14. august 2008

1 bilag

 

 

 

 

 

NOTAT

 

om danske statsborgeres stemmeret til Folketingsvalg og til folkeafstemninger

under ophold i udlandet.

 

 

 

 

I.   Indledning

 

Mange danske statsborgere, der bor i udlandet for en kortere eller længere periode, har ikke mulighed for at kunne afgive stemme ved Folketingsvalg eller folkeafstemninger i Danmark. Det skyldes som udgangspunkt bestemmelsen i Grundlovens § 29 om, at man skal have ”fast bopæl i riget” for at være op­taget på valglisten. Med fortolkningen af denne bestem­melse adskiller Dan­mark sig fra en lang række an­dre demokratiske lande, som i dag giver deres statsbor­gere langt større mulig­heder for at deltage i den hjemlige demo­kra­tiske proces, uanset hvor de måtte bo i verden. Siden 1970 har Fol­ke­tinget ved fle­re lejligheder i den danske valgretslov vedtaget en række und­tagelser fra bopæls­kravet. Det er positivt, at Folketinget har accep­teret, at der kan ved­tages und­tagelser fra Grundlovens krav om fast bopæl, men det må sam­tidig konstate­res, at gældende dansk lovgivning sammenholdt med den admini­strative praksis på området har ført til en retstilstand, som er præget af en høj grad af forskelsbehandling mellem danske statsborgere i udlandet.

 

Stemmeretten udgør det bærende element i et demokratisk samfund. Danes Worldwide har gen­nem årene peget på den urimelige situation, som mange ude­danskere befinder sig i, når det gælder bevarelsen af deres stemmeret. Især fordi den inter­na­tionale globalisering i stigende grad medfører, at danske­re, ofte med deres familier tager til udlandet i en årrække, ikke mindst for at bistå danske virksomheder og organisationer, eller få erfaringer inden for deres arbejds­område, hvorefter de vender tilbage til Danmark. I dag mister de fleste dan­skere efter kun 2 år i udlandet retten til at stemme ved Folke­tingsvalg i Dan­mark. Vi har dermed skabt et ”demokratisk underskud”, som står i grel modsætning til det generelle danske ønske om i dag at kunne mar­keds­føre danske værdier i udlandet, herunder begreber som demokrati og men­­ne­ske­rettigheder.

 

Formålet med dette notat er at gøre rede for gældende dansk lovgivning og prak­sis på området, gennemgå de retlige aspekter af den danske lovgivning og EU-retten og pege på de muligheder, der findes for at sikre danske stats­bor­gere i udlan­det en højere grad af demokratisk ligeværdighed med hjemme­bo­ende danskere ved Folketingsvalg og ved folkeafstemninger i Danmark.

 

Afsnit II indeholder en redegørelse for den danske valglovgivning, som den har udviklet sig siden 1970. I afsnit III redegøres der for den administrative prak­sis for optagelse på udlandsdanskervalglisten, som i dag følges på dette om­råde.

 

Afsnit IV indeholder en dansk-retlig vurdering af den danske valgretslovgivning og den heraf følgende administrative praksis. I afsnit V gennemgås den danske lovgivning set fra en EU-retlig synsvinkel. Det påpeges her, hvorledes den danske valgretslovgivning er kommet i strid med EU-retten.

 

I afsnit VI redegøres for, hvorledes en række andre lande har givet deres stats­borgere i udlandet mulighed for at stemme ved parlamentsvalg o.l.

 

Endelig gøres der i afsnit VII rede for, hvorledes Folke­tinget – med fuld respekt for Grundloven – vil kunne gennemføre regler, der vil være langt mere enkle end de gældende regler, og som samtidig sikre bedre muligheder for, at danske statsborgere, der befinder sig midlertidigt i udlandet, vil kunne deltage i den danske demokratiske proces.

 

Konklusionen i notatet er, at den eksisterende danske valglovgivning, såvel i relation til dansk ret som til EU-retten, strider mod basale grundsætninger om ligebehandling (af danske statsborgere i udlandet) og sandsynligvis mod andre af EU-rettens regler. Endvidere konkluderes det, at Grundloven ikke er til hinder for ved­tagelsen af en lovbestemmelse, der generelt fastslår, at danske stats­borgere, der opholder sig midlertidigt i udlandet vil kunne afgive stemme til Folke­tings­valg og ved folkeafstemninger i en periode på op til f.eks. 10 år.

 

 

II. Gældende ret

 

Grundlovens krav i § 29 om ”fast bopæl i riget” for at kunne opnå valgret til Folketingsvalg er gentaget i Folketingsvalglovens § 1.[1] Siden 1970 har Folke­tinget vedtaget i alt fire sæt bestemmelser om, at visse persongrupper - til trods for at de rent faktisk er flyttet til udlandet - under forskellige betingelser ”anses for at have fast bopæl i riget”. Disse fire regelsæt, der alle åbner op for en udvidende fortolkning af Grundlovens bopælskrav, er i dag indeholdt i § 2 i Folketings­valgloven. Som det vil fremgå af den følgende gennemgang har Folketinget foretaget tre hovedændringer i loven i hhv. 1970, 1980 og 2004. Som en fjerde gruppe kommer visse konsekvensændringer omkring ægtefæl­ler, samlevere og registrerede partnere, som er vedtaget parallelt med de om­talte tre ændringer.

 

1. Diplomatbestemmelsen fra 1970

 

I forbindelse med den danske kildeskattereform, der blev vedtaget i 1970, ændre­des løn- og skattepraksis for udenrigstjenestens medarbejdere under tjeneste i udlandet. De udsendte medarbejdere havde hidtil ikke betalt skat i Dan­mark under opholdet i udlandet, men det blev nu besluttet, at de fremover skulle være skattepligtige i Danmark. Dette førte til et stærkt ønske fra de be­rørte medarbejdere i udenrigstjenesten, som havde forflyttelsespligt, at de i så fald også skulle have mulighed for at kunne deltage i Folketingsvalg og fol­keaf­stemninger i Danmark. Folketinget imødekom dette ønske og vedtog én­stem­migt følgende bestemmelse, der åbnede op for diplomaternes stem­me­ret.[2]

 

” § 2. Personer, der er udsendt af den danske stat og beordret til tjeneste uden for riget, anses for at have fast bopæl i riget.”

 

2. Stemmeret for visse persongrupper under midlertidige ophold i udlandet (1980-udvidelsen)

 

I de følgende år faldt det adskillige politikere og interesseorganisationer for bry­stet, at diplo­mat­­reglen var diskriminerende i forhold til en række andre dan­skere i udlandet, der på forskellig vis havde bevaret et tilhørsforhold til Danmark, der ligeledes kunne begrunde en fastholdelse af stemmeretten. Igen var Folketinget rede til at give bopælskravet i Grundloven en vis elasticitet og indføre en ny undtagelse.[3] Folketinget besluttede, at en række nøjere angivne persongrupper kunne bevare stemme­retten under ophold i udlandet, forudsat at der var tale om et midlertidigt ophold.

 

Bestemmelsen fra 1980, der indgår som § 2, stk. 2 i Folketingsvalgloven, har følgende ordlyd:

 

”§ 2, stk.2. Følgende personer, der midlertidigt har taget ophold i udlandet, anses ligeledes for at have fast bopæl i riget:

 

1)    Personer, der er udsendt for at gøre tjeneste i udlandet som ansat af en dansk offentlig myndighed eller en herværende privat virksomhed eller forening.

2)    Personer, der opholder sig i udlandet i en international organisation, hvoraf Danmark er medlem.

3)    Personer, der er udsendt for at gøre tjeneste i udlandet af en dansk hjæl­pe­organisation.

4)    Personer, der opholder sig i udlandet i uddannelsesøjemed.

5)    Personer, der opholder sig i udlandet af helbredsmæssige grunde.

6)    Personer, der opholder sig i udlandet, og som i henseende til tilknytning til riget ganske mÃ¥ sidestilles med de personer, der er nævnt i nr. 1-5.”

 

Ved lovændringen i 1980 tog Folketinget ikke stilling til, hvad der skulle forstås ved begrebet ”midlertidigt ophold i udlandet”. Det overlod man til et Valgrets­nævn, der blev nedsat samme år, og som lige siden har taget stilling til de kon­krete fortolkninger af den nye bestemmelse. (Valgretsnævnet består af en dommer og to andre medlemmer, hvoraf den ene skal være kyndig i statsfor­fatningsret).

 

Fra 1980 til 2002 fulgte Valgretsnævnet den praksis, at kravet om midlertidigt ophold indebar, at de omtalte persongrupper kunne tildeles stemmeret under ophold i udlandet i op til 12 år.

 

I 2002 besluttede Valgretsnævnet imidlertid - på egen hånd - at den øvre græn­se på 12 år fra og med 2003 skulle nedsættes til 8 år. Begrundelsen herfor var ”blandt andet, at en naturlig forståelse af begrebet ”midlertidigt ophold” i lovens § 2, stk. 2 i højere grad lægger op til en tidsmæssig vurdering end den nuværende praksis, og at en lavere øverste grænse for åremål for op­hold i udlandet, der i almindelighed kan anses for et midlertidigt udlands­op­hold, vil harmonere bedre med Grundlovens krav om at valgret til Folke­tinget forudsætter fast bopæl i riget, jf. Grundlovens § 29.”

 

3. En generel øvre grænse på 2 år for øvrige udflyttere (2004-ændringen)

 

De to nævnte lovændringer fra 1970 og 1980 havde klart vist, at det var mu­ligt for Folketinget at fortolke Grundlovens krav om ”fast bopæl i riget” på en måde, der gjorde muligt for en række danske statsborgere i udlandet kunne anses for at have bevaret deres bopæl i riget og dermed bevaret de­res stemmeret. En strikte anvendelse af bopæls­kravet, der går tilbage til den særlige problemstilling omkring forholdet mellem Hertugdømmerne og Danmark, forekom ikke længere tidssvarende. Det kan derfor ikke undre, at adskillige politiske partier nu gerne så, at man gik endnu videre og fik indsat en bestemmelse i Folketingsvalgsloven, der gjorde det mu­ligt at foretage en generel udvidelse for alle øvrige danske statsborgere i ud­lan­det. Reglen skulle ledsages af en klar øvre tidsramme for valgrettens udø­velse, der skulle være ens for alle. 

 

I marts 2001 fremsatte VK-regeringen et forslag til Folketingsbeslutning [4], der tog sigte på at udvide udlandsdanskernes valgret, således at alle danskere, der ikke var egentlige udvandrere, kunne bevare valgretten i en periode på op til 12 år. Beslut­ningsforslaget bortfaldt ved udskrivelse af Folketingsvalg i oktober 2001.

 

I april 2003 nedsatte VK-regeringen[5] et ”Valgretsudvalg vedrørende revision af Folketingsvalgslovens regler om valgret under udlandsophold”. Med bag­grund i samfundsudviklingen, med øget mobilitet og lettere adgang til kommu­nikation over landegrænserne, var det regeringens ønske, i videst muligt om­fang, inden for rammerne af Grundloven generelt at udvide kredsen af dan­ske­re i udlandet, der har valgret til Folketinget under midlertidigt ophold i udlan­det.

 

Valgretsudvalget bestod af tre juridiske professorer samt tre embedsmænd udpeget af hhv. Justitsministeriet, Indenrigs- og Sundhedsministeriet og Kom­munernes Landsforening m.fl. Valgretsudvalget fik til opgave at komme med forslag til ændring af Folketingsvalgslovens regler og samtidig undersøge om de gældende regler om proceduren for optagelse på valglisten kunne forenkles med henblik på at gøre det lettere for danskere, der opholder sig i udlandet at blive optaget på valglisten.

 

I Valgretsudvalgets betænkning fra oktober 2003[6] tog medlemmer­ne imidlertid afstand fra regeringens forslag om en generel udvidelse af midlertidigheds­be­grebet til 12 år. De fandt, at en ”naturlig sproglig forståelse” af Grundlovens bopælskrav indebærer, at ”man faktisk skal bo i riget”.[7] Denne fortolkning førte til, at en 2-års grænse måtte være det maksimale, som generelt kunne gives til de danske statsborgere, der bosatte sig i udlandet. En 2 års ordning ville ifølge udvalget ”trods en række betænkeligheder være forenelig med Grund­lovens § 29.” [8] På baggrund af betænkningens rekommendationer valgte Regeringen at følge den meget begrænsede model og fremlægge et forslag til lovændring baseret herpå. I juni 2004 vedtog Folketinget (uden nogen stem­mer imod) følgende bestemmelse [9], som i dag indgår som § 2, stk. 3 i Folke­tings­valgloven:

 

”§ 2, stk. 3: Personer der opholder sig i udlandet, anses ligeledes for at have fast bopæl i riget, såfremt de agter at vender tilbage til riget inden for 2 år efter ud­rejsen.”

 

Dette resultat var en stor skuffelse for de mange politikere samt danskere i udlandet, som havde set frem til en generel udvidelse af muligheden for at stemme under ophold i udlandet. Det er i den forbindelse værd at bemærke, at Valgretsnævnet i 2002 argumenterede for, at fastsættelsen af en 8-års grænse for et midlertidigt udlandsophold, i modsætning til den hidtidige 12-års græn­se, ville ”harmonere bedre med Grundlovens krav om, at valgret til Folketinget forudsætter fast bopæl i riget, jf. grundlovens § 29”. Et år senere anlagde Valg­retsudvalget en langt mere restriktiv linie og anførte, at alene en generel 2-års grænse ”trods en række betænkeligheder vil være forenelig med Grund­lovens § 29”.

 

4. Ægtefæller, ugifte samlevende og registrerede partnere.

 

I forbindelse med de beskrevne tre lovændringer fra 1970, 1980 og 2004 var det samtidig et gennemgående ønske, at også de medfølgende ægtefæller, samt fra 1996 ugifte samlevere og registrerede partnere, skulle kunne opnå stemmeret. Disse ændringer har ført til, at sidste stykke i Folketingsvalglovens § 2 i dag er udformet således:

 

”§ 2, stk. 4. En person, der samlever på fælles bopæl med en person, der er omfattet af stk. 1, 2 eller 3, anses for at have fast bopæl i riget, såfremt de pågældende to samlevende

1)    har indgÃ¥et ægteskab eller registreret partnerskab med hinanden eller

2)    opfylder betingelserne for at indgÃ¥ ægteskab eller registreret partnerskab med hinanden og havde etableret fælles bopæl inden udrejsen.”

 

 

III. Gældende praksis

 

Det i 1980 nedsatte Valgretsnævn har i de mellemliggende år afgivet i alt fem beretninger. Den seneste rapport, som dækker årene 2000 til 2006, giver bl.a. en gennemgang af, hvorledes de enkelte bestemmelser om udlandsdanskeres valgret er blevet fortolket af udvalget.[10]  Det er som udgangspunkt den lokale kommunalbestyrelse, der træffer afgørelse om en ansøgning om optagelse på valgliste, når en dansk statsborger bosætter sig i udlandet. Er en kommunal­bestyrelse i tvivl om, hvorvidt betingelserne for valgret under udlandsophold er opfyldt, videresendes ansøgningen til Valgretsnævnet, der træffer en endelig administrativ afgørelse. Det er kun Valgretsnævnet, der kan afslå en ansøg­ning.

 

Med indførelsen i 2000 af en regel om, at de udsendte diplomater (§ 2, stk. 1) ikke længere skal registreres i CPR som udrejst uanset varigheden for ud­lands­opholdet (og dermed automatisk bevarer deres stemmeret ved ud­sendelse), samt indførelsen i 2004 af den generelle 2-års regel (§ 2, stk. 3), er antallet af per­soner på udlands­danskervalglisten samt antallet af ansøg­nin­ger, der vi­deresendes fra kommu­nal­bestyrelserne til Valgretsnævnet faldet en del de seneste år.

 

Valgretsnævnet optog i årene forud for Folketingsvalget i 2005 i alt 919 perso­ner, svarende til 17,7 % af den samlede udlands-valgliste på 5.179 personer.

 

I 2006 traf Valgretsnævnet i alt 832 afgørelser. Heraf resulterede 89 (11 %) i optagelse på udlandsdanskervalglisten, mens 742 ansøgere (90 %) fik afslag og 1 ansøgning bortfaldt.

 

Om Valgretsnævnets praksis i relation til de fire kategorier skal følgende be­mær­kes:

 

1. Diplomatbestemmelsen fra 1970 (§ 2, stk. 1)

 

Denne undtagelse fra bopælspligten gælder uden nogen øvre grænse for ud­landsopholdets varighed. Gruppen optages ikke længere på valglisten for ud­landsdanskere og behandles nu i realiteten, som om de har bevaret deres bopæl i Danmark. Gruppen omfatter typisk medarbejdere i Udenrigsmini­ste­riet, som er ansat med forflyttelsespligt. Også personer ”der udsendes af for­svaret eller Beredskabsstyrelsen m.fl. til fredsbevarende opgaver i udlandet” anses ifølge Valgretsnævnets beretning for omfattet af bestemmel­sen.

 

2. 1980-udvidelsen. Andre udsendte m.fl. (§ 2, stk. 2) 

 

Her gælder som omtalt et krav om midlertidigt ophold i udlandet. I 2002 be­sluttede Valgretsnævnet på egen hånd i to henseender at ændre praksis for godkendelse af ansøgninger.

 

For det første indførtes som omtalt en ændring, der væsentligt begrænser an­tallet af godkendelser, idet midlertidighedskravets øvre grænse på 12 år blev nedsat til 8 år. Selvom en 8-års grænse er højere end 2-års grænsen i § 2, stk. 3, opfattes den alligevel som urimelig af det stigende antal danskere der arbejder i udlandet, og som ofte bevarer fuld tilknytning til Danmark, også efter 8 år i udlandet. Det gælder ikke mindst personer tilhørende gruppe 1 og 2 nedenfor.

 

For det andet besluttede nævnet at udvide antallet af godkendelser der gives i medfør af sidestillingsreglen i stk. 2, 6), jf. nedenfor.

 

Praksis omkring de seks persongrupper i § 2, stk. 2 er i dag følgende:

 

1)    Andre udsendte til dansk offentlig myndighed eller privat virksomhed eller forening.

 

Her er dels tale om offentligt ansatte personer, der udsendes, men som ikke har forflyttel­sespligt. Det gælder f.eks. medarbejdere fra Danida eller DR-journalister, lek­torer og forskere. Endvidere personer, der ud­sen­des som ansatte ved en privat dansk eller udenlandsk virksomhed i Danmark. Bestem­melsen omfatter efter praksis også persongrupper in­den for søfart luftfart og rejsebranchen. Privat udsendte pressefolk er ligeledes omfattet, men ikke free-lance journalister, som ”dog i nogle tilfælde vil kunne være omfattet af sidestillingsbestemmelsen”, jf. ne­denfor.

 

Begrebet ”udsendt” synes især problematisk i relation til danske er­hvervs­folk i danske virksomheder i udlandet, hvis kontrakter kan for­muleres forskelligt afhængigt af arbejdets art. Er man ”udsendt”, kan man bevare stemmeretten i op til 8 år. Er man ikke ”udsendt”, men ansat lokalt, falder man ind under den generelle 2-års regel. Også begrebet dansk virksomhed og dansk filial i udlandet kan give anled­ning til fortolkningsproblemer. Her anlægger Valgretsnævnet en bred fortolkning og accepterer, at også udsendte medarbejdere, der ansæt­tes direkte på kontrakt med et udenlandsk datterselskab omfattes af bestemmelsen. Det gælder også ansatte ved multinationale virksom­heder her i landet, der udsendes til en afdeling i udlandet. (Det er forståeligt, at mange danske erhvervsfolk i udlandet har svært ved at vurdere, om de falder ind under 8- eller 2 års-reglen).

 

Som udgangspunkt omfatter bestemmelsen i nr. 1 således ikke lokalt ansatte medarbejdere.  Denne sondring kan ifølge Valgretsnævnet give anledning til tvivl, og der foretages en konkret vurdering i de enkelte sager.

 

Det hedder i Valgretsnævnets beretning fra 2007, at såfremt de lokalt ansatte ved en dansk repræsentation (ambassade el. l.) havde været beordret udsendt, ville de have været omfattet af diplomatreglen i § 2, stk. 1. På denne baggrund har Valgretsnævnet fundet, at lokalt ansatte ved danske repræsen­tationer i udlandet kan være omfattet af sidestil­lings­reglen, når særlige forhold taler herfor. Valgretsnævnets side­stil­ling fore­kom­mer imidlertid ejendommelig, idet sidestillingsreglen alene henviser til de fem gruppe­ringer i § 2 stk. 2, men derimod ikke til diplo­matbe­stem­melsen i § 2, stk. 1. Når sidst­nævnte bestemmelse alene om­fatter ud­sendte medarbejdere med forflyttelsespligt, ville det – i stedet for at sidestille lokalt ansatte med diplomater – være mere naturligt at slutte modsæt­nings­vis, idet de lokalt ansatte ved am­bassaderne mm hverken er udsendte eller forflyttelsespligtige. 

 

Endelig omfatter bestemmelsen i nr. 1 personer udsendt af foreninger i Danmark. Det gælder f.eks. præster udsendt af DSUK (Danske Sømands- og Udlandskirker) og personer udsendt af brancheforeninger o.l.

 

2)    Udsendte til internationale organisationer.

 

Denne bestemmelse omfatter personer, der er ansat ved organisationer hvor Danmark er medlem. Det gælder f.eks. EU, NATO og FN og de der­til hørende underorganisationer. Derimod tager bestemmelsen ikke sigte på de internationale NGO’er (”Non-Governmental Organisations”). Også her har Valgretsnævnet imidlertid mulighed for at udøve et kon­kret skøn og godkende en ansøgning med hjemmel i sidestillings­reglen eller i nr. 1 ovenfor.

 

3) Udsendte til dansk hjælpeorganisationer.

 

Blandt de hjælpeorganisationer, der kommer på tale kan nævnes Dan­ske Røde Kors, Folkekirkens Nødhjælp, Mellemfolkeligt Samvirke og IBIS.

 

      4)  Uddannelsesøjemed

 

Kriteriet for at kunne få stemmeret under et uddannelsesophold i ud­landet er ifølge Valgretsnævnets beretning, at uddannelsen har ”et nogenlunde fastlagt forløb – med noget, der ligner en ”erhvervskom­petence” som resultat”. Det giver plads til stemmeret for personer under uddannelse ved højere læreanstalter, ved kunstneriske og tek­niske uddannelsesinstitutioner samt ved højskoleophold. Under visse betingelser vil også forskning kunne anses for at være uddannelse.

 

5)  Helbredsmæssige grunde.

 

Ophold i udlandet som skyldes helbredsmæssige grunde falder ind under denne bestemmelse, der dog ligesom de øvrige bestemmelser i §. 2, stk. 2 kræver, at der er tale om et midlertidigt ophold og ikke et permanent ophold.

   

      6) Personer, der kan sidestilles med 1 – 5.

 

I 2002 pegede Valgretsnævnet på, at der flere steder i forarbejderne til 1980-lovændringen er omtalt, at opregningerne af persongrupperne i nr. 1-5 ikke er udtømmende. På denne baggrund besluttede Valgrets­nævnet i 2002 – på egen hånd – at indføre en udvidet anvendelse af sidestillings-reglen, såfremt der var tale om et midlertidigt ophold af kor­tere varighed, dvs. indtil 2 år. Det gjaldt typisk for unge, hvis ophold i udlandet kunne sidestilles med uddannelse, f.eks. au pair-ophold, stu­denter på uddannelsesrejser og lignende.

 

Med indførelsen af den generelle 2-årsregel i 2004 fik nævnets udvide­de fortolkning af sidestillingsreglen ikke længere nogen selvstændig betydning. Men 2002-beslutningen om nævnets mulighed for en selv­stændig fortolkning af sidestillingsreglen understreger, at fortolk­nin­gen af lovens bestemmelser om, hvad der skal ”anses som fast bopæl i ri­get” i høj grad er lagt i hænderne på et embedsmandsudvalg, der admi­nistrerer valgretslovgivningen uden Folketingets medvirken.

 

Som omtalt anvendes sidestillingsbestemmelsen typisk i relation til nr. 1 og nr. 4 ovenfor.

 

 3. Den generelle 2-års regel fra 2004 om øvrige udflyttere

     (§ 2, stk. 3).

 

Medtagelsen i loven af denne brede persongruppe, der omfatter alle andre end de under stk. 1 og 2 nævnte, har ført til den administrative fordel, at kommu­nalbestyrelserne i højere grad end tidligere selv vil kunne tage stilling til an­søg­­ningerne i stedet for at sende dem til Valgretsnævnet. Til gengæld opfattes den fastsatte 2-års regel som yderst restriktiv i forhold til såvel det almindelige danske ønske om en længerevarende regel som til de bestemmelser, andre lande har vedtaget, (se afsnit VI nedenfor).

 

4. Ægtefæller, registrerede partnere og samlevere  (§ 2, stk. 4)

 

I overensstemmelse med sædvanlig dansk praksis har samlevere til personer, som anses at have bopæl i Danmark i medfør af de tre omtalte bestemmelser i § 2, mulighed for at opnå samme stemmeret som ”hovedpersonen”. Det gæl­der såvel gifte og registrerede partnere som papirløse, der har etableret fælles bopæl inden udrejse. Valgretsnævnet har ifølge 2007-beretningen endvidere anlagt den praksis, at danske samlevere m.fl. under visse betin­gelser også kan opnå stemmeret, selvom ”hovedpersonen” er udlænding og dermed ikke opfyl­der betingelserne for at kunne stemme i Danmark.

 

Kombinationen af sidestillingsbestemmelsen og den her omtalte ægtefælle­bestemmelse kan føre til resultater, der understreger den forskelsbehandling, der i dag er karakteristisk for hele retstilstanden på området. Hvis f.eks. en per­son opnår stemmeret som lokalt ansat medarbejder på en ambassade qua sidestillingsbestemmelsen, jf. ovenfor, vil den pågældendes ægtefælle/partner  også kunne opnå stemmeret (uden nogen øvre tidsgrænse). Dette par stilles dermed bedre end det par, hvor en lokalt ansat i et privat dansk firma og den­nes ægtefælle/partner kun kan bevare stemmeretten i 2 år.

 

      5. Sammenfatning af gældende dansk praksis

 

Som det vil være fremgået af ovenstående gennemgang af lovgivningens regler og Valgretsnævnets praksis har man siden 1970 vedtaget en række undtagelser fra kravet om bopæl i Danmark for at kunne få stemmeret. Det er karakteristisk for disse undtagelser,

 

-         at de ofte ikke er klart definerede, og at de derfor mÃ¥ fortolkes efter et konkret skøn,

-         at de ikke er udtømmende,

-         at de ofte er vanskeligt forstÃ¥elige for de danskere, der rejser til udlandet, samt

-         at godkendelsesprocessen for optagelse pÃ¥ valglisten i de omhandlede tilfælde er administrativ tung.

 

 

IV. Nogle retlige vurderinger af dansk lovgivning og praksis.

 

I det følgende ses der på de retlige aspekter af de regler, som gælder for dan­ske statsborgeres ret til at stemme ved Folketingsvalg m.m. under ophold i udlandet. Der anlægges her en rent dansk-retlig vurdering af de gældende reg­ler i lyset af blandt andet grundsætningerne om ikke-forskelsbehandling og ligebehandling. Lovgivningens fire grupper omtales som hhv. diplomater, andre ud­sendte m.fl., øvrige udflyttere samt ægtefæller m.fl.

 

Den dansk-retlige vurdering handler om at måle nødvendigheden af tab af stemme­retten efter forholdsvis kortvarige udlandsophold. Vurderingen sker i rela­tion til Grundloven, til Folketingets handlefrihed under denne og med skyl­dig respekt for Højesterets prøvelsesret. 

 

 1. Princippet om ligebehandling

 

Målt i forhold til dansk ret er det centrale ved Grundlovens regel om bopæls­pligt, at Folketinget har fortolket den til at indføre flere uens regelsæt på ret ens situationer - eller i hvert fald situationer med flere fællestræk end for­skelle.

 

Forestiller man sig f.eks. følgende to danske statsborgere, hvor den ene lader sig ansætte ved EU-Kommissionen i Bruxelles, mens den anden rejser ud og grundlægger en IT-virksomhed i Belgien, som leverer tjeneste­ydel­ser til Kom­mis­sionen, må man stille spørgsmålet: Hvad er det som retfærdiggør, at den første kan bevare sin stemmeret i op til 8 år, mens den anden mister sin efter blot 2 år? Det er svært at komme med et godt svar. Den rette vurdering er formentlig, at der sker en overtrædelse af dansk rets grundsætninger om ikke-forskelsbehandling eller ligebehandling

 

En anden alvorlig indvending mod det gældende regelsystem er, at den rele­vante lovgivning ikke har sørget for at afgrænse reglernes anvendelses­områ­der klart i forhold til hinanden. Håndfulde af forkerte afgørelser kan derfor nærmest ikke undgås. Risikoen for fejl og ulovlig forskelsbehandling forstørres formentlig også af, at afgørelserne om tab/bevarelse af stemmeret i første instans er henlagt til ikke-specialiserede myndigheder i kommunerne. Fejl og forskelsbehandling er altid alvorlige anker i en retsstat og bør undgås. Enhver begrundet kritik bliver særlig betænkelig, hvor noget så fundamentalt som danske borgeres stemmeret til Folketinget (m.m.) er i spil. Lægges til grund, at ingen tvingende grunde taler for at bevare flere konkurrerende regelsæt, bør der kun gælde ét, (jf. afsnit VII nedenfor).  Det ville selvfølgelig være en tvingende grund, dersom Grundloven klart og utvetydigt nødvendiggjorde stem­meretstabet. Dette er imidlertid ikke tilfældet.  

 

Anskuet i et politisk og demokratisk perspektiv er det selvsagt derudover et stort spørgsmål, om det endnu i 2008 er acceptabelt at fratage danske borgere stemmeretten til Folketinget og folkeafstemningerne, blot fordi de – og navnlig som øvrige udflyttere - midlertidigt tager ophold i udlandet. Til (retlig) sam­men­ligning kan nævnes, at det er længe siden, at man accepterede, at også straffede personer og personer, som modtog fattighjælp, skulle bevare stem­meretten.

 

Det må konkluderes, at der i dag i det for demokratiet vigtige spørgsmål om udøvelse af stemmeretten ikke gennemføres nogen ligebehandling af dan­ske­re i udlandet. Ingen danskere, der bor i udlandet, har reelt ”fast bo­pæl i Riget”. A­lli­gevel omfattes de af forskellige regler, der undertiden er un­der­lagt konkrete skøn. Dette strider imod den fundamentale retsgrund­sætning om, at alle er lige for loven. Forbudet mod forskelsbehandling kræver, at ens­artede forhold ikke må behandles forskelligt.

 

2. Grundlovens krav om fast bopæl i riget

 

Ser vi herefter på Grundlovens bopælspligt i § 29, er hovedspørgsmålet, hvil­ken tidsramme - hvor mange år - der kan accepteres som værende ”inden for Grundlovens rammer” eller er i harmoni med betingelsen om fast bopæl (her­efter omtalt som harmoni-betingelsen)? Med Professor Max Sørensens ord kan vi konstatere, at ”Grundloven såvel som lovgivningsmagten har overladt det til de retsanvendende myndigheder (administration og domstole) at fortolke ud­trykket [fast bopæl i Riget] og dermed fastlægge begrebets nærmere ind­hold”.[11] Lovgivningsmagten kan selvfølgelig også selv vælge at ”fastlægge begre­bets indhold nærmere”, således som Folketinget lagde op til i 2001 med en 12-års regel og faktisk indførte i form af 2-årsreglen for øvrige udflyttere.  

 

Få reale argumenter har domineret i de seneste 40 års harmoni-diskussioner. Det oftest fremførte, nemlig respekten for ”Grundlovens rammer” ifølge en ”naturlig sproglig forståelse” af disse, er omtalt ovenfor.  

 

Dernæst har pligten til at betale skat spillet en vigtig rolle, nemlig da Folke­tinget i 1970 første gang besluttede sig for at begunstige én gruppe udlands­danskere ved at gøre forskel mellem diplomater med forflyttelsespligt og alle andre. Diplomaterne fik lov til at bevare stemmeretten trods udstationering i længere åremål, fordi de dengang blev gjort skattepligtige her i landet. Det er imidlertid en begrundelse, som altid har været svær at retfærdiggøre. Ingen senere udvidelser af bevarelsen af stemmeretten har da heller været begrun­det med en konneksitet mellem pligt til at betale skat og stemmeret.

 

Det afgørende for tab/bevarelse af stemmeretten bør da heller ikke være et spørgsmål om bopæl i nogle år i udlandet eller om skattebetaling i Danmark. I en demokratisk retsstat som Danmark burde den reelle diskussion snarere fokusere på, om udlandsdanskerens følelsesmæssige, samfundsmæssige og/eller demokratiske tilknytningsforhold til Danmark er intakt. Denne diskus­sion har dog nærmest været totalt fraværende. Den demokratisk relevante af­vejning af udflytternes interessefællesskab[12] med Danmark og danske stats­bor­gere i Dan­mark er blevet udeladt til fordel for en sproglig fokusering på Grundlovens fast-bopæl-i-riget betingelse. Denne fokusering har nærmest tvunget alle andre argumenter til tavshed.

 

Imidlertid forudser Grundloven og Højesteret, at de relevante afvejninger finder sted inden for rimelige rammer. Bopælsbetingelsen står ikke skrevet i granit, men har tværtimod vist sig åben for en fleksibilitet på helt op til 12 år. Når man for de øvrige udflytteres vedkommende indskrænker sig til at indføre en 2-års regel, kommer man ikke udenom at forklare, hvorfor statsborger­skabs­tilknytningen ikke kan anses at udgøre både den nødvendige reelle og den formelle hovedgaranti for udedanskernes solidaritets- og interesse­fælles­skab med Folketinget, den danske nation og dens velfærd? Således som det er tilfældet for en lang række andre landes vedkommende. En garanti, der i Dan­mark vil kun­ne kombineres med en fastsættelse af et midlertidig­heds­kri­te­rium af en vis længde.

 

Hvilke uundværlige demokratiske eller andre værdier bidrager en unødvendig og restriktiv fortolkning af bopælspligten med? Hvad er plusværdien? De natio­nale, menneskelige og demokratiske skader er derimod til at få øje på af at tage stemmeretten fra navnlig de øvrige udflyttere. Hvad gør - i forhold til de diplomaterne og de øvrige udsendte - at de øvrige udflyttere skal anses så suspekte, at det danske samfund mener, at de kun skal kunne bevare deres stemmeret i udlandet i 2 år? Skiftende regeringer og Folketing har øjensynligt selv været grundigt i tvivl om rette svar på det spørgsmål.

 

Reglerne om bopælspligten og tabet af stemmeretten ville have stået meget stærkere i forhold til EU-reglerne, (som omtales nedenfor), dersom medlems­staten Danmark havde anset især 2-års reglen for nødvendig, fordi nationen Danmark havde behov for tætte og objektivt let konstaterbare beviser for sine borgeres loyalitet. Sådan forholder det sig dog som bekendt ikke, idet hoved­argumentet for de øvrige udflytteres stemmeretstab efter blot 2 års udlandsop­hold udelukkende baserer sig på ordfortolkning af en gammel regel i Grundlo­ven, hvis restriktive indhold af de fleste danske politikere ikke længere skøn­nes at være tidssvarende.  

 

Man bliver ikke klogere af at inddrage andre kilder i forsøget på at at kommer nærmere på plusværdien. Ekspertudvalget, som skrev betænkning nr. 1432, endevendte landets arkiver og statsretslitteraturen for at kunne give et godt oplæg. Ifølge betænkningen [13] anså statsretsprofessor Zahle plusværdien for at bestå i, at ”den pågældendes bopæl afspejler, at den pågældende varigt er undergivet danske livsforhold”. Dette synspunkt er rigtigt, men det besvarer kun spørgsmålet vedrørende den fysiske tilknytning, som ingen for alvor be­tvivler betydningen af. I begyndelsen af det 21. århundrede er rette spørgsmål derimod om, hvilke andre momenter, som kan supplere den varige fysiske til­knytning?

 

Professor Zahles supplerende argument giver ikke bedre oplysninger om, hvad der er plusværdien ved at fjerne stemmeretten fra de øvrige udflyttere. [14] Det siger blot, at fast bopæl i riget fortæller noget om en ”reel tilknytning til Dan­mark”. Men hvad betyder ’reel’? Betyder det (på ny) blot noget med ’fysisk’, er argumentet rigtigt, men cirkulært. Betyder det derimod snarere ’ideel’ eller ’emo­tionel’, giver andre målemetoder mulighed for at opnå ligeså eller snarere sikrere svar på lødigheden af en persons følelsesmæssige tilknytning til Dan­mark under længerevarende udlandsophold [15].

 

Når danske Folketingsmedlemmer i dag taler om udedanskernes manglende stemmeret, er holdningen ofte et undskyldende skuldertræk med en hen­visning til at, juridiske top-eksperter i 2003-betænkningen har ment, at der kun kunne gives en 2-års regel til de øvrige udflyttere. ”Grundloven tillader ikke en længerevarende undtagelse fra bopælspligten” fremhæves det. Det overses imidlertid, at der findes en række andre juridiske eksperter, som såvel i 2003 som i dag har en anden opfattelse. I betænkning nr. 1432 er professor Peter Germer citeret for at påpege, at Grundloven ikke giver nogen nærmere præcisering af, hvad der skal forstås ved ”fast bopæl”, at Valglovens §2 har udvidet bopælsbegrebet i betragtelig grad, og at disse udvidelser [fra 1970 og 1980] i dag må anses for dækket af en forfatningsretlig sædvane. Germer skriver endvidere, at ”hvis samfundsudviklingen tilsiger det, må lovgivnings­mag­ten kunne udvide bopælsbegrebet yderligere”. Denne konklusion in­deholder to vigtige synspunkter: For det første, at samfundsud­viklingen kan tilsige en udvidelse af udedanskernes ret til at stemme, hvilket netop er et af hovedargumenterne bag ønsket om, at de moderne ”globale” danskere i dag skal kunne bevare stemmeretten uanset hvor de bor i verden. For det andet, at det er Folketinget og ingen andre, der kan udvide bopælskravet yderligere.[16]

 

Det er værd at bemærke, at den politiske debat indtil Betænkningens frem­komst i 2003 ikke handlede om, hvorvidt Folketinget ved at åbne mulighed for f. eks. en 8, 10 eller 12 års stemmeret trods udlandsophold ville overtræde sine beføjelser ifølge Grundloven. Problemet blev ikke opfattet som et spørgs­mål, der involverer grundlovsbrud. Det er tilsyneladende alene betænkningens meget strikte ordfortolkning, der siden 2003 har medført, at man i Folketinget er veget tilbage fra at vedtage en længere tidsgrænse end den vedtagne 2 års regel.

 

Skulle Folketinget ved lov beslutte at indføre en generel regel om at alle dan­ske statsborgere under ophold i udlandet kunne bevare stemmeretten i en periode på op til for eksempel 10 år, ville Højesteret efter sin hidtidige praksis ikke gribe korrigerende ind. Ifølge den danske tradition for domstolskontrol sætter Højesteret kun i ekstreme situationer sin fortolkning af Grundloven over Folketingets. [17]

 

I et transnationalt perspektiv er det i øvrigt paradoksalt, at Danmark i 2004 ikke udstrakte landets over 30 års lovgivning og praksis, som i ikke helt korte perioder (først 12 og derefter 8 år) har tilladt udvalgte grupper af danskere i udlandet at bekræfte deres demokratiske tilhørsforhold til hjemlandet, til at gælde for de ”øvrige udflyttere”. Ikke at denne ordning var specielt generøs målt i forhold til de demokratiske lande, vi normalt sammenligner os med. Holland, for eksempel, giver tidsubegrænset stemmeret til hollandske par­la­mentsvalg til landets statsborgere, som bor i tredjelande. Hollands eksplicitte begrundelse herfor er ønsket om bevare forbindelsen mellem udflytterne og hjemlandet. I stedet indførte Danmark i 2004 en 2-års regel, der markerer den stik modsatte holdning. Nemlig at hjemlandet for sin del bryder forbindelsen mellem udflytterne og hjemlandet. Og som anført: Det er ikke Grundlovens tekst, som tvinger dette brud frem.

 

Alt dette fører til følgende: For det første: Hverken den af Max Sørensen omtalte tradition eller Højesterets accept af Folketingets naturlige bevæ­gel­sesfrihed inden for Grundlovens fleksible rammer eller umuligheden af at anvende andre måder at måle en udflyttet persons reelle tilknytning til hjemlandet på, nød­vendiggør den begrænsede 2-års regel, som Folketingen indførte i 2004. For det andet: Adskillige danske politiske partier ønskede i 2001 at gøre kort proces med den demokratiske paria-behandling af de øvrige udflyttere - og med forskelsbehandlingen mellem disse og de øvrige grupper.

 

2-års reglen kan i lige linje føres tilbage til, at en gruppe af statsrets- og valglovseksperter valgte at anvende en ekstremt forsigtig fortolkning af Grund­lovens ord.[18] Ekspertudvalget byggede som omtalt sin grundlovs­konstruktion på, hvad det kaldte en ”naturlig sproglig forståelse af” Grundlovens ordgrænse. Det kan undre, at Udvalget anvendte denne restriktive formel, når et flertal af eksperter uden for Udvalgets kreds offentligt udtalte, at § 29 var rummelig nok til, at Folketinget kunne indføre en generel 9-, 10- eller 12 års regel.  Dertil kommer, at Udvalgets allerede citerede argumenter for at retfærdiggøre en minimumsløsning forekommer både lette og til dels cirkulære. Udvalget kan ikke antages at have haft adgang til en bedre viden, som det blot ikke delte med andre.

 

Ekspertudvalgets ord om indretningen i det 21. århundrede af demokratiet i Danmark er for tynde til stå uimodsagte. Tværtimod er alle de synspunkter, som fik to regeringer til at foreslå en generel 12-års regel, fuldt ud så gyldige i dag, som de var i 2001.

 

Konklusionen af ovenstående gennemgang er, at den gældende lovgivning strider imod princippet om ligebehandling af de danskere, der bor i udlandet. Endvidere, at der ikke ifølge Grundloven er noget til hinder for at Folketinget vedtager en generel undtagelsesbestemmelse fra bopælspligten, så længe der kan konstateres en reel tilknytning mellem Danmark og den danske vælger i udlandet, f.eks. gennem en klar regel om opholdets midlertidige karakter. I Kap VII nedenfor foreslås en konkret løsningsmodel.

 

 

 

 

V.  Er tab af stemmeretten en EU-stridig restriktion?

 

1. Generelt om forholdet til EU-rettem

 

I dette afsnit inddrages EU-retten i overvejelserne om lovligheden af danske statsborgeres tab at stemmeret, som følge af at de tager ophold og/eller ar­bejde i andre EU-lande.[19] Som det fremgår, stiller EU-reglerne om navnlig den frie personbevægelighed, EU-borgerretten og forbudet mod forskels­be­handling ret utvetydige betingelser til dansk ret på dette område. Opfyldes betingel­serne ikke, begår Danmark formentlig traktatbrud.  Konklu­sionen er, at EU-rettens krav bliver des sværere at opfylde, des kortere perioder ophold i ud­landet med bibeholdelse af stemmeretten tillades at være. Spørgsmålet om, hvilken varighed kravet om midlertidigt ophold med bibeholdelse af stemme­retten skal nå op på, for at være EU-lovmæssig, er lige relevant for alle danske i udlandet, men vil selvsagt få mest betydning for ”de øvrige udflyttere”, der er omfattet af den meget korte 2 års-regel.

 

I forholdet mellem de danske regler i Folketingsvalgloven og EU-retten, er EU-reglerne om forskelsbehandling, den frie personbevægelighed og EU-borger­retten af særlig interesse.  Disse tre regelsæts krav til medlemslandenes retssystemer levner en meget begrænset frihed for medlemsstaterne til at indføre bopælsregler, herunder de regler i Valgloven, der regulerer danske statsborgeres stemmeret til Folketingsvalg.

 

Det må undersøges, om de danske valgregler om hhv. diplomater, udsendte og øvrige udflyttere befinder sig i en EU-retlig farezone. Det er dog kun 2-års­reglen for de øvrige udflyttere samt forskelsbehandlingen mellem disse og de to første grupper af danske statsborgere, der kan tænkes at være i strid med EU-retten.

 

EU-stridigheden skyldes således ikke, at EU-retten indeholder en regel, som regulerer valg til nationale parlamenter og fristregler. EU-retten er tavs om disse valg (men indeholder nogle regler om lokale valg i medlemsstaterne og om valg til Europa-parlamentet). Ulovligheden følger derimod af EF-Domsto­lens veletablerede fortolkninger af rækkevidden af de nævnte grundlæggende og almindelige regler.

 

 

2. Betænkning nr. 1432s omtale af EU-retten.

 

Ekspertudvalgets Betænkning nr. 1432 fra 2003, der med bilag fylder næsten 500 sider, indeholder kun to sider om forholdet til EU-retten.[20]  Betænkningen konkluderer meget enkelt, at Grundlovens krav om fast bopæl som betingelse for valgret til Folketinget ”ikke anses for at være i strid med EU-retten”. Spørgsmålet er imidlertid, om denne konklusion holder, når det gælder lov­gi­vers fortolkning af Grundlovens § 29.

 

Betænkningen behandler det EU-retlige spørgsmål i to tempi. Først søger Ud­valget retligt at påvise, at bopælskravet slet ikke er omfattet af EU-regler­nes restriktionsforbud – et forsøg som dog må opgives. Så hedder det, at der må­ske slet ikke er et problem – uanset hvad EU-reglerne bestemmer. Det frem­føres, at ”det må give anledning til alvorlig tvivl”, om bopælskravet ”over­hovedet udgør en restriktion for personers ret til bevægelighed.”  Ud­valget fremlægger dog ikke ét reelt argument til støtte for denne mere end tvivlsomme opfattelse. Der er, omvendt, slet ikke tvivl om, at bopælskravene udgør potentielle restriktioner – som det ses nedenfor.

 

Udvalget anfører, at da ”valg til nationale parlamenter ikke er […] reguleret i EF-traktaten”, er indretningen af disse regler omfattet af national enekom­petence. Heri er der dog ikke megen hjælp at hente - erkender Udvalget. Det sker med henvisning til en lang og konstant EU-retspraksis. Ifølge denne må medlemsstaterne ikke benytte deres utvivlsomme enekompetencer til at ud­stede nationale regler, som ikke respekterer den almindelige EU-rets regler. Som eksempel på denne retspraksis om den begrænsede anvendelse af ene­kompetencer citerer Udvalget en dom, der handlede om den direkte beskatningskompetence, som også er en enekompetence. [21]

 

Herefter medgiver Udvalget, at det er nødt til at undersøge, om bopælspligt som betingelse for stemmeret i udlandet er i overensstemmelse med de almindelige EU-regler.

 

Som relevante almindelige EU-regler rejser Udvalget det spørgsmål, om EF-traktatens artikel 12 [kravet om ligebehandling, hhv. forbudet mod direkte og indirekte diskri­mi­nation], og personers ret til fri bevægelighed, jf. EF-traktatens artikel 39, 43 og 49, er til hinder for, at medlemsstaterne kan opretholde et bo­pæls­krav i forbindelse med valgret til nationale parlamenter.

 

Denne omtale af vigtige EU-regler i Betænkningen fra 2003 er imidlertid for snæver, idet oversigten ikke nævner EU-retspraksis siden 2001 om EU-bor­gerretsreglerne.[22] Analyserne i det følgende inddrager derfor også EU-bor­gerskabsretten. [23]

 

Der var ikke noget at være bekymret for, konkluderede Udvalget indlednings­vis sin gennemgang af betydningen af den almindelige EU-ret for bopæls­kra­vets forenelighed med EU-reglerne. Betænkningens begrundelse herfor var den enkle, at EF-domstolen ikke har afsagt domme om forholdet mellem ”po­litiske rettigheder i forhold til personers ret til fri bevægelighed”. Uanset rig­tigheden af denne konstatering, kan den af flere grunde på ingen måde udgøre det sidste ord i denne sag. Det skyldes dels det iøjnefaldende forhold, at den dis­kussion, som føres på disse sider, ikke handler om ”politiske rettigheder”, men om tab af politiske rettigheder. Det skyldes endvidere, at det netop er et potentielt stemmeretstab, som kan tænkes at medvirke til at motivere dan­skere til at blive hjemme, i stedet for – som de først havde tænkt sig - at tage varigere ophold i et andet EU-land. Dette blive-hjemme potentiale har EF-Dom­stolen i en lang og meget fast retspraksis dømt EU-ulovligt. Bopælsregler (og alle andre typer af regler), som kan tænkes at demotivere EU-borgere fra at gøre brug af deres EU-rettigheder, anser EF-Domstolen for at udgøre en mulig hindring eller restriktion på den fri personbevægelighed, som den derfor lyser i band. Hindringer, små som store, kan medlemsstaterne indføre på man­ge måder (tilsigtede som uforvarende). Den danske bopæls-betingelse, der en­der med tab af stemmeret, er blot én af mange tænkelige måder at lægge en hindring/restriktion på den frie personbevægelighed, som er en af EU-rettens mest fundamentale frihedsrettigheder. 

 

Kan den medlemsstat, som er anklaget for at lægge hindringer i vejen for den frie personbevægelighed, fremlægge et meget lødigt og solidt og, set med EU’s øjne, samfundsmæssigt relevant forsvar for sin regel og formålet med den, kan EF-domstolen vælge at godkende reglen – selv om den konkret virker re­striktivt. Det sker dog kun, dersom den omstridte regel er egnet til at nå det satte samfundsmæssige mål, dersom reglen er nødvendig, og dersom med­lems­staten ikke kunne have tilgodeset sit offentlige formål ved at indføre andre regler, som er mindre indgribende overfor EU-borgerne og deres EU-rettig­heder (proportionalitetsgrundsætningen).

 

Til illustration kan her nævnes, at da EF-domstolen i 2007 (4 år efter afgi­velsen af Betænkning nr. 1432) underkendte dansk landbrugslovgivnings krav om, at erhververe af danske landbrugsejendomme havde pligt til at tage fast bopæl på deres gårde.[24] Også denne bopælspligt forfulgte som bekendt angi­veligt en serie meget legitime formål – som dog blot kunne tilgodeses ved min­dre indgribende foranstaltninger.

 

Udvalgets analyse lider som nævnt tillige af den alvorlige mangel, at den ikke inddrager de retlige konsekvenser af indførelsen af EU-borgerskabet. Før det blev skrevet ind i Maastricht-traktaten i 1991, var EU-reglerne ofte neutrale i forhold til, om en medlemsstat retligt forskelsbehandlede mellem sine egne borgere.[25]

 

Denne neutralitet gjorde EU-borgerskabsretten en ende på. Med henvisning til denne, eventuelt i kombination med forbudet mod diskrimination i artikel 12, kan en borger fra et EU-land – uanset hvor han opholder sig på EU-territoriet - gøre krav på samme fordelagtige retsstilling som enhver anden EU-borger, der befinder sig i samme faktiske situation. Sammenligningsgrundlaget er her alle udlandsdanskere i EU-landene. Konkret kan han forlange at nyde samme for­delagtige retsstilling i forbindelse med deltagelse i danske Folketingsvalg som, for eksempel, de af dansk ret begunstigede grupper (diplomater og udsendte), som opholder sig i samme EU-medlemsstat som han/hun selv. Dommen i for eksempel sag C-224/89, D’Hoop, illustrerer denne pointe godt. Det betyder me­re konkret, at gruppen af øvrige udflyttere kan opnå dom for at få ret til samme lange udlandsophold med bevarelse af stemmeretten til Folketingsvalg og folkeafstemninger som danske diplomater og andre udsendte danskere m.fl.

 

Dette vigtige aspekt kommer Udvalget slet ikke ind på i betænkningen fra 2003. Unuanceret anføres som eneste synspunkt mht. restriktionsproblemet, at dersom bopælskravet skaber hindringer for den fri bevægelighed, er denne ”således kun aktuel for personer med dansk indfødsret, som ikke har fast bo­pæl i Danmark ”. Men det er jo det hele sagen drejer sig om. Det er netop den dårligere behandling af de øvrige udflyttere, som udgør det største problem i forhold til EU-retten. Sætningen viser, at Udvalget var klar over, at EU-rettens krav til dansk ret gælder såvel til fordel for andre borgeres indrejse i Danmark som for danske borgere, som rejser ud af Danmark. Udvalget dokumenterer sin viden i en henvisning til dommen i sag C-415/93, Bosman.

 

Hvad de almindelige EU-regler angår, som Danmark skal efterleve, synes her­efter følgende sammenfatning forsvarlig. Den lyder, at bopælspligten udgør en aktuel EU-retlig hindring, som derfor er en ulovlig restriktion for EU-borger­nes frie bevægelighed og etablering af nye hjem eller virksomheder i andre EU-lan­de. Der er fast retspraksis for, at personer, der kommer ud for sådanne af med­lemsstaterne skabte hindringer, ikke skal bevise, at hindringen faktisk mo­tiverede dem til at blive hjemme eller til i det hele taget at ændre deres ud­rejseplaner. Det er fuldt tilstrækkeligt, at der blot består en mulighed herfor.

 

Her skal endeligt bemærkes, at EF-Domstolen i en dom fra 2006 (om valg til Europa-parlamentet) har udtalt sig klart om forbudet mod forskelsbehandling. Dommen siger, at bopælskriteriet i princippet ikke er uegnet til bestemmelse af hvem, der har valgret …”[26]. Det understreges imidlertid, at ”princippet om ligebehandling eller forbud mod forskelsbehandling, som hører til Fællesskabs­rettens almindelige retsgrundsætninger, kræver, at ensartede forhold ikke må behandles forskelligt ….., med mindre en sådan behandling er objektivt be­grun­det”. Det var ikke tilfældet i denne sag, hvor den nederlandske lovgivning uden tilstrækkelig objektiv begrundelse behandlede hollandske statsborgere forskelligt, afhængigt om de havde bopæl i Nederlandene eller i De Neder­landske Antiller eller Aruba (som udgør en del af det Nederlandske Kongerige). Det er samme forskelsbehandling, vi ser i den danske valglov, der deler dan­skere i udlandet op i tre grupper (med hhv. permanent, 8-års og 2-års beva­relse af stemmeretten) + deres ægtefæller mm, uden at der består nogen til­strækkelig objektiv begrundelse herfor.

 

Hermed er de principielle og problematiske grænseflader mellem den almin­delige EU-ret og bopælspligten ifølge dansk lov trukket op.

 

3. En eventuel retssag ved EF-Domstolen.

 

Det vil være relevant at se på, hvordan EF-Domstolen formentlig vil reagere, dersom den en dag skulle dømme i en sag, der involverer de danske bopæls­krav og tab af stemmeretsregler.

 

Først bemærkes, at EF-Domstolen ganske vist anvender de samme fortolk­ningsmetoder som danske domstole. Men modsat sine danske modparter har den imidlertid i mange år nedprioriteret bogstav-, tekst- og kon­tekst­for­tolk­nin­ger, som danske retsanvendere trofast lader sig lede af. I stedet har EF-Dom­stolen, selv hvor det drejede sig om juridiske valg af grundlæggende sam­funds­mæssig betydning, i højere grad benyttet sig af formålsfortolkning.

 

Fremstillingen i det følgende er hypotetisk, men forsøger at lægge sig tættest mulig op ad et virkelig sagsforløb. Fremstillingen illustrerer de typiske for­skel­le, der er på danske domstoles og EU-domstolens fortolkningstilgange.

     

EF-Domstolen vil antagelig begynde med at spørge, hvilken offentlige interesse 2-års reglen søger at fremme? Den danske regering vil antagelig – med hen­vis­ning til ordlyden af Grl. § 29 - svare, at interessen består i at sikre, at der består en vis reel og levende tilknytning mellem de personer, der får lov til at stemme til Folketingsvalgene, og det danske samfund. Det vil EF-Domstolen selvfølgelig lytte til og antageligt mene, at det som udgangspunkt må være op til den enkelte medlemsstat at afgøre, hvordan denne tilknytning sikres bedst muligt – for eksempel i form af en bopælspligt. Det er i hvert fald et objektiv og let konstaterbart tilknytningskrav.

 

På dette stade vil EF-Domstolen derfor antagelig give udtryk for, at bopæls­kravet formulerer en offentlig interesse, som EU i princippet kan anerkende. Den vil dog formentlig tilføje, at det dog i relation til EU-retten ikke hjælper, at 2-årsreglen er klar og anses at følge af en regel i den danske Grundlov. EF-Dom­stolen har i flere tilfælde anset regler i landenes valglove, som afledes af en grundlovsregel, for uforenelige med et EU-lands EU-forpligtelser, hvorfor medlemsstaten har pligt til at fjerne reg­len.[27]

 

Dernæst vil EF-Domstolen fremhæve det indlysende i, at 2-årsreglen og tabet af den demokratiske stemmeret kan medvirke til at motivere danske stats­bor­gere til at blive hjemme i stedet for at tage arbejde og bopæl i et andet EU-land. Selv nok så fjerne muligheder herfor er antagelig nok til, at EU-Dom­stolen vil anse, at reglen udgør en ulovlig restriktion i forhold til EU’s helt grundlæggende regler om fri personbevægelighed, forbudet mod forskels­be­handling og til EU-borgerskabsretten. EF-Domstolen vil understrege, at den an­ser det for en af sine vigtigste opgaver at fjerne restriktioner. Den vil måske og­så her markere, at proportionalitetskontrollen kan tænkes tillige at rejse tvivl om EU-medholdeligheden af de øvrige danske valglovsregler om stem­me­retstab end 2-årsreglen.

 

EF-Domstolen vil imidlertid ikke lade den blotte omstændighed, at 2-årsreglen udgør en restriktion, være udslaggivende. Skønt reglen modarbejder den fri bevægelighed, beskytter den også en national demokratisk interesse, som EU-retten selv har behov for at respektere og derfor ikke vil underminere eller uden videre skubbe til side. Dog vil det antagelig skærpe EF-Domstolens kri­tiske syn på sagen, at 2-årsreglen gør forskel på danskere, som på eget initi­ativ arbejder eller bor i andre EU-land, og andre grupper, som får lov til bevare stemmeretten i en længere årrække. Anser EF-Domstolen, at der foreligger en EU-ulovlig forskelsbehandling (hvad der formentlig gør), vil den formentlig kon­statere, at Danmark overtræder sine EU-forpligtelser ved at anvende reg­len. I så fald vil de følgende analyser muligvis slet ikke komme til orde i dom­men.

 

Ser vi derimod bort fra den mulige forskelsbehandling, vil EF-domstolen på sagens nuværende stade formentlig tage hul på den proportionalitetsanalyse, som den altid gennemfører i sager, som handler om legitime restriktioner. Den­ne analyse spørger først, om 2-årsreglen er egnet til at sikre opnåelsen af det formål, der er vedtaget for at tjene. Det er den givetvis: De første to år af en udlandsdanskers udeophold er hans/hendes tilknytning til Danmark formentlig i gennemsnit større end efter 6, 12 eller 18 år.

 

For det andet vil EF-domstolen undersøge, om en 2-års regel er nødvendig for at nå det angivne formål. Det spørgsmål er EF-domstolen nærmest nødt til at besvare benægtende henset blandt andet til, at Danmark i mange år (bevisel­igt) har anset visse grupper af udlandsdanskeres tilknytning til det danske sam­fund for bevaret (og dermed de udeboendes stemmeret) under udlands­ophold på op til 12 år. Det vil EF-domstolen læse som, at det danske samfund, dets Folketing og skiftende regeringer selv har anset, at der i Grundlovens § 29 er en større elasticitet end den snævre generelle regel på blot 2 år.

 

Under en retssag som denne vil det antagelig være blevet dokumenteret, at mange danske statsretslærde ikke var enige med Udvalgets ultra-restriktive læsning af Grundlovens § 29, da betænkningen blev skrevet i 2003. Og som stadig mener, at § 29 er betydelig rummeligere, end Udvalget fandt, den var. I løbet af de seneste år har flere eksperter offentligt argumenteret for en ela­sticitet på for eksempel en halv snes år.  

 

Endelig vil EF-domstolen spørge, om der findes mindre indgribende foran­stalt­ninger, som lige så godt eller bedre kan tilgodese såvel det danske samfunds behov for tilknytning som EU-samfundets grundlæggende retsgrundsætninger om fri bevægelighed, EU-borgerskab og forbudet mod forskelsbehandling.  Det­te spørgsmål vil formentlig kun kunne besvares bekræftende. Muligheden for at udarbejde alternative reguleringer er stort. For eksempel kan man fore­stille sig at tilgodese tilknytningskravet ved at forlange af udlandsdansker­ne, at de med 2, 3 eller 4 års mellemrum – i for eksempel i alt 12 år - skriftligt bekræfter, at de ønsker at bevare stemmeretten, fordi de selv føler en reel og levende forbindelse til deres hjemland – og agter at vende hjem.

 

Undervejs i sine præmisser vil EF-domstolen formentlig have skævet til, om der er mange eller få EF-lande, der som Danmark fratager deres statsborgere stemmeretten, straks eller kortere tid efter, at de flytter til et andet EU-land. Som det vil ses i afsnit VI nedenfor er dette ikke tilfældet. Snarere tværtimod: Danmark er ret alene om systematisk, og af rent formelle årsager, at fratage stemmeretten fra egne statsborgere i udlandet, der kun har været væk i en ganske kort periode.  

 

Domstolens konklusion af proportionalitetsundersøgelsen vil formentlig lyde, at medlemsstaten Danmark ikke har EU-retlig lov til at håndhæve en 2-årsregel, fordi dens negative, restriktive virkninger er langt mere byrdefulde for de øvri­ge udflyttere, som kunne ønske sig at drage fordel af EU-reglerne, end det ob­jektivt må anses for påkrævet for at tilgodese Danmarks offentligretlige formål med bopælspligten og dens stemmeretlige konsekvenser. 2-års reglen (og må­ske tillige nogle af de andre regler om fortabelse af stemmeretten) må derfor vige. På denne måde vil Dom­stolen således ud fra nogle almindelige, men grundlæg­gende vigtige, EU-regler kom­me frem til et konkret resultat, fordi resultatet tjener EU-samfundets in­teresse i mere integration. Det vil ikke være et resultat, som følger af for­tolk­ning af ord, men af en ofte gentagen fo­rmåls­fortolkning.

 

VI. Retsstillingen i andre europæiske lande.

 

Spørgsmålet om hvorledes andre lande, som vi traditionelt sammenligner os med, har indrettet deres valgretslovgivning i relation til deres statsborgere, der bor i udlandet, er ikke uden interesse.[28] En gennemgang heraf viser, at Irland og Grækenland, fastholder en bopælspligt i hjemlandet for at kunne deltage i landets parlamentsvalg. I Grækenland overvejes det, hvorledes udlands­græ­kere ad lovgivningsvejen kan deltage i de græske parlamentsvalg. Det er ka­rak­teristisk for disse to lande, at der gennem mange årtier af økonomiske år­sager har fundet en omfattende udvandring sted til lande uden for Europa, begrundet i ønsket om at kunne begynde en ny tilværelse for sig selv og sine efterkommere.

 

Heroverfor står en række EU-lande, som uden nogen tidsbegrænsning alene læg­ger vægt på, at statsborgerskabet giver ret til at deltage i hjemlandets par­lamentsvalg. Denne gruppe omfatter bl.a. Sverige, Finland, Holland, Bel­gien, Luxembourg, Østrig, Italien, Frankrig, Portugal, Spanien samt Tysk­land - for tyske statsborgere, der bor i et andet medlemsland af Europarådet). Også Polen, Rumænien og Estland hører til i denne gruppe.

 

Imellem disse to ydergrupper findes nogle lande, der sætter én samlet grænse for hvor længe et midlertidigt ophold i udlandet kan accepteres for fortsat at kunne bevare stemmeretten i hjemlandet. Det gælder bl.a. Norge (10 år), Island (8 år) med mulighed for forlængelse, Storbritannien (15 år) samt Tysk­land (25 år) - for tyskere, der bor i andre lande end Europarådets medlems­lande. (I både Norge og Island kan der søges om konkret forlængelse, når det fastsatte åremål er nået). 

 

I princippet hører Danmark til denne mellemgruppe. Men hvor de andre lande i gruppen har vedtaget enkle og let forståelige åremålsregler, som dermed ska­ber en vis automatik og minimum af administration, har vi i den danske valg­lov som omtalt delt danskere i udlandet op i tre forskellige grupper (diplo­mater, andre udsendte m.fl. og øvrige udflyttere), som med deres ægtefæller har fået hver deres tidsramme for, hvad der skal forstås ved midlertidigt op­hold i udlandet. Denne udvikling har ført til, at de danske regler er kompli­cerede, ofte kræver konkrete fortolkninger og dermed fører til en unødvendig bureaukratisk administration.

 

VII. Forslag til ændring af Folketingsvalgloven

 

Lægges det til grund, at de nugældende regler i Folketingsvalgloven strider imod retsgrundsætningen om ligebehandling og tillige strider imod visse af EU-rettens principper, synes tiden inde til at få ændret lovgivningen, således at Danmark ikke længere hører til blandt de lande, der giver deres statsborgere i udlandet den dårligste behandling, hvad angår stemmeretten.

 

Man kunne selvsagt gå drastisk til værks og fjerne bopælspligten i Grundlovens § 29. Vi har imidlertid med Grundlovsændringen tilbage i 1915 fået vedtaget en Grundlov, der er så vanskelig at ændre, at ingen af de danske politiske par­tier i dag har mod på at forsøge at ændre den. Dette til trods for, at der er bred politisk enighed om, at det på en række områder er tiltrængt.

 

Som påvist ovenfor, er det imidlertid ikke nødvendigt at ændre Grundloven for at gøre den danske valgretslovgivning mere tidssvarende og samtidig få fjernet den markante og retsstridige forskelsbehandling, som præger retstilstanden i dag. Fol­­ketinget vil kunne fortolke bopælskravet i Grundlovens § 29 med den nød­vendige elasticitet, og vedtage én enkelt regel, der i høj grad vil kunne imøde­komme de indvendinger af såvel retlig som følelsesmæssig karakter, som har præget de seneste års debat på området.

 

Så længe bopælspligten er Grundlovsfæstet, vil det imidlertid næppe være re­alistisk at opgive princippet om, at stemmeretten under ophold i udlandet kun kan bevares i en midlertidig periode. Der bør i så fald stiles mod én fælles de­finition på, hvad der skal forstås ved midlertidig. Det var netop det, der var bred enighed om i Folketinget i 2001.

 

Danes Worldwide går ind for, at der til afløsning af den nuværende opdeling i tre forskellige grupper samt ægtefæller mm indføres én enkelt bestemmelse i valgloven, som tillader alle danske statsborgere i udlandet at bevare stemme­retten i indtil 10 år[29]. Bestemmelsen kunne affattes således.

 

”§ 2. Personer der opholder sig i udlandet, anses for at have fast bopæl i riget, såfremt de agter at vender tilbage til riget inden for 10 år efter udrejsen.”

 

En enkelt fælles regel har den fordel, at den er mere forståelig og nemmere at administrere. Der synes ikke at være nogen grund til at bevare en særlig regel om ægtefæller m.fl., der sondrer mellem ”hovedpersoner” og ”bipersoner”. En fælles 10-års regel for alle, uanset status i parforhold etc. vil være langt mere tidssvarende.

 

Det er sjældent at en forflyttelsespligtig dansk diplomat opholder sig konti­nu­erligt i udlandet i mere end 10 år, men det kan forekomme. Selvom en fælles 10-års regel også kunne omfatte diplomatgruppen, er der næppe tvivl om, at diplomatregelen (stemmeret uden nogen tidsbegrænsning) i dag udgør et så integreret element i udenrigstjenestens forflyttelsespligt, at den formentligt vil blive ønsket bevaret som en særregel – ved siden af en generel fælles 10-års regel.

 

I tilknytning til 10-års reglen kan der indføres en regel om, at udlandsdanskere med 2, 3 eller 4 års mellemrum - skriftligt bekræfter, at de ønsker at bevare stemmeretten, fordi de selv føler en reel og levende forbindelse til deres Dan­mark – og agter at vende hjem. Alternativt kunne der være tale om at afgive en højtidelig erklæring efter 5 år i udlandet om, at vedkom­men­de øn­sker at bevare stemmeretten i endnu 5 år. Muligheden for at 10 års-fristen kan forlænges i konkrete tilfælde bør også undersøges. Det væsentlige er, at der udarbejdes klare og enkle regler for optagelse/forbliven på valglisterne og senere ophør.

 

***

 

Danes Worldwide opfordrer hermed Regeringen og de øvrige partier i Folke­tinget til at fremlægge og vedtage et lovforslag, der giver danske statsborgere i udlandet, der har i sinde at vende tilbage til Danmark på et senere tidspunkt, mulighed for at kunne deltage i danske Folke­tings­valg og folkeafstemninger i en årrække på ikke under 10 år.

 

 

København, den 14. august 2008.

 

 

 

Hjalte Rasmussen                                      Christopher Bo Bramsen

Professor, Dr. jur.                                       Ambassadør, Cand. jur.

Københavns Universitet                                Bestyrelsesformand for                                                                     Danes Worldwide

 

 

 

 

 

 

 

                                                              Bilag 1.

 

Uddrag af Lov om Valg til Folketinget                                       (Lovbekendtgørelse nr. 1292 af 8 december 2006):

§§ 1-3 om valgret

 

§ 1. Valgret til Folketinget har enhver, som har dansk indfødsret, er fyldt 18 Ã¥r og har fast bopæl i riget, medmindre vedkommende er under værgemÃ¥l med fratagelse af den retlige handleevne, jf. værgemÃ¥lslovens § 6.

§ 2. Personer, der er ansat i den danske stat og beordret til tjeneste uden for riget, anses for at have fast bopæl i riget.

 

Stk. 2. Følgende personer, der midlertidigt har taget ophold i udlandet, anses ligeledes for at have fast bopæl i riget:

 

1) Personer, der er udsendt for at gøre tjeneste i udlandet som ansat af en dansk offentlig myndighed eller en herværende privat virksomhed eller forening.

 

2) Personer, der opholder sig i udlandet som ansat i en international organisation, hvoraf Danmark er medlem.

 

3) Personer, der er udsendt for at gøre tjeneste i udlandet af en dansk hjælpeorganisation.

 

4) Personer, der opholder sig i udlandet i uddannelsesøjemed.

 

5) Personer, der opholder sig i udlandet af helbredsmæssige grunde.

 

6) Personer, der opholder sig i udlandet, og som i henseende til tilknytningen til riget ganske må sidestilles med de personer, der er nævnt i nr. 1-5.

 

Stk. 3. Personer, der opholder sig i udlandet, anses ligeledes for at have fast bopæl i riget, såfremt de agter at vende tilbage til riget inden for 2 år efter udrejsen.

 

Stk. 4. En person, der samlever på fælles bopæl med en person, der er omfattet af stk. 1, 2 eller 3, anses for at have fast bopæl i riget, såfremt de pågældende to samlevende

1) har indgået ægteskab eller registreret partnerskab med hinanden eller

2) opfylder betingelserne for at indgå ægteskab eller registreret partnerskab med hinanden og havde etableret fælles bopæl inden udrejsen.

 

§ 3. Ingen kan udøve valgret uden at være optaget pÃ¥ valglisten.

 

***