GRUNDNOTAT

vedrørende forslag til Rådets beslutning om indførelse af en evalue-

ringsmekanisme til overvågning af anvendelsen af Schengen-

reglerne (KOM(2009)105) og forslag til Rådets forordning om indfø-

relse af en evalueringsmekanisme til kontrol af anvendelsen af

Schengen-reglerne (KOM(2009)102)

Resumé

Forslagene til rådsbeslutning og forordning har til formål at ændre dennuværende ordning for gensidig evaluering af gennemførelsen af Schen-gen-reglerne i de lande, som deltager i Schengen-samarbejdet. Formåleter nærmere at rette op på visse svagheder, der er identificeret ved dengældende ordning, navnlig en mangel på klare regler om evalueringer-nes hyppighed, om fastlæggelse af prioriteter for evalueringsarbejdet,om opfølgning på evalueringernes konklusioner og om sammensætningaf de hold af eksperter, som deltager i evalueringerne. Forslagene inde-bærer herudover som det væsentligste, at ansvaret for evalueringen af delande, som deltager i Schengen-samarbejdet, overgår fra Rådet til Kom-missionen, samt at der på visse områder åbnes mulighed for uanmeldteevalueringsbesøg. Forslagene vurderes ikke at være i strid med nær-hedsprincippet. Forslagene vurderes ikke at have lovgivningsmæssigeeller statsfinansielle konsekvenser. Forslagene er fremlagt af Kommissi-onen. Der ses ikke at foreligge offentlige tilkendegivelser om de øvrigemedlemsstaters holdninger til forslagene. Fra dansk side har man endnuikke taget endelig stilling til forslagene. Danmark er dog umiddelbartpositiv over for forslagene.

1. Baggrund

Slotsholmsgade 101216 København K.Telefon 7226 8400Telefax 3393 3510www.justitsministeriet.dk[email protected]

Med henblik på gennemførelsen af det første formål om fri personbevæ-gelighed følger det af Schengen-reglerne, at de indre grænser under nor-male omstændigheder alle steder skal kunne passeres uden personkon-trol. For at forhindre, at bortfaldet af personkontrollen mellem Schengen-landene misbruges til kriminalitet eller illegal indvandring, rummerSchengen-reglerne samtidig en række bestemmelser om såkaldte kom-penserende foranstaltninger. Der er navnlig tale om bestemmelser ompolitisamarbejde, retligt samarbejde, visumregler, kontrol med de ydregrænser og oprettelse og brug af det såkaldte Schengen-informations-system samt det kommende visuminformationssystem.Schengen-samarbejdet blev oprindeligt oprettet på et mellemstatsligtgrundlag mellem Belgien, Nederlandene, Luxembourg, Frankrig ogTyskland. For at sikre, at disse og de senere deltagende lande i Schengen-samarbejdet anvendte Schengen-reglerne korrekt, så den nødvendigegensidige tillid kunne opretholdes, nedsatte Schengen-landene i 1998 etudvalg under den såkaldte Schengen-eksekutivkomité. Udvalgets mandatblev fastlagt til at omfatte to opgaver: For det første at sikre, at alle for-udsætninger for anvendelse af Schengen-reglerne er opfyldt af lande,som ønsker at tiltræde Schengen-samarbejdet, og for det andet at sikre, atSchengen-reglerne anvendes korrekt i eksisterende Schengen-lande.Med Amsterdam-traktaten blev Schengen-reglerne integreret i EU. I denforbindelse trådte Rådet i stedet for Schengen-eksekutivkomitéen, mensdet førnævnte udvalg blev til en arbejdsgruppe om Schengen-evaluering(SCH-EVAL-arbejdsgruppen). Schengen-evaluering – i forhold til såveleksisterende som kommende Schengen-lande – varetages derfor i dag afRådet med Kommissionen som observatør.Hovedparten af SCH-EVAL-arbejdsgruppens opgaver varetages i dagved, at der nedsættes udvalg bestående af eksperter fra de forskelligeSchengen-lande, som aflægger besøg i det eller de lande, der skal evalue-res, for at vurdere de pågældende landes anvendelse af Schengen-reglerne i praksis. Herefter drøfter arbejdsgruppen ekspertudvalgeneskonklusioner, hvor det eller de evaluerede lande har mulighed for at re-degøre for, hvordan man vil rette op på de mangler eller uhensigtsmæs-sigheder, der måtte være konstateret.Haag-programmet om styrkelse af frihed, sikkerhed og retfærdighed iDen Europæiske Union fra 2004 indeholder en opfordring til Kommissi-onen til at fremsætte forslag om at supplere den nuværende Schengen-evalueringsmekanisme med en tilsynsmekanisme, som bl.a. omfatter2

2.1. Generelt

Forslaget til Rådets beslutning er fremlagt under henvisning til TEU,særlig artikel 30 og 31, mens forslaget til Rådets forordning er fremlagtunder henvisning til TEF, særlig artikel 66. Baggrunden for, at der erfremlagt to separate forslag til retsakter (forordning og rådsbeslutning),er, at Schengen-samarbejdet berører både EU-samarbejdets 1. søjle ogsamarbejdets 3. søjle. Schengen-samarbejdet inden for 1. søjle vedrørernavnlig ophævelsen af grænsekontrollen ved de indre grænser, overvåg-ning og kontrol ved ydre grænser samt visumudstedelse. Schengen-samarbejdet inden for 3. søjle vedrører navnlig politisamarbejde og ret-ligt samarbejde i straffesager. Brug af Schengen-informationssystemet(SIS) og databeskyttelse berører begge søjler.Evalueringsmekanismen vil som i dag skulle fungere som en samlet hel-hed, og størstedelen af indholdet i de to forslag er derfor ens. Enkelte be-stemmelser findes dog kun i forslaget til forordning henholdsvis rådsbe-slutning, hvilket medfører, at de pågældende bestemmelser kun angårevaluering af anvendelsen af den del af Schengen-reglerne, der hører un-der 1. søjle henholdsvis 3. søjle.Forslagene har overordnet til formål at ændre den nuværende ordning forgensidig evaluering af gennemførelsen af Schengen-reglerne i de lande,som deltager i Schengen-samarbejdet. Formålet er nærmere at rette op påvisse svagheder, der er identificeret ved den gældende ordning, navnlig atder mangler klare regler om evalueringernes hyppighed, om fastlæggelseaf prioriteter for evalueringsarbejdet, om opfølgning på evalueringerneskonklusioner og om sammensætning af de hold af eksperter, som delta-ger i evalueringerne. Forslagene indebærer herudover som det væsentlig-ste, at ansvaret for evalueringen af de lande, som deltager i Schengen-samarbejdet, overgår fra Rådet til Kommissionen, samt at der skabes mu-lighed for uanmeldte evalueringsbesøg.Forslagene har ikke til formål at harmonisere medlemsstaternes lovgiv-ning og kræver ikke, at medlemsstaterne træffer foranstaltninger medhenblik på indarbejdelse i national lovgivning.

I overensstemmelse med artikel 1 og 2 i protokollen vedrørende Dan-marks stilling deltager Danmark ikke i vedtagelsen af forordningen og erikke bundet eller omfattet af den. Da forordningen imidlertid udgør envidereudvikling af Schengen-reglerne, træffer Danmark inden 6 månederefter vedtagelsen af forordningen afgørelse om, hvorvidt Danmark vilgennemføre forordningen i dansk ret, jf. protokollens artikel 5.

2.2. Nærmere om hovedelementerne i forslagene

Kommissionens to forslag indebærer, at der indføres en ny mekanismefor evaluering af eksisterende Schengen-landes anvendelse af Schengen-reglerne. SCH-EVAL-arbejdsgruppens mandat begrænses tilsvarende tilevaluering af gennemførelsen af Schengen-reglerne i lande, som ønskerat tiltræde Schengen-samarbejdet. Denne opgave vil ifølge forslagenefortsat naturligt høre under Rådet, da beslutningen om at optage nye lan-de i Schengen-samarbejdet tilkommer medlemsstaterne. Administratio-nen af den nye mekanisme for evaluering af eksisterende Schengen-landeforeslås derimod henlagt til Kommissionen som ”traktaternes vogter”.Den nærmere koordinering af den nye mekanisme vil skulle ske i en ko-ordineringsgruppe bestående af repræsentanter for medlemsstaterne ogKommissionen med en repræsentant for Kommissionen som formand.Med henblik på at opnå større sammenhæng i evalueringsarbejdet vilevalueringerne efter forslagene skulle ske inden for rammerne af fleråri-ge og årlige evalueringsprogrammer udarbejdet af Kommissionen i sam-arbejde med koordineringsgruppen. De flerårige programmer skal inde-holde den overordnede planlægning for en periode på fem år, inden forhvilken alle medlemsstaterne skal evalueres mindst én gang. Den nærme-re planlægning af evalueringsarbejdet skal ske i de årlige programmer.Ud over evalueringer af medlemsstaterne enkeltvis vil der også kunneske tværgående evalueringer af flere medlemsstater ad gangen, eventueltkun for så vidt angår anvendelsen af bestemte dele af Schengen-reglerne(regionale og tematiske evalueringer).Ved fastlæggelsen af de årlige programmer vil der for så vidt angår dedele af Schengen-reglerne, der hører under 1. søjle, skulle tages hensyntil risikoanalyser, som det europæiske agentur for forvaltning af det ope-rative samarbejde ved EU-medlemsstaternes ydre grænser (Frontex) iføl-ge forslaget til forordning hvert år skal udarbejde og fremsende til Kom-missionen. Risikoanalyserne skal bl.a. indeholde anbefalinger for priori-tering af evalueringsarbejdet.

I forhold til den gældende evalueringsordning tager forslagene sigte på atindføre mere præcise regler om sammensætningen af de eksperthold, derskal gennemføre evalueringsbesøg i Schengen-landene. Ekspertholdene,som højst må bestå af 8 personer, skal sammensættes af Kommissionenud fra en bruttoliste over eksperter udpeget af medlemsstaterne og Kom-missionen. Eksperter fra Europol og Eurojust kan herudover deltage somobservatører ved evalueringer vedrørende de dele af Schengen-reglerne,der hører under 3. søjle. De eksperter, der udpeges, skal have passendepraktisk erfaring og teoretiske kundskaber, herunder passende sprog-kundskaber.Inden for den del af Schengen-reglerne, der hører under 1. søjle, skabesder som noget nyt mulighed for, at der kan gennemføres uanmeldte eva-lueringsbesøg, dog således, at de berørte medlemsstater underrettes se-nest 24 timer inden besøget.Endvidere indebærer Kommissionens forslag som noget nyt, at der ogsåsom led i evalueringen skal ske kontrol af, at grænsekontrollen ved deindre Schengen-grænser er ophævet. Efter den gældende ordning harSchengen-evaluering kun rettet sig mod beskyttelsen af de ydre grænserog mod anvendelsen af øvrige kompenserende foranstaltninger.Forslagene indebærer i forhold til den gældende ordning en mere detalje-ret regulering af opfølgningen på gennemførte evalueringer. Der lægges iden forbindelse op til, at der på grundlag af hver evaluering skal udarbej-des en rapport om de mangler eller svagheder, der er konstateret. Resul-taterne skal klassificeres efter graden af efterlevelse af Schengen-reglerne. Den berørte medlemsstat skal herefter inden 2 uger fremsættesine bemærkninger til resultaterne og inden 6 uger fremlægge en hand-lingsplan for, hvordan der kan rettes op på eventuelle mangler og svag-heder. Efter en drøftelse af handlingsplanen i koordineringsgruppen skalden pågældende medlemsstat herefter inden 6 måneder aflægge rapporttil Kommissionen om gennemførelsen af handlingsplanen. Der kan even-tuelt ske supplerende kontrolbesøg for at undersøge, om handlingsplanengennemføres korrekt.Ifølge forslagene skal Kommissionen hvert år fremlægge en rapport tilEuropa-Parlamentet og Rådet om gennemførte evalueringer i årets løb.Rapporten skal offentliggøres.Herudover indeholder forslagene en række regler af mere teknisk og pro-ceduremæssig karakter, herunder bl.a. om beskyttelse af følsomme op-5

GRUNDNOTAT

vedrørende forslag til Rådets beslutning om indførelse af en evalue-

ringsmekanisme til overvågning af anvendelsen af Schengen-

reglerne (KOM(2009)105) og forslag til Rådets forordning om indfø-

relse af en evalueringsmekanisme til kontrol af anvendelsen af

Schengen-reglerne (KOM(2009)102)

Resumé

1.

Baggrund

2.

Indhold

2.1. Generelt

2.2. Nærmere om hovedelementerne i forslagene

3.

Gældende dansk ret

4.

Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser

5.

Høring

6.

Nærhedsprincippet

7.

Andre landes kendte holdninger

8.

Foreløbig generel dansk holdning

9.

Orientering af andre af Folketingets udvalg