Bortset fra kystzonen og de fredede områder er det kommunerne, der administrerer naturværdiernei det åbne land.Amternes afvikling betød også, at den overvågning, som amtet havde foretaget af kommunernesadministration – navnlig gennem dets klagebeføjelser – forsvandt. Dermed forsvandt ”armslængde-princippet”1inden for mange lovgivningsområder vedrørende arealforvaltningen.En konsekvens af kommunalreformen var også en ændring af plansystemet med regionale udvik-lingsplaner og en styrket kommuneplanlægning som ramme for lokalplanlægningen og den kommu-nale enkeltsagsbehandling. Hertil en nyskabelse i form af et kvalitetssikringssystem.Jeg vil i det følgende se lidt nærmere på disse ændringer med henblik på at klarlægge hvilke mu-ligheder, der er for at anfægte kommunens afgørelser, altså afdække, hvorvidt der er adgang til at fåkommunernes afgørelser prøvet, herunder hvem, der kan påklage kommunernes afgørelser på natur-og miljøområdet, eller mere specifikt se på de kommunale afgørelser i h.t. planloven, naturbeskyt-telsesloven, museumsloven, råstofloven og miljøbeskyttelsesloven.

Forvaltningsretlig rekursDet er et helt grundlæggende forvaltningsretligt princip, at myndighedsafgørelser kan prøves ved, atafgørelsen kan forelægges en anden forvaltningsmyndighed. Rekursen tjener primært retssikker-hedsmæssige formål derved, at sagens omstændigheder og retsanvendelsen vurderes og praktisereskorrekt. Herved opnås, at retstilstanden og skønsudøvelsen ensartetgøres, ligesom sandsynlighedenøges for, at eventuelle fejl rettes, men rekursen giver også klageinstansen mulighed for at få infor-mation om lovgivningens administration.Adgangen til prøvelse af kommunale afgørelser forudsætter lovhjemmel, som er nærmere fastlagt ide enkelte love. Omfanget af rekursen afhænger derfor af, hvordan rekursen specifikt er udformet ide pågældende bestemmelser. Det omfatter1) afgrænsningen af kredsen af klageberettigedeog2)afgrænsningen af hvad, der kan er påklages,ligesom det selvsagt har væsentlig betydning,3)om/hvordan de klageberettigede får underretning om afgørelsen.

Hvem kan påklage kommunens afgørelser?

Amterne var tidligere klageberettiget i forhold kommunale afgørelser vedr. plan-, natur- og miljø-lovgivningen, og amterne indbragte mange sager for Naturklagenævnet. Med amternes forsvindener det derfor interessant at klarlægge, hvem der nu kan påklage de – nu væsentligt flere – kommu-nale afgørelser.Det er imidlertid ikke så ligetil at udrede. Lovgivningen indeholder ganske vist klageregler2. Menhertil er knyttet et virvar af supplerende bekendtgørelser, som nærmere bestemmer klageadgangen,delegationer mv. og medfører, at billedet for kommunerne som administrerende myndighed måfremstå som rimelig uoverskueligt.Myndigheders afgørelser kan påklages af de, der har en væsentlig, individuel interesse i afgørelsen.Det omfatter naturligvis primært afgørelsens adressat, men også andre, der berøres retligt, økono-misk eller faktisk af afgørelsen. På plan- og arealreguleringsområdet – er det ofte3naboer (som efteromstændighederne kan være mange – f.eks. når afgørelsen vedrører miljøgener).Der ud over kan der i lovgivningen være tillagt andre klageret – typisk offentlige myndigheder, for-eninger eller organisationer m.v., for hvem afgørelsen kan have interesse for deres myndighedsvare-tagelse eller varetagelse af særinteresser.

Hvad kan påklages?

Omfanget af den prøvelse, der kan foretages af klagemyndigheden, varierer på de forskellige lov-områder. I nogle tilfælde er prøvelsen fuldstændig – hvilket indebærer at såvel retlige spørgsmål(retsanvendelsen), afgørelsen hensigtsmæssighed (skønnet) og sagens faktum (de faktiske forhold,som er relevante for afgørelsen) kan efterprøves. Det er dog ikke ualmindeligt, at lovteksten udeluk-ker klage over skønnet4.

Underretning

Forudsætningen for at kunne påklage en afgørelse er, at den klageberettigede får kendskab til afgø-relsen, hvorfor det er ganske væsentligt, hvordan underretningen sker, og hvordan afgørelsen præ-senteres – altså hvor fyldestgørende oplysninger, der indeholdes i underretningen.Afgørelser skal naturligvis sendes til adressaten, der således får en specifik, skriftlig underretning,men der ud over kan der i lovgivningen være fastsat bestemmelser om, at der skal gives særskilt un-På de lovområder, der behandles her, drejer det sig om: planlovens § 59, naturbeskyttelseslovens § 86, museumslovens§ 29t, råstoflovens § 13 og miljølovens § 91.3Naboer har således ikke klageret i f.t. naturbeskyttelsesloven.4Begrænsningen er typisk formuleret på den måde, at det er præciseret, at alene retlige spørgsmål kan påklages (f.eks.planlovens § 58, stk. 1, nr. 4 ), hvilket dog ikke udelukker, at klagemyndigheden også forholder sig til sagens faktum.2

derretning til en nærmere angivet kreds, ligesom klageberettigede foreninger kan anmodekommunen/kommunerne om at modtage specifik, skriftlig underretning om afgørelsen. Der ud overvil der typisk være krav om offentlig bekendtgørelse af afgørelserne gennem en generel annonce-ring i dagblade. Klageberettigede, der er henvist til at få information om afgørelsen gennem en of-fentlig bekendtgørelse, kan ikke kræve at få specifik underretning, men forvaltningsretlige hensyntaler for, at forvaltningsmyndigheden stiller sig velvillig, såfremt en klageberettiget fremsætter øn-ske om at blive underrettet særskilt om en konkret sag.

Kvalitetsstyringsordningen

Lov nr. 1572 af 20. dec. 2006 (om et kvalitetsstyringssystem for den kommunale sagsbehandling pånatur- og miljøområdet), indfører en kvalitetsstyringsnorm for kommunerne, som har til formål ”atsikre faglig kvalitet, effektivitet og ensartethed i kommunalbestyrelsens sagsbehandling på natur- ogmiljøområdet samt til at sikre borgernes og virksomhedernes tillid til og tilfredshed med sagsbe-handlingen” (§ 1) og ”sikre, at det gennem løbende overvågning og opfølgning synliggøres, at kra-vene i relevante love og bekendtgørelser på natur- og miljøområdet følges” (http://www.mim.dk/-Lovstof/Kvalitetsstyring/).Ordningen indfører standardprocedurer for sagsbehandlingen.Systemet skal sikre,at borgere og virksomheder oplever, at kommunens opgavevaretagelse på natur- og miljøom-rådet gennemføres og dokumenteres på en måde, som er kendetegnet ved høj målopfyldelse,faglig kvalitet, effektivitet og ensartethed,at lovgivningens krav og almindelig god forvaltningsskik følges,at kvalitetsstyringssystemet som led i den øvrige planlægning og udvikling regelmæssigt eva-lueres og tilpasses med henblik på at sikre systemets fortsatte effektivitet og egnethed til at nåden fastsatte kvalitetspolitik og eventuelle kvalitetsmål.Systemet indeholder et krav om, at kommunen selv overvåger ordningen, men indeholder også kravom ekstern overvågning.Kvalitetsstyringsordningen er primært rettet mod den administrative opbygning og opgavevareta-gelse, men omfatter ikke enkeltsagsbehandlingen som sådan. Der henvises i ministeriets beskrivelsei et vist omfang til gældende regler, men retningslinjerne er ikke tænkt som en sammenfatning afhverken forvaltningsretten eller natur- og miljølovgivningen. Sagsbehandlerne må således – somhidtil – sikre sig kendskab til den til enhver tid gældende lovgivning på området.Der er ikke i de gældende regler for ordningens tilrettelæggelse noget krav om, at de kommunaleafgørelser (outputtet) skal evalueres i systemet herunder, at der skal foretages en vurdering af kvali-teten målt ved antallet af klagesager – navnlig de, der har ført til underkendelse af kommunensafgørelse.Ordningen sikrer således ikke, at afgørelser respekterer planlægningsmæssige rammer, administra-tive forskrifter eller retspraksis.

dispensere fra lokalplaner (§ 19), eller træffe afgørelse om udstykning, bebyggelse eller ændretarealanvendelse i landzone (§ 35).Klage over kommunens afgørelser skal ifølge § 58 indbringes for Naturklagenævnet, idet prøvelsen,bortset fra kommunens zoneafgørelser (efter § 35, stk. 1) og ekspropriationsbeslutninger (§ 47, stk.1) dog kun omfatter retlige spørgsmål.Kredsen af klageberettigede fremgår af § 59. Den omfatter foruden miljøministeren enhver medretlig interesse5i sagens udfald. Klageberettiget er endvidere landsdækkende foreninger og organi-sationer, der som hovedformål har beskyttelsen af natur og miljø eller varetagelsen af væsentligebrugerinteresser inden for arealanvendelsen på betingelse af, at foreningen eller organisationen harvedtægter eller love, som dokumenterer dens formål, og foreningen eller organisationen repræsen-terer mindst 100 medlemmer6.Før kommunalreformen var amtsrådet klagemyndighed vedr. kommunens afgørelser (se f.eks. dentidligere planlovs § 35, stk. 7, hvorefter regionplanmyndigheden skulle underrettes særskilt om af-gørelsen). Det er dog bemærkelsesværdigt, at det ikke fremgik eksplicit af loven, at amtet var klage-berettiget, men det antoges i praksis7, og er da også naturlig set på baggrund af amtets regionaleplanmyndighed og forvalter af natur- og miljøinteresser, navnlig i det åbne land.Ministerens kompetence er ved bkg. nr. 48 af 18. jan. 2007, § 24, stk. 2, nr. 11 delegeret til mini-steriets miljøcentre i Århus, Odense og Roskilde. Det må dog bemærkes, at denne klageadgang ikkeer tænkt som en generel mulighed for at påklage enkeltafgørelser, idet hensigten med ministerietsklageadgang var at give ministeren en mulighed for konkret indgriben, hvor det var nødvendigt(Planlovskommentar 2002, s. 402, der henviser til lovforarbejderne, da ministerens klageret blevlovfæstet ved lov nr. 439/1994). Klageberettigelsen giver derfor ikke miljøcentrene kompetence tilat anfægte kommunens afgørelse.Afgørelser påklages til Naturklagenævnet.Fsva. landzoneafgørelser er der i den gældende lov alene krav om underretning af ansøgeren (§ 35,stk. 6), men der skal ikke ske særskilt underretning af miljøcentret eller af andre klageberettigedemyndigheder. Kommunens zoneafgørelser skal alene bekendtgøres offentligt (§ 35, stk. 8). Over-vågningen af den kommunale zoneadministration afhænger derfor af, at de klageberettigede – pri-mært naboer og Danmarks Naturfredningsforening – følger løbende med i dagspressen med henblikpå at få kendskab til kommunens afgørelser.StatusIngen offentlig myndighed har fået tillagt nogen generel klagebeføjelse efter planloven ligesom mil-jøcentrenes klageadgang er stærkt begrænset.Det betyder, at overvågningen af lovens administration reelt er overladt til den kreds af privatepersoner, foreninger eller organisationer, som er klageberettigede efter lovens § 59, stk. 2 og for-udsætter, at denne kreds bliver opmærksom på afgørelsen via den offentlige bekendtgørelse.

Der kræves således ikke, at afgørelsen er af væsentlig interesse for klageren, hvilket kan forklares med planlovens reg-ler om projektoffentlighed.6En tilsvarende klageret for lokale og landsdækkende foreninger og organisationer gælder generelt i den her behand-lede lovgivning, idet de landsdækkende klageberettige foreninger og organisationer Danmarks Naturfredningsforening,også Dansk Ornitologisk Forening (DOF) samt Botanisk Forening og Friluftrådet er anerkendt som klageberettigede.7Amtet var ifølge zonelovens §§ 6-8 klageberettiget, og amtets klageberettigelse er da også anerkendt i praksis (jf.f.eks. KFE 2004.262 og Planlovskommentaren, 2002, s. 401).Bemærk endvidere, at det af den tidligere planlovs § 35, stk. 4 var krævet, at kommunen før zoneafgørelser skulleindhente en udtalelse fra regionplanmyndigheden (amtet).

Naturbeskyttelsesloven

Kommunen kan træffe afgørelse vedr. internationale naturbeskyttelsesområder (kap. 2a), friluftsre-klamer (§ 21, stk. 3), adgangen til særlige naturtyper (kap. 4), forbud mod faktisk eller retlig anven-delse af en ejendom med henblik på fredning (§ 34), ekspropriationer med henblik på virkelig-gørelse af natura 2000-planer, samt ikke mindst meddele dispensationer fra en række af lovens be-stemmelser (jf. § 65), f.eks. beskyttede naturtyper (§ 3), og anlæg i det åbne land (kap. 3).Kommunens afgørelser kan efter § 76 som hovedregel påklages til Naturklagenævnet. Klage omfat-ter såvel skønnet som retlige spørgsmål.Efter naturbeskyttelsesloven § 86, stk. 1 tilkommer klageretten adressaten, ejeren af den berørteejendom, lokale foreninger og organisationer, som har en væsentlig interesse i afgørelsen, lands-dækkende foreninger og organisationer, hvis hovedformål er beskyttelse af natur og miljø eller somefter deres formål varetaget væsentlige rekreative interesser, der berøres, samt offentlige myndig-heder. Kredsen af klageberettigede omfatter ikke naboer.Miljøministeren eller statslige myndigheder er ikke nævnt eksplicit. Af § 19, stk. 1, nr. 40 i oven-nævnte bkg. nr. 48 af 18. jan. 2007 fremgår, at Skov- og Naturstyrelsen kan påklage kommunens af-gørelser. Andre offentlige myndigheder er også klageberettigede, men for dem gælder, at klageret-ten for offentlige myndigheder kun kan udnyttes, når myndigheden har en ”ressortmæssig interesse”i afgørelsen (jf. bemærkningerne til lovforslag nr. 9 af 1992). Hvad der forstås herved, fremgår ikkeaf lovforarbejderne, men det må antages at omfatte afgørelser, som vurderes at have videregåendeeller principiel betydning for varetagelsen af den pågældende myndigheds opgaver. Styrelsens ogandre offentlige myndigheders klageadgang er således ikke tænkt som en generel mulighed for atpåklage enkeltafgørelser.Det bemærkes endvidere, at kommunerne skal underrette en række myndigheder særskilt (se ne-denfor). Denne underretning har alene informativ karakter, men er som anført ovenfor ikke udtrykfor, at der tilkommer disse myndigheder en generel klageadgang.Det fremgår af en række supplerende bekendtgørelser vedrørende lovens forskellige regulerings-områder – for så vidt i overensstemmelse med ovenstående – at kredsen af klageberettigede skalhave skriftlig underretning om afgørelsen8. Underretningen medfører, at de pågældende foreningerog organisationer får kendskab til afgørelsen. For miljøcentrene betyder det eksempelvis, at de kanpåklage kommunens dispensationer fra bygge- og beskyttelseslinjerne – dog forudsat, at afgørelsenhar videregående betydning (se ovenfor).StatusDer tilkommer således ikke offentlige myndigheder nogen generel adgang til at påklage kommunensafgørelse, idet klage forudsætter, at afgørelsen er af særlig interesse (vigtighed). Overvågningen aflovens administration er med andre ord primært overladt til den kreds af private klageberettigedepersoner, foreninger eller organisationer, som er klageberettigede efter lovens § 86.

Museumsloven

jf. § 4 i bkg. nr. 866 af 21. juni 2007 om bygge- og beskyttelseslinjer, § 7 i bkg. nr. 1608 af 2006 om klitfredning, § 9 ibkg. nr. 1172 af 20. nov. 2006 om beskyttede naturtyper, og § 11 i bkg. nr. 1328 af s.d. om opsætning af mindreoplysningsskilte, skilte i erhvervsområder og reklamer på idrætsanlæg m.v. i det åbne land. Det kan dog yderligerevære krævet, at også statslige myndigheder skal underrettes om afgørelsen (f.eks. Skov- og Naturstyrelsen og Miljø-ministeriets miljøcenter ifølge § 4 i bkg. nr. 866 af 21. juni 2007).Underretning skal dog kun gives, hvis den pgl. forening/organisation over for den pågældende kommune har fremsatanmodning om at modtage en sådan underretning.8

Efter museumslovens § 29j, stk. 2 kan kommunen dispensere fra bestemmelsen i lovens § 29 a, stk.1 om forbud mod tilstandsændringer for sten- og jorddiger. Disse afgørelser kan ifølge bkg. nr.1513 af 14. dec. 2006, § 10, stk. nr. 72 påklages af Kulturarvsstyrelsen, men klageberettiget erendvidere offentlige myndigheder (§ 29u, stk. 1). Myndighedernes klageadgang er dog begrænsetsom anført ovenfor vedr. naturbeskyttelsesloven.Kommunens afgørelser kan påklages til Naturklagenævnet (jf. § 29t, stk. 1). Klage omfatter såvelskønnet som retlige spørgsmål.Klageberettiget er (som ved naturbeskyttelsesloven) foruden adressaten, ejeren af den berørte ejen-dom, lokale foreninger og organisationer, som har en væsentlig interesse i afgørelsen, landsdækken-de foreninger og organisationer, hvis hovedformål er beskyttelse af natur og miljø eller som efterderes formål varetaget væsentlige rekreative interesser, der berøres samt offentlige myndigheder.Da bestemmelserne tidligere var indeholdt i naturbeskyttelsesloven, må det antages, at offentligemyndigheders klageadgang er begrænset som anført ovenfor således, at klage forudsætter, at sagenhar principiel eller videregående betydning for den pågældende myndighed.Kommunens skal give kredsen af klageberettigede skriftlig underretning om afgørelsen9. Underret-ningen medfører, at de pågældende foreninger og organisationer får kendskab til afgørelsen. Det mådog bemærkes, at underretning af Kulturarvsstyrelsen skyldes styrelsens tilsynsforpligtelse (jf. lo-vens § 29p, stk. 4) og er således ikke er udtryk for, at styrelsen er klageberettiget.StatusOffentlige myndigheder har ikke nogen generel adgang til at påklage kommuners afgørelse, idetklage forudsætter, at afgørelsen er af særlig interesse (vigtighed). Overvågningen af lovens admi-nistration er med andre ord primært overladt til den kreds af private personer, foreninger eller or-ganisationer, som er klageberettigede efter lovens § 29u, stk. 1.

Råstofloven

Kommunen kan træffe afgørelse om indvinding af råstoffer (§ 7). Disse afgørelser kan – bortset fraafgørelser vedr. ikke-erhvervsmæssig indvinding af råstoffer (§ 7, stk. 2), indvinding ud over det til-ladte (§ 9, stk. 2) og tilbagekaldelse (§ 11) – påklages til Naturklagenævnet for såvel skønsmæssigesom retlige spørgsmål (§ 13).Klageberettiget er adressaten, enhver med en individuel væsentlig interesse i afgørelsen, lokaleforeninger og organisationer, som har en væsentlig interesse i afgørelsen, landsdækkende foreningerog organisationer, hvis hovedformål er beskyttelse af natur og miljø eller som efter deres formål va-retager væsentlige rekreative interesser, der berøres samt offentlige myndigheder (§ 15, stk. 1).Ifølge bkg. nr. 48 af 18. jan. 2007, § 20, stk. 2, nr. 3 kan miljøcentrene i Århus, Odense og Roskildepåklage kommunernes afgørelser.Der skal gives skriftlig underretning til de klageberettigede, idet annoncering dog kan være til-strækkeligt i forhold til klageberettigede myndigheder, foreninger mv., medmindre disse har anmo-det om skriftlig underretning.

StatusKommunens afgørelse kan påklages af offentlige myndigheder(visse miljøcentre), men der ud overer overvågningen af lovens administration er overladt til kredsen af private klageberettigede per-soner, foreninger eller organisationer, der underrettes om skriftligt om afgørelsen.

Miljøbeskyttelsesloven

Kommunen kan træffe en række afgørelser vedr. forurenende aktiviteter (f.eks. kap. 3 om beskyttel-se af jord og grundvand, kap. 4 om beskyttelse af overfladevand og kap. 5 om forurenende virk-somhed). Afgørelserne kan som hovedregel påklages til Miljøklagenævnet for såvel retlige somskønsmæssige spørgsmål (jf. § 91, stk. 1).Klageberettiget er foruden afgørelsens adressat, enhver, der har en individuel, væsentlig interesse isagens udfald (jf. § 98, stk. 1). Sidstnævnte omfatter foruden ejendommens ejer primært naboerinden for det område, som påvirkes af afgørelsen. Der ud over omfatter kredsen af klageberettigedeforskellige landsdækkende og lokale foreninger (jf. §§ 99 og 100).Foruden til adressaten skal der give skriftlig underretning til den kreds af personer, foreninger ogmyndigheder, som har været inddraget i sagsbehandlingen eller som generelt har bedt om at få un-derretning om afgørelserne. Underretning af de klageberettigede med en væsentlig individuel inter-esse i afgørelsen kan dog ske ved annoncering, der altid skal foretages vedr. kap. 5-godkendelser.StatusForuden kredsen af private klageberettigede har såvel involverede myndigheder som forskelligeforeninger og organisationer klageret, ligesom der som hovedregel skal gives kredsen af klagebe-rettigede særskilt, skriftlig underretning om afgørelserne.

KonsekvenserKommunesammenlægningerne har generelt betydet en væsentlig faglig og kvantitativ kvalificeringaf de kommunale forvaltninger.10En stor forvaltning er imidlertid ikke sig selv nogen garanti for”rigtige” eller lovlige afgørelser, som også påvirkes af politiske interesser og magtforhold. Da kom-munen skal afveje hensynet til natur og miljø og hensynet til by- og erhvervsmæssig udvikling, erdet derfor særlig væsentligt, at der eksisterer et uvildigt og uafhængigt system, der overvåger kom-munernes enkeltsagsafgørelser.Gennemgangen foran viser, at offentlige myndigheder kun i begrænset udstrækning har mulighedfor at anfægte kommunale afgørelser på natur- og miljøområdet. Der tilkommer landsdækkende for-eninger og organisationer – i praksis primært Danmarks Naturfredningsforening – klageret, mendenne overvågning svækkes af, der ikke skal gives denne gruppe af klageberettigede foreningerunderretning om zoneafgørelser, hvorfor disse foreninger er henvist til den offentlige bekendt-gørelse, der skal foretages, hvilket kræver daglig læsning af dagblades officielle bekendtgørelser,som tilmed kun giver en nødtørftig sagsfremstilling. Ansøgeren, der får en tilladelse, klager ikke,men det kan naboer og omboende tænkes at gøre. Vel og mærke, hvis hensynet til bevarelse af etgodt naboforhold ikke medfører, at man afstår fra at klage.De klageberettigede foreninger og organisationer er typisk medlemsfinansieret, og en vurdering afafgørelserne vanskeliggøres af, at der ikke konsekvent skal gives særskilt underretning til dennegruppe. Hertil kommer, at der jo i foreningerne skal afsættes ressourcer til og være personer, der