgnin-gen indstilles i det eller de andre lande.I begge tilfælde vil en overførsel af straffesagen forudsætte, at den på-gældende gerning er strafbar efter lovgivningen i det anmodede land, idetder efter forslaget gælder et krav om dobbelt strafbarhed (der opereressåledes ikke med en såkaldt ”positiv-liste”, som bl.a. kendes fra ramme-afgørelsen om den europæiske arrestordre).Forslaget fastsætter en række kriterier for, hvornår en straffesag kanoverføres fra en medlemsstat til en anden medlemsstat. Det drejer sigf.eks. om tilfælde, hvor hovedparten af kriminaliteten er begået i det an-modede land, hvor den mistænkte eller ofrene er bosiddende i det anmo-dede land, eller hvor fuldbyrdelsen af en eventuel dom i det anmodedeland vil kunne lette resocialisering. Det kan også være mere praktiskehensyn, f.eks. at der er verserende straffesager mod den mistænkte, ellerhan eller hun allerede afsoner straf for en anden lovovertrædelse i detanmodede land, eller at de væsentligste beviser i sagen befinder sig i det-te land.Forslaget forpligter på intet tidspunkt en medlemsstat til at fremsætte enanmodning om overførsel af retsforfølgning. Forslaget indebærer såledesikke, at en mistænkt person vil få ret til at vælge, i hvilket land han ellerhun ønsker at blive retsforfulgt.Derimod indebærer forslaget, at der som udgangspunkt indføres en pligttil at overtage retsforfølgningen fra en anden medlemsstat. Efter forslagetkan anmodningen om overførslen af straffesagen dog afslås i en rækkenærmere opregnede tilfælde (fakultative afslagsgrunde). Det gælderf.eks. tilfælde, hvor forholdet ikke er strafbart i det anmodede land, hvordet vil stride mod princippet om ne bis in idem (dvs. princippet om, at enperson ikke må retsforfølges to gange for samme forbrydelse), hvor denpågældende er under den kriminelle lavalder, eller der foreligger foræl-delse i henhold til lovgivningen i det anmodede land.Hvis det anmodede land udelukkende har (får) straffemyndighed på bag-grund af anmodningen om at overtage retsforfølgningen, kan det anmo-dede land endvidere afslå anmodningen, hvis landet ikke finder, at over-førslen vil øge retsforfølgningens effektivitet og sikre en forsvarlig rets-pleje. Herved får det anmodede land lejlighed til at skønne over hen-sigtsmæssigheden af at benytte rammeafgørelsens regler i hver enkeltsag.3

Det anmodede land meddeler hurtigst muligt det begærende land, omretsforfølgningen i sagen overtages. Retsforfølgningen sker i givet faldefter straffe- og procesreglerne i det land, som overtager sagen.Når en sag er blevet overført, kan det begærende land i princippet ikkelængere retsforfølge den mistænkte for den lovovertrædelse, som an-modningen vedrører, eller fuldbyrde en dom, som tidligere er afsagt modham eller hende i dette land for samme lovovertrædelse. Efterforskningenvil derfor skulle indstilles eller påtale opgives i sagen. Det begærendeland vil dog fortsat kunne foretage nødvendige efterforskningsskridt ogyde retshjælp til brug for det land, som har overtaget sagen.Det begærende land kan efter forslaget til rammeafgørelse som udgangs-punkt genoptage retsforfølgningen i sagen, hvis det anmodede land ind-stiller retsforfølgningen. Genoptagelse vil dog ikke kunne ske, hvis dettevil stride mod det begærende lands lovgivning (f.eks. på grund af ne bisin idem-princippet).Herudover indeholder forslaget en række regler af mere teknisk og pro-ceduremæssig karakter, herunder om udpegelse af nationale myndighe-der, forholdet til andre retsakter, konsultationer, omkostninger, sprogord-ning og tidspunkt for gennemførelse.

3. Gældende ret

3.1.

Den europæiske konvention af 15. maj 1972 om overførsel af rets-forfølgning i straffesager (herefter konventionen) indeholder nærmereregler om overførsel af straffesager. Konventionen giver mulighed for, atretsforfølgning i anledning af en lovovertrædelse kan finde sted i det land– gerningslandet, bopælslandet eller andet land – hvor det under hensyntil samtlige foreliggende omstændigheder skønnes mest hensigtsmæssigt.I henhold til konventionen kan en stat således anmode en anden (kontra-herende) stat om at overtage retsforfølgningen, hvis en række nærmereangivne betingelser er opfyldt, herunder at forbrydelsen er strafbar efterden anmodede stats lovgivning (dobbelt strafbarhed), og at den mistænk-te er fast bosiddende eller statsborger i den anden stat.Det er et grundlæggende princip i konventionen, at et medlemsland al-drig er forpligtet til at fremsætte anmodning om overførsel af retsforfølg-ning, men alene er berettiget hertil. Derimod er der som udgangspunkt en4

pligt til at overtage retsforfølgningen fra en anden stat. Denne pligt sup-pleres dog af vide muligheder for at afslå en anmodning.Konventionen indebærer endvidere, at et land, der anmoder om at over-tage retsforfølgningen, bliver kompetent til at indlede forfølgningen i sa-gen, selv om det ikke i øvrig efter sine nationale regler har den fornødnestraffemyndighed (jurisdiktion).Konventionen indeholder herudover en række regler af mere teknisk ogproceduremæssig karakter, som bl.a. fastlægger de nærmere procedurerog formregler for fremsendelse af anmodninger om overtagelse af rets-forfølgning.Til dato har 13 EU-medlemsstater, herunder Danmark, ratificeret kon-ventionen, mens yderligere 7 medlemsstater har underskrevet konventio-nen. Konventionen blev gennemført i dansk ret ved lov nr. 252 af 12. juni1975 om overførsel til andet land af retsforfølgning i straffesager.

3.2.

Den Europæiske Konvention af 20. april 1959 om gensidig retshjælpi straffesager indeholder ligeledes visse regler om overførsel af retsfor-følgning i straffesager. Det følger således af konventionen, at myndighe-derne i en stat kan anmode en anden (kontraherende) stat om at iværksæt-te retsforfølgning. Den anmodede stat skal i videst mulig omfang imøde-komme en anmodning herom. Anmodningen kan dog bl.a. afslås, hvisdet vil stride mod statens almindelige retsprincipper.Alle 27 EU-medlemsstater har ratificeret retshjælpskonventionen.

3.3.

For så vidt angår de nordiske lande suppleres ovennævnte regler afen samarbejdsaftale fra 1970 mellem de nordiske rigsadvokater om rets-forfølgning i andet nordisk land end der, hvor lovovertrædelsen er begå-et.Ifølge den nordiske aftale kan retsforfølgning for en lovovertrædelse,som er begået i et nordisk land, ske i et andet nordisk land, hvis den mis-tænkte er bosat i dette land, og overtrædelsen er strafbar også efter dettelands lovgivning. Det samme gælder, hvis den mistænkte opholder sig iet andet land, og det af særlige grunde findes hensigtsmæssigt, at for-følgningen sker der. I begge tilfælde gælder, at forholdet i forvejen skalhøre under straffemyndigheden i det land, der overtager retsforfølgnin-gen. Den nordiske aftale fastsætter således (modsat 1972-konventionen)ikke regler for straffemyndighed. Den nordiske aftale indeholder herud-over væsentlig færre afslagsgrunde end 1972-konventionen.5

3.4.

Straffelovens §§ 6-12 indeholder de almindelige bestemmelser om,under hvilke betingelser en strafbar handling hører under dansk straffe-myndighed. Disse bestemmelser afgrænser således, hvilke straffesagerder kan pådømmes ved danske domstole.Hovedreglen om dansk straffemyndighed er det såkaldte territorialprin-cip, jf. straffelovens § 6, hvorefter handlinger, som er begået i Danmark,hører under dansk straffemyndighed. Herudover følger det af straffelo-vens §§ 7-8 b, at handlinger, som er begået uden for Danmark, i en rækketilfælde hører under dansk straffemyndighed. Det gælder f.eks. efter om-stændighederne, når en lovovertrædelse er begået i udlandet af en danskstatsborger eller mod en dansk statsborger (jf. straffelovens § 7 og § 7 aom henholdsvis det aktive og det passive personalprincip).Efter straffelovens § 8, nr. 5, hører handlinger, som foretages uden forden danske stat endvidere under dansk straffemyndighed, uden hensyn tilhvor gerningsmanden hører hjemme, når handlingen er omfattet af eninternational bestemmelse, ifølge hvilken Danmark er forpligtet til at ha-ve straffemyndighed. Det afgørende er, hvorvidt Danmark i henhold tilen traktat, konvention eller rammeafgørelse mv. er forpligtet til at havestraffemyndighed, mens det ikke kræves, at Danmark konkret er forplig-tet til at foretage retsforfølgning i den pågældende sag. Bestemmelsengiver bl.a. straffemyndighed i tilfælde, hvor retsforfølgning overtages imedfør af 1972-konventionen.

4. Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser

4.1. Lovgivningsmæssige konsekvenser

Forslaget til rammeafgørelse vurderes at ville medføre visse lovgiv-ningsmæssige konsekvenser. Lov nr. 252 af 12. juni 1975 om overførseltil andet land af retsforfølgning i straffesager omhandler således kunoverførsler i medfør af 1972-konventionens regler eller principperne heri,idet loven blot henviser til konventionen. Det vil derfor være nødvendigtat tilvejebringe lovgrundlag for overførsler i medfør af rammeafgørelsen,herunder med mere begrænsede afslagsgrunde og mere smidige procedu-remæssige regler for overførelsen.

4.2. Statsfinansielle konsekvenser

Henset til det samlede antal sager, der behandles af justitsvæsenet, skøn-nes det forventede omfang af overførelser af retsforfølgning mellem EU-

Forslaget til rammeafgørelse er sendt i høring hos følgende myndighederog organisationer mv.:Østre Landsret, Vestre Landsret, samtlige byretter, Den Danske Dom-merforening, Dommerfuldmægtigforeningen, Domstolsstyrelsen, Rigspo-litiet, Rigsadvokaten, Foreningen af offentlige anklagere, Direktoratet forKriminalforsorgen, Politiforbundet, Advokatrådet, Danske Advokater,Landsforeningen af beskikkede advokater, Amnesty International, Insti-tut for Menneskerettigheder, Retspolitisk Forening og Retssikkerheds-fonden.Justitsministeriet har fastsat høringsfristen til den 1. september 2009.

6. Nærhedsprincippet

Forslagsstillerne har anført, at der ikke findes andre instrumenter end enrammeafgørelse, som i tilstrækkelig grad kan regulere det grænseover-skridende EU-samarbejde om overførsel af retsforfølgning i straffesager.Medlemsstaterne kan navnlig ikke hver for sig fastsætte egne regler, derpå én gang er hensigtsmæssige for dem selv og indbyrdes kompatible.Regler om overførsel af retsforfølgning i straffesager kan derfor bedregennemføres på EU-plan.Regeringens foreløbige vurdering er, at forslaget ikke er i strid med nær-hedsprincippet, da formålet med forslaget er at lette det retlige samarbej-de i straffesager, der har tilknytning til flere medlemsstater, og at forbed-re muligheden for at overføre retsforfølgningen i straffesager mellemmedlemsstaterne. Gennemførelse af en indbyrdes forenelig regulering omoverførsel af retsforfølgning i straffesager vil kræve en samordnet indsatspå EU-plan.

7. Andre landes kendte holdninger

GRUNDNOTAT

vedrørende forslag til Rådets rammeafgørelse om overførsel af rets-

forfølgning i straffesager

KOM-dokument foreligger ikke.

Resumé

1.

Baggrund

2.

Indhold

2.1. Generelt

2.2. Nærmere om hovedelementerne i forslaget

3.

Gældende ret

3.1.

3.2.

3.3.

3.4.

4.

Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser

4.1. Lovgivningsmæssige konsekvenser

4.2. Statsfinansielle konsekvenser

5.

Høring

6.

Nærhedsprincippet

7.

Andre landes kendte holdninger

8.

Foreløbig generel dansk holdning

9.

Orientering af andre af Folketingets udvalg