Hvidbog – Tilpasning til klimaændringer: et europæisk handlingsgrundlagKOM(2009) 147 endelig, af 1.4.2009SEK(2009) 386SEK(2009) 387SEK(2009) 388

1. Resumé

Kommissionen har den 1. april 2009 udsendt ”Hvidbog – tilpasninger til klimaændringer: eteuropæisk handlingsgrundlag”. Hvidbogen giver et handlingsgrundlag med henblik på atmindske EU’s sårbarhed over for klimaændringerne. Hvidbogen er en opfølgning på EU’sgrønbog om tilpasning til klimaændringer. Det foreliggende handlingsgrundlag vil løbendeskulle justeres, ud fra den til enhver tid gældende viden om klimaændringerne. Hvidbogen skalsupplere medlemsstaternes indsats og støtte internationale bestræbelser på tilpasning tilklimaændringer.Hvidbogen suppleres af tre arbejdsdokumenter, der omhandler den sektorbaserede tilgang tilklimatilpasning for hhv. landbrug, sundhed og vand-, kyst- og havspørgsmål.Hvidbogen beskriver en to-faset proces for handlegrundlaget i forhold til klimatilpasning.Første fase (2009-2012) skal danne grundlaget for udarbejdelsen af en overordnet EUtilpasningsstrategi, der gennemføres i fase 2 (2013).Endvidere beskriver hvidbogen initiativ til udarbejdelse af specifikke klimatilpasningsstrategierinden for de væsentligste sektorer.Hvidbogen beskriver behovet for et bedre og bredere vidensgrundlag, herunder udvikling afværktøjer, modeller og metoder samt etableringen af et clearingcenter, der skal rummevæsentlige informationer i form af data og bedste praksis om klimatilpasning.Klimatilpasning er i udgangspunktet et nationalt anliggende, men der en række områder, hvorder er en klar merværdi ved EU-tiltag, eller områder hvor EU-tiltag er nødvendige pga.tilpasningsproblemers tværnationale karakter eller hvor sektorregulering (der er relevant ift.tilpasning) i forvejen er integreret på EU plan. Regeringen er derfor generelt positiv overforKommissionens hvidbog, særligt i nødvendigheden af vidensdeling mellem medlemslandende.Denne EU-klimatilpasningsindsats skal primært understøtte initiativer i medlemslandene.

2. BaggrundBaggrunden for hvidbogen er Kommissionen vedtagelse den 29. juni 2007 af EU’s grønbog –Tilpasning til klimaændringer – hvad kan der gøres på EU-plan. Grønbogen var Kommissionensførste politiske initiativ vedr. tilpasning til klimaforandringerne.Formålet med grønbogen var at sætte gang i en offentlig debat om at sætte fokus forklimaforandringerne, som allerede finder sted. Grønbogen pegede på følgende fire overordnedeklimatilpasningsinitiativer på EU-niveau:1. Tidlig handling i EU - Udvikling af klimatilpasningsstrategier på de områder, hvor vi harnok viden med henblik på at identificere den mest omkostningseffektive allokering afressourcer gennem EU’s generelle politik, sektorpolitikker og tilgængelige fonde.2. Integrere klimatilpasning i EU’s eksterne aktiviteter - opbygge nye regionale alliancer ogpartnerskaber, herunder styrket koordinering med EU’s naboer og internationaleorganisationer.3. Udfylde videnbehov om klimatilpasning gennem EU’s forskningsprogrammer - styrkeintegrationen af forskningsresultater i politik og praksis samt udveksling af viden.4. Inddrage myndigheder, erhvervsliv og borgere i udarbejdelsen af koordinerede ogintegrerede klimatilpasningsstrategier – bl.a. ved at etablere en europæisk rådgivende gruppepå klimatilpasningsområdet under ECCP.Hvidbogen bygger på de mange indkomne høringssvar fra grønbogen og den yderligereforskningsindsats, der identificerede, hvad der skal gøres på kort sigt. Det er hensigten, athandlingsgrundlaget justeres løbende, efterhånden som der tilvejebringes yderligeredokumentation for ændringerne. Det vil supplere medlemsstaternes indsats og støtte de bredereinternationale bestræbelser på tilpasning til klimaændringer, navnlig i udviklingslandene.Udarbejdelsen af hvidbogen har været en tværsektoriel opgave, og hvidbogen ledsages af tresektorrelevante arbejdsdokumenter om landbrug, om sundhed og om vand-, kyst- oghavspørgsmål. Der vil måske blive fremlagt flere sektordokumenter efterfølgende.3. HjemmelsgrundlagSpørgsmålet om hjemmelsgrundlaget er ikke relevant.4. NærhedsprincippetSpørgsmålet om nærhedsprincippet er ikke relevant.5. Formål og indholdHvidbogen er Kommissionens udspil til det videre handlingsgrundlag, der skal mindske EU’ssårbarhed over for klimaforandringerne. Hvidbogen er bilagt tre arbejdsdokumenter forhenholdvis 1) landbrug og landdistrikter, 2) vand, kyst- og marine områder og 3) sundhed,herunder såvel humane som veterinære forhold samt plantesundhed.Kommissionen præciserer at forslagene i hvidbogen dækker de foranstaltninger, der skal træffesi den første fase og foregriber ikke EU-budgettets fremtidige struktur og nuværende ogfremtidige flerårige finansielle rammer.

De fleste initiativer vil blive taget i medlemslandene, men en EU-indsats skal medvirke til atstøtte og styrke den nationale og regionale indsats. Kommissionen lægger i hvidbogen op til, atdet vil være nødvendigt med en koordineret indsats i sektorer, som er nøje integrerede på EU-plan gennem det indre marked og EU-politikker samt inden for de områder, hvor effekterne afklimaforandringerne er af grænseoverskridende karakter, herunder vand, sundhed, landbrug ogfiskeri, transport og energi.Hvidbogen lægger op til en to-faset proces, hvor fase 1 (2009-2012), som har karakter af enopbygningsfase, vil fokusere på 1) opbygning af en solid videnbase (clearingcenter), 2)integrere klimatilpasning i EU’s politikker, 3) udvikling af forskellige politiske instrumenter(modelværktøjer, indikatorer samt cost-benefit analyser) og endelig 4) øget internationaltsamarbejde omkring klimatilpasning.Inden for de væsentligste sektorer foreslås også udarbejdelse af specifikkeklimatilpasningsstrategier. Der lægges op til, at fase 1 skal lægge grundlaget for implementeringaf en EU-klimatilpasningsstrategi i fase 2 fra 2013 og frem.Koordinering mellem EU og medlemslandene vil få høj prioritet, ligesom integration isektorpolitikker vil være i fokus. Et kommendeclearingcenterer et væsentligt element i forholdtil øget koordination mellem EU og medlemslandene. Udvikling af værktøjer, modeller ogmetoder, herunder samfundsøkonomiske vil indgå i udviklingen af vidensgrundlaget.I hvidbogen sættes fokus på integration i EU’s sektorpolitikker. Inden for hvert indsatsområdebør der foretages en gennemgang af, hvordan klimatilpasning kan blive integreret. Hvidbogenforeslår, at denne gennemgang startes i fase 1. Afsnit 3. 2 nedenfor beskriver hvidbogens tilgangtil en række sektorer i den sammenhæng.Pkt. 3.2.1 Større modstandsdygtighed i sundhed- og socialpolitikkerEU-indsatsen bør understøtte medlemslandene til at træffe foranstaltninger under EU’ssundhedsprogram. EU bør sammen med EEA og WHO udvikle retningslinier ogovervågningsmekanismer inden 2011. I EU’s dyresundhedsstrategi vil klimaforandringernepåvirkning på sygdomme blive overvejet. Endelig bør foretages en vurdering afklimaændringernes og tiltags virkninger på beskæftigelse og udsatte samfundsgrupper.I det tilhørendearbejdsdokumentopsummeres konsekvenser af klimaforandringer og en langrække konkrete tiltag som fx behovet for retningslinier om overvågning i forholdklimaforandringer, udvikling af sundhedshandlingsplaner i forhold til ekstreme vejrsituationer,internationalt samarbejde indenfor rammerne af WHO.Pkt. 3.2.2 Større modstandsdygtighed i landbruget og skoveneDet skal sikres, at foranstaltninger om tilpasning og vandforvaltning indføres i de nationaleprogrammer for udvikling af landdistrikter for 2007-2013. Det skal overvejes, hvordantilpasning integreres i landdistriktsudvikling, således at den fælles landbrugspolitik bidrager tileffektiv vandanvendelse i landbruget. EU’s skovstrategi bør ajourføres med klimarelateredeaspekter.I det tilhørendearbejdsdokumentopsummeres konsekvenser af klimaforandringer, og der erforslag til en række konkrete tiltag 1) udpegning af mest sårbare områder, 2) støtte til forskning

og forsøgsproduktion, 3) driftsøkonomisk information og rådgivning, 4) effektivisering afvandingsinfrastruktur og udvikling af vandplaner og –teknologi og endelig 5) udvikling afrisiko- og krisestyringsinstrumenterPkt. 3.2.3 Større modstandsdygtighed i biodiversiteten, økosystemer og vandområderneVed revurdering af eksisterende EU-politikker, vandrammedirektivet, EU’s vandknaphed- ogtørkestrategi bør mulighederne for at øge økosystemernes vandoplagringskapacitet vurderes.Næste generation af vandplaner i 2015 bør være fuldstændig klimasikrede. Konsekvenser afklimaforandringer bør integreres i forvaltningen af Natura 2000 og i gennemførelsen afoversvømmelsesdirektivet.Pkt. 3.2.4 Større modstandsdygtighed i kyst- og havområderDet skal sikres, at tilpasning i kyst- og havområder indgår i den integrerede marine EU-politik, igennemførelsen af det marine direktiv og ved reformen af den fælles fiskeripolitik. Der vil bliveudarbejdet EU-retningslinier for tilpasning i kyst- og havområder.I det tilhørende arbejdsdokument for vand, kyst- og marine områder opsummeres konsekvenseraf klimaforandringer og vigtigheden af tilpasning af ovennævnte politikker og strategierunderstreges. Netop på vandområder, som er meget grænseoverskridende og af tværregionalkarakter er det afgørende med et tæt samarbejde fra lokalt til EU-niveau. Forslag om grøninfrastruktur, i forhold til at optimere økosystemernes vandoplagringskapacitet, kan spille enafgørende rolle. Fra EU’s side vil der ultimo 2009 blive udarbejdet retningslinier for integrationaf klimatilpasning i vandplanerne 2015. I forhold til vandmangel og tørke vil Kommissionengennemføre en årlig europæisk vurdering af problemets størrelse og behov for yderligerehandling.Pkt. 3.2.5 Større modstandsdygtighed i produktionssystemer og fysisk infrastrukturHovedsagelig medlemslandenes ansvar at beskytte infrastruktur. EU vil spille en rolle medhensyn til at fremmebest-practiceved at støtte infrastrukturudvikling og udarbejdelse afbyggestandarder samt i gennemførelsen af VVM og SMV.For så vidt angår finansiering nævner hvidbogen at den netop vedtagne EU’s økonomiskegenopretningsplan indeholder en række forslag til klimatilpasningsrelaterede investeringer,herunder bl.a. infrastruktur og energieffektivitet. Det er væsentligt, at der for de relevantesektorer i de kommende år udvikles strategier og omkostningsskøn for tilpasningstiltag.Endvidere bør det overvejes at optimere anvendelsen af forsikring og andre virkemidler,herunder at tilskynde medlemsstaterne til at anvende EU’s indtægter fra auktionering af kvotertil klimatilpasningstiltag.Det foreslås, at der bliver etableret en styregruppe omkring 1. september 2009 samt nedsættesen række sektorspecifikke undergrupper. Styregruppen får bl.a. til opgave at medvirke tiludviklingen af de fire fokusområder for fase I og skubbe på processen med udarbejdelse afnationale klimatilpasningsstrategier i medlemslandene. Inden 2012 forventes alle EU-medlemslandene at have udarbejdet nationale klimatilpasningsstrategierEndelig omtaler hvidbogen betydningen af klimatilpasning for EU’s eksterne relationer. Derpeges på en række vigtige udenrigspolitiske aspekter, herunder den internationale

handelspolitik, udviklingspolitikken og de sikkerhedspolitiske dimensioner, som alle bør indgå iEUs fremtidige håndtering af klimatilpasningsdagsordenen.6. Europa-Parlamentets udtalelserEuropa-Parlamentet skal ikke høres.7. Gældende dansk ret og forslagets konsekvenser herforHvidbogen indeholder forslag til initiativer på en lang række områder, der efterfølgende kanberører flere danske sektormyndigheder. Kommissionens ambitionsniveau vil først blive reeltafspejlet, når der i de kommende år (fase 1) formuleres mere konkrete forslag til initiativer.8. Forslagets konsekvenser for statsfinanserne, samfundsøkonomien, miljøet ellerbeskyttelsesniveauetFremlæggelsen af hvidbogen har ikke i sig selv statsfinansielle konsekvenser. Det må forventes,at hvidbogen følges op af konkrete forslag, der kan have statsfinansielle ogsamfundsøkonomiske konsekvenser.9. HøringEU-kommissionen udsendte grønbogen, der danner grundlag for hvidbogen i høring.Energistyrelsen har den 3. april udsendt hvidbogen i høring til en bred kreds af interessenter,med frist den 28. april. Følgende hovedsynspunkter er fremkommet i høringen:Aalborg Universitetfinder at Hvidbogen indeholder hensigtserklæringer om guidelines, men erfor ukonkret med hensyn til udmøntningen af de nævnte strategier i hvidbogen. Der efterlysesfokus på samfundsvidenskabelige og teknisk videnskabelige løsninger påklimatilpasningsområdet.Astma og Allergi forbundetpåpeger, at der skal være større fokus på allergener somkonsekvens af klimaændringerne på national og lokalt niveau.Dansk Energier tilfredse med tiltaget omkring etableringen af et fælles vidensgrundlag. Dogfinder de, at der er for lidt fokus på energi i hvidbogen. Det foreslås, at der tages initiativ til atintensivere forskning og udvikling på energiområdet. Det bemærkes endvidere, at det er vigtigtat vurdere hvilken påvirkning klimaændringerne har på el-infrastrukturen og dermedforsyningssikkerheden.Dansk Erhvervforbeholder sig ret til at komme med yderligere kommentarer når strategienimplementeres. Der er ønske om at inddrage erhvervslivet i forbindelse med implementeringenaf de kommende strategier. Herunder er det vigtigt at indtænke samfundsøkonomiskekonsekvenser ved klimatilpasningstiltag, således at klimatilpasningsløsningerne bliveromkostningseffektive.Dansk Industri tilsluttersig behovet for udarbejdelse af en Europæiskklimatilpasningsstrategi. Der ud over er der ingen bemærkninger til hvidbogen.DANVA(Dansk Vand- og Spildevandsforening) ser hvidbogen som et vigtigt skridt på vejenmod at sikre effektive tilpasningsforanstaltninger på tværs af de forskellige sektorer ogstyringsniveauer og anerkender behovet for en strategisk tilgang til klimatilpasningen. Fase 1

bør bruges til at finde ansvarsfordeling mellem kommuner og forsyninger. DANVA bakker opom et clearingcenter som grundlaget for at træffe beslutninger på et godt vidensgrundlag. Der erbehov for værktøjer og retningslinjer. De fleste tiltag skal træffes på nationalt, regionalt ellerlokalt plan.DTU (Danmarks Tekniske Universitet)er i god forståelse med det overordnedehandlingsgrundlag for klimatilpasning, som hvidbogen skitserer. Det er imidlertid vigtigt, at de ihvidbogen omtalte barrierer bliver prioriteret og håndteret.Koordinationsenhed for Forskning i Klimatilpasning(KFT) finder det relevant at have fokuspå det tværgående perspektiv, idet klimatilpasningsbehovet berører flere sektorer og ettværgående initiativ vil kunne sikre synergien og imødegå eventuelle negative konsekvenser.KFT understreger behovet for udviklingen af fagligt funderede planlægnings- ogprioriteringsværktøjer. Endvidere påpeges udfordringen med formidling af faglig viden tilembedsværket og beslutningstagere og behovet for etableringen af et clearingcenter anerkendes.Landbrugsraadet og dansk landbruger i deres fælles svar enige om at hvidbogen kunkommer med meget overordnede indstillinger og er meget ukonkret. De finder det samletpositivt at både reduktioner og tilpasning behandles i hvidbogen. Der er i svaret stor fokus påreduktion af drivhusgas emissioner fra landbruget og de afledte effekter i samfundet.LOfinder at der mangler belysning af hvilke effekter på beskæftigelsen klimaændringerne vilhave indenfor de enkelte sektorer. LO støtter et clearingcenter og mener at der i den forbindelseskal være fokus på hvilke kvalifikationer, metoder og teknologier, der er nødvendige for athåndtere klimaudfordringen. Alt i alt mener LO, at hvidbogen indeholder mange positiveelementer og hilser det velkomment, at der hermed tages skridt til at mainstreameklimatilpasning i EU-politikker10. Regeringens foreløbige generelle holdningRegeringens holdning er at klimatilpasning er en langsigtet proces, og at der stadig erusikkerhed om hvor hurtigt klimaforandringerne vil slå igennem. Regeringen finder derfor at envigtig del af klimatilpasningen er en aktiv og omfattende informationsindsats og organisering påområdet.Klimatilpasning er i udgangspunktet et nationalt anliggende, men der en række områder, hvorder er en klar merværdi ved EU-tiltag, eller områder hvor EU-tiltag er nødvendige pga.tilpasningsproblemers tværnationale karakter eller hvor sektorregulering (der er relevant ift.tilpasning) i forvejen er integreret på EU plan. Regeringen er derfor generelt positiv overforKommissionens hvidbog, særligt i nødvendigheden af vidensdeling mellem medlemslandendeog generet ift. ovenstående områder. Denne EU-klimatilpasningsindsats skal primærtunderstøtte initiativer i medlemslandene.Regeringen kan tilslutte sig Kommissionens forslag om en to-faset tilgang med en fase 1 (2009-2011) med fokus på opbygning af solidt videngrundlag om klimaændringernes virkninger,samfundsøkonomiske analyser, modeller mv. og med en fase 2 (2013 og frem) med fokus påimplementering ift. ovenfor nævnte områder.

Det er dog regeringens holdning, at denne tilgang på ingen måde må blive en hindring forigangsættelse af nødvendige tiltag under fase 1. Samtidig er det vigtigt, at klimatilpasning bliverintegreret i EU’s politikker, finansieringsmekanismer og forskningsprogrammer, hvor der erbehov herfor, så hurtigt som muligt.Endvidere kan regeringen støtte, at der etableres etclearingcentermed fokus på sammenhængemellem klimaændringer og sektorerne bl.a. som grundlag for udvikling af retningslinier ogovervågningsmekanismer vedrørende klimaændringernes effekter.Clearingcenteretbørintegreres i eksisterende forskningsinstitutioner og – netværk, herunder EEA, JRC, PEER ogWHO og basere sig på de samme rapporteringsstandarder. Der er vigtigt, atclearingcenterettilføjer merværdi til nationale initiativer og udvikles i tæt samarbejde med de medlemslande, derallerede har udviklet nationale web-portaler, herunder Danmark. I forbindelse med etableringenaf etclearingcenterhar Regeringen endvidere den holdning, at Danmark bør bidrage aktivt medsine erfaringer fra organiseringen som opfølgningen på den danske klimatilpasningsstrategi.Regeringen er enig i, at klimaændringer vil ændre kvaliteten og tilgængeligheden afvandressourcer i Europa, og at mange sektorer vil blive påvirket heraf. Regeringen finder, athvidbogen i nogen grad underbetoner de forventelige problemer med vandkvaliteten somDanmark og en række nordeuropæiske lande må forventes at opleve som følge af øget risiko forudvaskning, eutrofiering og forurening ved større nedbørsmængder og højere vandtemperaturer.Regeringen er af den opfattelse, at der med den eksisterende EU-lovgivning, herunder isærvandrammedirektivet og oversvømmelsesdirektivet, er fastlagt sådanne rammer og principperfor vandforvaltningen, at medlemsstaterne har både mulighed for og pligt til at iværksætte denødvendige foranstaltninger til håndtering af klimaændringernes direkte indvirkninger i relationtil vandmiljøet. Regeringen er enig i, at behovet for klimatilpasning skal fuldt integreres i andengeneration af vandplaner, som ifølge vandrammedirektivet skal offentliggøres ved udgangen af2015. Det samme gør sig gældende i gennemførelsen af oversvømmelsesdirektivet.Regeringen er enig i, at det i fase 1 bl.a. bør vurderes, om den fælles landbrugspolitik i højeregrad kan tilpasses til at fremme en landbrugsproduktion, der medvirker til at opretholde oggenskabe klimamodstandsdygtige økosystemer – såkaldt grøn infrastruktur, og at hvidbogen kanbidrage til at bevare vand og landressourcer på en omkostningseffektiv måde. Denne tilgang kanresultere i en række win-win situationer, der, foruden en positiv effekt på økosystemer, kan visesig at være mere omkostningseffektive end traditionelle infrastruktur anlægsforanstaltninger.Hvidbogens anbefalinger på landbrugsområdet ligger i øvrigt i tråd med anbefalingerne i dendanske klimatilpasningsstrategi, men fører dem videre ud i et EU perspektiv.På sundhedsområdet er det væsentligt, at der ses på konsekvenser for sundheden i forbindelsemed klimatilpasning i andre sektorer.Regeringen kan endvidere tilslutte sig den medlemslandeinddragelse, som Kommissionenlægger op til med oprettelse af en form for ”styregruppe” tilknyttet en række tekniskearbejdsgrupper.11. Generelle forventninger til andre landes holdningerDer er en generel positiv holdning til hvidbogen fra de øvrige EU-lande. Det gælder både iforhold til en to-faset tilgang - med primært fokus på etablering af et bedre vidensgrundlag i fase