REU, Alm.del - 2008-09 - Bilag 498: Henvendelse af 24/4-09 fra Netværket vedr. Domfældte udviklingshæmmede (NDU) vedr. den kriminalpræventive indsats over for voksne udviklingshæmmede med dom

Anbefaling af initiativer ift. domfældte udviklingshæmmedeI 2003 blev der udgivet tre rapporter om problemer og udfordringer i indsatsen fordomfældte med udviklingshæmning eller lignende former for funktionsnedsæt-telser. Rapporterne påpegede blandt andet nogle problemer med rammerne forindsatsen, den enkeltes retssikkerhed og afgrænsning af målgruppen. Der blevefterfølgende etableret en arbejdsgruppe med repræsentanter fra bl.a.Socialministeriet og Justitsministeriet, men arbejdsgruppen har endnu ikkeafsluttet den bebudede gennemgang og tilretning af retsgrundlaget for indsatsen.I 2006 besluttede LEV, Socialpædagogerne, NDU og DCH at indlede etsamarbejde om at sætte nyt fokus på de endnu eksisterende og uløste problem-stillinger i forhold til domfældte udviklingshæmmede. Samarbejdet om et nytfokus førte til afholdelse af en konference den 7. november 2007 om erfaringer iNorge og Sverige, og om retsgrundlaget og praksis i Danmark. Som opfølgning påkonferencen har der været afholdt et arbejdsseminar den 3.-4. juni 2008, hvor 21fagfolk, bl.a. jurister, socialpædagoger, psykologer mv., alle med stor erfaring ipraktisk arbejde med domfældte udviklingshæmmede, drøftede problemer ogløsningsforslag i forhold til tre områder: 1) tilsyn og samråd, 2) udvikling imålgruppen og 3) grænsefladeproblemer mellem serviceloven og straffeloven.Dette notat indeholder dels en række anbefalinger, inspireret af de synspunkterog vurderinger der kom frem på arbejdsseminaret, dels en beskrivelse af noglegrundlæggende problemstillinger for indsatsen.Grundlæggende problemstillingerUdgangspunktet for foranstaltningsdomme til personer med psykisk udviklings-hæmning er, at personen ikke anses for strafegnet, og det samtidig findesformålstjenligt at idømme vedkommende en foranstaltning i socialt regi. Dommenafsiges af retssystemet, ofte efter høring af Retslægerådet, samråd, tilsynsmyndig-hed og andre. Foranstaltningen er ikke udtryk for straf, da vedkommende netoper anset for straffri, men er udtryk for, at der er brug for en særlig indsats for atforebygge ny kriminalitet. Dommen effektueres i det sociale system.Straf eller ikke-strafArbejdsseminaret illustrerede, at indsatsen overfor domfældte udviklings-hæmmede ligger mellem socialret og strafferet, og holdningerne til indsatsen erpræget af grundprincipper fra såvel det sociale som det strafferetlige område.Skarpt sat op handler forskellene i grundprincipperne om dette:1. Den sociale foranstaltning udgør en erstatning for fængsel, fordivedkommende pga. sin funktionsnedsættelse ikke kan straffes og ikke vilkunne tåle et fængselsophold.2. Den sociale indsats er en fundamental anderledes indsats end det, derforegår indenfor kriminalforsorgen. Indsatsen tager ikke udgangspunkt i, atvedkommende er dømt for en kriminel handling, men i personens behov forhjælp udfra sine aktuelle udviklingsmuligheder.

Der er tale om grundlæggende forskelle, som bl.a. har betydning for holdningentil, hvor meget indsatsen kan være præget af, at der er foregået et krimineltforhold, uden at foranstaltningen får et (forkert) præg af straf. Forskellen viser sigogså i synet på, om det giver mening at forsøge at sammenligne vilkårene i densociale foranstaltning med de vilkår, der ville have været gældende, hvis personenhavde været strafegnet.Institution eller boligEn stor del af foranstaltningsdommene for udviklingshæmmede er dom om tilsynaf kommunen. Her forbliver den dømte boende i sine sædvanlige omgivelser, menkan blive underlagt vilkår om f.eks. ophold, behandling eller deltagelse i bestemteaktiviteter. Det er op til det kommunale kriminalpræventive tilsyn løbende atvurdere, om dommen og dens vilkår overholdes og er tilstrækkelig til at forhindreny kriminalitet. I sager, hvor det vurderes hensigtsmæssigt, giver tilsynsdommenmulighed for, at kommunen kan beslutte en administrativ anbringelse af dendomfældte på institution. I en mindre del af sagerne lyder foranstaltningsdommenpå, at personen skal anbringes på institution. Her skal kommunen på basis afdommen visitere til et ophold på en boform efter serviceloven og flytte dendomfældte hertil. Den domfældte bliver dermed tvangsanbragt.Der er et problem i den strafferetlige brug af betegnelsen ”anbringelse påinstitution”, fordi den ikke korresponderer med terminologien i sociallovgiv-ningen, hvor institutionsbegrebet blev ophævet ved serviceloven i 1998.Ophævelsen af institutionsbegrebet betyder, at alle voksne, som tildeles en boligefter serviceloven, bor i egen bolig, og skal have den nødvendige støtte udmåltindividuelt ud fra den enkeltes behov. Den socialretlige bolig (boform/botilbud)giver ikke i sig selv retlig adkomst til indgreb i den enkeltes frihed. Der kan værehusregler eller samlivsaftaler, men disse kan ikke effektueres med magt. Indgreb iden personlige frihed i den daglige praksis må kun ske, hvis der er hjemmel hertili servicelovens regler om magtanvendelse og andre indgreb i selvbestemmelses-retten over for mennesker med betydelige og varige funktionsnedsættelser1. Nåren person som led i en foranstaltningsdom ”anbringes på institution”, skalvedkommende have ophold i et botilbud/boform efter serviceloven. Dommenangiver boligen, men opholdet er omfattet af servicelovens regler – som altså ikkeindebærer et institutionsophold, der giver en særlig adkomst til indgreb i denpersonlige frihed.I praksis må man konstatere, at ophævelsen af institutionsbegrebet ikke er fuldtgennemført i den daglige praksis på botilbudsområdet som helhed. Der findesbotilbud, hvor livet leves mere kollektivt og hvor bodelen derfor ikke har denkarakter af personens egen bolig, som er forudsat i serviceloven. Der er ikke herFor personer dømt til anbringelse i institution gælder den strafferetlige udgangsbekendtgørelse. Denne gælder ikke forpersoner, der er anbragt ved en administrativ afgørelse. For personer dømt til ophold i sikret afdeling, skal opholdetvære i en social institution, der drives efter serviceloven, og som i overensstemmelse med loven har vinduer ogyderdøre aflåst hele tiden. Bortset fra udgangsbekendtgørelsen og eventuelle vilkår i dommen reguleres indsatsen overfor domfældte af servicelovens almindelige regler om selvbestemmelse, magtanvendelse, handlekommune ogegenbetaling mv.1

taget stilling til, i hvor stort omfang dette gælder for botilbud, hvor der bordomfældte udviklingshæmmede. Men problemstillingen vil have betydning i allebotilbud, hvor beboerne er underlagt en kollektiv boform, fx pga. fysiske rammermed fællesfaciliteter, der stiller krav om hensyntagen.Den gradvise udvikling mod afinstitutionalisering har betydning for nogle af desværere og mere kontroversielle spørgsmål vedrørende indsatsen overfordomfældte udviklingshæmmede, fx spørgsmålet om de retssikkerhedsmæssigeaspekter af at dømte bor sammen med ikke-dømte, og spørgsmålet om behov forflere indgrebsmuligheder over for dømte i botilbud2. Det er klart, at den generellesocialpolitiske udvikling i retning af selvbestemmelse og afinstitutionalisering forvoksne med fysisk og psykisk funktionsnedsættelse må fortsætte i så højt temposom muligt. I det omfang der er behov for at kunne sætte ind med en mereinstitutionspræget indsats over for personer, der er dømt til en foranstaltning isocialt regi, må konklusionen være, at denne mulighed skal sikres på anden vis,da det ikke kan ske inden for de gældende regler i serviceloven.Behov for videnDet fremgik tydeligt af arbejdsseminaret, at der på nogle områder er meget deltemeninger om, hvilke tiltag, der vil være et gode i indsatsen for at bringe dom-fældte psykisk udviklingshæmmede ud af kriminalitet. For at kunne vurdere ensådan uenighed blandt fagfolk er der brug for et solidt vidensgrundlag, som kangive klar besked om effekter og sideeffekter af forskellige former for indsatser. Derer behov for at få en nærmere undersøgelse af nogle af de mere grundlæggendeproblemstillinger, som er nævnt her, dels for at finde ud af hvor dybt problemernestikker og dels for at afdække konsekvenserne af forskellige typer løsninger.Derfor er det en meget vigtig del af anbefalingerne, at der er brug for mere viden.I det følgende angives en række anbefalinger, som er inspireret af arbejds-seminaret for fagpersoner den 3.-4. juni 2008. Under hver overskrift er dekonkrete anbefalinger opstillet i prioriteret rækkefølge, således at de anbefalinger,der er forholdsvis klare og har bred opbakning, står først. Derefter ståranbefalinger, der kan være delte meninger om, og til sidst områder, hvor dermangler grundlæggende viden for at kunne fastlægge den gode anbefaling.Anbefalinger1. Klarhed i reglerne1.1 Det samlede lovgrundlag bør revideres, så sproget i hhv. straffelov ogservicelov passer sammen.1.2 Der er brug for en autoritativ fortolkning af det samlede regelsæt, somafklarer retstilstanden.1.3 Straffelovens angivelse af sanktionsmuligheder bør beskrives klart, så derer enighed i alle dele af systemet om, hvilke handlemuligheder en konkretdom indebærer.2

2. Samråd2.1 Det anbefales, at der ved lov nedsættes samråd vedrørende sigtede ogdomfældte med psykisk udviklingshæmning. Alle dele af landet skal væreomfattet af et samråd.2.2 Samrådets opgaver og sammensætning skal fastlægges ved lov.2.3 Sammensætningen skal være tværfaglig, så de relevante fagområder errepræsenteret i samrådet.2.4 Samrådsfunktionerne skal beskrives nærmere, herunder samrådets opgavei forbindelse med vejledning om valg af sanktion og konkret tilbud.2.5 Udtalelserne skal udarbejdes i samarbejde med de involverede ellerrelevante tilbud, tilsynsførende og kommunen.2.6 Den faglige forankring af samrådet er svær at afgøre, men mange læggerstor vægt på, at samrådet forbliver i socialt regi.2.7 Den geografiske ansvarsplacering er der også forskellige forslag til. Aktuelter kommunen ansvarlig for opgaven, men kommunen er for lille en enhed idenne sammenhæng. Samrådets ekspertise er afhængig af en vis erfaring,og det kræver, at samrådet rent geografisk dækker en større enhed end denenkelte kommune. Inddeling efter politikredse eller statsadvokaternesgeografiske område, er muligheder, som vil tage hensyn tilkommunegrænser, og også giver mening ift. samrådets samarbejde med detstrafferetlige system.3. Kriminalpræventivt tilsyn3.1 Det anbefales, at Velfærdsministeriet udsteder en vejledning om udførelseaf det kriminalpræventive tilsyn, gerne udarbejdet i samarbejde medJustitsministeriets område.3.2 Vejledningen skal give generelle anbefalinger om tilsynsopgaven, oghvordan den kan løses, herunder vejledning om omfang og tilgang og omsamarbejde med andre instanser på området fx samråd og botilbud.3.3 Der skal være klarhed over indholdet i tilsynsopgaven, herunder dentilsynsførendes handlemuligheder, hvis den dømte modarbejder tilsynet.3.4 Tilsynsførende skal have tilstrækkelig uddannelse til at løse opgavenkvalificeret.3.5 Kommunerne skal gøres opmærksomme på opgaven, gerne ved samarbejdemed KL eller med Socialchefforeningen. VISO og Servicestyrelsen kunneogså inddrages.

4. Ny målgruppe4.1 Det anbefales, at der udvikles støttetilbud, som bedre kan hjælpe det, derkaldes den nye målgruppe. Betegnelsen dækker over et stigende antalpersoner, som findes uegnede til straf pga. deres funktionsniveau, menfungerer intellektuelt bedre end flertallet af de domfældte psykiskudviklingshæmmede. Ofte har disse personer andre typer skader ogproblemer, som medfører, at funktionsniveauet samlet vurderes somligestillet med personer med psykisk udviklingshæmning. Der kaneksempelvis være tale om personlighedsforstyrrelser, ofte karakterafvigendetræk, sociale problemer som følge af massivt omsorgssvigt,misbrugsproblemer mv. Der er forskellige opfattelser af, om målgruppenreelt er ny, men der er enighed om, at det er en særlig udfordring at havedenne persongruppe inden for rammerne af foranstaltningsdomme forpsykisk udviklingshæmmede.4.2 Den nye målgruppe stiller nye krav til det socialpædagogiske arbejde. Detanbefales, at der satses på udvikling af socialpædagogiske metoder ogtilstrækkelige og tilgængelige efteruddannelsestilbud og –muligheder, meddet formål at sikre, at personale og ledelse er kvalificerede til opgaven.4.3 Passende tilbud til målgruppen vil til dels kunne udvikles indenfor deeksisterende rammer, men skal være et opmærksomhedsområde isamarbejdet kommunerne imellem og med regionen (rammeaftaler mv.).4.4 Der er forskellige opfattelser af, om den nye målgruppe afføder behov fornye muligheder for indgreb i selvbestemmelsesretten, der kan være med tilat forebygge ny kriminalitet. Nogle fagpersoner efterspørger sådannemuligheder i det enkelte tilfælde, andre mener flere indgrebsmuligheder vilvære til mere skade end gavn og mener der i stedet bør satses på at udvikleden socialpædagogiske indsats. Der er tale om en grundlæggende etisk ogsocialpædagogisk debat. Ønsket om flere magtmidler handler både om atkunne beskytte den dømte mod pres udefra og at kunne beskyttesamfundet. Uviljen mod flere magtmidler er tilsvarende bl.a. begrundet ihensynet til den dømtes udvikling og en bekymring for, om det vil væremuligt at fastholde en høj socialpædagogisk standard, hviskonfliktsituationer kan løses med nye magtmidler. Det anbefales, at derigangsættes en grundig udredning af om og hvordan den opgave, der erindeholdt i foranstaltningsdomme til den nye målgruppe, kan løses med demidler, der er til rådighed. Det vil også være vigtigt at afdække, hvilkekonsekvenser det vil give for den praktiske socialpædagogiske indsats, hvisder indføres yderligere afgrænsede magtmidler i bestemte situationer.4.4.1 Ny målgruppe - nye indgrebMulige nye indgrebsmuligheder er urinprøvekontrol, brevkontrol,konfiskation, ransagning, tilbageholdelse, alarm mv. Muligheden forsådanne indgreb kunne evt. indføres i serviceloven som indgreb, der kangives tilladelse til i særlige tilfælde, eller indgreb der skal tages stilling til idommen. Afgørelsen kan baseres på vejledende udtalelse fra det stedligesamråd, og skal kunne ankes.

4.4.2 Ny målgruppe – ikke flere magtmidlerPassende og egnede fysiske forhold og aktivitetsmuligheder har storbetydning for omfanget af konflikter og dermed behovet for yderligeremagtbeføjelser.Korrekt visitation er afgørende for, om det er muligt at løse konflikter adsocialpædagogisk vej. Det anbefales, at der sættes fokus på denkvalificerede visitation. Her vil velfungerede samråd være en styrke.I sammenhæng med overvejelser om at indføre nye magtbeføjelser er detvigtigt at være opmærksom på muligheden for at skærpe dommen,herunder muligheden for anbringelse på sikret institution.5. Særligt om den enkeltes retssikkerhed5.1 Administrativ anbringelse på baggrund af en tilsynsdom bruges nogetvilkårligt, og forekommer i nogle dele af landet i stort omfang.Vilkårligheden er i sig selv et retssikkerhedsproblem, og det er etretssikkerhedsproblem, at anbringelsen kan iværksættes administrativtuden at skulle godkendes i retten. Anbringelsen kan dog prøves ved DetSociale Nævn, men dette sker sjældent. En mulig forklaring på vilkårligbrug af dom med mulighed for anbringelse kan være et ønske om at skåneden dømte for en retssag, hvor påstanden vil forudsætte nævningeting. Derer tale om et alvorligt problem, som bør undersøges og rettes op.5.2 Der er forskel på udgangsmuligheder for personer dømt til ophold iinstitution, og personer i botilbud efter administrativ afgørelse. Forpersoner, der er anbragt ved en administrativ beslutning, skal der ikkegives tilladelse til udgang, selvom vedkommende er anbragt imod sin vilje.Det bør overvejes, om denne forskel er hensigtsmæssig og især om dom-stolene er tilstrækkelig opmærksom på forskellens betydning for valg afsanktion. For personer med dom til anbringelse skal institutionen givetilladelse til udgang op til tre timer, og statsadvokaten skal give tilladelse tillængerevarende udgang. Kun statsadvokatens afgørelse kan påklages,botilbuddets kan ikke. Dette er også et retssikkerhedsmæssigt problem.5.3 Dømte udviklingshæmmede har ofte brug for misbrugsbehandling, men harikke adgang til de samme behandlingstilbud som andre misbrugere.Dermed har dømte med udviklingshæmning ikke samme muligheder for atkomme fri af kriminaliteten. En del af den behandling, som vil væreforudsat i dommen, kan ikke leveres.5.4 Der ses forskelligt på, om det er et retssikkerhedsmæssigt problem, atmennesker med udviklingshæmning, som er dømt for kriminalitet, bor dør-om-dør med mennesker i almindelighed, som har brug for støtte pga.udviklingshæmning. Den dominerende holdning på seminaret var, at det eradfærden hos den person, der har en dom, som afgør om det er et problemat vedkommende bor tæt på andre mennesker. Det afgørende er ikke om

vedkommende er dømt eller ej. Samtidig har bl.a. DCH, LEV og SL givetudtryk for, at der kan tænkes at være situationer, hvor densocialpædagogiske indsats og de indgreb, der må foretages over for enperson med dom, får indflydelse på hverdagen og støtten til de personermed udviklingshæmning, som bor i samme botilbud og får støtte fra sammepersonale. Karakteren af denne problemstilling bør undersøges nærmere forat finde ud af, om den måde foranstaltningsdommene gennemføres påindebærer retssikkerhedsmæssige problemer for mennesker medudviklingshæmning, der bor i botilbud, som også giver støtte til personermed dom.6. Udredning6.1 Mange af de praktiske problemer, man oplever i indsatsen over for dømtemed udviklingshæmning, handler om problemer i visitationen til den rettesocialpædagogiske støtte og indsats. Det er vigtigt, at visitationen ergrundig og kvalificeret, så fagligheden bliver styrende for hvilke tilbud, dergives til hvem. Derfor skal de forskellige tilbud gøre sig klart, om der kanydes den støtte, som den dømte har brug for. Det er vigtigt, at tilbuddetikke tager imod dømte, hvis behov tilbuddet ikke kan tilgodese.6.2 I nogle tilfælde foretages der en meget omfattende udredning af den dømtesbehov og situation, ofte i den indledende fase af en dom til anbringelse påinstitution. Det bør være muligt i alle tilfælde at træffe afgørelse om enomfattende udredning. Udredning kunne evt. defineres som en ydelse, dertildeles af og betales af kommunen. Der kan være inspiration at hente iNorge, som har meget faste regler om udredning og grundig vurdering afstøttebehovet.6.3 Der er brug for udvikling af metoder til risikovurderinger af domfældteudviklingshæmmede.7. Varetægtssurrogat7.1 Det bør overvejet at etablere særlig ekspertise i forhold til varetægts-surrogater på et tilbud i Jylland, der kan tage sig af de mere krævendevaretægtssurrogatophold.7.2 Den gennemsnitlige varighed på 7 måneder er for høj og bør bringes ned.8. Efterforskning og afhøring8.1 Der er behov for en udbygning af samarbejdet mellem det sociale system pådette område og politi og anklagemyndighed.8.2 Der er brug for specialister til afhøring af personer med psykiskudviklingshæmning.9. Forskning9.1 Der er behov for forskning i behandling til dømte med udviklingshæmning.Hvilke metoder bruges og hvad virker? Der er meget lidt hjælp at hente fordet udførende led i forhold til udvikling af nye socialpædagogiske metodereller blot evaluering af de metoder, som bruges i praksis.9.2 Mange sider af indsatsen mangler at blive afklaret: