VEJLEDNING VEDRØRENDE
TRAKTATINDGÃ…ELSE
Udenrigsministeriet 2005
Denne vejledning er en ajourført forkortet udgave af Udenrigsministeriets traktatvejledning fra 1972, som senest blev revideret i 1984. Ligesom sin forgænger er den udarbejdet med henblik på at tilvejebringe ensartethed i Danmarks praksis ved indgåelse af traktater med fremmede lande.
Vejledningen gennemgår de forskellige faser i traktatindgåelsen, der tillige er
belyst ved eksempler i bilagsdelen. Den tilstræber at besvare de spørgsmål af
formel og juridisk karakter, som i almindelighed kan opstå i forbindelse med
afslutning af traktater.
Tvivlsspørgsmål vedrørende traktatindgåelse, som ikke måtte være dækket af
vejledningen, vil som hidtil kunne forelægges for Udenrigsministeriets
Folkeretskontor.
Særlig med hensyn til den praktiske fremgangsmåde henvises til
Udenrigsministeriets instruktion: Ekspedition af traktater, der udsendes
samtidig med denne vejledning.
Vær venligst opmærksom på at de i vejledningen nævnte bilag skal downloades separat fra bilagsfortegnelsen på hjemmesiden. Klik her for at linke til bilagsfortegnelsen.
1. |
Almindelige bemærkninger |
|
|
2. |
Traktaters udformning |
|
|
3. |
Traktaters tilblivelse |
|
I. Forhandlinger
II. Undertegnelse
III. Ratifikation
IV. Folketingets medvirken ved afslutning af traktater
V. Godkendelse |
4. |
Forbehold og indsigelser mod forbehold |
|
|
5. |
Forholdet til Færøerne og Grønland |
|
I. Den forfatningsretlige problemstilling
|
6. |
Forholdet til EU |
|
|
7. |
Offentliggørelse af traktater |
|
I. Bekendtgørelse i Lovtidende
II. Kundgørelse på Færøerne og i Grønland |
|
Ændring af traktater |
9. |
Opsigelse af traktater |
10. |
Registrering af traktater i FN's sekretariat |
11. |
Depositarer |
Det
folkeretlige grundlag
De folkeretlige regler om traktaters indgåelse, anvendelse, fortolkning og
ophør er kodificeret i konventionen om traktatretten (â€Law of Treaties"),
som den 23. maj 1969 vedtoges på en konference i Wien. Denne konventions
danske, engelske og franske tekst er gengivet som bilag 9. Konventionen er
ratificeret af mere end halvdelen af FN’s medlemsstater, herunder Danmark.
Begrebsafgrænsning
I traktatretskonventionen benyttes udtrykket â€traktat†som betegnelse for
enhver mellemfolkelig overenskomst indgået i skriftlig form mellem stater og
undergivet folkerettens regler, uanset om den består af et enkelt instrument eller
to eller flere sammenhørende instrumenter, og uden hensyn til dens specielle
betegnelse (konvention, protokol osv., se i øvrigt kapitel 2, Betegnelser).
I denne vejledning benyttes ordet traktat i samme betydning. Uanset at
udtrykket således ikke umiddelbart omfatter overenskomster, som indgås med
internationale organisationer, vil vejledningen dog også kunne anvendes med
hensyn til sådanne overenskomster, medmindre andet fremgår af sammenhængen. En
FN-konvention om traktater indgået mellem stater og internationale
organisationer eller mellem disse indbyrdes vedtoges den 21. marts 1986, men er
endnu ikke trådt i kraft.
Traktatkompetence
Det afhænger af de enkelte staters forfatning, hvem der er kompetent til at
indgå traktater på statens vegne. I Danmark er kompetencen til at indgå og
opsige traktater ved grundlovens § 19 henlagt
til kongen ("kongen" anvendes her i overensstemmelse med grundlovens
terminologi konsekvent om statsoverhovedet), i visse tilfælde under
forudsætning af Folketingets tilslutning. Kongen udøver sin kompetence under en
ministers, sædvanligvis udenrigsministerens, ansvar og med hans kontrasignatur.
Traktatkompetencen udøves dog ikke i alle tilfælde ved kgl. resolution.
Det er almindeligt anerkendt i praksis, at mindre vigtige dispositioner
kan træffes uden kongelig resolution alene på grundlag af den almindelige
kompetence, der er forbundet med stillingen som udenrigsminister, f.eks.
spørgsmål om samarbejde med udviklingslandene.
Diplomatiske
overenskomster og forvaltningsoverenskomster
Flertallet af Danmarks traktater indgås i overensstemmelse med det foran
anførte under udenrigstjenestens medvirken på udenrigsministerens eller på
særlige ministres ansvar. Sådanne traktater betegnes som diplomatiske
overenskomster (i modsætning til forvaltningsoverenskomster). I de senere år
forekommer det imidlertid stedse hyppigere, at internationale aftaler af
udpræget teknisk karakter indgås direkte mellem vedkommende ressortministre
eller ressortmyndigheder i de forskellige lande uden udenrigstjenestens
medvirken. SÃ¥danne aftaler betegnes som forvaltningsoverenskomster (i
modsætning til de diplomatiske overenskomster). Forvaltningsoverenskomster
falder efter sagens natur uden for rammerne af denne fremstilling.
Fremstillingen vil dog for så vidt angår de afsnit, der ikke specielt vedrører
Udenrigsministeriets medvirken ved indgåelse af traktater, i et vist omfang
kunne tjene som vejledning også for så vidt angår sådanne overenskomster.
Foranlediget af det voksende antal forvaltningsoverenskomster har
statsministeren i en cirkulæreskrivelse af 20. januar 1977 anmodet
ressortministerier, der overvejer at påbegynde forhandlinger med et andet land,
om at underrette Udenrigsministeriet derom, før forhandlinger påbegyndes, med
henblik på at give Udenrigsministeriet mulighed for at fremsætte sit syn herpå
ud fra udenrigs? og markedspolitiske hensyn. Det anføres endvidere, at
Udenrigsministeriet, hvis forhandlinger derefter optages, må have adgang til at
fremkomme med bemærkninger til et dansk aftaleudkast eller til en dansk
reaktion på et modtaget udkast, forinden modparten gøres bekendt med udkastet
eller reaktionen.
Forud for vedtagelse og undertegnelse af traktater
(forvaltningsoverenskomster), som skønnes at indeholde forpligtelser af større
fagpolitisk betydning, bør ressortministerierne give en orientering til
vedkommende fagudvalg under Folketinget.
I mangel af udtrykkelig hjemmel i lov, traktat eller i en fast praksis kan det undertiden være vanskeligt at drage grænsen mellem området for diplomatiske overenskomster og forvaltningsoverenskomster. I tvivlstilfælde må formodningen være for, at overenskomster med fremmede lande afsluttes på udenrigsministerens ansvar under udenrigstjenestens medvirken.
Ingen formkrav
Traktatindgåelse er ikke bundet til nogen bestemt form, og manglende
efterlevelse af de nedenfor nævnte retningslinjer vil derfor ikke være af
betydning for en traktats gyldighed.
Princippet om traktaters bindende kraft gælder i lige grad for alle gyldigt indgåede mellemfolkelige aftaler uden hensyn til deres form og betegnelse. Også en mundtligt indgået aftale er bindende, men af bevismæssige grunde kan det selvsagt være hensigtsmæssigt at sikre sig et skriftligt grundlag.
Det er stadig det mest almindelige, at en mellemfolkelig aftale - hvad enten der er tale om en aftale mellem to lande (bilateral) eller mellem flere lande (multilateral) - indgås i traditionel overenskomstform, dvs. i form af ét instrument bestående af en overskrift, en indledning (præambel), en række artikler af materielt indhold samt diverse afsluttende bestemmelser, og underskrives af repræsentanter for de deltagende lande, se nedenfor.
Det stadig voksende samkvem mellem landene har imidlertid bevirket, at et stigende antal bilaterale overenskomster af mere teknisk præget karakter indgås i mere simplificerede former, især som notevekslinger.
Betegnelser
Der benyttes mange forskellige betegnelser for mellemfolkelige overenskomster.
Betegnelser som â€pagtâ€, â€aktâ€, â€traktat†og "konvention" reserveres
traditionelt for overenskomster af mere højtidelig og fundamental karakter.
Betegnelsen â€konvention†benyttes desuden hyppigt om multilaterale
overenskomster, som tager sigte på kodifikation af gældende folkeretlige regler
eller udformning af nye generelle regler. Udtryk som "overenskomst"
og "aftale" er de hyppigst anvendte og kan anvendes om
mellemfolkelige overenskomster af enhver art. Almindeligt forekommende
betegnelser er endvidere "protokol", "arrangement",
"memorandum", â€aftalememorandum" o.l., der ofte benyttes om
tiltag eller ændringer til tidligere overenskomster. Betegnelsen
"noteveksling" indikerer som allerede nævnt, at en overenskomst
består af to eller flere noter, der udveksles mellem parterne.
Traditionel
overenskomstform
En traktat, som indgås i traditionel overenskomstform, består som nævnt
sædvanligvis af en overskrift, en indledning, en række artikler af materielt
indhold samt diverse afsluttende bestemmelser. Den kan indgås enten i
statsoverhovedernes navn, hvilket dog kun sjældent forekommer, i staternes
navn eller - mest almindeligt - i de enkelte regeringers navn.
Overskriften indeholder normalt en kort angivelse af traktatens genstand og for så vidt angår bilaterale traktater og traktater mellem et mere begrænset antal lande tillige navnene på deltagerne eller en fællesbetegnelse for disse.
Indledningen (præamblen) skal ligeledes angive, hvem der er deltagere i traktaten. Desuden skal den beskrive emnet for, eventuelt formålet med traktaten, oftest mere udførligt end i overskriften. Ved dens udformning må det erindres, at den kan påberåbes ved fortolkningen af traktatens indhold (traktatretskonventionen art. 31, stk. 2).
Traktatens materielle indhold opdeles på den mest hensigtsmæssige måde i artikler, som nummereres. Specielt i traktater af juridisk og teknisk karakter anbefales det at definere vigtigere udtryk og begreber i en af de indledende artikler.
I traktater, hvis anvendelse og fortolkning kan tænkes at give anledning til tvister mellem parterne, bør det overvejes at medtage bestemmelser om sådanne tvisters bilæggelse ved f.eks. mægling, voldgift eller domstolsbehandling.
I en række afsluttende artikler bør en traktat indeholde bestemmelser om eventuel ratifikation og/eller tiltrædelse, ikrafttrædelse og varighed, samt efter omstændighederne om territorial anvendelse, ændring og opsigelse. Desuden vil det i multilaterale traktater normalt være hensigtsmæssigt at medtage en bestemmelse, der regulerer spørgsmålet om eventuel adgang til at tage forbehold.
Hvis en traktat indgås uden tidsbegrænsning, kan det være af særlig betydning at påse, at den forsynes med tilfredsstillende opsigelsesbestemmelser. I mangel af sådanne vil en traktat af ubegrænset varighed under normale omstændigheder ikke kunne bringes til ophør, medmindre parterne er enige herom, se kapitel 9.
Som afslutning skal en traktat forsynes med sædvanlig slutformular, angivelse af tid og sted for undertegnelsen samt angivelse af antallet af originaleksemplarer og det eller de sprog, på hvilke disse er udfærdiget.
Der henvises til de i bilag 1 indeholdte traktatmønstre på dansk og engelsk.
Notevekslinger
En noteveksling kan bestå enten af personlige noter udvekslet mellem
udenrigsministeren i det ene deltagerland og chefen for det andet deltagerlands
diplomatiske repræsentation på stedet eller af verbalnoter udvekslet mellem
udenrigsministeriet i det ene deltagerland og det andet deltagerlands
diplomatiske repræsentation på stedet. Det overvejende antal notevekslinger
finder sted i form af personlige noter, idet verbalnoteformen alene benyttes i
sager af mere underordnet betydning og i øvrigt oftere anvendes til udveksling
af oplysninger end til indgåelse af aftaler.
Den sædvanlige fremgangsmåde er, at den note, der udgør første led i notevekslingen, formulerer selve aftalen og afsluttes med forslag om, at denne note og modpartens svar skal udgøre en aftale mellem de to regeringer, medens den note, der udgør andet led, gengiver den første notes tekst og bekræfter, at de to noter tilsammen skal udgøre en aftale mellem de to landes regeringer, se bilag 2.
Sprog
I overensstemmelse med princippet om staternes ligeberettigelse affattes
bilaterale traktater mellem Danmark og andre lande som hovedregel med
originaltekst både på dansk (jf. tillige kapitel 5)
og på det andet lands sprog, således at begge tekster har samme gyldighed. I
tilfælde, hvor det andet lands sprog er særlig fremmedartet, er det dog
almindeligt, at traktatteksten tillige eller udelukkende affattes på et af
hovedsprogene. Desuden forekommer det, at traktater mellem Danmark og et land,
hvis sprog er engelsk eller fransk, affattes alene på det pågældende sprog.
Hvor der er tale om traktater af større generel betydning, bør hovedreglen om
affattelse på begge landes sprog dog iagttages i videst muligt omfang.
Multilaterale traktater affattes som regel på et eller flere af hovedsprogene, alt efter deltagerkredsens sammensætning og omfang. Er deltagerkredsen begrænset til få lande, kan det tænkes, at traktaten udfærdiges med originaltekster på samtlige deltagerlandes sprog. Traktater mellem de nordiske lande udfærdiges således næsten uden undtagelse på samtlige sprog.
For så vidt angår notevekslinger mellem Danmark og andre lande, hvis sprog er et af hovedsprogene, udfærdiges de enkelte noter sædvanligvis på dette sprog fra begge sider. Hvis modpartens sprog er mere fremmedartet, vil det bero på praksis eller særlig aftale i det enkelte tilfælde, om et af hovedsprogene benyttes, eller om hver af parterne udfærdiger deres noter på deres eget sprog. I forholdet mellem de nordiske lande benytter hvert af landene deres eget sprog ved notevekslinger.
Alternering
I bilaterale traktater anvendes der alternering med hensyn til placeringen af
deltagerlandenes navne. Alterneringen gennemføres således:
I det eller de for Danmark bestemte originaleksemplarer anføres Danmark - såvel i den danske som i den udenlandske tekst - først i overskriften og i præamblen, medens det andet deltagerlands navn anføres først i det eller de for dette land bestemte originalekseksemplarer. Alterneringen gennemføres normalt også i bestemmelsen om de anvendte sprog.
I det eller de for Danmark bestemte originaleksemplarer
placeres den danske underskrift først, dvs. til venstre eller øverst, medens
modpartens underskrift anføres til højre eller nederst. I det eller de for det
andet deltagerland bestemte originaleksemplarer anføres modpartens underskrift
til venstre eller øverst; den danske til højre eller
nederst.
Om alternering skal gennemføres med hensyn til en traktats materielle indhold,
må afgøres efter skøn eller eventuelt ved aftale mellem parterne under hensyn
til traktatens vigtighed.
I multilaterale traktater, herunder traktater mellem de nordiske lande, benyttes der ikke alternering. Deltagerlandenes navne anføres her i alfabetisk rækkefølge. Hvis et nordisk landsstyreområde i henhold til landsstyreordningen medunderskriver en nordisk aftale, nævnes landsstyreområdets navn umiddelbart efter navnet på det land, området er en del af.
I notevekslinger gennemføres alternering ved, at hvert land nævner sig selv først i sine egne noter.
Originaleksemplarer,
indbinding og forsegling
Bilaterale traktater på kun ét sprog udfærdiges normalt med to originaleksemplarer,
således at hvert deltagerland modtager et eksemplar.
Bilaterale traktater på to sprog udfærdiges normalt med to originaleksemplarer på hvert sprog, således at hvert deltagerland modtager et originaleksemplar af teksten på hvert af de benyttede sprog.
Det er sædvanligvis praksis, at originaleksemplarerne udfærdiges af udenrigsministeriet i det land, hvor undertegnelsen finder sted. Det forekommer dog ofte, at det andet deltagerland selv drager omsorg for udfærdigelsen af originaleksemplarer på sit eget sprog, især hvis dette er særlig fremmed for modparten.
Den mest almindelige fremgangsmåde ved Danmarks indgåelse af en bilateral aftale med f.eks. USA vil være, at der på dansk traktatpapir udfærdiges en dansk og en engelsk tekst med Danmark nævnt først og på amerikansk traktatpapir ligeledes en dansk og en engelsk tekst, men med USA nævnt først. Hver part beholder efter undertegnelsen de på partens eget traktatpapir udfærdigede eksemplarer. Det bør dog understreges, at praksis vedrørende traktatpapir, alternering og andre formalia som tidligere nævnt er uden betydning for vedkommende traktats gyldighed, hvorfor man fra dansk side vil kunne indtage en fleksibel holdning i disse spørgsmål.
Forud for undertegnelsen indbindes de originale traktattekster normalt i udenrigsministeriet i det land, hvor undertegnelsen finder sted. Når undertegnelse finder sted i København, finder indbindingen sted ved, at traktatteksterne, som indlægges i særlige hvide kartonomslag, gennemtrækkes med begge landes, eller i hvert fald dansk, bånd. Modparten forventes selv at medbringe bånd til dette formål. Ved undertegnelsen fæstnes båndene normalt med parternes segl under underskrifterne. Ved undertegnelse i Udenrigsministeriet benyttes fra dansk side i almindelighed Udenrigsministeriets segl. Ved undertegnelse i udlandet benytter den danske underskriver enten Udenrigsministeriets eller vedkommende danske repræsentations segl. Det er undertiden forekommet, at parterne er enedes om at undlade forsegling.
Multilaterale traktater udfærdiges normalt kun med ét originaleksemplar indeholdende traktatteksten på hvert af de benyttede sprog.
Ved indbindingen benyttes normalt kun depositarlandets bånd, og forsegling sker ofte kun med depositarlandets segl.
Efter undertegnelsen opbevares originaleksemplaret af depositaren, som tilstiller de øvrige deltagerlande bekræftede eksemplarer. I Danmark foretages en sådan bekræftelse af Udenrigsministeriets arkivchef efter anmodning.
Traktater mellem de nordiske lande udfærdiges normalt ligeledes kun i ét originaleksemplar indeholdende traktatteksten på samtlige sprog. Til originaleksemplaret føjes et særligt underskriftsblad, som indeholder ordene “For ....s regering (på vedkommende lands sprog) samt underskrifter. [Det er sædvanligt, at nordiske traktater i forbindelse med undertegnelsen forsegles med samtlige underskriveres segl.] Udenrigsministeriet vil kunne vejlede mht. retningslinjer for nordiske traktater.
Originaltekster og bekræftede eksemplarer af Danmarks traktater med fremmede lande skal overgives til opbevaring i Udenrigsministeriets Dokumentationskontor.
I. Forhandlinger
Bilaterale forhandlinger
Indgåelsen af en traktat vil i reglen blive forberedt ved forhandlinger mellem
parterne.
Det er almindelig praksis, at bilaterale forhandlinger finder
sted uden udveksling af forhandlingsfuldmagter. Forud for forhandlingernes
optagelse underretter parterne hinanden om forhandlingsdelegationernes
sammensætning. En sådan underretning vil sædvanligvis være tilstrækkelig dokumentation
for deltagernes bemyndigelse til at føre forhandlinger.
Der er ikke krav om parafering af traktatudkastet, men forhandlingerne vil ofte
blive afsluttet hermed, således at selve undertegnelsen udsættes til et senere
tidspunkt.
Ved parafering ("initialling") forstås en
bekræftelse af, at den foreliggende tekst svarer til den tekst, som parterne er
blevet enige om. Paraferinger er således ikke udtryk for samtykke til at være
bundet af de vedtagne bestemmelser. Den sker ved, at formændene for forhandlingsdelegationerne
forsyner hver side af traktatudkastet med deres initialer. Et paraferet
eksemplar af traktatudkastet overgives til hver delegation.
Parafering anses normalt at kunne ske uden udveksling af fuldmagter som et
sædvanligt led i forhandlingernes gennemførelse og som dækket af
forhandlingsdelegationernes almindelige bemyndigelse til at føre
forhandlingerne.
Multilaterale
forhandlinger
Til deltagelse i multilaterale forhandlinger vil
fuldmagt/akkrediteringsskrivelse kun være nødvendig, såfremt krav herom
fremsættes af det land, som indbyder til forhandlingerne, eller fremgår af
forretningsordenen for den internationale organisation, under hvis auspicier
forhandlingerne (konferencen) afholdes. I sådanne tilfælde vil det ofte være
praktisk, at fuldmagten udfærdiges som fuldmagt både til at forhandle og til at
undertegne de aktstykker, som måtte blive resultatet af forhandlingerne, se bilag 3. Om
fremgangsmåden ved udfærdigelse af en sådan fuldmagt henvises i øvrigt
til afsnittet Fuldmagt til undertegnelse.
Parafering eller
bekræftelse i form af slutakt
I andre tilfælde må en formløs underretning om forhandlingsdelegationernes
sammensætning over for indbyderlandet eller vedkommende internationale organs
sekretariat anses at udgøre tilstrækkelig bemyndigelse for delegationen til at
deltage i for handlingerne.
Også multilaterale forhandlinger vil oftest blive afsluttet med en bekræftelse af den vedtagne traktattekst. For så vidt angår multilaterale forhandlinger mellem ganske få lande vil bekræftelsen normalt ske ved en parafering af traktatudkastet på samme måde som foran beskrevet med hensyn til bilaterale traktater. Er der tale om forhandlinger mellem et større antal lande eller under en international organisations auspicier, sker bekræftelsen normalt ved, at traktatteksten inkorporeres i en slutakt (Final Act, Acte Final), som undertegnes af delegationsformændene.
En slutakt indeholder normalt en summarisk redegørelse for
forhandlingernes eller konferencens forløb med angivelse af tid og sted for
afholdelsen, en fortegnelse over deltagerne og en gengivelse af de aktstykker,
som udgør resultatet af forhandlingerne eller konferencen.
Underskriften på en slutakt er lige så lidt som parafering af et traktatudkast
udtryk for samtykke til at være bundet af den pågældende traktat. I tilfælde,
hvor fuldmagt kræves til deltagelse i multilaterale forhandlinger, anses den
tillige at omfatte underskrivelse af slutakten respektive sædvanlig parafering
af traktatudkastet. Har fuldmagt ikke været påkrævet til deltagelse i
forhandlingerne, anses undertegnelse af slutakt eller parafering ligeledes at
kunne ske uden fuldmagt. En forhandlingsfuldmagt - “Letter of Credentialsâ€
- er gengivet i bilag 4.
II.
Undertegnelse
Retsvirkning
af undertegnelse
Nogle traktater, især bilaterale, indeholder en udtrykkelig bestemmelse om, at
de bliver bindende for parterne ved undertegnelse alene, eventuelt således, at
ikrafttrædelsen sker med virkning fra et senere tidspunkt. Andre indeholder
bestemmelser om, at de skal ratificeres eller godkendes. I de sidstnævnte
tilfælde er den forudgående undertegnelse ikke i sig selv folkeretligt
forpligtende. Atter andre traktater er således udformet, at det står deltagerne
frit for at tage forbehold om ratifikation i forbindelse med undertegnelsen.
Der er delte meninger om, hvad der kræves for, at en stat kan anses som
folkeretligt forpligtet af en traktat, hvis det ikke klart fremgår af
traktatteksten, om ratifikation er nødvendig, eller om samtykke til påtagelse
af den folkeretlige forpligtelse skal anses for givet umiddelbart ved
undertegnelsen. Nogle lande er af den opfattelse, at ratifikation i sådanne
tilfælde er påkrævet til den folkeretlige forpligtelses opståen. Andre mener,
at denne forpligtelse i tvivlstilfælde opstår alene i kraft af undertegnelsen.
Spørgsmålet er ikke løst ved traktatretskonventionen. Det traditionelle danske
standpunkt er, at undertegnelsen er bindende, hvis et forbehold om ratifikation
ikke fremgår af traktatteksten eller knyttes til underskriften. Det bør derfor
påses, at en traktattekst indeholder et klart forbehold om ratifikation, hvis
forpligtelsen ikke ønskes påtaget straks ved undertegnelsen.
Det følger af traktatretskonventionens art. 18, at stater, som med forbehold af
ratifikation har undertegnet en traktat, eller som har ratificeret en endnu
ikke ikrafttrådt traktat, har pligt til at afholde sig fra handlinger, der
ville berøve traktaten dens formål og hensigt.
Tidspunkt for
undertegnelse
Det forekommer, at såvel bilaterale som multilaterale traktater undertegnes som
afslutning på forhandlingerne om traktatens indhold.
For så vidt angår bilaterale traktater og traktater indgået mellem ganske få
stater vil fremgangsmåden dog ofte være, at forhandlingerne afsluttes med
traktatudkastets parafering, jf. afsnittet Parafering eller bekræftelse i form
af slutakt, medens undertegnelse af traktaten udsættes til et senere tidspunkt,
som fastsattes ved aftale mellem parterne.
Med hensyn til traktater mellem et større antal stater og traktater, der
vedtages under en international organisations auspicier, benyttes ofte den
fremgangsmåde, at den vedtagne traktat åbnes for undertegnelse ved
forhandlingernes afslutning, men med mulighed også for senere
undertegnelse, eventuelt inden for et nærmere fastsat tidsrum.
Fuldmagt til undertegnelse
Som hovedregel er det nødvendigt, at den person, der skal
undertegne en traktat, er udstyret med behørig fuldmagt, jf. Traktatretskonventionens
art. 7.
Undtagelse fra denne hovedregel gælder dels for så vidt angår visse typer af
traktater, dels for visse persongrupper.
Ifølge traktatretskonventionens art. 7, stk. 1 (b), er fuldmagt ikke nødvendig,
hvis det fremgår af de pågældende staters praksis eller af andre
omstændigheder, at det er deres hensigt at give afkald på fuldmagter. I praksis
foretages således notevekslinger som altovervejende hovedregel uden udveksling
af fuldmagter. Det er endvidere sædvanligt, at midlertidige, kortvarige
overenskomster indgås uden fuldmagt. I øvrigt må det afgøres ud fra et skøn i
det enkelte tilfælde, om det er forsvarligt at give afkald på fuldmagt, hvis
spørgsmål herom rejses fra modpartens side. Det er almindelig dansk praksis at
imødekomme krav om fuldmagt i alle tilfælde, hvor modparten ønsker det, og i
det hele taget at udfærdige fuldmagt i alle tilfælde, hvor det ikke på forhånd
er åbenbart, at fuldmagt ikke er påkrævet.
Ifølge traktatretskonventionens art. 7, stk. 2 (a), er fuldmagt ikke nødvendig,
når statsoverhoveder, statsministre eller udenrigsministre undertegner en
traktat. I dansk praksis er det antaget, at undertegnelsesfuldmagt heller ikke
er nødvendig for andre ministre, som måtte varetage specielle dele af det
udenrigsministerielle forretningsområde, jf. kapitel 1, Traktatkompetence. Også
disse ministre anses for legitimeret til at undertegne traktater inden for
deres respektive sagsområder alene i kraft af deres stillingsfuldmagt.
SÃ¥fremt en traktat, der har karakter af en diplomatisk overenskomst,
jf. kapitel 1, Traktatkompetence, skal underskrives af en anden minister
end de nævnte, gælder de almindelige regler om nødvendigheden af fuldmagt.
Kongelig eller ministeriel
fuldmagt
Fuldmagt til undertegnelse af en traktat udfærdiges enten af
kongen eller af udenrigsministeren.
Det er vanskeligt at opstille helt faste skillelinjer mellem de tilfælde, hvor
kongelig fuldmagt bør benyttes, og de tilfælde, hvor udenrigsministeriel
fuldmagt er tilstrækkelig.
I retlig henseende har det imidlertid ingen betydning, om den ene eller den
anden form for fuldmagt benyttes.
Sammenfattende kan det siges, at nyere praksis desuden markant er gået i
retning af at indskrænke benyttelsen af kgl. fuldmagter til fordel for den
enklere fremgangsmåde, som benyttelsen af ministerielle fuldmagter indebærer.
Traktater, der undtagelsesvis indgås i statsoverhovedets navn, bør dog altid underskrives i henhold til kongelig fuldmagt, uanset hvem der skal underskrive.
Telegrafisk
fuldmagt
Fuldmagt til at undertegne en under en international organisations auspicier
vedtaget traktat udstedes i overensstemmelse med de bestemmelser, der måtte
findes herom i organisationens eller den for den pågældende konference vedtagne
forretningsorden. Disse vil i almindelighed gå ud på, at fuldmagt kan udstedes
enten af statsoverhovedet, statsministeren eller udenrigsministeren. Eksempel
på en ministeriel fuldmagt er gengivet i bilag 5.
Såvel en kongelig som en ministeriel fuldmagt vil, hvor omstændighederne gør det påkrævet, kunne meddeles den bemyndigede via telekommunikation (telex, fax, e-post). Det er med henblik på denne eventualitet, at traktatretskonventionen i art. 7 benytter ordet "dokument" og ikke ordet "instrument". En sådan fuldmagt betragtes som foreløbig i den forstand, at sædvanlig kongelig eller ministeriel fuldmagt fremsendes så snart den foreligger.
Situationen ved
regeringsskifte, udskrivning af valg mv.
En fuldmagt udstedt af udenrigsministeren kan ikke benyttes, hvis en ny
regering i mellemtiden er tiltrådt. En kongelig fuldmagt, som er kontrasigneret
før et regeringsskifte, kan dog benyttes, såfremt den nye minister har tiltrådt
dette.
Hvis regeringen har fået et mistillidsvotum eller har begæret sin afsked, kan
ministrene kun foretage sig, hvad der er nødvendigt til embedsforretningernes
uforstyrrede førelse, jf. grundlovens § 15, stk. 2. Dette princip vil
medføre, at den fungerende udenrigsminister normalt ikke bør udstede fuldmagter
eller lade allerede udstedte fuldmagter benytte, medmindre det drejer sig om
undertegnelse af traktater af overvejende teknisk karakter eller om traktater,
der har bred politisk opbakning.
Efter udskrivning af valg til Folketinget - uden samtidig indgivelse af
afskedsbegæring - er regeringen ikke omfattet af den nævnte begrænsning i
embedsførelsen; men også i denne situation er det dog sædvanligt at vise
tilbageholdenhed med hensyn til påtagelse af internationale forpligtelser.
SpørgsmåI om Danmarks undertegnelse af en traktat - med eller uden ratiflkationsforbehold - vil eventuelt skulle drøftes i ministermøde. Opmærksomheden henledes på, at sager, som ønskes behandlet på ministermøde, skal anmeldes for Statsministeriet så tidligt som muligt og senest fredag før ordinært ministermøde om tirsdagen.
Der kan endvidere i visse tilfælde blive tale om orientering af Det Udenrigspolitiske Nævn, se afsnit VIII nedenfor.
Om de tilfælde, hvor undertegnelse eller ratifikation af en traktat kræver samtykke fra Folketinget, henvises til afsnittet Folketingets medvirken ved afslutning af traktater.
III.
Ratifikation
Almindelige bemærkninger
Mange traktater, såvel bilaterale som multilaterale, indeholder bestemmelser
om, at de først bliver bindende, når de efter at være undertegnet tillige
er blevet ratificeret, dvs. bekræftet af de kompetente statsorganer, i Danmark
kongen, eventuelt efter indhentelse af samtykke fra Folketinget. I sådanne
tilfælde bliver en stat først folkeretligt forpligtet i henhold til en traktats
bestemmelser, når ratifikation har fundet sted, jf. afsnittet Udveksling
og deponering af ratifikationsinstrumenter.
Ratifikation forudsætter således, at den pågældende traktat er undertegnet af
vedkommende stat, men selve undertegnelsen af traktaten er altså i disse
tilfælde uden folkeretligt bindende virkning, jf. dog traktatretskonventionens art. 18 og
afsnittet Retsvirkning af en undertegnelse. Den skaber en vis forventning
om senere ratifikation, men pålægger ikke den undertegnende stat nogen pligt
til at ratificere.
Begrundelsen for at opdele den proces, hvorved staterne bliver folkeretligt
forpligtet i henhold til en traktat i to faser: undertegnelse og ratifikation,
er ønsket om at give staterne tid til dels at vurdere omfanget og
konsekvenserne af de forpligtelser, de er i færd med at påtage sig, dels at
træffe de nødvendige foranstaltninger til traktatens gennemførelse i national
ret. Der er dog principielt ikke noget til hinder for, at ratifikation finder
sted umiddelbart efter undertegnelsen, hvis praktiske grunde taler derfor.
Under forhandlinger om en traktat, der for Danmarks vedkommende kan afsluttes
bindende uden ratifikation, bør det af praktiske grunde principielt tilstræbes,
at traktatteksten udformes således, at traktaten bliver bindende ved
undertegnelsen.
Såfremt den anden part imidlertid lægger vægt på formel ratifikation, bør denne
fremgangsmåde fastsættes for begge parter.
Hvis den anden part for sit vedkommende ønsker at forbeholde sig en særlig
godkendelse fra sin regering, men ikke formel ratifikation, vil denne
fremgangsmåde derimod kunne fastsættes alene for denne parts vedkommende.
Dette kan udtrykkes i en artikel af følgende ordlyd: "Denne overenskomst
skal godkendes af den ..... regering og træder i kraft for begge parters
vedkommende så snart den ..... regering ad diplomatisk vej har givet den danske
regering meddelelse om sådan godkendelse." "The
present Agreement shall be approved by the ..... Government and shall enter
into force for both Parties as soon as the ..... Government has notified the
Danish Government through diplomatic channels of such approval."
SÃ¥fremt en traktat indeholder en bestemmelse om, at den
skal ratificeres, er det ikke nødvendigt at tage forbehold om ratifikation i
forbindelse med selve undertegnelsen. Men det bør som tidligere nævnt fremgå af
fuldmagten, at undertegnelsen sker med forbehold af ratifikation.
I andre tilfælde må der i givet fald tages udtrykkeligt forbehold om
ratifikation i forbindelse med undertegnelsen, f.eks. ved tilføjelse af ordene:
"Under forbehold af ratifikation" (â€Sauf ratification",
"Subject to ratification").
Det bør under alle omstændigheder påses, at en traktattekst indeholder et klart
forbehold om ratifikation, hvis forpligtelsen ikke ønskes påtaget straks ved
undertegnelsen.
Fremgangsmåden
ved ratifikation
Ifølge dansk praksis foretages ratifikation af traktater altid af kongen,
eventuelt efter forud indhentet samtykke fra Folketinget, se afsnittet
Fremgangsmåde ved indhentelse af Folketingets samtykke.
Den formelle fremgangsmåde er følgende:
Der udfærdiges en kongelig forestilling fra udenrigsministeren med kopi til
kabinetssekretæren. Forestillingen skal indeholde en ganske kort redegørelse
for sagens forhistorie, traktatens indhold, ressortministeriernes stilling samt
indstilling om, at kongen ratificerer traktaten, idet det i sagens anledning
udfærdigede ratifikationsinstrument vedlægges, se bilag 7. Såfremt
der skal tages forbehold eller afgives erklæringer i forbindelse med
ratifikationen, skal dette anføres i forestillingen.
Ratifikationsinstrumentet udfærdiges (af Udenrigsministeriet) på dansk til brug
over for de nordiske lande og i alle andre tilfælde på fransk. Det skrives med
store bogstaver på særlige dobbeltark med rigsvåben og kongens fulde navn og
titel. Teksten affattes som vist i bilag 8. Eventuelle forbehold, som skal
tages over for bestemmelser i traktaten, anføres i ratifikationsinstrumentets
tekst. Særlige erklæringer, som skal afgives i forbindelse med ratifikationen,
skal derimod ikke anføres i ratifikationsinstrumentet. I
ratifikationsinstrumentet indlægges et eksemplar af traktatens tekst på det
eller de originale sprog. Teksten kan enten være trykt eller skrevet på
maskine. I tilfælde, hvor der foreligger en særlig bekræftet tekst, hvilket
ofte er tilfældet med multilaterale traktater, bør denne benyttes.
Udveksling og deponering
af ratifikationsinstrumenter
Ratifikationen finder for så vidt angår bilaterale overenskomster sted
ved, at de to deltagende stater udveksler deres ratifikationsinstrumenter.
Udvekslingen sker på det sted, som er aftalt i traktaten, sædvanligvis i den
stat, hvor undertegnelsen ikke fandt sted. Den foretages normalt mellem
udenrigsministeren i den stat, hvor udvekslingen finder sted på den ene side,
og chefen for det andet lands diplomatiske repræsentation på stedet på den
anden side.
Med hensyn til multilaterale overenskomster finder ratifikationen sted ved, at
deltagerlandene deponerer deres ratifikationsinstrumenter i depositarstatens
udenrigsministerium, eller hvis det drejer sig om en traktat indgået under en
international organisations auspicier, i vedkommende organisations sekretariat.
Der kræves ikke fuldmagt til at foretage deponering eller udveksling af
ratifikationsinstrumenter.
I tilfælde af regeringsskifte gælder samme principper som anført for kongelig
fuldmagters vedkommende, jf. afsnittet Situationen ved regeringsskifte,
udskrivning af valg mv. Opmærksomheden henledes dog på muligheden af
telebekræftelse af det foreliggende ratifikationsinstrument.
IV.
Folketingets medvirken ved afslutning af traktater
Grundlovens § 19. Almindelige
bemærkninger
Ifølge grundlovens § 19 er
Folketingets samtykke nødvendigt til:
1) Indgåelse af traktater såvel som til andre handlinger, der indebærer en
forøgelse eller indskrænkning af rigets område.
2) Indgåelse af traktatmæssige forpligtelser, til hvis opfyldelse
Folketingets medvirken er nødvendig.
3) Indgåelse af traktatmæssige forpligtigelser, som i øvrigt er af større
betydning.
Om nødvendigheden af Folketingets samtykke til opsigelse af traktater henvises
til kapitel 9.
Ad 1) Folketingets samtykke er nødvendigt til indgåelse af traktater, som
indebærer en udvidelse eller indskrænkning af en hvilken som helst del af
Danmarks Riges territorium. Det er endvidere nødvendigt ikke blot til
traktater, som indebærer udvidelse, eller indskrænkning af territoriet i
almindelighed, men også til sådanne traktater, som alene medfører en udvidelse
eller indskrænkning af dansk højhedsret i en bestemt relation.
Ad 2) Folketingets samtykke er nødvendigt til indgåelse af traktater, til
hvis interne gennemførelse der kræves lovgivningsforanstaltninger, eventuelt
finansiel bevilling.
Hvis en traktat alene tager sigte på rent folkeretlige forhold, der ikke griber
ind i den nationale retsorden, f.eks. fastlæggelse af regler om bilæggelse af
konflikter mellem stater, er Folketingets samtykke ikke nødvendigt af den her
omhandlede grund, jf. i øvrigt det ad 3) anførte.
Det samme gælder, hvis den nationale retstilstand allerede er i
overensstemmelse med traktatens krav. Den omstændighed, at der i sådanne
tilfælde eventuelt kan blive tale om at begrænse lovgivningsmagtens fremtidige
dispositionsfrihed, idet lovændringer afskæres, så længe traktaten gælder,
medfører ikke i sig selv, at Folketingets samtykke er nødvendigt.
Folketingets samtykke er heller ikke påkrævet, hvis de nødvendige ændringer i
den bestående retstilstand kan gennemføres administrativt, eller hvis der
allerede i gældende lov er hjemmel for regeringen til at indgå traktater om det
pågældende emne.
NÃ¥r situationen derimod er den, at det ved en traktats
udarbejdelse eller undertegnelse med ratifikationsforbehold står klart, at en
lovændring er nødvendig til dens gennemførelse, følger det af grundlovens § 19, at Folketingets samtykke
er nødvendigt til dens indgåelse. Det er dog ikke normalt, at regeringen først
søger Folketingets samtykke til ratifikation (eller undertegnelse) for derefter
at foreslå lovændringen. Undertiden fremsættes de to forslag samtidig, men ofte
fremsættes der kun forslag til lovændringen. Det anføres da i bemærkningerne og
ved forelæggelsen, at lovforslaget er foranlediget af traktaten og ønskes
gennemført for at muliggøre dens ratifikation, og traktatens tekst gengives
eventuelt som bilag til forslaget. Når lovforslaget derpå er vedtaget og
stadfæstet, kræves der ikke længere Folketingets medvirken til traktatens
opfyldelse, og ratifikation kan da ske uden Folketingets (udtrykkelige) samtykke.
Man kan dog også opfatte forholdet således, at Folketinget stiltiende har
meddelt sit samtykke ved at vedtage lovforslaget, og at forslag til lovændring
og til samtykke i henhold til grundlovens § 19 er kombineret i en og
samme akt. Om behovet for Folketingets samtykke til opsigelse af sådanne
traktater henvises til kapitel 9.
I praksis er det nu normalt altid således, at nødvendige lovændringer
gennemføres, inden traktaten ratificeres eller endeligt tiltrædes. Det påhviler
de respektive ressortministerier, i givet fald Udenrigsministeriet som
ressortministerium f.eks. med hensyn til udviklingsbistand, at drage omsorg for
gennemførelse af de nødvendige lovændringer. I de fleste tilfælde sker denne
omformning af de traktatmæssige forpligtelser til dansk ret derved, at de
pågældende traktatbestemmelser omskrives til danske lovbestemmelser enten i
form af ændringer til en allerede gældende lov eller i form af en ny lov. Det
kan dog også forekomme, at en lov eller en anordning i medfør af en gældende
hjemmel gør en traktats bestemmelser eller en del deraf umiddelbart anvendelige
som dansk ret, jf. lov nr. 252 af 18.
juni 1968 om diplomatiske forbindelser, ved hvilken en del af de i
Wienerkonventionen om diplomatiske forbindelser af 18. april 1961 indeholdte
bestemmelser sættes i kraft her i landet som lov.
Der forekommer som nævnt kun få tilfælde af den situation, som grundlovens § 19
umiddelbart tager sigte på, nemlig at det første led er traktatens folkeretligt
bindende indgåelse med Folketingets samtykke, og at lovhjemmel til dens
gennemførelse derefter søges tilvejebragt som et særskilt andet led.
Derimod er det en i praksis jævnligt forekommende situation, at Folketingets
medvirken til en traktats opfyldelse må forudses at blive nødvendig i den form,
at der i fremtiden må bevilges penge til et i traktaten bestemt formål. I
nutidens internationale samarbejde påtager staterne sig hyppigt løbende
finansielle forpligtelser i forbindelse med en given samarbejdsopgave enten i
form af medlemsbidrag til en international organisation eller på anden måde.
Den danske stats bidrag må bevilges på hvert års finanslov, og hertil er
Folketingets medvirken til stadighed nødvendig. Samtykke til traktatens
indgåelse er derfor nødvendigt efter § 19. Det samme gælder, hvis der er tale
om en engangsudgift, der ikke allerede er bevilget. I sidstnævnte tilfælde er
det dog tilstrækkeligt, at Folketingets finansudvalg tiltræder, at udgiften
afholdes på forventet tillægsbevilling. Nogen senere medvirken fra Folketingets
side til forpligtelsens opfyldelse er da ikke nødvendig, og samtykke til
traktatens indgåelse er heller ikke nødvendigt. Principielt kan finansudvalgets
samtykke ikke række ud over det pågældende finansår. Der er dog en vis praksis
for at nøjes med finansudvalgets godkendelse, selv for så vidt angår
længerevarende forpligtelser, hvis det drejer sig om mindre beløb, og denne
praksis har støtte i en udtalelse i Forfatningskommissionens betænkning af
1953.
Hvis forholdet er det, at der på finansloven, eventuelt i henhold til særlig
lov er bevilget et årligt rådighedsbeløb til nærmere bestemte internationale
opgaver, kan regeringen forpligte sig over for fremmede stater inden for dette
beløbs rammer uden at skulle have Folketingets medvirken til forpligtelsens
opfyldelse.
Ad 3) SpørgsmÃ¥let om, hvorvidt en traktatmæssig forpligtelse er af â€større
betydning†i grundlovens § 19's forstand, må afgøres ud fra en konkret
vurdering under hensyn til såvel forpligtelsens art som den inden- og
udenrigspolitiske situation.
Tidspunktet for
indhentelse af Folketingets samtykke
Efter tidligere praksis under den gamle grundlov blev rigsdagens samtykke altid
indhentet til traktater om mægling, voldgift eller anden form for afgørelse af
internationale tvister, uanset den enkelte traktats større eller mindre
politiske betydning. Efter nyere praksis er det afgørende, om en traktat af den
omhandlede karakter er af større betydning, og om den eventuelle opfyldelse af
en kendelse eller dom kan forventes at kræve Folketingets medvirken.
Når Folketingets samtykke til indgåelsen af en traktat er
påkrævet i henhold til foranstående, vil den normale fremgangsmåde være at
indhente samtykket efter traktatens undertegnelse, dvs. som et samtykke til
Danmarks ratifikation. Drejer det sig om et tilfælde af tiltrædelse af en
foreliggende traktat, må samtykket tage sigte på tiltrædelsen af den pågældende
traktat. Hvis en traktat er således udformet, at den ikke skal ratificeres, men
bliver folkeretligt bindende for Danmark allerede ved undertegnelsen, vil
Folketingets samtykke selvsagt i givet fald være at indhente til
undertegnelsen. Det kan også tænkes, at det med hensyn til en traktat af ganske
særlig vigtighed kan være ønskeligt at indhente samtykke fra Folketinget forud
for dens undertegnelse, selv om traktaten senere skal ratificeres. Samtykket må
da udformes med henblik herpå; men i øvrigt er fremgangsmåden den samme som ved
samtykke til ratifikation.
Formen for Folketingets
samtykke
Meddelelsen af Folketingets samtykke til indgåelse af en traktat er ikke bundet
til nogen bestemt form. Det kan meddeles i en hvilken som helst af de former,
hvorunder Folketinget kan træffe beslutning, f.eks. ved vedtagelse af et
lovforslag eller en folketingsbeslutning. Som nævnt i afsnittet Grundlovens §
19. Almindelige bemærkninger, kan samtykket også meddeles stiltiende ved
vedtagelse af en lovændring.
Den hyppigst anvendte form er en simpel folketingsbeslutning. Forslag hertil
fremsættes som hovedregel af udenrigsministeren. Drejer det sig om sager, der
henhører under særlige ministre, der måtte varetage specielle dele af det
udenrigspolitiske forretningsområde, fremsættes forslag til
folketingsbeslutning dog normalt af disse ministre. Det forekommer
undtagelsesvis, at forslag til folketingsbeslutning om Danmarks ratifikation
eller tiltrædelse af en traktat efter særlig aftale fremsættes af andre
ministre inden for deres respektive forretningsområder, først og fremmest i
sager af mere teknisk præget karakter; men dette er strengt taget ikke i
overensstemmelse med den principielle ansvarsfordeling mellem ministrene,
hvorefter udenrigsministeren over for Folketinget har ansvaret for Danmarks
internationale forpligtelser.
Fremgangsmåden ved
indhentelse af Folketingets samtykke
I det omfang indhentelse af Folketingets samtykke følger af grundlovens § 19,
og der ikke er tale om et særskilt forslag til folketingsbeslutning om ratifikation,
men om et stiltiende samtykke i forbindelse med gennemførelsen af den
nødvendige lovgivning, bør det udtrykkeligt fremgå af bemærkningerne til
lovforslaget, at der samtidig er tale om indhentelse af et
ratifikationssamtykke. Det bør endvidere oplyses, om regeringen planlægger at
tage eventuelle forbehold til traktaten og i givet fald at acceptere eller ikke
acceptere eventuelle klageprocedurer eller andre internationale mekanismer, der
måtte være hjemlet til statens overholdelse af traktaten. Endelig bør det af
bemærkningerne fremgå, hvorledes den danske retstilstand i øvrigt lever op til
traktatens krav.
I tilfælde, hvor Folketingets samtykke til indgåelse af en traktat i henhold
til grundlovens § 19 indhentes ved et særskilt forslag til folketingsbeslutning
om ratifikation, bør det af bemærkningerne til beslutningsforslaget fremgå,
hvorledes den danske retstilstand lever op til traktatens krav, herunder
hvorledes og efter hvilken tidsplan traktaten vil blive gennemført. Det bør
også her oplyses, om regeringen planlægger at tage eventuelle forbehold til
traktaten og i givet fald at acceptere eller ikke acceptere eventuelle
klageprocedurer eller andre internationale mekanismer, der måtte være hjemlet
til sikring af statens overholdelse af traktaten.
Grundlovens § 20
En særlig gruppe traktater omhandles i grundlovens § 20, som vedrører
overladelse ved lov i nærmere bestemt omfang af beføjelser, som efter
grundloven tilkommer rigets myndigheder, til mellemfolkelige myndigheder, der
er oprettet ved gensidig overenskomst med andre stater til fremme af
mellemfolkelig retsorden og samarbejde. Det samtykke fra Folketinget, som
kræves efter § 19 til indgåelse af en traktat af den i § 20 nævnte karakter,
vil kunne ligge forudsætningsvis i vedtagelsen af en lov i medfør af § 20, men
kan dog - som i lov af 11. oktober 1972 om Danmarks tiltrædelse af De
europæiske Fællesskaber - også være udtrykkeligt nævnt i lovteksten.
V. Godkendelse
IndgÃ¥else af en traktat ved godkendelse (â€acceptance",
"approval") i modsætning til ratifikation er en praksis, som navnlig
har udviklet sig i tiden efter den anden verdenskrig for at simplificere
traktatindgåelse for de stater, hvis forfatninger kræver en særlig
fremgangsmåde fulgt ved ratifikation.
I folkeretlig henseende er de to fremgangsmåder af samme virkning og gyldighed.
For Danmarks vedkommende har sondringen ikke haft større praktisk betydning.
I de for så vidt angår multilaterale traktater hyppigt forekommende tilfælde,
hvor der ifølge traktatteksten gives de deltagende lande frihed til at vælge
mellem ratifikation på den ene side og en eller flere mere simplificerede
tiltrædelsesformer på den anden side, benytter man således fra dansk side
ratifikationsformen, dels fordi det ofte drejer sig om traktater af en vis
vigtighed, dels ud fra ønsket om at sikre en ensartet praksis. Ratifikationsformen
bør desuden i overensstemmelse med dansk praksis benyttes også i tilfælde, hvor
der i en traktat alene kræves godkendelse, men hvor beslutningen om dansk
deltagelse heri træffes ved kongelig resolution.
Ratifikation af aftaler mellem de nordiske lande kan i de fleste tilfælde
erstattes af godkendelse. Parterne underretter i så fald ved en verbalnote
depositaren om, at aftalen er blevet godkendt (meddelelse om godkendelse).
I sager af mindre væsentlig betydning, hvor ministerresolution
måtte anses for tilstrækkelig til påtagelse af den traktatretlige forpligtelse,
forekommer det tilsvarende, at man fra dansk side benytter den enklere
tiltrædelsesform bestående af et af udenrigsministeren undertegnet
godkendelsesinstrument. Det drejer sig oftest om tilfælde, hvor der er tale om
mindre væsentlige ændringer af tidligere indgåede traktater.
Opmærksomheden henledes på, at begrebet ratifikation som nævnt i kapitel 1
traditionelt er forbeholdt de tilfælde, hvor kongelig resolution udvirkes. Det
bør altså ikke benyttes i tilfælde, hvor statsoverhovedets medvirken til
indgåelsen af en traktat ikke anses for påkrævet.
For så vidt angår bilaterale traktater forekommer det som allerede nævnt i
tilfælde, hvor ratifikation ikke anses for påkrævet fra nogen af siderne, at en
af parterne eller begge dog ønsker at forbeholde sig en særlig godkendelse fra
sin regering. Dette kan udtrykkes i traktatteksten som følger: "Denne
overenskomst skal godkendes af den ..... regering og træder i kraft for begge
parters vedkommende, så snart den ..... regering ad diplomatisk vej har givet
den danske regering meddelelse om en sådan godkendelse." "The Present Agreement shall be approved by the .....
Government and shall enter into force for both parties, as soon as the .....
Government has notified the Danish Government through diplomatic channels of such
approval. " "Le présent Accord sera appouvé par le Gouvernement .....
Et entrera en vigueur dès que ledit Gouvernement par la voie diplomatique aura
notifié le Gouvernement danois de son approbation."
I disse tilfælde er der selvsagt ikke behov for at udfærdige
et særligt godkendelsesinstrument.
VI. Tiltrædelse
Udtrykket tiltrædelse ( "accession", â€adherence",
â€adhesion") i modsætning til ratifikation benyttes i praksis om det
forhold, at en stat afgiver erklæring om at ville være bundet af en traktat,
som tidligere er indgået mellem to eller flere andre stater, være sig inden for
eller uden for rammen af en international organisation. Traktater indgået inden
for rammerne af en international organisation vil efter nyere praksis ofte stå
Ã¥ben i en vis periode for undertegnelse efterfulgt af ratifikation og for
tiltrædelse efter undertegnelsesfristens udløb. Det forekommer imidlertid også,
f.eks. inden for Den Internationale Arbejdsorganisation (ILO), at
traktattekster vedtages af organisationens generalforsamling og derefter åbnes
for ratifikation (eller tiltrædelse), således at vedtagelsen altså træder i
stedet for undertegnelse.
Sondringen mellem ratifikation og tiltrædelse er således knyttet til sondringen
mellem de oprindelig undertegnende stater og de stater, som senere beslutter
sig for at blive deltagere i den pågældende traktat, idet ratifikation normalt
forudsætter en forudgående undertegnelse, medens tiltrædelse forudsætter, at
undertegnelse ikke har fundet sted på et tidligere tidspunkt.
I folkeretlig henseende er ratifikation og tiltrædelse af samme virkning og
gyldighed.
I dansk praksis er fremgangsmåden ved tiltrædelse den samme som ved
ratifikation, alene med den forskel, at det i sagens anledning udfærdigede
instrument betegnes som tiltrædelsesinstrument, og at formuleringen af dette
efter sagens natur i et vist omfang afviger fra formuleringen af et
ratifikationsinstrument.
VII.
Foreløbig anvendelse
Foreløbig anvendelse af traktater â€Provisional application†er beskrevet i
traktatkonventionens artikel 25. Da konventionen blev til, benyttedes
muligheden kun sparsomt. I forbindelse med navnlig multilaterale traktater, der
kræver et betydeligt antal ratifikationer for at træde i kraft, kan denne
alternative løsning i afventen af selve ikrafttrædelsen bringe traktatens
bestemmelser til at virke mellem parterne. Begrebet â€anvendelse†præciserer, at
traktaten ikke er trådt i kraft, men at dens bestemmelser foreløbig anvendes,
enten ud fra traktatens egen ordlyd eller ved en aftale mellem parterne. I det
første tilfælde følger forpligtelsen direkte af statens deltagelse i
vedtagelsen af traktaten. Dette gælder dog ikke, såfremt traktatens foreløbige
anvendelse er betinget af en tilkendegivelse herom fra den pågældende stat,
eller der foreligger en mulighed for at fravælge foreløbig anvendelse, eller af
at staten har undertegnet traktaten. I det andet tilfælde, hvor traktaten ikke
indeholder nogen bestemmelse om foreløbig anvendelse, kan staten påtage sig
forpligtelsen f. eks. ved at tilslutte sig en resolution herom. Foreløbig
anvendelse ophører enten ved en i traktaten fastsat tidsbegrænsning eller ved
at en deltagerstat meddeler, at den ikke agter at blive (endelig) deltager i
traktaten.
I praksis benyttes muligheden for foreløbig anvendelse dog stadig ikke særlig hyppigt. Da ogsÃ¥ foreløbig anvendelse pÃ¥lægger staten folkeretlige forpligtelser, vil en intern procedure, herunder parlamentarisk godkendelse ofte være nødvendig i samme omfang som ved ratifikation, hvilket udelukker en enklere og hurtigere proces. Danmarks tilslutning vil ogsÃ¥ her i givet fald være betinget af Folketingets medvirken efter grundlovens § 19, stk. 1. Ofte benyttes i klausuler om foreløbig anvendelse en begrænsning, hvorved deltagerne ikke forpligtes ud over de rammer, deres interne ret sætter, f. eks. â€in accordance with their legal systems and to the extent practicableâ€. Dette medfører selvsagt en uens anvendelse af traktaten og kan blive meningsløst, hvor der f.eks. pÃ¥lægges finansielle bidrag.
En særlig form for foreløbig anvendelse er en aftale mellem to eller flere stater om indbyrdes at ville anvende (dele af) en endnu ikke ikrafttrådt multilateral traktat, der ikke i sig selv indeholder nogen klausul om foreløbig anvendelse. En sådan aftale udgør imidlertid en selvstændig traktat mellem de pågældende stater, og rækkevidden af deres forpligtelser (og dermed evt. forfatningsretlige konsekvenser) må vurderes efter dens indhold.
VIII. Det
Udenrigspolitiske Nævns funktion
Ifølge grundlovens § 19, stk. 3, skal regeringen rådføre sig med Det
Udenrigspolitiske Nævn forud for enhver beslutning af større udenrigspolitisk
rækkevidde. Ifølge lov nr. 54 af 5.
marts 1954 om Det Udenrigspolitiske Nævn er det endvidere Nævnets opgave
med regeringen at drøfte sager af betydning for landets udenrigspolitik og at
modtage oplysninger fra regeringen om udenrigspolitiske forhold. Det følger
heraf, at der også i forbindelse med traktatindgåelse efter omstændighederne
kan være pligt for regeringen til at underrette og rådføre sig med Nævnet.
Dette kan i sager af større betydning være påkrævet forud for optagelse af
forhandling, på forhandlingernes forskellige stadier samt forud for eventuel
undertegnelse og ratifikation af den færdigforhandlede traktattekst. Det er
Udenrigsministeriets praksis at rådføre sig med Det Udenrigspolitiske Nævn
forud for både vedtagelse på en international konference og senere
undertegnelse (med ratifikationsforbehold) af en traktat, der skønnes at
indeholde forpligtelser af større betydning.
Det Udenrigspolitiske Nævns funktion er alene af rådgivende karakter.
Forelæggelse af en sag for Nævnet kan således Ikke overflødiggøre indhentelse
af samtykke fra Folketinget i tilfælde, hvor dette efter det under afsnittet
Grundlovens § 19. Almindelige bemærkninger, anførte er påkrævet.
Definition
Et forbehold defineres i traktatretskonventionens art. 2, stk. 1 (d), som en
ensidig erklæring, uanset formulering og betegnelse, fremsat af en stat i
forbindelse med undertegnelse, ratifikation, accept, godkendelse eller
tiltrædelse af en traktat i den hensigt at udelukke eller ændre
retsvirkningerne af visse af traktatens bestemmelser i relation til den
pågældende stat.
Bilaterale
traktater
Principielt kan spørgsmålet om retten til at tage forbehold og retsvirkningerne
heraf opstå med hensyn til såvel bilaterale som multilaterale traktater. Efter
sagens natur vil der imidlertid kun i undtagelsestilfælde blive tale om at tage
forbehold over for en bilateral traktat, idet de pågældende problemer oftest
mere praktisk vil kunne løses under forhandlingerne om en sådan traktats
indhold.
Et forbehold, som tages i forbindelse med tiltrædelsen af en bilateral traktat,
bevirker, at tiltrædelsen kun får retsvirkning, såfremt den anden part
udtrykkeligt eller stiltiende godkender forbeholdet.
Multilaterale
traktater
Ifølge traktatretskonventionens art. 19 kan en stat ved sin undertegnelse eller
ratifikation m.v. af en multilateral traktat fremsætte et forbehold, medmindre
enten a) traktaten forbyder det pågældende forbehold, eller b) traktaten
foreskriver, at kun nærmere bestemte forbehold, der ikke omfatter det
pågældende forbehold, kan tages, eller c) forbeholdet er uforeneligt med
traktatens hensigt og formål.
Traktater
mellem et begrænset antal lande
Kravet om udtrykkelig eller stiltiende godkendelse af et forbehold fra samtlige
øvrige traktatdeltagere er dog opretholdt ved traktatretskonventionens art. 20,
stk. 2, for så vidt angår traktater, som er indgået mellem et begrænset antal
stater, hvis det fremgår af traktatens hensigt og formål, at anvendelse af
traktaten i dens helhed er en væsentlig betingelse for hver enkelt deltagers samtykke
til at være bundet af traktaten. Det må påregnes, at denne bestemmelse i
praksis vil blive fortolket således, at samtlige traktatdeltageres godkendelse
i alle tilfælde vil være en betingelse for, at en tiltrædelse med forbehold til
en traktat mellem et begrænset antal deltagere kan få retsvirkning.
Traktater som
stifter en international organisation
NÃ¥r der er tale om en traktat, som er et stiftelsesdokument for en
international organisation, kræver et forbehold ifølge
traktatretskonventionens art. 20, stk. 3, godkendelse fra
organisationens kompetente organ, medmindre traktaten selv bestemmer
andet.
Andre
multilaterale traktater
Med hensyn til andre multilaterale traktater får en tiltrædelse med forbehold
retsvirkning som sådan, så snart blot én af de øvrige traktatdeltagere (i
praksis ofte stiltiende, jf. traktatretskonventionens art. 20, stk. 5) har
godkendt forbeholdet (se art. 20, stk. 4 (c)), dog kun i forhold til denne
stat. Som det fremgår af art. 20, stk. 4 (b), jf. nedenfor, forhindrer en eventuel
indsigelse imidlertid som hovedregel ikke i sig selv, at traktaten i øvrigt
træder i kraft mellem vedkommende parter.
Retsvirkning af
forbehold
I forholdet mellem den stat, der tager forbehold, og en stat, der godkender
forbeholdet udtrykkeligt eller stiltiende, er retsvirkningen af forbeholdet
den, at de af traktatens bestemmelser, som forbeholdet vedrører, ændres i
overensstemmelse med dets indhold, se traktatretskonventionens art. 21,
medmindre forbeholdet ipso facto er ugyldigt, jf. nedenfor.
Tidspunktet og
formen for forbehold
Forbehold kan som allerede nævnt tages i forbindelse med undertegnelsen,
ratifikationen, godkendelsen eller tiltrædelsen af en traktat, men antages ikke
med retsvirkning at kunne tages på et senere tidspunkt.
Ifølge traktatretskonventionens art. 23 skal forbehold fremsættes i skriftlig
form.
SÃ¥fremt der tages forbehold i forbindelse med undertegnelsen af en
traktat, må forbeholdet enten påføres i forbindelse med undertegnelsen af
traktatens originaltekst eller eventuelt optages i en særlig
undertegnelsesprotokol. Det vil ikke være tilstrækkeligt, at forbeholdets
indhold fremgår af undertegnelsesfuldmagten.
SÃ¥fremt der tages forbehold ved undertegnelsen af en traktat, som senere skal
ratificeres, skal forbeholdet for at få retsvirkning gentages i forbindelse med
ratifikationen. I modsat fald vil det blive betragtet som bortfaldet.
Dansk praksis
Ifølge dansk praksis anføres forbehold, der tages ved ratifikationen af en
traktat, altid i selve teksten til det ratifikationsinstrument, der skal
deponeres, se kapitel 3, Fremgangsmåde ved ratifikation og bilag 7.
Tidspunktet og formen for
indsigelser
Indsigelser mod forbehold fremsættes sædvanligvis over for depositaren og skal
ligeledes være i skriftlig form.
Det følger af traktatretskonventionens art. 20, stk. 5, om stiltiende godkendelse af forbehold, at indsigelse mod et forbehold skal fremsættes senest 12 måneder efter, at den stat, der vil gøre indsigelse, er blevet gjort bekendt med forbeholdet, eller efter, at denne stat selv har givet sit samtykke til at være bundet af traktaten, alt efter hvilket tidspunkt der er det seneste.
Retsvirkning af
indsigelser
I forholdet mellem den stat, der tager forbehold, og en stat, som gør
indsigelse mod forbeholdet er retsvirkningen i henhold til
traktatretskonventionens art. 21, stk. 3, den, at de traktatbestemmelser, som
forbeholdet vedrører, ikke finder anvendelse i forholdet mellem de to stater.
En indsigelse bevirker derimod ikke i sig selv, at traktatens øvrige
bestemmelser heller ikke træder i kraft mellem de to stater. For at opnå denne
virkning må den stat, der gør indsigelse, udtrykkeligt erklære, at den ikke
ønsker, at traktaten skal træde i kraft mellem sig og den forbeholdstagende
stat, jf. art. 20, stk. 4 (b). Indsigelse kan rejses mod ethvert forbehold, som
ikke er udtrykkeligt eller forudsætningsvis tilladt i traktaten.
Som udgangspunkt er der således ingen forskel i retsvirkningerne mellem at
rejse indsigelse mod et forbehold eller at undlade at reagere. En indsigelse
kan dog naturligvis virke som en pression, der måske dels kan bevæge den stat,
der har taget forbehold, til senere at trække forbeholdet tilbage, dels kan
bidrage til at få andre stater til at afstå fra at tage lignende forbehold.
Et særligt tilfælde udgøres af indsigelser mod forbehold til menneskerettighedskonventioner, hvor forbeholdet klart er i strid med konventionens hensigt og formål. I de senere år har Danmark, de øvrige nordiske lande og en række andre europæiske lande fulgt en entydig og konsekvent praksis, hvorefter der gøres indsigelser mod sådanne forbehold, der strider mod konventionens hensigt og formål. I sådanne tilfælde er forbeholdet i sig selv ugyldigt og uden retsvirkning, jf. traktatretskonventionens art. 19 (c), hvorfor det antages, at den reserverende stats tiltrædelse til konventionen står i sin helhed, mens forbeholdet bortfalder, hvilket har som følge, at konventionen i sin helhed finder anvendelse mellem Danmark og den reserverende stat. Et mere teoretisk spørgsmål er, hvorvidt den reserverende stats samtykke til at være bundet af konventionen således kan adskilles fra forbeholdet. Hertil er blot at sige, at forbehold, der åbenlyst er i strid med konventionens hensigt og formål, som nævnt er uden retsvirkning, og den reserverende stat må have været bevidst herom ved afgivelsen af sit samtykke til at være bundet.
Det kan gøres gældende, at en indsigelse mod denne type
forbehold strengt taget er unødvendig, eftersom forbeholdet i sig selv er
ugyldigt. Fra dansk side vælges imidlertid alligevel at gøre indsigelse primært
for at bringe offentlig opmærksomhed om den danske retsopfattelse.
I EU og Europarådet er der praksis for konsultationer mellem medlemsstaterne om
betimeligheden af at gøre indsigelse over for tredjestaters forbehold.
Tilbagetrækning af
forbehold og indsigelser
Såvel forbehold som indsigelser mod forbehold kan til enhver tid trækkes
tilbage. Også tilbagetrækningen skal ske i skriftlig form.
Udtrykkelig godkendelse af forbehold er ikke hidtil forekommet
i Udenrigsministeriets praksis.
Det vil fremgå af det foran anførte, specielt om stiltiende godkendelse af
forbehold, at andre landes forbehold til traktater, som Danmark enten allerede
har tiltrådt eller agter at tiltræde, bør gøres til genstand for nøje
undersøgelse med henblik på at fastslå, om indsigelse bør gøres fra dansk side,
og om indsigelsen i givet fald bør ledsages af en erklæring om, at Danmark ikke
ønsker, at traktaten skal træde i kraft i forhold til vedkommende land.
Fortolkende erklæringer (i
modsætning til forbehold)
Det følger af definitionen af et forbehold i traktatretskonventionens art.
2 (d), at en erklæring, som afgives i forbindelse med tiltrædelsen af en
traktat, og som alene har til hensigt at fastlægge en bestemt fortolkning
af en eller flere af traktatens bestemmelser, uden at udelukke eller ændre
disses retsvirkning, ikke kan betragtes som et forbehold med de deraf
følgende retsvirkninger. Det kan dog i de konkrete tilfælde
undertiden være vanskeligt med sikkerhed at fastslå, om en
tilkendegivelse fra en traktatdeltagers side skal henføres til kategorien:
forbehold, eller til kategorien: fortolkende erklæringer.
I. Den
forfatningsretlige problemstilling
Grundloven gælder, jf. § 1, for alle dele af Danmarks rige. Dette er imidlertid
ikke ensbetydende med retsenhed. En væsentlig del af såvel ældre som nyere
lovregler er særegne for de enkelte dele af riget. Det forekommer jævnligt, at
en lov udtrykkeligt bestemmer, at den ikke gælder for Færøerne og Grønland
eller den ene af disse rigsdele. Omvendt er der talrige eksempler på
lovgivning, som udtrykkeligt kun omfatter Færøerne eller Grønland. I sådanne
tilfælde vil der normalt være væsentlige forskelle mellem retstilstanden i de
forskellige dele af riget. Andre forskelle følger indirekte af den kompetence,
der ved lov nr. 578
og 579
af 24. juni 2005 om Færøernes landsstyre og lov nr. 577
af 24. juni 2005 om Grønlands landsstyre er tillagt henholdsvis de færøske
og grønlandske organer til at udfærdige lokale retsregler med lovkraft på en
række sagsområder (særanliggender).
Disse forskelle imellem retstilstanden i de enkelte dele af riget får betydning
for traktatafslutningen. Ganske vist gælder det både for Færøernes og Grønlands
vedkommende, at kompetencen til at afslutte traktater alene ligger hos rigets
myndigheder, men i det omfang en traktats gennemførelse beror på lovregler,
være sig allerede gældende eller ny lovgivning, kan den manglende retsenhed
skabe særlige problemer.
For at undgå, at der skal opstå vanskeligheder af denne art i forbindelse med
fremtidig indgåelse af traktater, bør ressortmyndigheden i hvert enkelt
tilfælde være opmærksom på spørgsmålet om den pågældende traktats gyldighed for
Færøerne og Grønland og forelægge dette for Udenrigsministeriets
Traktatsektion.
Af den færøske landslovs § 7, stk. 2, fremgår, at en traktat, til hvis afslutning
Folketingets samtykke kræves, skal forelægges det færøske landsstyre til
udtalelse, inden forslag fremsættes i Folketinget, for så vidt traktaten
â€berører særlige færøske interesserâ€. Tilsvarende hedder det i den grønlandske
landsstyrelovs § 13, at traktater, der kræver Folketingets samtykke, og som
â€særligt berører grønlandske interesser, skal forelægges landsstyret til
udtalelse, inden de indgås. Rækkevidden af disse bestemmelser er imidlertid
ikke klar. Udtrykkene â€berører særlige færøske interesser†og â€særligt berører
grønlandske interesser†er ikke ensbetydende med særanliggender i
landsstyrelovenes forstand. Det kan f.eks. tænkes, at en traktat vedrører
almene søfartsproblemer, der i lige høj grad berører alle rigsdeles interesser,
uanset at søfartslovgivningen er et særanliggende. Efter bestemmelsernes ordlyd
synes endvidere traktater, der ikke kræver Folketingets samtykke, f.eks. fordi
de ikke nødvendiggør ny rigslovgivning, ikke at skulle forelægges landsstyret,
selv om lagtings-, henholdsvis landstingslovgivnlng måtte være nødvendig.
Uanset lovenes ordlyd vil det dog i sådanne tilfælde være rettest at forelægge
traktaten for landsstyret, inden den ratificeres, medmindre der er mulighed for
at begrænse ratifikationen til ikke at omfatte Færøerne og Grønland.
II. Den
folkeretlige problemstilling
Efter folkerettens almindelige grundsætninger, jf. traktatretskonventionens
art. 29, er en traktat bindende for hver enkelt deltagerstat med hensyn til
hele dennes territorium, medmindre andet fremgår af traktaten eller er
fastslået på anden måde. Dette princip gælder uanset den forfatningsretlige
særstilling, som visse dele af en stats territorium måtte indtage; men
undtagelse fra princippet kan som nævnt gælde, når der i traktaten er hjemmel
for en begrænset territorial anvendelse. En sådan undtagelse kan komme til
udtryk på forskellig vis. Dels kan det af teksten fremgå udtrykkeligt, at
traktaten kun gælder for nærmere angivne geografiske områder, dels kan
traktatens materielle indhold være et sådant, at den faktisk ikke kan finde
anvendelse på visse dele af territoriet, idet den vedrører genstande eller
forhold, der ikke forekommer disse steder.
De principielle
synspunkters betydning for traktater mellem Danmark og fremmede lande
Med hensyn til visse traktater opstår problemet om deres anvendelse i de
forskellige dele af det danske rige ikke. Det drejer sig om sådanne traktater,
som ikke kræver danske gennemførelsesforanstaltninger med territorial
tilknytning, f.eks. traktater om fremgangsmåden ved fredelig bilæggelse af
internationale konflikter (voldgift, forligsbehandling osv.) eller traktater om
udviklingsbistand til fremmede lande, idet der her kun kræves fornøden
finansiel bevilling samt visse administrative foranstaltninger af centrale
regeringsorganer.
Kun når særlige gennemførelsesforanstaltninger med territorial tilknytning
kræves, opstår der et særligt problem om forholdet til de enkelte rigsdele.
Løsningen af dette problem kan bero på de nærmere omstændigheder, først og
fremmest traktatens eget indhold. Forskellige grupper af tilfælde kan her
udskilles:
1) Om en
række traktater gælder, at det af deres ordlyd udtrykkeligt fremgår, at de
finder anvendelse på Færøerne og/eller Grønland, således at tvivl om det
territoriale anvendelsesområde ikke opstår. Andre traktater beskriver deres
anvendelsesområde på en sådan - mindre direkte - måde, at der heller ikke her
kan være tvivl om, at de for Danmarks vedkommende omfatter Færøerne og
Grønland. Dette gælder f.eks. i tilfælde, hvor en traktat angives at finde
anvendelse pÃ¥ â€Kongeriget Danmarkâ€, â€alle danske statsborgere", "de
kontraherende parters territorierâ€, â€skibe indregistreret i de kontraherende
lande" o.l.
2) Omvendt er nogle traktater efter deres materielle indhold begrænset
til at angå andre dele af riget end Færøerne og Grønland. Eksempler herpå er
traktater indeholdende grænseovergangsbestemmelser, regler for sejlads eller
fiskeri i bestemte farvande m.v. Andre traktater indeholder i deres tekst en
bestemmelse om, at de ikke finder anvendelse på Færøerne og/eller Grønland.
Dette gælder f.eks. de fleste overenskomster til undgåelse af
dobbeltbeskatning. Endvidere kan visse traktater efter deres emne være Færøerne
og/eller Grønland uvedkommende, f.eks. traktater vedrørende jernbanebefordring.
Inden for de her omtalte grupper af tilfælde kan tvivlsspørgsmål om
traktaternes territoriale udstrækning selvsagt heller ikke opstå.
3) For
flertallet af traktaters vedkommende giver teksten imidlertid ingen faste
holdepunkter for umiddelbart at fastslå traktaternes territoriale
anvendelsesområde. I overensstemmelse med det princip, der som ovenfor nævnt nu
må anses som almindeligt gældende folkeret, har det traditionelt været den
danske regerings standpunkt, at sådanne traktater gjaldt for alle dele af
riget, medmindre det modsatte fremgik af deres indhold.
Den praktiske
fremgangsmåde
Omhandler en traktat et emne, der ikke giver anledning til
gennemførelsesforanstaltninger med territorial tilknytning, og den ikke af
andre grunde har særlig interesse for Færøerne og Grønland, er der som
tidligere nævnt intet problem.
Forhandlinger og indgåelse vil da kunne ske uden hensyntagen til disse dele af
riget. Det samme gælder, hvis traktaten har territorial tilknytning alene til
Danmark.
Vedrører traktaten et emne, der er specielt for en af de pågældende rigsdele
eller dem begge, må sagens behandling gennem alle stadier ske i nøje
forbindelse med de pågældende ressortmyndigheder, herunder vedkommende
landsstyre.
I andre tilfælde må der sondres mellem på den ene side bilaterale traktater og
traktater mellem mindre grupper af stater, f.eks. de nordiske lande eller
Europarådets medlemslande, og på den anden side de universelle multilaterale
traktater, der afsluttes under FN eller andre verdensomspændende internationale
organisationer.
1) Med
hensyn til bilaterale traktater og traktater mellem et begrænset antal lande
vil det være hensigtsmæssigt, at man allerede under forhandlingerne om
traktatteksten forud for undertegnelsen søger forholdet til Færøerne og Grønland
klarlagt. Vedrører traktaten et emne, der i og for sig er fælles for alle dele
af riget, men hvis interne regulering beror på lovgivning, som ikke er fælles,
herunder specielt emner, der er et særanliggende, må der fra de kompetente
myndigheder indhentes udtalelse om, hvorvidt det er ønskeligt, at traktaten
kommer til at gælde for Færøerne og Grønland. Er svaret bekræftende, vil
traktattekstens udformning kunne ske, uden at særbestemmelser om de enkelte
rigsdele optages. Hvis svaret derimod er negativt, eller hvis det ikke
fremkommer rettidigt, vil det under forhandlingerne om traktatteksten være
nødvendigt at få den eller de andre parter til at acceptere, at traktaten ikke
skal gælde for Færøerne og/eller Grønland eller først skal gælde for disse dele
af riget, når særlig erklæring herom afgives af den danske regering.
Af praktiske grunde bør problemet i formel henseende helst søges løst på en
sådan måde, at en senere udvidelse af traktaten til også at gælde for Færøerne
og/eller Grønland i givet fald kan ske ved ensidig akt fra dansk side, altså
således at en formel ændring af traktaten ikke er nødvendig.
2) Med
hensyn til universelle traktater er forholdet vanskeligere. Et forbehold ved
undertegnelsen eller ratifikationen om, at den pågældende traktat ikke skal
gælde for Færøerne og/eller Grønland, kan ikke uden videre antages at løse
problemet i alle tilfælde. Bl.a. må den mulighed forudses, at et forbehold kan
mødes med indsigelser fra andre landes side, eventuelt med den virkning, at den
pågældende traktat ikke træder i kraft i forholdet mellem Danmark og de stater,
der gør indsigelse, jf. herved traktatretskonventionens art. 20 og 21
og kapitel 4, Retsvirkning af indsigelser. I visse tilfælde kan det
endvidere fremgå af en traktattekst, at forbehold ikke kan tages eller kun kan
tages med hensyn til nærmere angivne bestemmelser i traktaten.
Udenrigsministeriet bør derfor som almindelig regel inden ratifikationen eller
- såfremt ratifikation ikke kræves til den folkeretlige forpligtelses indtræden
- inden undertegnelsen sikre sig, at traktaten kan gennemføres på Færøerne og i
Grønland. Lader dette sig ikke gøre på grund af den bestående retstilstand,
eller fordi vedkommende landsstyre ikke ønsker at gennemføre de nødvendige
foranstaltninger inden for dets kompetenceområde, og er det ikke muligt eller
politisk ønskeligt, at der tages forbehold eller afgives erklæring om den
pågældende traktats ikke-anvendelse på Færøerne og Grønland, bør resultatet ud
fra en folkeretlig vurdering blive, at ratifikationen stilles i bero.
Særlige EU-aspekter, hvor Danmark forhandler og indgår traktater
Nedenfor følger en kort gennemgang af visse
Fællesskabs-/EU-retlige spørgsmål, som kan have indflydelse på Danmarks
forhandling, indgåelse og opfyldelse af traktater. Afsnittet tilsigter ikke at
udgøre en vejledning i behandlingen af spørgsmål i forbindelse med
Fællesskabets/EU’s traktatindgåelse.
TEF (EF-traktaten) og TEU (EU-traktaten) anvender i sine relevante hjemmels- og
procedurebestemmelser terminologien "aftale" snarere end
"traktat", idet der dog ikke heri ligger nogen substansforskel. Denne
terminologi genfindes i de fleste mellemfolkelige overenskomster mellem
Fællesskabet/EU og tredjelande og/eller internationale organisationer, hvorfor
"aftale" og ikke "traktat" konsekvent anvendes i dette
kapitel.
Overvejes det at lade Danmark indgå en international aftale med et (eller
flere) lande eller en international organisation bør det som led i
overvejelserne vurderes, hvorvidt Danmarks medlemskab af EU begrænser
mulighederne for, at Danmark kan forhandle og indgå den påtænkte aftale.
Traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab sætter nemlig visse
grænser for Danmarks muligheder for at indgå internationale aftaler.
Kompetencefordelingen mellem Fællesskabet og medlemslandene vedrørende spørgsmålet om at forhandle og indgå internationale aftaler er ikke statisk, men fastlægges gennem den kontinuerligt retsskabende proces i Fællesskabet. Det betyder, at Fællesskabet/EU gradvist får større og større kompetence til at indgå internationale aftaler med en deraf følgende yderligere begrænsning for Danmark til at indgå internationale aftaler, som følger.
Neden for følger en oversigt over de principper og den
retspraksis, der ligger til grund for kompetencefordelingen mellem Fællesskabet
og Danmark. Oversigten er ikke udtømmende. Tvivlsspørgsmål om, hvorvidt
Fællesskabets kompetence begrænser Danmarks muligheder for at forhandle og
indgå en konkret international aftale bør forelægges kontoret for EU-ret.
Særligt for så vidt angår spørgsmålet om internationale aftaler, hvor både
Fællesskabet og Danmark har kompetence, henvises til afsnittet om blandede
aftaler.
Fællesskabets eksterne
kompetence
Generelt
Af EF-Domstolens praksis kan det udledes, at er er en meget stor grad af – om ikke fuldstændig - parallelitet mellem Fællesskabets interne kompetence (muligheden for retlig regulering inden for Fællesskabet) og Fællesskabets eksterne kompetence (kompetencen til at indgå internationale aftaler med tredjelande og internationale organisationer).
På visse områder har Fællesskabet enekompetence således, at kun Fællesskabet kan forhandle og indgå internationale aftaler. På andre områder har både Fællesskabet og medlemslandene kompetence til at indgå internationale aftaler.
Det antages, at enekompetence - udover den klassiske handelspolitik og bevaring af havets biologiske ressourcer - kun foreligger, hvis en påtænkt international aftale vil kunne påvirke interne fællesskabsregler. Det vil normalt være tilfældet, hvis medlemslandenes indgåelse af aftalen vil stride imod eller vanskeliggøre en videreudvikling af de fælles regler på det pågældende politikområde.
Den vurdering, som skal foretages i forbindelse med overvejelse om, hvorvidt Danmark kan forhandle og indgå en konkret påtænkt international aftale, kan sammenfattes således:
1) Omhandler den påtænkte internationale aftale et område, hvor Fællesskabet har ekstern kompetence?
2) Har Fællesskabet ekstern kompetence, skal det vurderes, om der er tale om enekompetence. Er det tilfældet i forhold til alle eller nogle af områderne for den påtænkte internationale aftale, vil Danmark være udelukket fra at forhandle og forpligte sig i en international aftale i forhold til disse områder.
3) Er der ikke enekompetence, skal det sikres, at den påtænkte
internationale aftale ikke stiller sig i vejen for Fællesskabsrettens senere
udvikling, herunder især vedtagelse af retsregler, som skal finde anvendelse
internt i Fællesskabet.
Blandede aftaler
En lang række internationale aftaler forhandles og indgås med tredjelande
og internationale organisationer af Fællesskabet og medlemslandene i
Fællesskabet fordi aftalen omfatter både emner under Fællesskabets kompetence
og under national kompetence. Sådanne aftaler benævnes blandede aftaler.
Eksempler på blandede aftaler er de Stabiliserings- og Associeringsaftaler, der
er indgået med landene på det vestlige Balkan.
I det omfang der er tale om en blandet aftale, vil aftalen for så vidt angår de bestemmelser, der henhører under Fællesskabets eksterne kompetence, skulle opfyldes af Fællesskabet efter den fremgangsmåde, der er fastlagt i TEF art. 300.
De bestemmelser i en blandet aftale, der henhører under den nationale kompetence, vil skulle opfyldes af Danmark efter den sædvanlige fremgangsmåde for indgåelse og opfyldelse af traktater som beskrevet i denne vejledning.
Det vil ofte være vanskeligt ved blandede aftaler at foretage en opdeling mellem de områder i aftalen, der nødvendiggør medlemslandenes deltagelse i aftalen, og de områder som henhører under Fællesskabet. Den manglende opdeling er i praksis normalt blevet accepteret af de øvrige deltagende lande, uanset at det kan give anledning til tvivl om, hvorvidt det er Fællesskabet eller medlemslandene, der er forpligtet af de enkelte bestemmelser. For at begrænse de retlige og praktiske problemer, der er forbundet med den manglende kompetenceafgrænsning ved blandede aftaler, træffer Rådet undertiden beslutning om, at Fællesskabet og medlemslandene samtidig foretager undertegnelse og ratifikation af aftalen.
Danmarks forbehold i forhold til området for retlige og andre
anliggender bevirker, at Fællesskabets eksterne kompetence i forhold til
Danmark (og UK/Irland) ikke omfatter emner, der er dækket af forbeholdet. Ved
forhandling af en blandet aftale, der bl.a. omfatter forbeholdsbelagte emner,
bevirker forbeholdet således, at de forbeholdsbelagte aftalebestemmelser for
Danmarks (UK’s/Irlands) vedkommende anses for at falde under de dele af
aftalen, der gælder mellem det pågældende tredjeland og Danmark, og som skal
gennemføres ved nationale foranstaltninger, mens bestemmelserne for de øvrige
EU-landes vedkommende anses for omfattet af Fællesskabets kompetence.
EU’s eksterne kompetence
På søjle 2 kan EU i medfør af TEU art. 24 indgå aftaler med tredjelande og
internationale organisationer, når dette er nødvendigt til gennemførelsen af
den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Aftaler, der indgås efter art. 24
kan også omfatte spørgsmål, der henhører under søjle 3. EU’s kompetence anses
ikke for at kunne være en enekompetence, og vil derfor principielt ikke
udelukke en tilsvarende dansk traktatkompetence.
Færøerne og Grønland
Færøerne og Grønland er ikke omfattet af traktater, som Fællesskabet/EU indgår
med tredjelande og internationale organisationer. Hvor der er tale om blandede
aftaler, vil Danmarks deltagelse i aftalen gælde for Færøerne og Grønland efter
de almindelige regler herom, jf. kapitel 5.
Offentliggørelse
Om offentliggørelse i Lovtidende C af traktater, som tillige er offentliggjort
i EU Tidende, henvises til kapitel 7, Retningslinjer for udfærdigelse af
bekendtgørelser.
I.
Bekendtgørelse i Lovtidende
Udenrigsministeriets
traktatsamling og Lovtidende C
Danmarks traktater med fremmede lande er ved Udenrigsministeriets
foranstaltning offentliggjort i en række fortløbende samlinger, hver for sig
dækkende forskellige historiske perioder. Traktater fra tiden 1814 – 1920
findes i en samling bestÃ¥ende af 7 bind med titlen â€Danmarks Traktaterâ€. I
tiden efter 1920 er der for hvert år offentliggjort et bind i en serie med
samme titel. Fra og med 1936 er disse bind identiske med afdeling C af
Lovtidende. Før den tid blev traktater offentliggjort i Lovtidendes afdeling A,
der tillige indeholdt love, anordninger m.v., hvilket medførte dobbelt
offentliggørelse dels i Lovtidende, dels i Udenrigsministeriets traktatsamling,
benævnt Danmarks Traktater. Af rationaliserings- og besparelsesgrunde indførtes
fra og med 1936 den reform, at traktaterne udskiltes i den særlige afdeling C i
Lovtidende, som samtidig kom til at udgøre fortsættelsen af Danmarks Traktater.
Alle ikrafttrådte traktater mellem Danmark og fremmede lande skal bekendtgøres
i Lovtidende C.
Formålet med
bekendtgørelsen
Bekendtgørelsen tjener forskellige principielle formål: dels officielt at
kundgøre de folkeretlige traktatregler, som kan tænkes at få betydning for
privates retsstilling og at tjene som administrativ forskrift, dels at sikre
offentlighed om Danmarks folkeretlige forpligtelser i det hele taget, dels
endelig at gøre historisk kildemateriale alment tilgængeligt. Hertil kommer det
rent praktiske forhold, at Danmark i medfør af art. 102 i FN’s pagt er
forpligtet til at lade sine traktater med fremmede lande registrere i FN, og at
bekendtgørelsen i Lovtidende er et anvendeligt grundlag for teksternes
registrering.
Opsigelse af traktater samt disses eventuelle ophør skal ligeledes bekendtgøres
i Lovtidende C.
Hvem foretager
bekendtgørelsen?
Bekendtgørelsen i Lovtidende C sker, medmindre andet er aftalt, i alle
tilfælde ved Udenrigsministeriets foranstaltning.
Udenrigsministeriets
traktatsektion
Udenrigsministeriets traktatsektion varetager efter anmodning fra vedkommende
ressortkontor i Udenrigsministeriet eller de øvrige ministerier bekendtgørelse
i Lovtidende C af de af Danmark indgåede og ikrafttrådte traktater i
overensstemmelse med Ekspedition af traktater,
der er udgivet sammen med denne Traktatvejledning.
Retningslinjer
for udfærdigelse af bekendtgørelser
Traktatens ordlyd gengives normalt in extenso. Såfremt den blot går ud på
forlængelse af gyldigheden af en tidligere bekendtgjort traktat, kan
bekendtgørelsens tekst dog begrænses til et referat af traktatens indhold med
henvisning til den tidligere bekendtgørelses nummer og dato.
Såfremt teksten er meget omfattende, og/eller traktaten ikke kan påregnes at få
betydning for private borgeres retsstilling, kan bekendtgørelsen ligeledes
begrænses til et referat af indholdet. Hvor det i specielle tilfælde skønnes
påkrævet, kan det samtidig angives, hvor man kan få nærmere oplysninger om
traktatens indhold.
Såfremt EF også er part i den pågældende traktat, vil traktatens ordlyd være
offentliggjort i “Den Europæiske Unions Tidende†(EUT), tidligere â€De
Europæiske Fællesskabers Tidende†(EFT). I visse tilfælde offentliggøres
endvidere aftaler mellem medlemsstaterne i EUT. I disse tilfælde kan
bekendtgørelsen i Lovtidende C begrænses til et kortfattet referat af indholdet
og en henvisning til det sted i EUT, hvor teksten kan findes. Skønnes det af
særlige grunde nødvendigt at gengive traktatens ordlyd, må det påses, at den
danske oversættelse er identisk med den i EUT offentliggjorte.
Hvis der i forbindelse med indgåelsen af en traktat finder en supplerende
brevveksling sted mellem de kontraherende parter om spørgsmål af speciel art,
kan gengivelse af denne brevvekslings fulde ordlyd undlades. SÃ¥fremt
brevvekslingen ikke er af fortrolig karakter, bør dens indhold dog refereres.
Tilsvarende fremgangsmåde følges med hensyn til bilag - navnlig af teknisk
indhold - til andre traktater.
Rettidig
bekendtgørelse
Rettidig bekendtgørelse i Lovtidende C, dvs. bekendtgørelse samtidig med en
traktats ikrafttræden for Danmark, er af ganske særlig vigtighed for så vidt
angår traktater, som er af et sådant indhold, at de har betydning for privates
retsstilling. Men rettidig bekendtgørelse bør selvsagt tilstræbes i alle
tilfælde.
Med henblik på at undgå, at der sker unødig forsinkelse af Udenrigsministeriets
bekendtgørelser om indgåede traktater, er det derfor vigtigt, at følgende
retningslinjer iagttages i videst muligt omfang af
ressortkontorerne/ministerierne i samarbejde med Traktatsektionen:
Bekendtgørelse om Danmarks ratifikation, tiltrædelse eller opsigelse af en
mellemfolkelig traktat skal forberedes i så god tid, at den kan forelægges til
underskrift i umiddelbar tilslutning til, at ratifikationen, tiltrædelsen eller
opsigelsen finder sted. I de tilfælde, hvor en dansk originaltekst ikke
foreligger, eller der ikke er udarbejdet en oversættelse til brug ved
traktatens eventuelle forelæggelse for Folketinget, bør arbejdet med en
oversættelse derfor iværksættes på et så tidligt tidspunkt, at udfærdigelsen af
bekendtgørelsen ikke forsinkes i afventen af oversættelsens udarbejdelse.
Samme fremgangsmåde bør principielt iagttages i tilfælde, hvor en traktat
undertegnes på Danmarks vegne uden ratifikationsforbehold eller indgås ved en
noteveksling. I sådanne tilfælde kan det dog forekomme, at den tekst der skal
bekendtgøres, først endeligt udformes umiddelbart før undertegnelsen,
henholdsvis notevekslingen, således at en vis forsinkelse af bekendtgørelsen er
uundgåelig. Denne forsinkelse skal da søges begrænset til det mindst mulige.
På den anden side bør en endnu ikke ikrafttrådt multilateral traktat dog ikke
foranlediges bekendtgjort, blot fordi man forventer dens snarlige ikrafttræden.
Når forventningerne så skuffes, fordi traktaten alligevel ikke træder i kraft
på det forudsete tidspunkt, påføres der staten unødvendige udgifter.
Selv om Danmark har underskrevet og/eller ratificeret eller på anden måde
tilsluttet sig en multilateral traktat, træder denne ofte først i kraft
adskillige år senere. Ligeledes træder visse bilaterale traktater først i kraft
efter en senere stedfindende noteveksling. I sådanne tilfælde skal traktaten
ikke bekendtgøres, før den vitterligt er trådt i kraft, eller det med sikkerhed
vides, at den vil træde i kraft på en angiven fremtidig dato.
Oversættelse af
traktattekster
Det påhviler ressortkontoret/ministeriet at drage omsorg for oversættelse af
traktattekster.
For at sikre en ensartet sprogbrug kontrolleres oversættelserne af
Traktatsektionen, som i øvrigt i almindelighed på baggrund af indvundne
erfaringer er indstillet på at bistå med løsningen af tvivlsspørgsmål i
forbindelse med oversættelsesarbejdet.
Den i bilag 9 indeholdte
oversættelse til dansk af traktatretskonventionen af 23. maj 1969 vil
sammenholdt med konventionens engelske og franske tekst i vidt omfang kunne
tjene som hjælpemiddel ved udarbejdelsen af oversættelse til dansk af de
generelle dele af en traktattekst.
Det bør i øvrigt påses, at enhver oversættelse nøje følger opstillingen i
den fremmedsprogede originaltekst, således at der overalt benyttes de samme
ind- eller udrykninger, understregninger o.lign., som forekommer i
originalteksten.
II. Kundgørelse
på Færøerne og i Grønland
Traktater, som efter deres indhold også skal gælde på Færøerne og/eller i
Grønland, kundgøres i den til optagelse af offentlige bekendtgørelser på
Færøerne autoriserede tidende "Kunngerdabladid" , henholdsvis i den
grønlandske lovsamling "Nalunaarutit".
Med henblik herpå sendes Udenrigsministeriets bekendtgørelser af sådanne
traktater til Rigsombudsmanden på Færøerne, henholdsvis til Statsministeriet,
med anmodning om kundgørelse. Fremsendelsen foretages af Traktatsektionen,
evt. efter anmodning fra vedkommende kontor.
III. Meddelelse
til pressen og på Udenrigsministeriets hjemmeside
For så vidt angår traktater af mere almindelig interesse bør der efter
omstændighederne udsendes meddelelse til pressen om undertegnelse og/eller
ratifikation. Meddelelsen udfærdiges og udsendes/offentliggøres på
Udenrigsministeriets hjemmeside efter de herom gældende retningslinjer.
En traktat kan ændres ved aftale mellem parterne. De foran
beskrevne regler om indgåelse af traktater finder tilsvarende anvendelse på
aftaler om ændring af traktater.
Det forekommer imidlertid ofte, at en ændring til en traktat er af mindre
væsentlig betydning end traktaten selv, eller af overvejende teknisk betonet
karakter. I sådanne tilfælde kan det være rimeligt, at ændringen gennemføres på
en mindre højtidelig måde end den, der anvendtes ved indgåelsen af selve
traktaten.
Det forekommer således ikke sjældent, at en ændring til en bilateral traktat,
som er af mindre betydning, finder sted i form af en noteveksling, uanset om
traktaten selv er indgået i sædvanlig overenskomstform.
Det kan endvidere efter omstændighederne være tilstrækkeligt, at undertegnelse
af en aftale om en ændring af en traktat sker i henhold til ministeriel
fuldmagt, selv om undertegnelsen af selve traktaten fandt sted i henhold til
kongelig fuldmagt.
En ændring af en traktat vil desuden efter omstændighederne kunne ske uden
ratifikation, selv om hovedtraktaten i sin tid er blevet ratificeret.
Undladelse af ratifikation forudsætter selvsagt, at selve ændringsaftalens
tekst ikke stiller krav om ratifikation. En traktat, der er afsluttet med
Folketingets samtykke, vil endvidere kunne ændres, uden at Folketingets
samtykke indhentes til ændringsaftalen, hvis denne er af et sådant indhold, at
forelæggelse Folketinget ikke er påkrævet i medfør af grundlovens § 19.
I tilfælde, hvor teksten til en aftale om ændring af en traktat tillader valg
mellem flere mere og mindre højtidelige tiltrædelsesformer, f.eks. mellem
ratifikation eller godkendelse (hhv. "ratification" og
"approval"), vil den mindre højtidelige form eventuelt kunne benyttes
fra dansk side, selv om hovedtraktaten i sin tid er blevet tiltrådt af Danmark
i en mere højtidelig form. Godkendelsesformen som modsætning til ratifikation
anvendes dog i dansk praksis kun i tilfælde, hvor det pågældende instrument kan
udfærdiges af udenrigsministeren. Såfremt et af statsoverhovedet undertegnet
instrument må anses for påkrævet, bør den sædvanlige ratifikationsprocedure
anvendes, se kapitel 3, Fremgangsmåde ved ratifikation.
Selv om udgangspunktet - i overensstemmelse med traktatretskonventionens
art. 39-40 - er, at kun stater, der selv går ind for en ændring af en bestående
traktat, bliver bundet af ændringen, er det dog især i traktater om oprettelse
af internationale organisationer til tider bestemt, at ændringer får gyldighed
for alle kontraherende parter, når et vist flertal iblandt dem har tiltrådt
ændringerne.
Rettelser af fejl i en traktattekst kan ske på en hvilken som helst måde, som
parterne enes om, f.eks. ved rettelse i originaleksemplarerne forsynet med
underskrivernes initialer eller ved en særlig noteveksling, jf.
traktatretskonventionens art. 79.
I forbindelse med indgåelsen af enhver traktat er det vigtigt
nøje at overveje behovet for en opsigelsesklausul.
En traktat, som ikke indeholder bestemmelser om opsigelse, kan under normale
omstændigheder ikke bringes til ophør ensidigt, men alene ved parternes
indbyrdes aftale, medmindre det - undtagelsesvis - kan fastslås, at det
var parternes hensigt at tillade opsigelse, eller en ret til opsigelse følger
af selve traktatens natur. I så fald skal opsigelse ske med mindst 12 måneders
varsel, jf. traktatretskonventionens art. 56.
Ifølge grundlovens § 19 er
Folketingets samtykke nødvendigt til Danmarks opsigelse af traktater, som er
indgået med Folketingets samtykke. Bestemmelserne omfatter alle tilfælde af
opsigelser af traktater, til hvis indgåelse Folketinget udtrykkeligt har givet
sit samtykke. Den omfatter således også tilfælde hvor grunden til forelæggelse
for Folketinget alene har været, at en bevilling var nødvendig til traktatens
opfyldelse. Derimod kan det tænkes at Folketingets samtykke har været indhentet
til Danmarks deltagelse i en traktat i en nærmere bestemt periode. I så fald
vil traktaten normalt kunne opsiges ved periodens udløb, uden at Folketingets
samtykke behøver at indhentes.
De formelle regler om indhentelse af samtykke til indgåelse af en traktat
finder med de af sagens natur følgende modifikationer tilsvarende anvendelse,
når Folketingets samtykke skal indhentes til opsigelse af en traktat, se kapitel
3, Grundlovens § 19. Almindelige bemærkninger. Når Folketinget har meddelt sit
samtykke, udfærdiges en kongelig forestilling fra udenrigsministeren med
indstilling om bemyndigelse til at træffe de nærmere foranstaltninger til
traktatens opsigelse. Den kongelige resolution herom meddeles, uden at sagen
forhandles i statsrådet, medmindre der skønnes at være tale om en sag af ganske
særlig vigtighed.
For så vidt angår traktater, der er ratificeret af Danmark uden Folketingets
samtykke eller undertegnet med bindende virkning i henhold til kongelig
fuldmagt, kan opsigelse ligeledes kun ske i henhold til kongelig resolution,
som også i disse tilfælde som altovervejende hovedregel meddeles uden
statsrådsbehandling.
Med hensyn til traktater, som er afsluttet på Danmarks vegne, uden at kongelig
resolution har været indhentet, vil kongelig resolution normalt heller ikke
være påkrævet til opsigelse. Denne vil kunne iværksættes alene på
grundlag af udenrigsministerens resolution.
Selve opsigelsen finder for så vidt angår bilaterale traktater i almindelighed
sted ved en note til det andet lands udenrigsminister fra chefen for
vedkommende danske repræsentation, se bilag 8. For
så vidt angår multilaterale traktater vil opsigelse i mangel af anden aftale
være at stile til udenrigsministeren i den stat eller generalsekretæren i den
internationale organisation, som er depositar for traktaten.
Det er ikke praksis her i landet at udfærdige eller kræve fuldmagt for
vedkommende repræsentationschef i forbindelse med opsigelse af en traktat.
I traktatretskonventionens art. 67, stk. 2, er det imidlertid fastslået, at
fuldmagt kan kræves i forbindelse med opsigelse af en traktat, medmindre selve
opsigelsesinstrumentet hidrører fra statsoverhovedet, statsministeren eller
udenrigsministeren.
Kun under ganske særlige omstændigheder kan der blive tale om at bringe en
traktat til ophør på anden måde end ved opsigelse eller ved fælles aftale,
f.eks. som følge af ugyldighed, misligholdelse, umulighed eller fundamentalt
ændrede forhold, se traktatretskonventionens kapitel V. En nærmere omtale af
disse forhold falder uden for rammerne af nærværende fremstilling.
Selv om deltagerantallet i en multilateral traktat, f.eks. som følge af
opsigelser, formindskes til under det for traktatens ikrafttræden
nødvendige antal, ophører traktaten ikke, medmindre dette måtte fremgå af
traktaten selv, jf. traktatretskonventionens art. 55.
Som nævnt i kapitel 7 skal
der foretages bekendtgørelse i Lovtidende C om Danmarks opsigelse af en
traktat.
Ifølge FN-pagtens art. 102, stk. 1,
jf. traktatretskonventionens art. 80, skal traktater registreres i FN’s
sekretariat, når de er trådt i kraft.
Manglende registrering bevirker, at en traktatdeltager ikke kan påberåbe sig
traktaten over for noget FN-organ, herunder Den Internationale Domstol, jf. FN-pagtens art. 102, stk. 2.
Registrering bør ske så hurtigt som muligt. Retsvirkningen af registreringen er
dog ikke afhængig af, at denne finder sted inden for en nærmere fastsat frist.
Selv om registrering finder sted længe efter, at en traktat er trådt i kraft,
vil den have fuld retsvirkning.
Bilaterale traktater registreres ved parternes egen foranstaltning. SÃ¥fremt det
om en bilateral traktat vides, at den anden part allerede har anmeldt eller har
til hensigt at anmelde traktaten til registrering, kan anmeldelse fra dansk
side undlades, idet det er tilstrækkeligt, at en af parterne lader traktaten
registrere. Såfremt traktaten er indgået i Danmark, vil traktaten som
udgangspunkt blive registreret fra dansk side.
Multilaterale traktater registreres af depositaren, jf.
traktatretskonventionens art. 77 (g). Det er almindelig praksis, at depositaren
også drager omsorg for registrering af ratifikationer, tiltrædelser mv., som
finder sted, efter at traktaten er trådt i kraft.
Ifølge dansk praksis registreres normalt samtlige traktater, herunder ændrings- og tillægsaftaler, i hvilke Danmark er deltager, uanset deres form, bortset fra midlertidige aftaler af kort varighed.
Også opsigelse af traktater skal registreres. Såfremt en multilateral traktat opsiges af Danmark, bør det undersøges, om registrering af opsigelsen foretages af depositarstaten. Erfaringen har vist, at dette ikke altid er tilfældet. Registrering må i så fald iværksættes fra dansk side.
Med hensyn til fortrolige traktater må det afgøres ved aftale
med den anden part, om registrering skal foretages eller undlades.
Om registrering af traktater afsluttet under internationale organisationers
auspicier eller med sådanne organisationer gælder samme regler som for
traktater afsluttet med stater. For så vidt angår traktater afsluttet under
eller med FN eller FN’s særorganisationer foretages registreringen ex officio
af disse organisationer. I andre tilfælde beror spørgsmålet om
registreringspligtens opfyldelse på den enkelte traktats bestemmelser eller
anden særlig aftale.
Traktatsektionen forestår registreringen af Danmarks traktater med fremmede
lande i overensstemmelse med de af FN’s sekretariat givne direktiver.
De i FN’s sekretariat registrerede traktater offentliggøres i United Nations
Treaty Collection, som findes på FN’s hjemmeside.
Multilaterale traktater indeholder sædvanligvis en bestemmelse
om, at en af de deltagende stater skal være depositar for traktaten. For så
vidt angår multilaterale traktater, indgået under en international
organisations auspicier, vil den pågældende organisation eller dens leder i
almindelighed blive udpeget til depositar.
Danmark er depositar for en række traktater, af hvilke de fleste er indgået
mellem de nordiske lande. Ansvaret er i Danmark henlagt til
Udenrigsministeriet.
Ifølge traktatretskonventionens art. 77 skal en depositar hovedsagelig udføre
følgende funktioner:
1) Opbevaring af traktatens originaltekst og eventuelle fuldmagter.
2) Udfærdigelse
af bekræftede kopier af originalteksten og fremsendelse af disse til deltagerne
i traktaten såvel som til de stater, der er berettigede til at blive deltagere.
I Udenrigsministeriet foretages bekræftelser af kopier af originaltekster af
arkivchefen.
3) Modtagelse
af undertegnelser, instrumenter, notifikationer og meddelelser i relation til
traktaten.
4) Undersøgelse
af, om disse undertegnelser, instrumenter mv. er udført i behørig form.
5) Underretning
af deltagerne i traktaten og de stater, der er berettigede til at blive
deltagere, om handlinger, notifikationer m.v. i relation til traktaten og om
tidspunktet for traktatens ikrafttræden, hvis dette er afhængigt af et bestemt
antal ratifikationer eller tiltrædelser.
6) Registrering
af traktaten i FN’s sekretariat. Det er almindelig praksis, at depositaren også
drager omsorg for registrering i FN’s sekretariat af ratifikationer,
tiltrædelser mv., som finder sted, efter at traktaten er trådt i kraft. Også
registrering af opsigelser bør ske ved depositarens foranstaltning, se kapitel
10.
Andre pligter for depositaren kan følge af traktatens tekst
eller anden særlig aftale mellem parterne.
Der henvises i øvrigt til de i traktatretskonventionens art. 76-78 indeholdte
bestemmelser.