UM del - 2007-08 (2. samling) - Bilag 5: Rapporten: Den Danske Indsats i Helmand 2008

INDHOLDKort over Helmand ................................................................................................................................... 21.2.3.4.5.Indledning ........................................................................................................................................... 3Principper for den danske indsats i Helmand ................................................................................ 4De hidtidige erfaringer fra Helmand ............................................................................................... 5Den aktuelle situation i Helmand .................................................................................................... 6Den danske indsats i Helmand 2008 ............................................................................................... 7Sikkerhed og stabilisering........................................................................................................................ 8Målsætninger og benchmarks for sikkerheds- og stabiliseringsindsatsen ................................. 12Uddannelse og mindsket radikalisering.................................................................................................. 14Målsætninger og benchmarks for uddannelse og mindsket radikalisering ............................... 16Bekæmpelse af opiumøkonomien............................................................................................................ 17Målsætninger og benchmarks for bekæmpelse af opiumsøkonomien ...................................... 18Risikoelementer ................................................................................................................................... 186.Bilag 1: Oversigt over den forventede samlede danske indsats i Afghanistan i 2008 ............. 20

1. IndledningDen overordnede målsætning for den danske indsats i Helmand er at bidrage til stabil ogbæredygtig udvikling gennem en sammenhængende og fuldt integreret civil og militær indsats.Indsatsen skal bidrage til at imødegå radikalisering og sikre lokalbefolkningens aktive støtte tilregeringen imod de voldelige grupper. Den danske indsats gennemføres i tæt samarbejde medden afghanske regering, det internationale samfund og vores allierede i Helmand, først ogfremmest Storbritannien.Helmandprovinsen i det sydvestlige Afghanistan er et af arnestederne for radikalisering ogekstremisme i Afghanistan. Aktuelt er en stor del af provinsen præget af uro. Voldelige grupper,herunder Taliban, lokale krigsherrer og kriminelle bander forsøger at tage kontrol med områdeteller dele heraf.Den civile og den militære indsats skal gensidigt understøtte hinanden, med en tilgang, der er såcivil som muligt og så militær som nødvendigt. Der har været fremskridt i bekæmpelse af devoldelige grupper i løbet af 2007, men sikkerhedssituationen udvikler sig negativt i dele afHelmand. Den væsentligste grund hertil er stigningen i asymmetriske angreb, herunderselvmordsbomber. Det vil kræve mange års fredsopbygning og udviklingsindsats at rette op påfølgerne af årtiers konflikt, magtmisbrug og opiumsøkonomi. Afghanistan er et af verdensfattigste lande. Selv i en situation, hvor sikkerhedssituationen var stabil, ville deudviklingsmæssige udfordringer være store og mangeartede og kræve en indsats over flere årtier.En dansk indsats under sådanne komplekse betingelser må nødvendigvis være et udtryk for detmuliges kunst.Indsatsen i Helmand er en del af det samlede danske engagement i Afghanistan. ”Den danskeindsats i Helmand 2008” tager afsæt i regeringens analyse ”Styrkelse af engagementet iAfghanistan - fokus på Helmand” fra april 2007 samt Folketingets beslutning B161 (1. juni 2007)og B6 (23. oktober 2007). Den danske genopbygningsindsats vil i 2008 have et omfang på 230mio. kr. En samlet oversigt over den danske indsats i Afghanistan i 2008 fremgår af bilag 1.Planen for den danske indsats i Helmand angiver de strategiske målsætninger for det langsigtededanske engagement samt de benchmarks indsatsen søger at nå i 2008. Den nøjagtige planlægningog gennemførelse af de konkrete aktiviteter vil ske lokalt og tage hensyn til den stadige udviklingi situationen. Planen vil blive opdateret årligt i lyset af udviklingen i Helmand. Den etårigetidshorisont skal sikre muligheden for hyppige justeringer i en situation præget af betydeligustabilitet. Der vil i 2008 blive udarbejdet en strategi for den samlede danske indsats iAfghanistan for perioden 2008-12, som vil omfatte indsatsen i Helmand.

2. Principper for den danske indsats i HelmandDanmarks indsats i Helmand understøtter målene i Afghanistan Compact, der er denoverordnede ramme for samarbejdet mellem Afghanistan og det internationale samfund.Det internationale samfund har forpligtet sig til at bidrage til national, regional og globalsikkerhed og bistå den afghanske regering med at forbedre livsvilkårene for det afghanske folk.Afghansk ejerskab er et nøgleprincip for samarbejdet. Aftalen forpligter Afghanistan til atfremme sikkerhed, menneskerettigheder, god regeringsførelse, retsstatsprincipper,gennemførelse af en sikkerhedssektorreform samt tiltag, som fremmer økonomisk og socialudvikling.For at sikre en effektiv indsats, kræves det tættest mulige samspil mellem den afghanske regeringog det internationale samfund repræsenteret ved FN (UNAMA), International SecurityAssistance Force (ISAF), Operation Enduring Freedom (OEF), internationale donorer og øvrigecivile aktører. Rammen for den internationale indsats i Helmand udgøres af ProvincialReconstruction Team - PRT under britisk ledelse. Det er her, den samlede politiske, militære ogcivile indsats i Helmand planlægges og gennemføres.En vellykket dansk indsats i Helmand forudsætter som minimum mulighed for at agere fleksibeltog hurtigt i forhold til den aktuelle sikkerhedssituation og udviklingen heri. Bistandsindsatsenforudsætter, at der kan tilvejebringes den nødvendige sikkerhed til de danske civile rådgivere iHelmand.Følgende principper og tværgående hensyn er retningsgivende for Danmarks indsats i Helmand:a) Den afghanske regering er ansvarlig for fred, stabilitet og udvikling i Helmand.b) Det danske engagement skal medvirke til at styrke den afghanske regerings ejerskab, ansvarog myndighedsudøvelse på alle områder: politisk, udviklings- og sikkerhedsmæssigt.c) Det danske engagement i Helmand finder sted som en del af PRT Helmand. Danmark vilgennem PRT Helmand arbejde for en koordineret, sammenhængende og fuldt integreretpolitisk, udviklings- og sikkerhedsmæssig indsats, hvor indsatsen på alle tre områder gensidigtunderstøtter og styrker hinanden.d) Den samlede indsats målrettes mod de områder, som lokalbefolkningen efterspørger mest ogvil søge at styrke befolkningens aktive opbakning til regeringen.e) Der vil være fokus på kapacitetsopbygning hos regeringen og hos provinsmyndighederne tilfordel for en langsigtet og bæredygtig udvikling af provinsen. På lokalt niveau tilstræbessamarbejde med lokale strukturer og sammenslutninger, herunder ældreråd, for at forankreindsatsen bedst muligt.f) I overensstemmelse med de tværgående principper i Afghanistan Compact vil godregeringsførelse, kvinders rettigheder og indsatsen mod opiumsøkonomien indgå i dendanske indsats.g) Kommunikation både i forhold til den afghanske befolkning, andre aktører og den danskeoffentlighed vil indgå i indsatsen.

3. De hidtidige erfaringer fra HelmandI Helmand leder ISAF kampen mod Taliban og de øvrige voldelige grupper for at bryde deresgreb om området og skabe den nødvendige stabilitet. I takt med ISAFs fremmarch, der harpåført de voldelige grupper betydelige tab og skabt større stabilitet i centrale dele af Helmand,har gruppernes operationsmønster ændret sig, så de ikke kun gennemfører egentligekonfrontationer, men også asymmetriske angreb og rene terrorhandlinger. Dette har bidraget tilen opfattelse blandt Helmands befolkning af, at sikkerhedssituationen generelt er underforværring.Det internationale samfund har kanaliseret betydelige ressourcer til Helmand - og flere er på vej.Levevilkårene er blevet forbedret i dele af Helmand. Infrastrukturen er blevet udviklet oftegennem anvendelse af ”cash for work” programmer. Der er bygget skoler og sundhedsklinikker,og i Lashkar Gah er der en optimisme og tro på fremtiden, som også afspejler sig i større privat-sektor aktivitet.Den hidtidige danske indsats har udover den sikkerhedsmæssige indsats mod de voldeligegrupper, primært bestået af kortsigtede, enkeltstående projekter gennemført i mere eller mindretæt samarbejde med provinsregeringen. Projekterne er især blevet iværksat af danske soldaterog/eller civile rådgivere i form af leverancer af skolemateriale, sundhed og vand. Danske soldaterhar også bidraget markant til gennemførelsen af kortsigtede projekter for britiske midler underden britiske Quick Impact Project Fund. Danmark har endvidere støttet træning af op mod 250mennesker i basale håndværksfærdigheder.Fremgangen har imidlertid ikke afgørende styrket befolkningens tro på og aktive støtte tilmyndighederne. Det gælder selvsagt særligt for de dele af provinsen, som fortsat domineres afvoldelige grupper og er præget af ustabilitet og usikkerhed. Når befolkningen forholder sigafventende, skyldes det i høj grad også de manglende resultater i forsøgene på at ændre dekorrupte magtstrukturer, standse opiumsøkonomien og øge regeringens ogprovinsmyndighedernes evne til at yde sikkerhed og levere basale sociale ydelser.Også bekæmpelse af radikaliseringen i samfundet synes at have haft begrænset virkning. Trodsindividuelle forskelle på de lokale religiøse ledere i området, er der ikke tegn på, at de i størreomfang end tidligere er villige til at tage direkte stilling til fordel for regeringen og imodoprørerne. Tilsvarende er der fortsat en række eksempler på religiøse ledere, der støtter enradikal, fundamentalistisk fortolkning af islam med blandt andet angreb på pigers og kvindersrettigheder, især retten til uddannelse.Det har samlet set været muligt at demonstrere umiddelbare, synlige resultater af indsatsen iHelmand. De spredte indsatsområder og den manglende lokale forankring har imidlertidbegrænset indsatsens gennemslagskraft. Denne erfaring indgår i tilrettelæggelsen af detfremtidige arbejde i Helmand. Indsatsen vil blive koncentreret på færre strategiske områder, ogder vil blive arbejdet målrettet for en større sammenhæng mellem nationale og lokale aktiviteter.Endelig vil bestræbelserne på inddragelse af troværdige og legitime lokale grupper, strukturer oginstitutioner udenfor regeringsapparatet blive styrket for at sikre en bred lokal forankring.

4. Den aktuelle situation i HelmandSikkerhedssituationen i Helmand er vanskelig. Der er store lokale forskelle fra det relativt stabileLashkar Gah, over den skrøbelige, umiddelbare post-konflikt situation i Gereshk til egentligekrigshandlinger i den ’grønne zone’ nord for Gereshk.Taliban og de øvrige voldelige grupper og deres støtter udgør ikke én konsolideret aktør, menbestår af både regulære krigere og personer, der enten støtter eller sympatiserer med dem. Hertilkommer kriminelle bander og krigsherrer. Selv om kun et mindretal i lokalbefolkningen direktestøtter de voldelige grupper, kan alle disse grupper trække på en varierende grad af støtte fra deleaf lokalbefolkningen. Dette skyldes traditionelle loyalitetsbånd, sammenfaldende økonomiskeinteresser samt frygt og trusler.Forventningen er, at de asymmetriske angreb og egentlige terrorhandlinger rettet mod militæresåvel som ikke-militære mål vil fortsætte og muligvis blive intensiveret. Lokalbefolkningen vilsandsynligvis opleve dette som en fortsat forringelse af deres personlige sikkerhed. Det måderfor forventes, at den afghanske regering og det internationale samfund i en periode vil fåstadig vanskeligere ved at leve op til befolkningens forventninger og ønsker om sikkerhed,stabilitet og udvikling.Sikkerhed i Helmand må derfor forstås relativt. Der vil på ethvert tidspunkt være forskelligeniveauer af sikkerhed forskellige steder i provinsen. Det er derfor uhensigtsmæssigt at adresserealle typer af oprørere og medløbere på samme tid og måde. Den traditionelle tankegang omsikkerheds- og udviklingssituationen som et forløb, hvor militære styrker først sikrer et område,hvorefter der kan gennemføres udviklingsaktiviteter, gælder ikke i Helmand. Trusselsbilledetstiller helt særlige krav til et aktivt og fleksibelt samspil mellem den militære og den civile indsats,herunder løbende sammenhængende planlægning og gennemførelse af fælles indsatser samt enkonstant forventningsafstemning med en gensidig forståelse for det muliges kunst.Foruden sikkerhed er der en lang række andre problemer, som indsatsen i Helmand vil skulleforholde sig til, hvis det skal lykkes at bringe sikkerhed og udvikling til området og sikrebefolkningens aktive opbakning hertil.Provinsen er domineret af traditionelle klan- og stammestrukturer, og befolkningen er først ogfremmest loyal over for disse. Helmand har aldrig været under tæt kontrol af centralregeringen iKabul, og der er magtstrukturer i Helmand, som ikke gerne ser dette ændret. Samtidig er derformentlig også kredse som ikke ser umiddelbar fordel af modernisering og udvikling. Dettegælder i særdeleshed såfremt udviklingen griber ind i indbringende aktiviteter relateret tilopiumsøkonomien og smugleri. I den nuværende situation, hvor regeringen i Kabul i vide kredseførst og fremmest er associeret med korruption og manglende efterlevelse af løfter om bedrelevevilkår, vil der således være store grupper, som er afventende overfor en forstærket statsligindsats i Helmand. Udstrækning af centrale offentlige strukturer til Helmand, herunderetablering af et politi, må ventes at blive mødt med skepsis i nogle kredse.Selvom Helmand traditionelt har været en af de mest frugtbare og dermed rigere provinser ilandet, er 90 pct. af befolkningen analfabeter. Retsvæsenet er stort set ikke eksisterende ogmange stridigheder afgøres gennem brug af traditionelle strukturer. Straffrihed er udbredt.Menneskerettighedssituationen er præget af omfattende krænkelser af civile og politiske6

5. Den danske indsats i Helmand 2008Den danske indsats i Helmand skal bidrage til gennemførelsen af målene i Afghanistan Compact.Det betyder, at indsatsen skal være med til at sikre, at den afghanske regering kan varetagesikkerheden og bidrage til at fremme den sociale og økonomiske udvikling i provinsen. Målet forsikkerheds- og stabiliseringsindsatsen er, at de afghanske myndigheder selv kontrollererprovinsen og at sikkerhedssituationen tillader, at der gennemføres udviklingsindsatser af en bredvifte af aktører. Målet for udviklingsindsatsen er for det første, at der hurtigt, og i takt med atsikkerhedssituationen giver mulighed herfor, iværksættes aktiviteter som bidrager til atunderstøtte befolkningens tillid og opbakning til, at regeringen kan levere udvikling - også somled i imødegåelse af yderligere radikalisering og afhængighed af opiumsøkonomien. For det andeter målet for udviklingsindsatsen at forbedre levevilkårene for befolkningen gennem bidrag tillegale økonomisk aktiviteter og adgang til uddannelse og sundhed.ISAF har opdelt Afghanistan i fem regionale kommandoer. Den regionale kommando i syd -Regional Command South – er opdelt i en række Provinsional Reconstruction Teams, heriblandtPRT Helmand under Storbritanniens ledelse. Det militære element i PRT Helmand udgøres afTask Force Helmand. Hertil kommer det civile element varetaget af udviklingsrådgivere.Storbritannien har udarbejdet en overordnet plan for indsatsen i Helmand som danner grundlagfor PRT Helmands arbejde. Planen er delt op i fire søjler: Sikkerhed; god regeringsførelse;økonomisk og social udvikling, og bekæmpelse af opiumøkonomi. Udover Danmark ogStorbritannien er også USA og i mindre omfang Estland vigtige aktører i provinsen.Helmand Executive Group (HEG) forestår koordinationen af de civile og militære indsatser iPRT Helmand. HEG består af repræsentanter fra Storbritannien (det britiskeudenrigsministerium, forsvarsministerium, DFID, narkobekæmpelsesenhed og politirådgivere)samt som observatører en dansk civil udviklingsrådgiver. HEG er organiseret i fire søjler, somsvarer til de fire søjler i den britiske Helmandplan. Via koordinationen i HEG sikres, at densamlede internationale indsats dækker alle de sektorer, som den afghanske regering har givethøjeste prioritet. For at sikre en langsigtet stabilisering og bæredygtighed af den fælles indsats erdet afgørende at inddrage de afghanske myndigheder. Provinsregeringen er dog endnu så svag, atkoordinationen i dag reelt kun sker i HEG. Danmark er repræsenteret i HEG ved såvel denledende civile rådgiver som en repræsentant fra det danske styrkebidrag.Både militært og bistandsmæssigt arbejder Danmark meget tæt sammen med Storbritannien,som yder hovedparten af indsatsen og leder PRT Helmand. Det indebærer, at den danske indsatsudover at være i overensstemmelse med afghanske planer finder sted i udstrakt koordinationmed den britiske Helmandplan.7

Sikkerhed og stabiliseringISAF overtog ansvaret for gennemførelse af operationer i det sydlige Afghanistan, herunderHelmand provinsen, fra Operation Enduring Freedom i august 2006. De operationer, ISAF hargennemført har haft til formål at skabe forudsætningerne for etablering og opretholdelse afsikkerhed i provinsen. ISAF har også gennem sin indsats søgt at bane vejen for genopbygnings-og udviklingsindsatser og har støttet kapacitetsopbygningen af de afghanske sikkerhedsstyrker.Der er sket en positiv udvikling i visse dele af provinsen. Frem til midten af 2007 var byerneGereshk og Sangin kontrolleret af Taliban og voldelige grupper. ISAF og de afghanskesikkerhedsstyrker har genvundet kontrollen med byerne, befolkningen returnerer, handelslivettager form igen, og der er atter indsat civile, afghanske myndigheder. Begge steder ersikkerheden dog ikke bedre, end at den kun muliggør genopbygning i og omkring byerne.Det danske styrkebidrag i Helmand provinsen omfatter en kampbataljon fordelt på bl.a.manøvre- og kampstøtteenheder samt logistiske enheder. Det danske styrkebidrag har primærtværet indsat i den centrale og nordlige del af Helmand i henhold til NATO/ISAF indsatsen og ioverensstemmelse med Task Force Helmands aktuelle operationsplaner. For tiden harbataljonen sit primære operationsområde i den centrale del af Helmand. Operationsområdet erikke permanent, men ændres løbende i takt med situationens udvikling. Dele af bataljonen kanendvidere være indsat udenfor området afhængig af situationen. Det britiske styrkebidrag iHelmand provinsen omfatter for tiden cirka 6.000 personer fordelt på et større antal enheder.Nogle af disse er indsat under dansk kontrol.Task Force Helmand har operativ kontrol over det danske styrkebidrag, hvilket giver chefen forTask Force Helmand bemyndigelse til at pålægge styrkebidraget specifikke opgaver i henhold til8

situationens udvikling samt Task Force Helmands langsigtede operationsplaner og intentioner.Den løbende gennemførelse af styrkebidragets operationer er dermed underlagt britisk kontrol.Det danske styrkebidrag bidrager direkte og/eller indirekte til hhv. imødegåelse afdestabiliserende elementer, opbygning af de afghanske sikkerhedsstyrker og de afghanskemyndigheders evne til at varetage sikkerheden i Helmand.Direkte bidrag kan have form af støtte til kapacitetsopbygningen af den afghanske hær. Der kanogså være tale om militære operationer gennemført i ramme af Task Force Helmand til direktestøtte for andre ISAF-enheder eller de afghanske sikkerhedsstyrker. Indirekte bidrag kan f.eks.have form af militære operationer gennemført med henblik på at skabe forudsætninger for deafghanske sikkerhedsstyrkers senere indsættelse eller indsættelse andetsteds.Det er principielt hensigten, at karakteren af Task Force Helmands operationer med tiden skalændre sig fra primært at omfatte egentlige kampoperationer til primært at omfattestabiliseringsoperationer til støtte for de afghanske sikkerhedsstyrker, indtil disse selvstændig kanvaretage sikkerheden. Forholdene i og omkring Helmand betyder imidlertid, at der også på sigtkan være forskellige niveauer af sikkerhed forskellige steder i provinsen, hvorforstabiliseringsoperationer også på længere sigt vil kunne ændre karakter tilbage til egentligekampopgaver.Den afghanske hær (Afghan National Army - ANA) i Helmand provinsen har gennemført etomfattende træningsprogram og har deltaget aktivt i sikkerhedsoperationerne i provinsen. Denaktuelle styrke er ca. 50.000 i hele Afghanistan, og NATO forventer at målet på 70.000 kanopnås i 2011.USA’s og NATO’s bidrag til kapacitetsopbygningen af ANA har generelt højnet standarden iANA’s enheder og øget deres effektivitet under indsættelse. Kapacitetsopbygningen er en vigtigforudsætning for ønsket om gradvis overdragelse af sikkerhedsansvaret til de afghanskemyndigheder. Grundstammen af ANA udgøres af kandaks (det afghanske begreb for bataljon)som er en enhed på cirka 500 soldater. Den overordnede militære manøvreenhed erbrigadeniveauet, hvor der typisk er tale om enheder på cirka 2 – 3.000 soldater med enafbalanceret enhedssammensætning, der på sigt skal muliggøre selvstændig indsættelse til løsningaf sikkerhedsopgaver af flere dages varighed. ANA indsættes gradvist i en større og størreramme i takt med kapacitetsopbygningen, således at enhederne ikke udsættes for hårderebelastninger, end de kan håndtere. Man er dog endnu ikke i stand til at operere med helebrigader.Danmark har afsat 10 mio. kr. om året til forsvarets bidrag til kapacitetsopbygningen af dennationale afghanske hær. Den danske støtte sker gennem "Combined Security TransitionCommand - Afghanistan", der står for den overordnede koordination af træning og donationer.Derved sikres, at den danske støtte er dels i overensstemmelse med den afghanske hærs behov,dels at den ikke duplikeres af bidrag fra andre allierede. Forsvarets bidrag ventes primært atstøtte den afghanske hær i Helmand og vil bl.a. omfatte faciliteter, som kan bidrage til træning oguddannelse.Afgørende for den langsigtede stabilisering i Helmand er desuden oprettelsen af envelfungerende politistyrke. En styrkelse af det afghanske politi vil fremme opbygningen af etretssamfund i Afghanistan og understøtte og supplere øvrige civile og militære indsatser i landet.9

Danmark planlægger at bidrage med fem politifolk til EU’s politimission til Afghanistan,herunder to til Helmand.Hvis muligheden opstår, vil det blive forsøgt yderligere at øge den danske indsats vedrørendeuddannelse og træning af de afghanske sikkerhedsstyrker. Dette kan for eksempel finde sted iramme af Task Force Helmand, som i forvejen leder et omfattende træningsprogram af deafghanske sikkerhedsstyrker i Helmand.I tilknytning til sikkerhedsindsatsen gennemføres mindre, hurtigtvirkende indsatser med detformål at vinde befolkningens tillid og skabe udvikling til gavn for befolkningen. Indsatsergennemføres af det danske styrkebidrag i de situationer, hvor der endnu ikke er mulighed for atgennemføre udviklingsaktiviteter civilt og skal bidrage til at sikre styrkens sikkerhed iindsatsområderne. Aktiviteter vil skulle være relevante i forhold til de ovennævnte fire søjler iden britiske Helmandplan. Der er typisk tale om mindre projekter, som aftales direkte medlokalbefolkningen i lyset af aktuelle ønsker og behov - eksempelvis mindre infrastrukturprojekterog undervisningsfaciliteter. Der kræves maksimal fleksibilitet for at opnå en stabiliserende effekt.Der vil dog også være koblinger til de langsigtede udviklingsindsatser - fx vil renovering af enskole kunne ske både som led i en kortsigtet stabiliseringsindsats og som led i en langsigtetudviklingsindsats.Gennemførelsen af stabiliseringsindsatsen forestås af henholdsvis danske og britiske civil-militære (CIMIC) hold i samarbejde med civile udviklingsrådgivere. De danske midler til hurtigeog synlige indsatser - samtænkningsmidler - vil blive givet til PRT Helmands fond for QuickImpact Projects (QIPs), der således bliver en fælles pulje. Dette vil dels sikre en øget fleksibiliteti indsatsen dels gøre det muligt at gennemføre større længerevarende projekter. Desuden vilprojekternes varighed ikke længere i samme omfang være knyttet til soldaternes 6 månedersrotationscyklus. Ansvaret for administrationen af den kommende fælles pulje, herunderrapportering om, hvorledes midlerne er blevet anvendt, ligger hos en såkaldt QIPs Komité, hvorDanmark er repræsenteret. Det danske styrkebidrags CIMIC-midler vil forsat blive forvaltet afforsvaret og have som væsentligt mål at bidrage til styrkens beskyttelse.De hurtige og synlige indsatser vil være vigtige i umiddelbare postkonfliktområder, særligt i byenGereshk. Gereshk spiller af flere grunde en central rolle for den langsigtede stabilisering afHelmand. Dels er Gereshk tidligere provinshovedstad, trafikknudepunkt og økonomisk centrumfor Helmand provinsen. Dels er de danske og britiske kampstyrker i Gereshk - som situationener nu - under dansk ledelse, hvilket skaber et godt fundament for civil-militære indsatser. Det ermålet at fremme sikkerhedssituationen i Gereshk og omegn, så området i nær fremtid vil være påniveau med det i dag relativt stabile Lashkar Gah. Den mellemliggende periode vil med fordelkunne anvendes til at iværksætte hurtige synlige projekter og forberede den langsigtedegenopbygningsindsats inden for uddannelsesområdet.Måling af effekten af den danske indsats vanskeliggøres af mangel på valide informationer ogstatistisk grundlag i Afghanistan. PRT Helmand anvender såkaldte ”trend indikatorer”, sombaserer sig på opinionsundersøgelser blandt civilbefolkningen og ledere i nøglepositioner for atvurdere udviklingen inden for bestemte områder. Udviklingen vil derfor også blive fulgt ved atTask Force Helmand, herunder det danske styrkebidrag, løbende overvåger, om der sker enudvikling i befolkningens holdning til Taliban og de øvrige voldelige grupper, og om støtten tildisse ændrer sig. Dette konstateres for eksempel via indsamling af oplysninger og10

opinionsundersøgelser samt løbende vurderinger af situationen via kontakten medlokalbefolkningen. En typisk indikator er for eksempel om lokalbefolkningen bliver mere ellermindre villig til at indgå i dialog og samarbejde med PRT Helmands enheder og de afghanskemyndigheder, hvilke budskaber de afgiver, samt hvorledes dagliglivet i indsatsområderneforløber og eventuelt ændrer sig. Fra dansk side vil man i 2008 arbejde for yderligere at styrkemonitoreringen inden for rammerne af PRT Helmand for at videreudvikle målemetoder, dergiver brugbar information om lokalbefolkningens reaktioner på såvel sikkerheds- ogstabiliseringsindsatsen som udviklingsindsatsen. Om muligt involverescivilsamfundsorganisationer i informationsindsamlingen, hvor der drages nytte aforganisationernes lokalkendskab og upartiskhed.I forhold til lokalbefolkningen vil det være vigtigt effektivt at imødegå de voldelige grupperspropaganda og sikre et bredt kendskab til de umiddelbare positive konsekvenser forbefolkningen af en øget stabilisering af området i form af blandt andet bedre adgang til socialeydelser og mulighed for økonomisk vækst. Denne informationsindsats skal samtidig understregeregeringens centrale rolle som den eneste troværdige garant for fortsat adgang til basale socialeydelser.

Målsætninger og benchmarks for sikkerheds- og stabiliseringsindsatsenOverordnetmålsætningDen afghanskeregering er istand til selv athåndhæve sinautoritet iHelmandprovinsenStrategiske målUdvikling af denødvendigeafghanskestrukturer tilopretholdelse afsikkerhed iHelmandprovinsenBenchmarks/operationelle delmålForsvaret, herunder styrkebidraget bidrager,primært i ramme af Task Force Helmand,direkte og/eller indirekte til en forbedretsikkerhedssituation og til at de afghanskesikkerhedsstyrker opbyggesForsvaret, herunder styrkebidraget bidrager,primært i ramme af Task Force Helmand,direkte og/eller indirekte til en forbedretsikkerhedssituation og til, at de afghanskesikkerhedsstyrker kan gennemføreoperationer på bataljonsniveau sammen medISAFForsvaret, herunder styrkebidraget bidrager,primært i ramme af Task Force Helmand,direkte og/eller indirekte til en forbedretsikkerhedssituation og til, at de afghanskesikkerhedsstyrker kan gennemføreoperationer på brigadeniveau sammen medISAF og håndhæve den afghanske regeringsautoritet i dele af provinsenForsvaret, herunder styrkebidraget bidrager,primært i ramme af Task Force Helmand,direkte og/eller indirekte til en forbedretsikkerhedssituation og til, at de afghanskesikkerhedsstyrker selvstændigt kangennemføre operationer på brigadeniveau oghåndhæve den afghanske regerings autoriteti hele provinsenØnsket effektBefolkningen i Helmandbegynder at blive mindrepåvirkelig for intimideringfra Taliban og voldeligegrupper. Støtten til devoldelige grupperbegynder at vise enfaldende tendensMyndighederne kandelvist kontrollere LashkarGah, Gereshk og Sangin.Befolkningen i Helmander mindre påvirkelig forintimidering fra Taliban ogvoldelige grupper. Støttentil de voldelige grupperfalderMyndighedernekontrollerer Lashkar Gah,Gereshk og Sangin. Kunet mindretal afbefolkningen erpåvirkelige forintimidering fra Taliban ogvoldelige grupper. Kun etmindretal af befolkningenstøtter disseMyndighedernekontrollerer på sigtHelmand provinsen. Etflertal af befolkningen iHelmand provinsenstøtter genereltmyndigheder og kun etmeget lille mindretal erpåvirkelig for intimideringfra Taliban og voldeligegrupper

Skolegang er en højt prioriteret indsats i Afghanistan og efterspurgt i Helmand. Det er en sektor,hvor regeringens indsats vil kunne stå i skarp kontrast til Taliban og de øvrige fundamentalistiskekræfter i provinsen. Ved at tilbyde skolegang til alle kan den nationale regering ogprovinsregeringen sammen række ud til befolkningen med et tilbud, som direkte svækkerTaliban, de øvrige voldelige grupper og andre radikale kræfters indflydelse i takt med, atbefolkningen vælger at sende deres børn i skole.Radikaliseringens støtter er fuldt ud opmærksomme på skolernes afgørende rolle i kampen modderes ekstreme ideologi. Taliban og voldelige grupper opfordrer derfor direkte til angreb påskolesystemet, og der er talrige eksempler på mord, vold og terror mod både lærere, forældre ogelever foruden nedbrænding og sprængning af skolebygninger. Fordi uddannelsessektorenplacerer sig centralt i konflikten, er udfordringerne og risici tilsvarende store.For at fremme det lokale ejerskab til opbygning af uddannelsessektoren har det afghanskeundervisningsministerium i samarbejde med Danmark i begyndelsen af december 2007 afholdten såkaldt jirga, der er den traditionelle samling af ældre og indflydelsesrige personer, i Helmand.Jirgaen havde deltagelse af undervisningsministeren, traditionelle ledere, mullaher,civilsamfundsrepræsentanter og myndigheder. Ved at samle Helmands lokale magthavere, denationale og lokale myndigheder og civilsamfundet er målet at sikre en så bred offentligopbakning til uddannelse som muligt. Et væsentligt element heri vil være at styrke de lokaleudviklingskomiteers (Community Development Committees) engagement i uddannelsesområdet.Der vil blive gjort en særlig indsats for at skabe opbakning til at piger får adgang til uddannelse.Der vil endvidere i udbygningen af uddannelsessektoren blive gjort en målrettet indsats for atsikre at grundlaget for pigers deltagelse i undervisning er til stede gennem bl.a. uddannelse afkvindelige lærere og bedre skolefaciliteter.De konkrete danske indsatser vil bl.a. omfatte:Skolebygninger og udstyrLæreruddannelseSkolebøgerKapacitetsopbygningDanmarks brede erfaring med og kendskab til uddannelsessektoren på nationalt afghansk planvil gøre det muligt for Danmark at trække på en bred vifte af både statslige og ikke-statsligeaktører, såvel som internationale organisationer i gennemførelsen af indsatsen i Helmand. Flereforskellige initiativer er under udvikling i Afghanistan inden for uddannelsessektoren. Der vilvære betydelige midler fra nationale programmer til rådighed for udvikling afuddannelsessektoren, herunder til bygning af skoler, hvis provinsmyndighederne i Helmand er istand til at modtage og gennemføre disse programmer. Danmark har allerede finansieretudvikling og trykning af skolebøger på nationalt niveau, som nu skal distribueres i Helmand. Forat bidrage til koordination af den samlede internationale indsats på uddannelsesområdet ogfremme kapacitetsopbygning på provinsniveau udsendes en uddannelsesrådgiver til Helmand frabegyndelsen af 2008.14

Gennemførelsen af skolebyggeri og renovering og udbygning af lærerseminaret vil ske i tætsamarbejde med provinsmyndighederne. Det vil være afgørende, at aktiviteterne er solidt lokaltforankret, således at landsbyen tager ansvar for skolen, lærere og elever, hvis disse bliver truet afoprørere. Der vil derfor blive lagt vægt på løbende dialog og inddragelse af lokale grupper ogcivilsamfundsrepræsentanter, der har et legitimt og reelt ønske om at fremme levevilkårene forlokalbefolkningen.Der vil blive gjort en konkret indsats for at sikre, at Undervisningsministeriets initiativer rettetmod bekæmpelse af opiumsøkonomi også gennemføres i uddannelsesinstitutioner i Helmand.Ved siden af den brede udviklingsindsats i forhold til uddannelsessektoren, vil der blive gjort ensærlig indsats for at reformere og modernisere lokale madrassaer (religiøse skoler) i Helmand.Denne indsats vil søge at bidrage til at fjerne en af drivkræfterne i radikaliseringen i området ogvil blive gennemført i overensstemmelse med den danske regerings principplan forudviklingsbistand til bekæmpelse af terrorisme.Grundlaget for indsatsen vil være støtte til den afghanske regerings arbejde med at bekæmpe”hadskoler” gennem indførelse af et nyt, nationalt curriculum for madrassaer med vægt på etbalanceret uddannelsesforløb, der gør op med den ensidige fundamentalistiske indoktrinering,som i dag præger mange af disse skoler. Indsatsen vil fx kunne støtte levering af nye, revideredeskolebøger til godkendte madrassaer.De traditionelle religiøse holdninger og mangel på uddannelsestilbud i Helmand gør, at detnæppe vil være muligt for det offentlige skolesystem effektivt at udkonkurrere de religiøse skoleri mange år fremover. Uden en særskilt indsats vil en række af de radikale madrassaer derforuhindret kunne fortsætte deres nuværende hadkampagne mod både regeringen og vesten. Herudgør den afghanske regerings moderniseringsprogram den bedste mulighed for at bekæmpe”hadskolerne” og sikre en bedre kontrol med indholdet og kvaliteten af undervisningen. Derfindes dog også madrassaer, som ikke er fundamentalistiske, og som nogle steder udgør deneneste mulighed for, at børn kan komme i skole.For at gøre det vanskeligere for Taliban og voldelige grupper at bekæmpe offentlig skolegang, vilder blive gennemført en strategisk kommunikationsindsats, som synliggør befolkningens støttetil regeringens målsætning om kvalitetsuddannelse til alle børn. Her vil det være særligt vigtigt atsikre, at så mange lokale ledere som muligt står offentligt frem til fordel for retten til skolegangfor alle børn.

Målsætninger og benchmarks for uddannelse og mindsket radikaliseringOverordnetmålsætningØge antallet af elever ide offentlige skolerStrategiske målStabilisere antal elever i de offentligeskoler, så mindst 70.000 børn går i skoleved skolestarten februar 2009Øget antal elever i de offentlige skoler,så mindst 85.000 børn går i skole vedskolestarten februar 2010Øget antal elever i de offentlige skoler,så mindst 105.000 børn går i skole vedskolestarten februar 2011Benchmarks/operationelle delmål forskoleåret 2008/09Kortlægning af samtlige skoler, elever oglærere i provinsenGenåbning/nybygning af mindst 10 skolertil brug ved skolestarten februar 2009 medlokal forankringSikring af de basale rammer/udstyr på alleeksisterende skoler i Lashkar Gah ogGereshk fx møbler, undervisnings-materialer, adgang til vand ogtoiletfaciliteter for drenge og piger til brugved skolestarten februar 2009Sikre lokalsamfundenes aktive opbakning tilde gennemførte aktiviteter, herundergenåbning/nybygning af skoler ogudbygningen af lærerseminarietPlanlægnings- og implementeringskapaciteter udviklet tilstrækkeligt til at nationaleprogrammer kan gennemføres i Helmand.Forbedrede faciliteter for uddannelse aflærere - renovering/nybygning aflærerseminariumStyrke kapaciteten hosprovinsmyndighederMindsket radikaliseringi Helmand i forhold tiluddannelsessektorenStyrke kapaciteten iundervisningsministeriet ogundervisningsdirektoratet i HelmandFremtrædende lokale ledere, herunderreligiøse ledere, står i skoleårene2008/09 og 2009/10 løbende offentligtfrem med kritik i tilfælde af eventuelleangreb på skolebørn, forældre, lærere ogskolebygninger (kvalitativ vurdering)Øget antal piger i skole i Lashkar Gah ogGereshk ved skolestarten februar 2009Flere kvindelige lærereØget andel af piger i skolerne i Helmandved skolestarten februar 2010Regeringens tiltag i forhold tilmadrassaer gennemført ved mindst 2skoler i Helmand ved skolestarten 2010Øget antal kvindelige lærere klar tilundervisning ved skolestarten februar 2009

Opiumsøkonomien er i vækst og udgør en væsentlig finansieringskilde for voldelige ogkriminelle grupper - ikke mindst Taliban. Opiumøkonomiens bagmænd har gennem korruption,vold og tvang haft held til at gennemsyre alle niveauer af samfundet i Helmand. Selv med enmeget omfattende og flerstrenget indsats er det - baseret på erfaringer fra andre lande -usandsynligt at det vil være muligt at få bugt med opiumsøkonomien selv på mellemlangt sigt.Den afghanske regering prioriterer bekæmpelse af opiumsøkonomien højt, og den nationalestrategi for opiumsbekæmpelse støttes bredt af det internationale samfund. Den nationalestrategi fokuserer på alternative indkomstkilder, udryddelse af opiumsplanter, reduktion afefterspørgsel, informationskampagner, ordenshåndhævelse og retsforfølgelse samt regionaltsamarbejde. Der er enighed om, at der skal findes en afghansk løsning samtidig med at der erbehov for en betydelig støtte og koordination med alle internationale aktører i Afghanistan. Deter afgørende for en effektiv indsats at truslen mod opiumsøkonomien er reel, og at den militæreindsats understøtter bekæmpelsen.Eftersom sikkerhedssituationen i Afghanistan afhænger af Talibans og voldelige gruppersaktiviteter og narkotikaproduktionen, er der røster, der taler for en dybere og mere direkteinvolvering af ISAF i narkotikabekæmpelsen. Indtil videre er der imidlertid ikke internationalenighed herom, hvorfor direkte støtte ikke er en del af ISAF´s opgaver og mandat. ISAF’sindirekte støtte varierer endvidere efter omfanget af narkotikakriminaliteten i de forskelligeprovinser i Afghanistan, hvorfor der er variationer i omfanget af samarbejdet med de afghanskemyndigheder på dette område. Korruption blandt myndighedspersoner spiller også en rolle formuligheden for at støtte bekæmpelse af narkotikakriminaliteten.Det danske styrkebidrag vil inden for rammerne af NATOs Operationsplan bidrage tilgennemførelsen af tiltag rettet mod opiumsøkonomien. Disse bidrag kan omfatte udveksling afinformationer og logistisk støtte. Også støtte til kapacitetsopbygning af den afghanske hær vilvære en indirekte støtte til de afghanske myndigheders narkotikabekæmpelse. Derimod vilafbrænding af opiumsmarker, ødelæggelse af produktionsfaciliteter eller gennemførelse afplanlagte militære operationer mod narkotikaproducenter falde uden for ISAF’s og dermed ogsådet danske styrkebidrags opgaver.Storbritannien er ledende donor for indsatsen på dette område i Afghanistan og gennemfører iHelmand indsatser, som styrker relevante myndighedsinstitutioner, fremmer jobskabelse ogetableringen af alternative indkomstkilder. Danmarks indsats i bekæmpelsen afopiumsøkonomien vil kunne ske ved at støtte konkrete dele af den britiske indsats i Helmandinden for fremme af alternative indkomstkilder.Som led i fremme af alternative indkomstkilder, vil Danmark bygge videre på de positiveerfaringer med træning i basale håndværksfærdigheder. Således har mange af de 250 deltagere,som tidligere har gennemgået træningen efterfølgende opnået beskæftigelse inden forbyggebranchen.Derudover vil Danmark i forlængelse af indsatsen inden for uddannelse støtte faglige ungdoms-og voksenuddannelser. Målet er at give unge mennesker en vej ud af opiumsøkonomien. Øgetfaglighed vil samtidig kunne bidrage til at bekæmpe den udbredte arbejdsløshed blandt unge og17

dermed opsuge nogle af de unge mænd, som udgør et centralt rekrutteringsgrundlag for Talibanog andre krigsherrer.For at støtte bekæmpelsen af opiumsøkonomien vil der i 2008 endelig blive gennemført enoplysningskampagne rettet mod befolkningen i Lashkar Gah og Gereshk om de umiddelbarenegative konsekvenser af opiumsdyrkningen med fokus på de hastigt stigendemisbrugsproblemer i Helmand.Målsætninger og benchmarks for bekæmpelse af opiumsøkonomienOverordnetmålsætningBekæmpelse afopiumsøkonomien iHelmandStrategiske målReducere opiumsdyrkninggennem fremme af alternativeindkomstkilderBenchmarks/operationelle mål 2008Gennemførelse af træningsaktiviteter for at fremmebeskæftigelse og alternative indkomstkilderInddrage lokalsamfundenes unge og arbejdsløse idansk finansierede aktiviteter, herunderskolebyggerier som alternativ til deltagelse iopiumsøkonomienFaglige uddannelsesmuligheder styrketReducere opiumsøkonomiengennem tiltag, der øger risikoenved at være involveret heriØge forståelsen for ogkonsekvenser afmisbrugsproblemerne i HelmandGennemførelse af tiltag til bekæmpelse afopiumsøkonomien inden for rammerne af NATOsOperationsplanGennemførelse af oplysningskampagne rettet modbefolkningen i Lashkar Gah og Gereshk

RisikoelementerIndsatsen i Helmand er forbundet med betydelige risici. Der vil derfor være brug for en løbenderevision af nærværende plan i lyset af udviklingen i sikkerhedssituationen og de opnåederesultater. Det kan ikke udelukkes, at der kan ske en forværring af sikkerhedssituationen, somkan forhindre eller udsætte stabiliserings- og udviklingsindsatsen.Blandt de mest fremtrædende risikoelementer er:Et komplekst trusselsbillede og komplicerede klanstrukturer repræsenterer risiko for, atISAF/det internationale samfund ufrivilligt involveres i magtkampe eller ufrivilligt bidragertil en skærpet sikkerhedssituation. Det stiller store krav til en forståelse af magtforhold ogmagtstrukturer i Helmand, en forståelse som langsomt er under udvikling.Utilstrækkelige menneskelig og institutionel kapacitet. Der investeres nu betydeligeressourcer i udvikling af kapaciteten, men det generelt lave uddannelsesniveau i Helmandsætter grænser for, hvor hurtig kapacitet kan opbygges.Korruption og manglende lederskab, der underminerer muligheden for at opbygge stærke ogstabile institutioner og genetablere tilliden til regeringen, særlig i en befolkning der nærermistro til centrale magtstrukturer.18

Bekæmpelse af opiumsøkonomien kan have utilsigtede konsekvenser for fattiges mulighederfor at opretholde levegrundlaget, hvorfor bekæmpelsen må gennemføres parallelt medprojekter, der kan tilvejebringe indkomst for de berørte bønder.Faldende international støtte til indsatsen i Afghanistan kan underminere ambitionerne omlangsigtet genopbygning af og udvikling i Afghanistan generelt og i Helmand i særdeleshed. Forat imødegå ovenstående risici vil Danmark arbejde målrettet med korruptionsbekæmpelse ogkapacitetsopbygning på lokalt niveau, herunder fortsatte initiativer til opbygning af institutionelkapacitet i Helmand og konsekvent inddragelse af lokale aktører i udviklingsaktiviteter. Desudensøges opiumsøkonomien bekæmpet via identifikation af indkomstkilder, som udgør et reeltalternativ til deltagelse i opiumsøkonomien.Danmark vil gennemgående arbejde tæt sammen med lokalbefolkningen, provinsregeringen ogcentralregeringen samt de øvrige donorer i et forsøg på at langtidssikre indsatsen i Helmandmest muligt.

6. Bilag 1: Oversigt over den forventede samlede danske indsats i Afghanistani 2008Sikkerhed og stabiliseringMilitært styrkebidrag omfattende- En kampbataljon indsat i Helmand provinsen primært under ledelse af Task Force Helmand.- Et bidrag til ledelse og drift af Kandahar lufthavn, et bidrag til ISAF’s sektorhovedkvarter fordet sydlige Afghanistan, et kirurghold til ISAF’s felthospital i Kandahar samt det NationaleStøtteelement (logistik).- Et bidrag til ISAF’s hovedkvarter og den internationale lufthavn i Kabul.- Et bidrag til det tysk ledede Provincial Reconstruction Team i Fayzabad i det nordligeAfghanistan.- Et bidrag til det litauisk ledede Provincial Reconstruction Team i det vestlige Afghanistan.Andre indsatser- Kapacitetsopbygning af nationale afghanske hær - 10 mio. kr.- Fem danske politifolk til EU's politimission.- Tre civile udviklingsrådgivere placeret i hhv. Fayzabad og Helmand mhp. at understøttestabiliserings- og genopbygningsindsatsen.- En politisk rådgiver placeret i kontoret for NATOs ”Senior Civil Representative”.Udviklingsindsatsen - ca. 160 mio. kr. i 2008Statsopbygning--Genopbygning og reform af den offentlige sektor gennem bidrag til AfghanistanReconstruction Trust Fund.Støtte til fremme af menneskerettigheder, bl.a. ved at Danmark er hoveddonor for denuafhængige afghanske menneskerettighedskommission samt støtte til forberedelse ogafholdelse af valg og opbygning af afghanske parlament.Forbedring af levevilkår for landbefolkningen gennem støtte til hhv. National SolidarityProgramme og mikrokreditter gennem ”Microfinance Investment Support Facility”(MISFA).Støtte til den afghanske uddannelsessektor gennem støtte til undervisningsministeriet inklusivteknisk bistand.Målrettet støtte til Helmand (uddannelse og opiumsbekæmpelse).En uddannelsesrådgiver placeret i Helmand.