EU-note - 2008-09 - E 54: Tysklands forfatningsdomstol godkender Lissabontrataten

Tysklands forfatningsdomstol godkender Lissabontraktaten ogpræciserer grænserne for Tysklands deltagelse i EU-samarbejdetDen tyske forfatningsdomstol,Bundesverfassungsgericht,i Karlsruhe har den30. juni 2009 fastslået, at Tysklands lov om ratifikation af Lissabontraktatenikke strider mod den tyske forfatning,Grundgesetz.Afgørelsen er truffet medenstemmighed for så vidt angår resultatet, og med syv stemmer mod én forså vidt angår begrundelsen.Forfatningsdomstolen annullerer dog samtidig en tysk lov, som ledsagerratifikationsloven, fordi den ikke sikrer det tyske parlaments to kamre,Forbundsdagen og Forbundsrådet tilstrækkelig deltagelse ibeslutningsprocessen efter Lissabontraktatens ikrafttræden. Det betyder, atTysklands præsident må afvente vedtagelsen af en ny – forfatningsmæssigtkorrekt – lov, før han kan afslutte ratifikationsprocessen, som kun mangleroversendelsen af ratifikationsdokumentet.Dommen bringer samtidig en række interessante præciseringer, somudstikker grænserne for Tysklands fremtidige deltagelse i EU-samarbejdetefter en evt. ikrafttræden af Lissabontraktaten.Det bemærkes, at denne note navnlig er udarbejdet på grundlag af denomfattende pressemeddelelse fraBundesverfassungsgericht,som vedlægges(på engelsk), samt sporadiske opslag i den godt 100 sider lange dom.Sagens baggrundSagen var anlagt af en broget gruppe af borgere samt af politikere fra bl.a. detbayerske kristne parti CSU, som er søsterparti til CDU, og venstrefløjspartiet”Die Linke”, som er efterfølger for det østtyske kommunistparti. Sagsøgerne

havde nedlagt påstand om, at den tyske lov om ratifikation afLissabontraktaten var i strid med den tyskeGrundgesetz,da den påtænktesuverænitetsoverdragelse fratager det tyske Parlament detsgrundlovshjelmede prærogativer og navnlig ikke overholder de demokratiskeværdier, der er forankret i den tyske grundlov.I den forbindelse havde sagsøgerne bl.a. gjort gældende, atLissabontraktaten udvandede det demokratiprincip, som gælder i den tyskeforfatning, og at den tyske forfatning derfor blev sat ud af kraft, hvilket ifølgeartikel 146 iGrundgesetzkun kan ske ved folkeafstemning.

Den tyske suverænitetsdebat sammenholdt med den danskeDe suverænitets- og forfatningsspørgsmål, sagen drejede sig om, adskiller sigen del fra den danske debat om overdragelse af suverænitet til EU, som tagerafsæt i den særlige formulering af den danske Grundlovs § 20.Hvor den danske grundlov kræver, at overdragelse af suverænitet skalvedtages ved en særlig lov med 5/6-dels flertal i Folketinget eller vedfolkeafstemning, indeholder den tyskeGrundgesetzikke noget krav omfolkeafstemning eller om et særligt, kvalificeret flertal i parlamentet. Formeltset kræver overdragelsen alene, at der vedtages en lov, som godkendes afForbundsrådet.Til gengæld følger det af den danske grundlov, at suverænitet kun kanoverdrages ”i nærmere bestemt omfang”, hvorimod der af den tyskeGrundgesetzkan udledes en række indholdsmæssige forudsætninger for, atTyskland – ved lov – kan overdrage suverænitet til EU.Disse væsentlige forskelle på overdragelse af suverænitet efter de to landesforfatninger indebærer således, at der ikke kan sættes lighedstegn mellemden danske og den tyske suverænitetsdiskussion. Eller med andre ord mensdens danske grundlov primært fokuserer på, om og i hvilket omfang deroverdrages suverænitet, handler den tyske problemstilling overvejende om,hvorvidt de nærmere forudsætninger for overdragelsen af suveræniteten tilstadighed er opfyldt.Det er disse forudsætninger for Tysklands deltagelse i EU-samarbejdet,dommen handler om, og som har rod i artikel 23, stk. 1, iGrundgesetz,somer den tyske pendant til grundlovens § 20.

Artikel 23, stk. 1, iGrundgesetzlyder:” (1) Zur Verwirklichung eines Vereinten Europas wirkt dieBundesrepublik Deutschland bei der Entwicklung der EuropäischenUnion mit, die demokratischen, rechtsstaatlichen, sozialen undföderativen Grundsätzen und dem Grundsatz der Subsidiaritätverpflichtet ist und einen diesem Grundgesetz im wesentlichenvergleichbaren Grundrechtsschutz gewährleistet. Der Bund kann hierzudurch Gesetz mit Zustimmung des Bundesrates Hoheitsrechteübertragen. […]”.På dansk (egen oversættelse)”Med henblik på virkeliggørelsen af et forenet Europa deltagerForbundsrepublikken Tyskland i udviklingen af Den Europæiske Union,som er underlagt demokratiske, retsstatslige, sociale og føderativeprincipper, samt nærhedsprincippet, og som sikrer en beskyttelse af degrundlæggende rettigheder, der i det væsentlige svarer til den, dersikres med denne Grundlov.Til dette formål kan Forbundet ved lovoverdrage suverænitet med Forbundsrådets samtykke[…].Dommens hovedkonklusionDommens hovedkonklusion er, at Lissabontraktaten ikke er i strid med dentyske forfatning, da den ikke fratager Tysklands institutioner deres beføjelsertil selv at regere over landet.Denne konklusion når forfatningsdomstolen frem til på baggrund af en generelargumentation om EU’s opbygning og en analyse af grænserne for debeføjelser, der overlades til EU, som underbygges af en række væsentligeforudsætninger.- EU’s manglende føderale karakter og bevarelsen af Tysklands identitetForfatningsdomstolen indleder med at fastslå, at EU inden for vissepolitikområder har en opbygning, der har lighedspunkter med enforbundsstats, men at dens interne beslutningsprocedurer overvejende følgermønstret i internationale organisationer. Argumentationen understøttes af enevaluering af Europa-Parlamentets demokratiske rolle i EU-beslutningsprocessen. Efter Bundesverfassungsgerichts opfattelse erParlamentet ikke i dag i stand til at tage repræsentative flertalsafgørelser, davalget af medlemmer af Europa-Parlamentet ikke sker på ligeligt grundlag.Herved hentydes formentlig til den store ubalance mellem de enkelte EU-

landes repræsentation i Europa-Parlamentet, som betyder, at de store lande(som Tyskland) ikke har et antal MEP’ere, som er proportionalt med deresbefolkningsandel i EU. Domstolen konkluderer, at så længe et ensarteteuropæisk folk ikke kan udtrykke sin vilje på en måde, som tager hensyn tilligheden som fundamentet for en forbundsstat, er det befolkningerne i deenkelte EU-lande, som sidder inde med nøglen til den offentlige magt,herunder EU’s magt.Lissabontraktaten vurderes herefter i forhold til stemmeretten, som udgør engrundlæggende og umistelig rettighed efter den tyskeGrundgesetz.Befolkningens ret til ved valg at udpege de myndigheder, der skal regere overdem, er det grundlæggende element i demokratiprincippet. Imidlertid erdemokratiprincippet ikke til hinder for at integrere Tyskland i et internationaltog europæisk fællesskab. Det forfatningsmæssige mandat herfor er artikel 23,stk. 1, iGrundgesetz,som overlader den europæiske integration til depolitiske instanser.Imidlertid gives tilladelsen til suverænitetsoverdragelse i artikel 23, stk. 1, iGrundgesetzunder den forudsætning, at den suveræne stat i henhold tilforfatningen bevares på grundlag af et ansvarligt integrationsprogram, somrespekterer statens forfatningsmæssige identitet, og at Tyskland ikke misterevnen til politisk og socialt at fastsætte levevilkårene for sin befolkning. Artikel23 iGrundgesetzgiver tilladelse til at deltage i og udvikle en EuropæiskUnion, som er et fællesskab af suveræne nationale stater. Det betyder, at EUskal overholde demokratiske principper, hvilket navnlig vil sige, at deneuropæiske integration ikke må føre til, at Tysklands demokratiske styreformundermineres. Det europæiske samarbejde må ikke gennemføres på ensådan måde, at medlemsstaterne ikke bevarer passende rum til politisk atfastsætte befolkningens økonomiske, kulturelle eller sociale levevilkår.Domstolen understreger i den forbindelse betydningen af princippet omtildelte kompetencer, som det bærende princip i EU-samarbejdet, og gentagersine tidligere udtalelser om, at den tyske forfatning forhindrer, at EU kanoverdrages kompetence til at fastsætte sin egen kompetence (kompetenz-kompetenz).Således ligger hovedansvaret for EU’s integration fortsat i hænderne på denationale forfatningsmæssige institutioner, som handler på vegne afbefolkningen.Så vidt kan dommen udlægges som en forfatningsmæssig ”frifindelse” afLissabontraktaten. Men af dommens præmisser kan også læses en rækkeforbehold og løftede pegefingre i forhold til Tysklands deltagelse i EU-

samarbejdet og til den fremtidige udvikling heraf og ikke mindst til denkonkrete fortolkning af de nye bestemmelser i Lissabontraktaten.Krav om særlig ratifikation efter den tyske grundlovs artikel 23Domstolen præciserer således, at en række mekanismer i Lissabontraktatenkræver, at der vedtages en særskilt lov efter artikel 23, stk. 1, i Grundgesetz,dvs. gives et udtrykkeligt samtykke af Forbundsdagen og Forbundsrådet.Det gælder bl.a.:-anvendelsen af den generelle passerelle i artikel 48, stk. 7, i EU-traktaten (efter Lissabontraktaten), dvs. muligheden for at ændrebeslutningsprocedurer fra enstemmighed til kvalificeret flertal eller frasærlig beslutningsprocedure til almindelig beslutningsprocedureanvendelse af de såkaldte ”nødbremser”. Med Lissabontraktatenovergår en del politikområder til at blive vedtaget med kvalificeretflertal. Nogle af disse overgange til kvalificeret flertal bliver ledsaget afen ”nødbremse”. Nødbremsen gør det muligt for et medlemsland athenvise et uønsket forslag til Det Europæiske Råd, hvor beslutningertages med enstemmighed. Nødbremsen findes på området om socialtryghed for vandrende og på det strafferetlige område..ved udsendelse af væbnede styrkeranvendelse af fleksibilitetsklausulen i artikel 352 (nuværende artikel308), dvs. den hjemmel der bliver anvendt til at vedtage EU-lovgivning uden specifik hjemmeludvidelse af listen over kriminalitetsområder i artikel 83, stk. 1, itraktatens om EU’s funktionsmåde .

Særlige politikområder, som forfatningsdomstolen vil holde et vågentøje medHvad der måske kan være mere relevant for andre end tyske myndigheder erimidlertid forfatningsdomstolens forbehold i forhold til den måde, hvorpå nogleaf de nye bestemmelser i Lissabontraktaten vil blive fortolket på.Således anfører forfatningsdomstolen, at de nyligt overførte kompetencer påområdet for retligt samarbejde og strafferetlig og civilretlige områder,handelspolitik, fælles forsvar og sociale anliggender skal udøves af EU-institutionerne på en måde, at der bevares et tilstrækkeligt omfang af opgaveri medlemsstaterne.I den forbindelse henviser forfatningsdomstolen særligt til, at EU-landenesdemokratiske selvbestemmelse er påvirket på særlig følsom måde inden forområderne strafferet og strafferetspleje. Derfor skal de nyekompetencebestemmelser på disse områder ifølge forfatningsdomstolenfortolkes strengt - og aldrig udvidende – og deres anvendelse kræver særligbegrundelse.Sidstnævnte kommentar er ikke blot rettet til de lovgivningsmæssige aktiveEU-institutioner, men lige så meget til EF-Domstolen, som til syvende og sidster ansvarlig for fortolkningen af traktaten.Annullation af lov om styrkelse af parlamentets rettigheder i EU-sagerForfatningsdomstolen slutter af med at annullere loven om Bundestags ogBundesrat’s rettigheder i EU-sager. Begrundelsen er, at den ikke lever op tilGrundgesetz, da den ikke sikrer deres deltagelse i de tilfælde, hvor EU-institutionerne – dog med enstemmighed i Rådet – kan gennemføreændringer af traktaten (EU-traktatens Artikel 48)../.Pressemeddelelsen vedlægges på engelsk .Med venlig hilsenThomas Fich(3611)1