Udvalget for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri 2006-07
FLF Alm.del Bilag 386
Offentligt

Fødevarestyrelsens kon-trol med fødevarer i 2006RevisionsenhedenAnne-Marie EsmannKåre Degn JohanssonNina MourierSussie Ørum RefnovEmilie SlothTina Sørensen

Denne side er til dokumentets kolofon.Den skrives af informationssektionen og du skalderfor blot efterlade siden som den er.

Indhold122.12.22.2.12.32.42.5Resumé ............................................................................................................9Indledning ......................................................................................................10Revisionsgrundlag......................................................................................................... 10Metode .......................................................................................................................... 11Begrebsafklaring ........................................................................................................... 12Afgrænsning.................................................................................................................. 12Formål ........................................................................................................................... 13Læsevejledning ............................................................................................................. 14

Del I – Dyberegående revision af kontrollen i primærproduktionen ...................153Kontrolbesøg .................................................................................................163.1Tilrettelægges kontrollen i primærleddet ud fra en vurdering af behov og risiko? ...... 163.1.1 Udvælgelsen til medicinkontrol er risikobaseret .......................................................... 163.1.2 Mælkekontrol udføres primært i forbindelse med anden kontrol i besætningen .......... 183.2Foretages besøgene uanmeldt? ..................................................................................... 193.2.1 Medicinkontrol foretages primært uanmeldt ................................................................ 203.2.2 Kontrol med slagtefjerkræbesætninger foretages anmeldt ........................................... 203.2.3 Mindst halvdelen af mælkekontrolbesøgene er anmeldt i forvejen .............................. 213.3Udarbejder kontrolafdelingerne en kontrolrapport? ..................................................... 213.3.1 De tilsynsførende bruger kontrolrapporten ved medicinkontrol................................... 223.3.2 De tilsynsførende bruger kontrolrapporten i fjerkræbesætninger................................. 223.3.3 De tilsynsførende bruger kontrolrapporten ved mælkekontrol..................................... 223.3.4 Kontrolrapporten bliver let uoverskuelig...................................................................... 233.3.5 Fødevarestyrelsen har fokus på kvaliteten af kontrolrapporterne................................. 243.4Anvender kontrolafdelingerne tjeklisterne ved medicinkontrollen?............................. 253.4.1 Ved 2/3 af kontrolbesøgene er der anvendt tjekliste..................................................... 263.5Laves der kontrol af egenkontrol? ................................................................................ 263.5.1 Der er forskelle i sprogbrug vedrørende egenkontrol i primærleddet........................... 273.5.2 Dokumentation i kontrolrapporten af kontrol med egenkontrol er ikke gennemskuelig28Konklusion for kapitel 3........................................................................................................... 2944.14.1.14.1.24.1.34.24.2.1Sagsopfølgning .............................................................................................31Udførte kontrolafdelingerne sagsopfølgningen i overensstemmelse medkontrolvejledningen?..................................................................................................... 31De forvaltningsmæssige krav er efterlevet ................................................................... 31Hjemlerne i mælkekontrolsagerne er uensartede.......................................................... 32Over halvdelen af medicinsagerne er fra Kontrolafdeling Viborg ............................... 33Svarer bøderne til bødekataloget?................................................................................. 33Bødestørrelsen svarer ikke altid til bødekataloget ........................................................ 34

4.2.2 Ved politianmeldelser anbefalede kontrolafdelingerne i enkelte tilfælde lavere bøderend domspraksis............................................................................................................ 354.3Følger kontrolafdelingerne op på egenkontrolresultater i mælkekontrollen?............... 354.3.1 Opfølgning skete indtil september 2006 kun efter HPLC-analyser.............................. 364.3.2 Det er uklart, om regionerne vurderer om overtrædelser er uagtsomme/forsætlige ellerej.......................................................................................................................... 374.3.3 Kontrolafdelingerne tager som hovedregel på ekstraordinært kontrolbesøg ved fund afrestkoncentrationer over grænseværdien ...................................................................... 38Konklusion for kapitel 4........................................................................................................... 385Gebyrer for kontrollen...................................................................................405.1Er der balance mellem udgifter og indtægter?.............................................................. 405.1.1 Fødevarestyrelsen havde overskud på mælkekontrollen i 2006 ................................... 415.1.2 Fødevarestyrelsen havde overskud på registrering og mærkning af kvæg i 2006........ 425.1.3 Fødevarestyrelsen havde underskud på fjerkrækontrollen i 2006 ................................ 435.2Har styrelsen taget initiativer til at stramme op på styringen?...................................... 445.2.1 Gebyrforhøjelser på visse ordninger mindsker underskud ........................................... 455.2.2 Gebyrfølgegruppe skal sikre forbedret økonomistyring af området............................. 455.2.3 Ny gebyrvejledning skal sikre bedre ledelsesinformation ............................................ 465.2.4 Fødevarestyrelsen har på interne møder øget fokus på gebyrområdet ......................... 465.2.5 Styrelsen vil skærpe de tilsynsførendes økonomiske bevidsthed ................................. 47Konklusion for kapitel 5........................................................................................................... 48Del II – Tværgående temaer ....................................................................................496Fødevarestyrelsens nye struktur .................................................................506.1Er den nye struktur implementeret?.............................................................................. 506.1.1 Strukturen i Fødevarestyrelsen i Mørkhøj er blevet implementeret ............................. 516.1.2 Strukturen i regionerne er implementeret ..................................................................... 516.1.3 Nogle tiltag skal finde deres leje i regionerne .............................................................. 526.1.4 Generel tilfredshed, men der er uhensigtsmæssigheder ved den nye struktur .............. 526.2Er den forventede besparelse realiseret?....................................................................... 546.2.1 Besparelsen ved omstruktureringen er realiseret .......................................................... 54Konklusion for kapitel 6........................................................................................................... 5577.17.1.17.2Fugleinfluenza ...............................................................................................56Hvordan påvirkede fugleinfluenzaen Fødevarestyrelsens udgifter i 2006?.................. 56Styrelsen havde flere udgifter end størrelsen af ekstrabevillingen ............................... 57Hvordan prioriterede fødevareregionerne deres opgaver ved håndteringen affugleinfluenza?.............................................................................................................. 587.2.1 Prioriteringerne gik ikke ud over antallet af audit i fødevarevirksomheder ................. 587.2.2 Resultatkontrakten mangler rum for omprioriteringer.................................................. 607.2.3 Trods tilførte ressourcer foretog regionerne omprioriteringer...................................... 60Konklusion for kapitel 7........................................................................................................... 618Analytisk kontrol ...........................................................................................62

8.18.1.18.1.28.2

Nåede styrelsen målene for centralt koordinerede laboratorieprojekter (CKL)?.......... 63Regionerne nåede målene for prøveudtagning og nogle med overopfyldelse.............. 63Fødevareregionerne nåede målene for CKL-analyser .................................................. 64Udtog regionerne et antal prøver svarende til rammerne for den regionalt styredekontrol (RSK)?.............................................................................................................. 648.2.1 Regionerne nåede ca. � af rammerne for den regionalt styrede kontrol ...................... 658.3Sikrer Fødevarestyrelsen en behovsorientering ved den regionalt styrede kontrol? .... 668.3.1 Nogle kontrolafdelinger manglede fokus på behovsorientering i de regionale projekter678.3.2 Ved øvrige regionale prøver og analyser er kendskab til virksomhederne vigtigt forbehovsorienteringen...................................................................................................... 698.4Sikrer Fødevarestyrelsen validiteten af analyseresultaterne? ....................................... 708.4.1 Laboratorierne er akkrediterede af DANAK ................................................................ 70Konklusion for kapitel 8........................................................................................................... 7199.19.1.19.1.2Målopfyldelse og datagrundlag....................................................................72Nåede styrelsen sine resultatmål i 2006? ...................................................................... 722 af de 3 regioner nåede resultatmålet for kontrollen i detailleddet ............................. 72Fødevarestyrelsen havde en høj målopfyldelse ved kontrollen medengrosvirksomheder uden behandling .......................................................................... 739.1.3 To regioner nåede ikke resultatmålet for kontrollen med engrosvirksomheder medbehandling..................................................................................................................... 749.1.4 Fødevarestyrelsen nåede næsten alle medicin- og mælkekontrolbesøg ....................... 759.1.5 Fødevarestyrelsen tog særlige initiativer til at opfylde resultatkontrakten................... 769.2Finder fødevareregionerne, at resultatmålene er dækkende for deres aktiviteter? ....... 779.2.1 Målene i resultatkontakten er ifølge regionerne delvist dækkende for aktiviteterne.... 779.3Er målopfyldelsen dokumenteret og verificeret?.......................................................... 789.3.1 Styrelsen verificerer ikke altid dokumentation for målopfyldelsen.............................. 79Konklusion for kapitel 9........................................................................................................... 811010.110.1.110.1.2Auditfrekvensvejledningen...........................................................................82Fulgte kontrolafdelingerne auditfrekvensvejledningen?............................................... 82Fødevarestyrelsen kontrollerede 99,8 % af fødevarevirksomhederne .......................... 82I detailleddet holdt Fødevarestyrelsen sig inden for auditfrekvensintervallerne i 2 ud afde 3 frekvensgrupper..................................................................................................... 8310.1.3 Fødevarestyrelsen holdt sig på landsplan inden for auditfrekvensintervallerne forengrosvirksomheder uden behandling .......................................................................... 8510.1.4 For engrosvirksomheder med behandling er der 2 risikovurderingssystemer .............. 8610.2 Dokumenterer kontrolafdelingerne behovsvurderingen i engrosvirksomheder medbehandling? ................................................................................................................... 8710.2.1 Pointsystemet giver en mere ensartet vurdering af kontrolbehovet.............................. 8910.2.2 Behovsvurderingen er dokumenteret ............................................................................ 9010.2.3 Behovsvurderingen giver færre audit end minimumsfrekvensen ................................. 9010.2.4 Hver 3. virksomhed fik et andet antal audit end planlagt ............................................. 91Konklusion for kapitel 10......................................................................................................... 92Fødevarekontroludvalgets bemærkninger ............................................................94

Bilag 1...................................................................................................................... 97Den veterinære kontrolrapport ................................................................................................. 97

Resumé

Dette resumé præsenterer de væsentligste konklusioner fra Revisionsenhedens rapport omFødevarestyrelsens kontrol med fødevarer i 2006. Der var 3 forhold, som i særlig grad påvir-kede Fødevarestyrelsen i 2006.For det første fik Fødevarestyrelsen en ny struktur. Der skete blandt andet en sammenlægningaf fødevareregionerne, der i antal blev reduceret fra 10 til 3. I den nye struktur skulle styrelsenspare ca. 31 mio. kr., hvilket ifølge regionerne gjorde det til et hårdt år for kontrollen.For det andet blev Danmark ramt af fugleinfluenza. Fugleinfluenzaen betød et stort arbejds-pres i fødevareregionerne, og selvom Fødevarestyrelsen blev tilført ekstra ressourcer via mer-bevillinger, var der behov for, at regionerne måtte prioritere deres arbejdsopgaver. Prioriterin-gerne gik ikke ud over antallet af kontrolbesøg (audit) i fødevarevirksomheder.For det tredje var der på grund af sager om gammelt kød og manglende kontrolbesøg megetpolitisk og mediemæssig fokus på Fødevarestyrelsen. Det satte blandt andet øget fokus på, omFødevarestyrelsen sikrede, at alle virksomheder fik mindst én audit i løbet af året. Styrelsenkontrollerede 99,8 % af fødevarevirksomhederne. Det svarer til, at 105 virksomheder ikkeblev kontrolleret. Sammenlignet med, hvor mange virksomheder der i tidligere år ikke blevkontrolleret, er der tale om en markant forbedring.Revisionen har i øvrigt vist, at de regionale laboratorieprojekter var prioriteret lavt i nogle afkontrolafdelingerne. Det har betydet, at der her ikke har været fokus på, om projekterne hand-ler om de områder, hvor der er størst behov eller risiko. Samtidig udtog fødevareregionerneved de såkaldte regionale prøver ca. 75 % af de fødevareprøver, som de skulle udtage.Engrosvirksomheder med behandling fik for første gang fastsat deres kontrolbehov ud fra ensærlig, behovsorienteret vurdering. Det giver større ensartethed i vurderingen af kontrolbeho-vet. Hver 3. virksomhed fik dog et andet antal audit, end kontrolafdelingerne havde planlagt.Med hensyn til kontrollen i primærleddet har undersøgelsen vist, at Fødevarestyrelsen gen-nem en række initiativer har fokus på kvaliteten i kontrollen. Samtidig påpeger undersøgelsenforhold, som styrelsen fremover vil tage op overfor regionerne. Det drejer sig for eksempelom, hvorvidt regionerne anmelder kontrolbesøg i primærleddet eller ej. Det drejer sig desudenom at skabe klarhed omkring kontrol af egenkontrollen i primærleddet. Hertil kommer, atkontrolafdelingerne håndterer overtrædelser af medicinlovgivningen forskelligt.Undersøgelsen har også vist, at udvælgelsen af besætninger og dyrlæger til medicinkontrol erbehovsorienteret og risikobaseret, men Revisionsenheden finder, at antallet af besætningsbe-søg på 200 ikke nødvendigvis er et udtryk for en behovsorienteret og risikobaseret vurdering.Ved mælkekontrol sker udvælgelsen af besætninger primært i forbindelse med medicin- ogvelfærdskontrol. Revisionsenheden finder også her, at udvælgelsen ikke nødvendigvis tilgo-deser princippet om, at kontrollen skal basere sig på behov og risiko.

Indledning

Dette er Revisionsenhedens rapport om Fødevarestyrelsens kontrol med fødevarer i 2006.I henhold til fødevareloven har ministeren for familie- og forbrugeranliggender nedsat Føde-varekontroludvalget for at styrke forbrugernes, primærproducenternes og virksomhedernestillid til den offentlige fødevarekontrol. Udvalget har til opgave at overvåge, om fødevarekon-trollen udføres i overensstemmelse med lovgivningen, kontrolstrategien og kontrolplanernesamt på en ressourcemæssig hensigtsmæssig måde. Fødevarekontroludvalget refererer til mi-nisteren og Det Rådgivende Fødevareudvalg1.For at skabe et grundlag for Fødevarekontroludvalgets vurdering af den gennemførte fødeva-rekontrol er der oprettet en revisionsenhed. Revisionsenheden udarbejder blandt andet en årligrapport på baggrund af den gennemførte forvaltningsrevision af Fødevarestyrelsens kontrolmed fødevarer. Alle rapporter sendes til Fødevarekontroludvalget.Rollefordelingen mellem Revisionsenheden og Fødevarekontroludvalget er sådan, at Fødeva-rekontroludvalget formulerer nogle bemærkninger til den udførte kontrol på baggrund af Re-visionsenhedens undersøgelser. Revisionsenheden præsenterer i rapporten resultaterne af un-dersøgelsen i form af konklusioner og anbefalinger, men laver ikke eksplicitte vurderingerheraf eller af den gennemførte kontrol som sådan. En sådan vurdering fremgår derimod afFødevarekontroludvalgets bemærkninger, der følger til sidst i rapporten.

2.1

Revisionsgrundlag

Ifølge fødevareloven skal alle områder af fødevarekontrollen gøres til genstand for en dybere-gående revision inden for en fastsat periode. Til dette formål har Revisionsenheden udarbejdetet revisionsprogram, som tager afsæt i en 5-årig periode. I henhold til kontrolforordningenskal Revisionsenheden endvidere foretage revision af kontrollen med dyrevelfærd og dyre-sundhed.Hele fødevarekontrollen samt kontrollen med dyrevelfærd og dyresundhed bliver reviderethvert år, men på forskelligt niveau. Områderne er overordnet opdelt efter forarbejdningsled ifødevarekæden fra jord til bord.Revisionsenheden har ved undersøgelsen af Fødevarestyrelsens kontrol i 2006 underkastetprimærproduktionen dyberegående revision. Den 5-årige plan for Revisionsenhedens årligerevisionsundersøgelser er som følger:

Det Rådgivende Fødevareudvalg består af et bredt udsnit af forbruger- og erhvervsinteresser. Udvalget funge-rer som rådgiver for ministeren for familie- og forbrugeranliggender og Ministeriet for Familie- og Forbruger-anliggender vedrørende problemstillinger på fødevareområdet.

Tabel 1: Årlig revision 2006-2010KontrolaktivitetPrimærproduktion2Engros med behandling- daglige/ugentligeaudit, inkl. dyrevelfærdog dyresundhed påslagterierGrænsekontrol, veteri-nært beredskab, dy-retransporter og over-vågning relateret tildyresundhedEngros med og udenbehandlingDetailvirksomheder2006Dyberegåenderevision2007200820092010

Dyberegåenderevision

Dyberegåen-de revisionDyberegåen-de revisionDyberegåen-de revision

Revisionsenheden tager tillige ved hver årlig revision ét eller flere temaer op, der på grund afderes generelle og tværgående karakter ikke er opdelt efter produktionsled eller virksomheds-type. Ved den årlige revision af fødevarekontrollen i 2006 har Revisionsenheden valgt at be-lyse følgende tværgående temaer:Fødevarestyrelsens nye struktur.Fødevarestyrelsens prioriteringer i forbindelse med håndteringen af fugleinfluenza.Analytisk kontrol.Fødevarestyrelsen målopfyldelse i henhold til resultatkontrakten.Auditfrekvensvejledningen.

2.2

Metode

Undersøgelsen er gennemført med udgangspunkt i en revisionsplan, der er godkendt af Føde-varekontroludvalget.Det fremgår af de enkelte kapitler i revisionsplanen, hvad Revisionsenheden særskilt villeundersøge ved den dyberegående revision og de tværgående temaer. Disse delformål blev vedrevisionsundersøgelsens start operationaliseret ved, at Revisionsenheden formulerede et antalrevisionskriterier, der skulle danne udgangspunkt for revisionen. Revisionskriterier er depunkter og problemstillinger, som revisionsundersøgelsen skal belyse og besvare. Disse krite-rier tager udgangspunkt i national lovgivning, EU-lovgivning, herunder særligt kontrolforord-ningen og fødevareforordningen, samt vejledninger, kontrolprincipper mv.Revisionsenheden har gennemgået og bearbejdet de indberettede kontroldata fra regionerne i2006, som genereres successivt i form af kvartalsindberetninger samt en afsluttende årsindbe-retning. Revisionsenheden har tillige undersøgt planer og strategier for kontrollen samt øvrigNår primærproduktionen næste gang er genstand for dyberegående revision, det vil sige i 2011, vil revisionenogså omfatte kontrollen og overvågningen af dyresundhed og dyrevelfærd.2

relevant dokumentation for kontrollen. Ved revisionen anvendes det relevante regelgrundlagmed tilhørende vejledninger.Hertil kommer gennemgang af andet materiale, referater og notater udarbejdet af Fødevare-styrelsen. Revisionsenheden har også gennemført interview med de 3 fødevareregioner ogmed Fødevarestyrelsen i Mørkhøj.Revisionsenheden har endelig gennemgået materiale fra samtlige fødevareregioner vedrøren-de gennemførelsen af kontrollen. Det drejer sig om:Dokumentation for regionernes sagsopfølgning overfor besætningsejere og dyrlæger,der overtræder reglerne for anvendelse og opbevaring af lægemidler til dyr mv.Kontrolrapporter og tjeklister fra medicinkontrollen i besætninger og i dyrlægepraksis.Kontrolrapporter fra fjerkræbesætninger.Kontrolrapporter og tjeklister fra mælkebesætninger.Dokumentation for kontrolafdelingernes behovsvurdering for kontrol med engrosvirk-somheder med behandling.

Alle Revisionsenhedens analyser gennemgår en intern kvalitetssikring i enheden.2.2.1BegrebsafklaringFødevarestyrelsen består af en central enhed i Mørkhøj og 3 fødevareregioner. I rapportenanvender Revisionsenheden betegnelserne Fødevarestyrelsen i Mørkhøj, når der alene henvi-ses til den centrale enhed, samt betegnelsen Fødevarestyrelsen, når der henvises til hele sty-relsen.Danmarks Fødevareforskning (DFVF) blev pr. 1. januar 2007 sammenlagt med DanmarksTekniske Universitet (DTU). Danmarks Fødevareforskning indgår i DTU med 2 institutter ogen kommerciel enhed: Fødevareinstituttet, Veterinærinstituttet og Dianova. I rapporten er an-vendt organisationsbetegnelsen DTU.

2.3

Afgrænsning

Undersøgelsen omhandler Fødevarestyrelsens kontrol med fødevarer i 2006.Regeringen og Fødevarestyrelsen tog i 2006 en række initiativer, herunder blandt andet ennul-toleranceplan på fødevareområdet og en 10-punktsplan til at forbedre styringen af fødeva-reregionernes kontrol med virksomhederne, for at råde bod på konstaterede mangler ved fø-devarekontrollen. Nærværende undersøgelse omfatter en analyse af visse af de initiativer, dervedrører kontrollen i 2006, blandt andet hvad angår gennemførelse af manglende kontrolbe-søg fra 2005, gennemførelse af kontrolbesøg i alle virksomheder, 100 % målopfyldelse mv.Effekterne af de øvrige, mere fremadrettede tiltag og initiativer fra nul-toleranceplanen og 10-punktsplanen bliver undersøgt nærmere i kommende revisionsundersøgelser.

2.4

Formål

De overordnede formål med Revisionsenhedens undersøgelser er i henhold til fødevarelovenat efterse, om Fødevarestyrelsen gennemfører fødevarekontrollen:I overensstemmelse med den til enhver tid gældende lovgivning på området.I overensstemmelse med de fastlagte strategier, planer og målsætninger for fødevare-kontrollen.På en ressourcemæssig hensigtsmæssig måde.

Revisionsenheden undersøger tillige i henhold til kontrolforordningen, om Fødevarestyrelsensplanlagte kontrol vedrørende fødevarelovgivning samt dyresundheds- og dyrevelfærdsbe-stemmelserne:Er gennemført i praksis.Har ført til at målsætningerne for kontrollen er effektivt implementeret.Er egnet til at opfylde målsætningerne med forordningen, herunder om kontrollen skeri overensstemmelse med den flerårige, nationale kontrolplan, som er udarbejdet i hen-hold til forordningen.

I denne revision har Revisionsenheden særskilt undersøgt:Del I. Dyberegående revisionI kapitel 3 Kontrolbesøg i primærleddet:Om kontrollen i primærleddet tilrettelægges ud fra en vurdering af behov og risiko.Om kontrolbesøgene foretages uanmeldt.Om kontrolafdelingerne udarbejder en kontrolrapport.Om kontrolafdelingerne anvender tjeklister ved medicinkontrollen.Om egenkontrollen kontrolleres i besætningerne.I kapitel 4 Sagsopfølgning i primærleddet:Om kontrolafdelingerne udfører sagsopfølgningen i overensstemmelse med kontrol-vejledningen.Om bøderne svarer til bødekataloget.Om kontrolafdelingerne følger op på egenkontrolresultater i mælkekontrollen.I kapitel 5 Gebyrer for kontrollen i primærleddet:Om styrelsen sikrer, at der er overensstemmelse mellem udgifter og indtægter ved dengebyrbelagte kontrol i primærleddet.Om Fødevarestyrelsen har taget initiativer til at stramme op på styringen.Del II. Tværgående temaerI kapitel 6 Fødevarestyrelsens nye struktur:Om den nye struktur for Fødevarestyrelsen er implementeret.Om den forventede besparelse er blevet realiseret.

I kapitel 7 Prioritering i forbindelse med fugleinfluenza:Hvordan udbruddet af fugleinfluenza påvirkede Fødevarestyrelsens udgifter i 2006.Hvordan fødevareregionerne prioriterede deres opgaver ved håndtering af fugleinflu-enza.I kapitel 8 Analytisk kontrol:Om Fødevarestyrelsen nåede målene for central koordinerede laboratorieprojekt-prøver.Om regionerne udtog et antal prøver svarende til rammerne for den regionalt styredekontrol.Om Fødevarestyrelsen sikrer en behovsorientering ved den regionalt styrede kontrol.Om Fødevarestyrelsen sikrer validiteten af analyseresultaterne.I kapitel 9 Resultatkontraktens målopfyldelse:Om styrelsen nåede sine resultatmål for 2006.Om fødevareregionerne finder at målene i resultatkontrakten er dækkende for deresaktiviteter.Om målopfyldelsen er dokumenteret og verificeret.I kapitel 10 Auditfrekvensvejledningen:Om Fødevarestyrelsen fulgte auditfrekvensvejledningen.Om kontrolafdelingerne dokumenterer behovsvurderingen i engrosvirksomheder medbehandling.

2.5

Læsevejledning

Rapportens kapitler er bygget op efter følgende disposition:Først præsenteres det overordnede emne, der er behandlet (overskrifter på niveau 1,for eksempel: Kapitel 10 Auditfrekvensvejledningen).Dernæst følger i hvert kapitel et antal afsnit, hvis overskrifter er formuleret somspørgsmål. Spørgsmålene repræsenterer de forhold, der er undersøgt (overskrifter påniveau 2, for eksempel: 10.1 Fulgte kontrolafdelingerne auditfrekvensvejledningen?).Endelig følger et antal underafsnit, hvis overskrifter fremstår som svar på det stilledespørgsmål (overskrifter på niveau 3, for eksempel: 10.1.1 Fødevarestyrelsen kontrolle-rede 99,8 % af fødevarevirksomhederne).Undersøgelsens konklusioner er fremhævet i en grå boks i starten af hvert underafsnit. Densamlede konklusion for hvert kapitel står i en grå boks til sidst i kapitlet.Et udkast til rapporten har været forelagt Fødevarestyrelsen, hvis kommentarer hertil i videstmuligt omfang fremgår af rapporten. Styrelsens kommentarer står med særlig typografi i ind-rammede tekstbokse i rapporten. De øvrige oplysninger og kvalitative data, der tidligere i un-dersøgelsesforløbet er indhentet fra styrelsen ved interview mv., er indarbejdet i rapportensom almindelig rapporttekst.

Del I – Dyberegående revision af kontrolleni primærproduktionenDenne del omfatter den dyberegående revision af fødevarekontrollen i 2006. Ifølge den 5-årige plan, der er skitseret i kapitel 2, drejer det sig i 2006 om kontrollen i primærleddet.Den dyberegående revision indeholder følgende kapitler:Kontrolbesøg (kapitel 3)Sagsopfølgning (kapitel 4)Gebyrer (kapitel 5)

Kontrolbesøg

Kontrol på det veterinære område består af kontrolbesøg og overvågning. I det følgende er derfokus på kontrolbesøg. Kontrolaktiviteterne skal ifølge kontrolprincipper for det veterinæreområde være veldokumenterede og afspejle en sammenhæng mellem indsats og resultater.Samtidig skal kontrollen være både behovsorienteret og risikobaseret.I kapitlet anvendes begreberne velfærdskontrol, medicinkontrol, mælkekontrol og kontrolmed slagtefjerkræbesætninger. Velfærdskontrol er kontrol med dyrevelfærden i besætninger.Ved medicinkontrol forstås kontrol med medicinanvendelsen i besætninger og i dyrlægeprak-sis. Mælkekontrol er kontrol med hygiejnen omkring mælkeproduktion samt kontrol af mæl-keprøver for rester af veterinære lægemidler. Kontrol med slagtefjerkræbesætninger er kontroli fjerkræbesætninger, før besætningen slagtes.Revisionsenheden har undersøgt, hvordan medicin-, mælke- og slagtefjerkrækontrollen over-ordnet søges tilrettelagt, så den er behovsorienteret og risikobaseret, og om besøgene foreta-ges anmeldt eller uanmeldt. Det er også undersøgt, hvordan kontrolafdelingerne dokumentererkontrolbesøgene. Det drejer sig om kontrolrapporter og tjeklister. Stikprøver af dokumentati-onen fra medicinkontrollen, kontrollen med slagtefjerkræbesætninger og mælkekontrollen erundersøgt.Primærproducenter har pligt til at gennemføre egenkontrol, for eksempel i form af Good Ma-nufacturing Practice (GMP) på de områder, hvor det er muligt. GMP, også kaldet god produk-tionspraksis, er retningslinjer for, hvordan man kan tilrettelægge produktionen på en sådanmåde, at fødevarer ikke er til fare for forbrugernes sundhed. Revisionsenheden har undersøgtkontrollen med egenkontrollen hos producenter af slagtefjerkræ og mælkeproducenter.

3.1

Tilrettelægges kontrollen i primærleddet ud fra en vurderingaf behov og risiko?

Revisionsenheden har undersøgt, om der sker en behovsorienteret og risikobaseret udvælgelseaf besætninger til medicinkontrol og mælkekontrol.I forbindelse med medicinkontrollen skal der ifølge resultatkontrakten for 2006 gennemførestilsynsaktivitet, der svarer til 200 besætninger og 40 dyrlægepraksis årligt på landsplan. Imælkekontrollen skal 5 % af besætningerne kontrolleres.3.1.1Udvælgelsen til medicinkontrol er risikobaseretKonklusion for afsnittetFødevarestyrelsens udvælgelse af besætninger og dyrlæger til medicinkontrol foregår på etgrundlag, som kan være med til at sikre, at kontrollen bliver målrettet og risikobaseret. Revi-

sionsenheden finder dog, at det overordnede antal på 200 kontrolbesøg vedrørende besætnin-ger ikke nødvendigvis er udtryk for en behovsorienteret og risikobaseret vurdering.

Udvælgelsen af besætninger til medicinkontrol har i 2006 fundet sted centralt i Fødevaresty-relsen i Mørkhøj – med få undtagelser (8 af de 200 besætninger).Fødevarestyrelsens kommentar til rapporten:De 8 besætninger er centralt i Fødevarestyrelsen i Mørkhøj sat til udpegningskriteriet ”frit valg”, somgiver fødevareregionens kontrolafdeling mulighed for at følge op på besætninger, som de i årets løbfinder, at der er et behov for at kontrollere. Ved at det fra styrelsen i Mørkhøj er sat som ét ud af flereudpegningskriterier, kan de efterfølgende, indberettede resultater for gruppen ”frit valg” også evalue-res med henblik på, om denne gruppe af risikobaserede udpegede besætninger er effektiv. Så kriteriet”frit valg” for regionen er et centralt fastsat udpegningskriterium.

Et af de centrale redskaber i den forbindelse er VetStat, der anvendes til udvælgelse af de be-sætninger og dyrlæger, der skal kontrolleres. VetStat er et landsdækkende register for anven-delsen af receptpligtig veterinærmedicin.Et andet vigtigt redskab er indberetninger fra medicinkontrollen. Regionerne skal for hverbesætning og hver dyrlæge indberette, hvilken reaktion kontrollen har givet anledning til, detvil sige: ingen anmærkninger, indskærpelse, påbud, administrativt bødeforelæg eller politian-meldelse. Det skal også indberettes, hvilke bestemmelser der er overtrådt. Indberetningernedanner baggrund for en årsrapport. Rapporten sætter fokus på, hvilke kriterier styrelsen læg-ger til grund ved udpegelsen af besætninger året efter. Det vil sige, hvilke typer besætningerman ønsker kontrol i. Det drejer sig for eksempel om besætninger, hvor der er problemer,eller besætninger der ikke har været i fokus længe.Det overordnede kriterium for udpegning til medicinkontrol er tidligere overtrædelser af lov-givningen. De enkelte, prioriterede udvælgelseskriterier er gennemgået af Revisionsenheden.For at sikre en effektiv kontrol skal de enkelte udvælgelseskriterier behandles fortroligt, der-for er selve kriterierne ikke gengivet i rapporten. Gennemgangen af udvælgelseskriteriernehar vist, at kriterierne sikrer, at udvælgelsen bliver målrettet og risikobaseret.Som nævnt skal der ifølge resultatkontrakten for 2006 gennemføres tilsynsaktivitet, der svarertil 200 besætninger og 40 dyrlægepraksis. Disse tal har ikke ændret sig de seneste år. I Revi-sionsenhedens rapport om kontrol med veterinære lægemidler for 2003-2004 oplyste Fødeva-restyrelsen, at fastsættelsen af antallet 200 besætningsbesøg er historisk betinget og stammerfra den stikprøvebaserede medicinkontrol, som regionerne tidligere gennemførte. Fødevare-styrelsen har endvidere oplyst, at der i 2004 skulle igangsættes en risikoanalyse af antallet afbesætningsbesøg med henblik på en ændring af kontrolindsatsen i 2006. De 40 besøg i dyrlæ-gepraksis skulle have været evalueret i 2005. Analysen blev sat i bero i september 2005,blandt andet på grund af overvejelser om liberalisering af lovgivningen vedrørende veterinærelægemidler.

Efterfølgende er der indgået en politisk aftale om liberalisering af salget af veterinære læge-midler. Lovændringerne af de relevante love trådte i kraft den 2. april 2007. Liberaliseringenmå ikke medføre et øget forbrug af veterinær medicin. Medicinkontrollen bliver derfor øget,og der skal blandt andet gennemføres en øget kontrol med de praktiserende dyrlæger i form afsupervisionsbesøg hvert andet år. Der skal endvidere foretages en forstærket kontrol af delandmænd, der ofte skifter dyrlæge. Der tilføres økonomiske ressourcer til Fødevarestyrelsen,så de nye tiltag kan gennemføres.Det fremgår af resultatkontrakten for 2007, at der ved de praktiserende dyrlæger skal udføreset forholdsmæssigt antal kontrolbesøg, hvilket svarer til 200 for et helt år. I besætninger skalder fortsat udføres kontrol med 200 besætninger årligt. Den ændrede medicinkontrol tageraltså hovedsageligt sigte på at udvide kontrollen med de praktiserende dyrlæger. Revisionsen-heden finder, at antallet 200 kontrolbesøg vedrørende besætninger ikke nødvendigvis er ud-tryk for en behovsorienteret og risikobaseret vurdering.3.1.2Mælkekontrol udføres primært i forbindelse med anden kontrol i be-sætningen

Konklusion for afsnittetUndersøgelsen har vist, at udvælgelsen af mælkebesætninger til ordinær kontrol primært skerud fra det princip, at den tilsynsførende skal udføre mælkekontrol i forbindelse med medicin-og velfærdskontrol i mælkebesætninger. Revisionsenheden finder det ressourcemæssigt hen-sigtsmæssigt at anvende dette princip, men det tilgodeser ikke nødvendigvis princippet om, atkontrollen skal basere sig på behov og risiko.

Resultatkontrakten stiller som nævnt krav om kontrol hos 5 % af de mælkeproducerende be-sætninger. Udvælgelsen af besætningerne foregår i regionerne efter følgende udvælgelseskri-terier:I forbindelse med medicinkontrolbesøg eller kontrol af dyrevelfærd.Besætninger, der i forvejen er udpeget til krydsoverensstemmelseskontrol.I forbindelse med udtagning af prøver til CKL-projekter i besætningerne.Besætninger med problemer, for eksempel forhøjet celletal, eller besætninger, hvorder før er givet sanktioner.Besætninger, der ikke for nylig har fået kontrol – alle besætninger bør ad åre have etmælkekontrolbesøg.De tilsynsførendes kendskab til besætningerne.

Et vigtigt kriterium for, at der skal gennemføres kontrol i en mælkebesætning, er således, atden er udpeget til kontrol i anden sammenhæng. Revisionsenheden har gennemgået en rækkekontrolrapporter fra såvel medicinkontrol og mælkekontrol (se afsnit 3.3). Kontrolrapporternedokumenterer dette kriterium, idet der i stort omfang gennemføres mere end én slags kontrol(mælkekontrol, medicinkontrol og velfærdskontrol) ved et kontrolbesøg.18

Fødevarestyrelsen i Mørkhøj har meldt ud, at når en besætning er udpeget til medicinkontrol,skal der samtidig laves velfærdskontrol. Hvis det drejer sig om en mælkebesætning, skal derogså laves mælkekontrol. Regionerne har overfor Revisionsenheden forklaret, at denne dispo-sition er hensigtsmæssig ud fra en betragtning om, at hvis der er problemer på medicinområ-det, er der ofte også problemer på andre områder i besætningen. Det blev også anført af regio-nerne, at det er rationelt at koble kontrolbesøgene, da det giver større mulighed for at komme idybden ved kontrolbesøgene, ligesom det er hensigtsmæssigt af ressourcemæssige grunde.Ud over de ordinære kontrolbesøg udføres der ekstraordinære kontrolbesøg efter behov. Disseskal ifølge Fødevarestyrelsen i Mørkhøj blandt andet foretages som opfølgning på:Overtrædelser konstateret ved ordinære kontrolbesøg for eksempel dårlig rengøringog vedligeholdelse, manglende kontrol eller dårlig vandkvalitet.Afbrudt markedsføring på grund af overskridelser af kriterier for celletal og kimtal imælken.Fund af lægemiddelrester over grænseværdier i mælken.Opfølgning på henvendelse om mulige overtrædelser af fødevarelovgivningen, for ek-sempel fra en kvalitetsrådgiver.

3.2

Foretages besøgene uanmeldt?

I forbindelse med kontrolbesøg anvender regionerne både udtrykkene at varsle og at anmelde.Ifølge Fødevarestyrelsen er der ingen faktuelle forskelle i at varsle og anmelde. Udgangs-punktet er, at et besøg skal være uanmeldt. I det følgende anvender Revisionsenheden kunterminologien anmeldt eller uanmeldt.Kontrolbesøg skal ifølge Fødevarestyrelsen som udgangspunkt være uanmeldte. Regelgrund-laget findes i kontrolforordningen og i Fødevarestyrelsens kontrolvejledning. Ifølge artikel 3 ikontrolforordningen foretages kontrol uden forudgående anmeldelse, undtagen i tilfælde somfor eksempel audit, hvor forudgående underretning af virksomheden er nødvendig. Ifølge Fø-devarestyrelsen i Mørkhøj finder der ikke audit sted i primærleddet, da kontrollen her ikke ersystemkontrol. Udgangspunktet er således, at kontrolbesøg i primærleddet skal være uanmeld-te.Udgangspunktet modificeres i Fødevarestyrelsens kontrolvejledning. Ifølge kontrolvejlednin-gen skal regionen ofte anmelde ordinære kontrolbesøg i primærproduktionen, da det kan værenødvendigt for gennemførelse af kontrolbesøget, at ejeren er til stede. En anden årsag til atanmelde kontrolbesøg hos primærproducenter er, at ejeren i mange tilfælde kræver, at kon-trolmyndigheden iagttager særlige smittebeskyttelsesforanstaltninger. Ifølge vejledningengiver et anmeldt besøg ikke et reelt øjebliksbillede, da virksomheden eller primærproducentenvil få mulighed for at rette op på eventuelle kritisable forhold inden kontrolbesøget. Derforskal regionen være opmærksom på også at foretage uanmeldte kontrolbesøg. Dette modsigerudgangspunktet om uanmeldte besøg, da det med denne retningslinje virker som om, at uan-meldte kontrolbesøg er en undtagelse og ikke udgangspunktet. Kontrolvejledningens retnings-linjer fremstår uklare i forhold til udgangspunktet om uanmeldte besøg.

Det fremgår af interview med Fødevarestyrelsen i Mørkhøj, at besætningsbesøg i forbindelsemed medicinkontrol skal være uanmeldte. Ved besøg i dyrlægepraksis må besøget gerne an-meldes dagen før af hensyn til den praktiske udførelse af kontrollen, idet det er en forudsæt-ning, at dyrlægen er til stede. Dyrevelfærdskontrollen skal være uanmeldt, men Justitsministe-riet har indtil videre accepteret, at besøg må anmeldes, hvis der har været aflagt 2 forgæves,uanmeldte besøg på betingelse af, at besøget aflægges inden for 48 timer efter anmeldelsen.Kontrollen i slagtefjerkræbesætninger kan anmeldes af praktiske hensyn.Fødevarestyrelsen har ligeledes oplyst, at det er i overensstemmelse med kontrolforordnin-gens bestemmelse at anmelde kontrolbesøg, hvis:Det efter den tilsynsførendes vurdering er nødvendigt for at få adgang til besætningen.Landmandens tilstedeværelse er nødvendig for gennemførelse af kontrollen.

Fødevarestyrelsens kommentar til rapporten:Fødevarestyrelsen præciserer i en snarlig revision af kontrolvejledningen betingelserne for anmeldt oguanmeldt kontrolbesøg. Det vil blive nævnt, at dyrevelfærdskontrol og medicinkontrol i primærpro-duktionen som udgangspunkt skal være uanmeldt. Det fremgår også af en mail til regionerne fra de-cember 2005 om 5 % velfærdskontrol i besætninger med landbrugsdyr og heste i 2006, at denne kon-trol som udgangspunkt skal være uanmeldt.

3.2.1

Medicinkontrol foretages primært uanmeldtKonklusion for afsnittet

Gennemgangen af kontrolrapporterne fra medicinkontrollen viser, at de fleste kontrolbesøg eruanmeldte, men 8 af 84 kontrolbesøg har været anmeldte.

Når besøg anmeldes, skyldes det ifølge styrelsen, at man efter 2 forgæves uanmeldte besøg,har foretaget et anmeldt besøg. Dette er ikke dokumenteret på kontrolrapporterne.3.2.2Kontrol med slagtefjerkræbesætninger foretages anmeldtKonklusion for afsnittetKontrolbesøgene i fjerkræbesætningerne er i stort set alle tilfælde anmeldte. Ifølge kontrolaf-delingerne er der tale om en praktisk foranstaltning, da besøgene kræver adgang til husene,hvor dyrene går.

Fødevarestyrelsen oplyser, at kontrolbesøg kan gennemføres som anmeldte besøg, hvis det ernødvendigt at sikre sig, at landmanden er til stede for at få adgang til besætningen, eller hvislandmandens tilstedeværelse på anden måde er nødvendig for kontrollens gennemførelse. Fø-20

devarestyrelsen henleder i øvrigt opmærksomheden på, at det især i forbindelse med kontrolmed slagtefjerkræbesætninger kan være nødvendigt at foretage anmeldte kontrolbesøg, dadisse skal foretages i tæt tilknytning til landmandens levering af slagtedyr til slagteriet på etbestemt tidspunkt.3.2.3Mindst halvdelen af mælkekontrolbesøgene er anmeldt i forvejenKonklusion for afsnittetI forbindelse med mælkekontrol håndterer kontrolafdelingerne kontrolbesøg forskelligt, nårdet drejer sig om at anmelde eller ikke at anmelde besøget. Det afspejler sig dels i kontrolrap-porterne og dels i regionernes beskrivelser af kontrollen.

Gennemgangen af kontrolrapporter viser, at ca. halvdelen af mælkekontrolbesøgene er an-meldte. Der er dog 17 % af kontrolrapporterne, hvor det ikke fremgår, om besøget har væretanmeldt eller uanmeldt. Der er således i disse tilfælde ikke dokumentation for, om kontrolbe-søget har været anmeldt eller uanmeldt. Ifølge vejledning til den veterinære kontrolrapportskal alle felter på kontrolrapporten udfyldes.Fødevarestyrelsens kommentar til rapporten:Fødevarestyrelsen i Mørkhøj foretog supervision af de veterinære kontrolrapporter i december 2006. Iden anledning blev det indskærpet over for regionerne, at de skal følge vejledningen til kontrolrap-porterne. Blandt andet påpegede styrelsen i Mørkhøj, at de tilsynsførende skal sætte kryds på kontrol-rapporten, så det fremgår, om kontrollen har været anmeldt eller uanmeldt.

Ved interview i regionerne har Revisionsenheden spurgt, om besøgene er anmeldte eller uan-meldte. Hertil har 2 regioner svaret, at de anmelder besøgene henholdsvis dagen før, et pardage før eller 14 dage før. I den tredje region foretages besøgene uanmeldt bortset fra i én afkontrolafdelingerne, som varsler besøget op til 14 dage før. Baggrunden for at anmelde besø-gene angives at være, at det sparer tid, og at det ikke giver mening at komme på kontrolbesøg,hvis besætningsejeren ikke er der. En region betragter mælkekontrolbesøg som audit, somderfor kan anmeldes. Denne betragtning er dog ikke korrekt, da der ifølge Fødevarestyrelsen iMørkhøj ikke finder audit sted i primærleddet.

3.3

Udarbejder kontrolafdelingerne en kontrolrapport?

Den seneste ændring af den veterinære kontrolrapport skete i 20053. Rapporten indgik som etbilag til kontrolvejledningen fra marts 2006. I oktober 2006 udsendte styrelsen en vejledningtil brug ved udfyldelsen af kontrolrapporten på veterinærområdet. Kontrolrapporten udfyldes ihånden, da den veterinære kontrolrapport ikke er digitaliseret endnu. Digitaliseringen af kon-trollen på veterinærområdet indgår i de overordnede prioriteringer af IT-anvendelsen. Derforeligger endnu ikke en udmelding vedrørende disse prioriteringer.

Den veterinære kontrolrapport kan ses i bilag 1.

Revisionsenheden har bedt kontrolafdelingerne om at sende dokumentation fra samtlige kon-trolbesøg i forbindelse med medicinkontrol, kontrol med slagtefjerkræbesætninger og mælke-kontrol i perioden 1. januar til 1. oktober 2006. På baggrund af en gennemgang af kontrolrap-porterne har Revisionsenheden undersøgt kontrolafdelingernes anvendelse af kontrolrappor-terne ved de nævnte typer kontrolbesøg.3.3.1De tilsynsførende bruger kontrolrapporten ved medicinkontrolKonklusion for afsnittetDe tilsynsførende anvender kontrolrapporten ved medicinkontrollen, og kontrollen beskrives ibemærkningsfeltet på rapporten.

I perioden 1. januar til 1. oktober 2006 er der i medicinkontrollen udført 84 kontrolbesøg ibesætninger og hos dyrlæger. Gennemgangen af kontrolrapporterne viser, at kontrolrapportenanvendes ved kontrolbesøgene.3.3.2De tilsynsførende bruger kontrolrapporten i fjerkræbesætningerKonklusion for afsnittetDe tilsynsførende bruger Fødevarestyrelsens veterinære kontrolrapport ved kontrolbesøg islagtefjerkræbesætninger.

I kontrolafdelingen i Århus benytter man dog som udgangspunkt en afrapporteringsform, derer sat op i brevform, frem for at benytte kontrolrapporten. Kun i 5 ud af 30 tilfælde benytterÅrhus den veterinære kontrolrapport.Bemærkningsfeltet er generelt udfyldt på kontrolrapporterne. Bemærkningsfeltet skal ifølgevejledning til den veterinære kontrolrapport indeholde beskrivelser af, hvad der er kontrolle-ret, hvor i virksomheden, det er kontrolleret, og hvad der er observeret og konkluderet. Gen-nemgangen af rapporterne viser, at kvaliteten af bemærkningerne svinger betydeligt. Der ersåledes stor forskel på, hvor uddybende bemærkningerne er, og det kan være svært at dannesig et overblik over kontrolbesøgets forløb ud fra bemærkningerne.3.3.3De tilsynsførende bruger kontrolrapporten ved mælkekontrolKonklusion for afsnittetI mælkekontrollen benytter de tilsynsførende Fødevarestyrelsens veterinære kontrolrapport.

I kontrolafdelingen i Ringsted benytter man dog i 8 ud af 10 tilfælde en tidligere version afkontrolrapporten. Fødevareregion Øst oplyser, at de løb tør for den gældende kontrolrapport iløbet af 2006 og derfor benyttede en tidligere version af rapporten. Fødevareregionen oplyserendvidere, at der var tale om et rent praktisk problem, som blev håndteret med en praktiskløsning. Så snart de nye blanketter forelå, blev disse anvendt.Kontrolrapportens bemærkningsfelt er som hovedregel udfyldt. Men ligesom det er tilfældet ikontrollen med slagtefjerkræbesætninger, er der også her tale om svingende kvalitet af be-mærkningerne.Fødevarestyrelsens kommentar til rapporten:Erfaringerne med hensyn til udfyldelse af kontrolrapportens bemærkningsfelt drøftes på erfaringsud-vekslingsmøder.

3.3.4

Kontrolrapporten bliver let uoverskueligKonklusion for afsnittet

Revisionsenheden finder, at den veterinære kontrolrapport let bliver uoverskuelig, da den ofteindeholder information om flere forskellige slags kontrol, der er udført på samme kontrolbe-søg. Det kan have konsekvenser for kravet om dokumentation for observationerne og reaktio-nerne i forbindelse med, at der gives en sanktion.

Vejledningen til den veterinære kontrolrapport kan være med til at afhjælpe problemerne, daoverholdelse af formkravene til udfyldelsen af kontrolrapporten kan være med til at sikresammenhængen mellem kontrollerede lovgivningsområder, reaktioner og bemærkninger. Re-gionerne har dog ikke haft mulighed for at benytte en vejledning til kontrolrapporten før ok-tober 2006.Revisionsenheden har spurgt regionerne, hvad de synes om den veterinære kontrolrapport.Kontrolrapporten er forbedret siden den tidligere udgave, men samtidig påpeger regionernenogle uhensigtsmæssigheder ved rapporten. Det kan virke forvirrende, at der under ”Kontrol-besøget gav anledning til” er et afkrydsningsfelt for ”Ingen bemærkninger”, mens der samti-dig kan stå bemærkninger under feltet ”Tilsynsførendes bemærkninger”. Det kan opfattes somom, at anvendelse af det første felt udelukker anvendelse af det andet, hvilket dog ikke er hen-sigten. I sidstnævnte felt skal der ifølge vejledning til kontrolrapporten i summarisk form stå,hvad der er kontrolleret, hvor i virksomheden, det er kontrolleret, og hvad der er observeret ogkonkluderet.Fødevarestyrelsens kommentar til rapporten:Det fremgår af vejledningens punkt 2.4 til den veterinære kontrolrapport, at brug af bemærkningsfel-tet kan ske samtidigt med afkrydsning i ”Ingen bemærkninger”. Fødevarestyrelsen vil søge misforstå-

elser afhjulpet ved, at afkrydsningsfeltet ”Ingen bemærkninger” ændres til ”Ingen anmærkninger” igenoptryk af kontrolrapporten.

Som nævnt i afsnit 3.1.2 skal en besætning, når den er udpeget til medicinkontrol, samtidighave velfærdskontrol. Hvis det drejer sig om en mælkebesætning, skal der også laves mælke-kontrol. Det betyder, at der ofte ved kontrol i primærleddet gennemføres 3 slags kontrol i be-sætningerne samtidig, ligesom kontrollen i nogle tilfælde indeholder kontrol af egenkontrol-len. Ifølge vejledning til den veterinære kontrolrapport kan der godt være flere lovgivnings-områder, der skal kontrolleres ved et kontrolbesøg. Lovgivningsområderne skal fremgå affeltet ”Kontrolbesøgets regelgrundlag”.Regionerne har givet udtryk for, at det er mest hensigtsmæssigt, at kontrolresultaterne fra be-søgene samles på én kontrolrapport, hvilket også er i overensstemmelse med vejledningen tilkontrolrapporten. Samtidig har alle regionerne overfor Revisionsenheden anført, at bemærk-ningsfeltet på kontrolrapporten ikke altid er stort nok. Hvis der er flere bemærkninger, end derkan være på kontrolrapporten, markerer den tilsynsførende et kryds i feltet ”Brev følger”. Ef-ter kontrolbesøget skriver den tilsynsførende et brev til besætningsejeren med bemærkninger-ne. Ifølge vejledningen i udfyldelse af kontrolrapporten skal den tilsynsførende anvende flerekontrolrapporter som sider i den samme rapport, hvis der ikke er plads til bemærkningerne ibemærkningsfeltet på én kontrolrapport.Fødevarestyrelsens kommentar til rapporten:Udfyldelsen af en kontrolrapport kræver en væsentlig grad af strukturering og ikke kun, hvis denindeholder resultater vedrørende flere lovgivningsområder. Fødevarestyrelsen overvejer at løsepladsproblemet for eksempel ved indførelse af en tillægsside til den veterinære kontrolrapport, lige-som den der findes for fødevareområdet.

Gennemgangen af kontrolrapporter fra medicinkontrollen og mælkekontrollen viser, at detkan være svært at afgøre, hvilken type af kontrol der har givet anledning til hvilke reaktioner ifeltet ”Kontrolbesøget gav anledning til”. Dette er ligeledes tilfældet med hensyn til hvilkenkontrol, der hører til hvilke bemærkninger i bemærkningsfeltet. Samme observationer giverregionerne også udtryk for. Det kan give problemer for den person, der skal taste data fra kon-trolrapporten ind i ScanJour, hvor der for hver slags kontrol på kontrolrapporten skal oprettesen sag.3.3.5Fødevarestyrelsen har fokus på kvaliteten af kontrolrapporterneKonklusion for afsnittetRevisionsenheden konstaterer, at Fødevarestyrelsen i 2006 har haft fokus på kvaliteten i ud-fyldelse af kontrolrapporten, dels i form af udarbejdelse af en vejledning til kontrolrapportenog dels kvalitetstjek af kontrolrapporterne med udarbejdelse af kvalitetsprocedurer for udfyl-delse af rapporterne.

Fødevarestyrelsen i Mørkhøjs supervision af regionerne i 2006 blev udskudt og afholdes iforåret 2007. Som forberedelse til supervisionen i foråret 2007 har styrelsen i Mørkhøj lavetkvalitetstjek af regionernes udfyldelse af kontrolrapporten. Der er udtaget en stikprøve på 10rapporter fra hver kontrolafdeling fra kontrolbesøg udført efter den 1. maj 2006. På baggrundaf kontrolrapporterne lavede styrelsen i Mørkhøj telefonisk supervision af kontrolafdelinger-ne. Gennemgangen af kontrolrapporterne ligger til grund for tilføjelse af specifikke kvalitets-kriterier til de centrale retningslinjer for udfyldelse af kontrolrapporter, således at retningslin-jerne er dækkende for både veterinærområdet og fødevareområdet. De centrale retningslinjerer sendt ud i regionerne, der skal tilpasse retningslinjerne i deres lokale procedurer.Regionerne skulle på baggrund af kvalitetstjekket udarbejde procedurer for udfyldelse af kon-trolrapporter, og disse er sendt ind til Fødevarestyrelsen i Mørkhøj. Det drejer sig for eksem-pel om procedurer for opfølgning på fejl i kontrolrapporten. Herved opnås en mere ensartetudfyldelse af kontrolrapporterne. Det er hensigten, at procedurerne skal gennemgås ved Fø-devarestyrelsen i Mørkhøjs supervision i foråret 2007. Derefter skal de indarbejdes, og i løbetaf 2007 kontrollerer styrelsen i Mørkhøj, om procedurerne har haft en effekt.Fødevarestyrelsen i Mørkhøj har nedsat en arbejdsgruppe, hvis mål er at udarbejde en fællesprocedure for kvalitetstjek af kontrolrapporter på både veterinær- og fødevareområdet. Grup-pen skal herved vurdere de eksisterende centrale kvalitetskriterier og opstille nye eller alterna-tive kvalitetskriterier. Desuden skal arbejdsgruppen komme med forslag til, hvilke elementerder kan indgå i en fælles kvalitetsprocedure for sagsopfølgningsskrivelser som følge af kon-trol i virksomheder og primærproducenter.Fødevarestyrelsen i Mørkhøj har på baggrund af gennemgangen af stikprøven af veterinærekontrolrapporter givet 6 kontrolafdelinger karakteren flot eller rigtig flot. 3 kontrolafdelingerfik et OK, og én er ikke blevet vurderet. Følgende anbefalinger og påtaler blev givet:Kontrolafdelingen skal arbejde med formulering af indskærpelser (4 afdelinger).Kontrolafdelingen skal huske journalnummer (5 afdelinger).Kontrolafdelingen skal udfylde alle relevante afkrydsningsfelter, herunder også af-krydsning for udlevering af vejledning om retssikkerhed (4 afdelinger).Kontrolafdelingen må ikke anvende gamle kontrolrapporter (2 afdelinger).Kontrolafdelingen må ikke indgå aftaler med landmanden (1 afdeling).

3.4

Anvender kontrolafdelingerne tjeklisterne ved medicinkon-trollen?

Fødevarestyrelsen har udarbejdet i alt 9 tjeklister, der kan anvendes ved planlægningen oggennemførelsen af medicinkontrollen i dyrlægepraksis og besætninger. Som udgangspunkt ertjeklisterne et internt dokument, der skal fungere som hjælp til den tilsynsførende. Konklusio-nerne fra tjeklisten skal fremgå af kontrolrapporten. I tilfælde af at alle konklusionerne fratjeklisten ikke kan samles i kontrolrapporten, skal hele tjeklisten udleveres til den praktise-rende dyrlæge eller den pågældende besætningsejer.

Tjeklisterne er tænkt som et værktøj for, at kontrollanten får fokus på de vigtigste elementer imedicinkontrollen. Alle punkterne bør gennemgås ved et kontrolbesøg.3.4.1Ved 2/3 af kontrolbesøgene er der anvendt tjeklisteKonklusion for afsnittetGennemgangen af dokumentationen viser, at i 2/3 af tilfældene anvendes tjeklisten ved medi-cinkontrollen, og at den udfyldes enten helt eller delvist. I de resterende tilfælde er tjeklistenikke anvendt, eller der er anvendt en anden end den generelle tjekliste. Det er dog ikke obliga-torisk at anvende tjeklisten.

Fødevarestyrelsen i Mørkhøj har oplyst, at tjeklister ikke altid journaliseres på sagen ved me-dicinkontrol, da indholdet er gengivet i kontrolrapporten4. I praksis er det derfor muligt, attjeklisterne reelt anvendes oftere, end det fremgår af de journaliserede sager. Revisionsenhe-den konstaterer imidlertid, at der i vejledningen til den veterinære kontrolrapport står, at en-hver kontrol skal kunne dokumenteres. Det er derfor ifølge vejledningen vigtigt, at kontrol-rapporten er korrekt udfyldt og journaliseret, samt at tjekskemaer, breve, notater, observatio-ner og andre kontroloplysninger er journaliseret korrekt.Fødevarestyrelsens kommentar til rapporten:Tjeklisten er ment som et hjælperedskab for kontrollanten. Dens funktion er at sikre gennemgang afde væsentligste emner samt at sikre ensartethed i kontrollen, men afhængig af kontrollantens erfaringkan der være forskelligt behov for et sådan hjælperedskab. Det er således et ikke-obligatorisk hjælpe-værktøj i kontrollen, som styrelsen opfordrer til at anvende.

I regionerne er der generelt tilfredshed med tjeklisterne, da de er med til at sikre, at de vigtig-ste forhold kontrolleres, ligesom de udgør dokumentationen for den gennemførte kontrol. Re-gionerne fremførte dog, at tjeklisten kan virke som en spændetrøje for de tilsynsførende, atnogle punkter er irrelevante, og at der samtidig mangler plads til for eksempel at skrive enliste over de rådgivningsbesøg, som besætningen har fået af en praktiserende dyrlæge.

3.5

Laves der kontrol af egenkontrol?

De overordnede regler om primærproducenters egenkontrol vedrørende fødevarehygiejnefremgår af hygiejneforordningen samt hygiejneforordningen for animalske fødevarer. Pri-mærproducenten skal sikre at de relevante hygiejnebestemmelser i forordningerne overholdes.Endvidere suppleres det i autorisationsbekendtgørelsen, at primærproducenter, der er autorise-ret i henhold til bekendtgørelsen, i relevant omfang skal udarbejde og følge et egenkontrol-program, der sikrer og dokumenterer, at virksomheden overholder fødevarelovgivningen iøvrigt.

Der er kun notatpligt for interne arbejdsdokumenter efter forvaltningslovens § 12, stk. 2, hvis det er oplysnin-ger af væsentlig betydning for sagens afgørelse.

Det er således et krav, at primærproducenter har egenkontrolprocedurer, men det er ikke etkrav, at procedurerne skal være skriftlige, som det er tilfældet for fødevarevirksomheder ileddene efter primærproduktionen. Hygiejneforordningen indskærper, at primærproducenterskal træffe passende foranstaltninger, hvilket Fødevarestyrelsen i deres vejledning om kontrolmed hygiejne i primærproduktionen tolker til, at besætningsejeren som minimum skal kunneredegøre for sine procedurer mundtligt i forhold til at sikre, at produktionen lever op til lov-grundlaget.I praksis er der ikke krav om, at de tilsynsførende skal gennemgå egenkontrolprocedurer medbesætningsejeren ved hvert kontrolbesøg. En sådan gennemgang finder typisk sted, hvis dentilsynsførende under kontrolbesøget opdager problematiske forhold. Eller hvis der for eksem-pel er tale om systematiske eller gentagne overtrædelser. I sådanne tilfælde bør den tilsynsfø-rende ifølge Fødevarestyrelsen i Mørkhøj gennemgå besætningsejerens procedurer med hammundtligt. Alt efter overtrædelsens karakter og omstændighederne kan den tilsynsførende itillæg hertil kræve at få indblik i de journaler, der er krav til, at primærproducenter fører ogopbevarer.I nogle tilfælde kan det kræves, at besætningsejeren efterfølgende udarbejder skriftlige egen-kontrolprocedurer. I mælkekontrolsager, hvor besætningsejeren ikke følger branchekoden5,kan der stilles krav om nedskrevne egenkontrolprocedurer. Ved sager om lægemiddelrester imælk kan der ligeledes stilles krav om indsendelse af skriftlige egenkontrolprocedurer. Detsamme gælder ved overtrædelser vedrørende hygiejneforhold.3.5.1Der er forskelle i sprogbrug vedrørende egenkontrol i primærleddetKonklusion for afsnittetDer er i Fødevarestyrelsen forskelle i sprogbrug vedrørende egenkontrol i primærleddet.

Kontrolafdelingerne benytter betegnelsen egenkontrol, mens Fødevarestyrelsen i Mørkhøjmed udgangspunkt i hygiejneforordningerne kalder egenkontrollen i primærleddet for godhygiejnepraksis. Ofte fremgår ordet egenkontrol ikke direkte af kontrolrapporterne fra kon-trolbesøgene. Revisionsenheden finder, at det gør det svært at identificere, om kontrollen medegenkontrollen finder sted.Fødevarestyrelsen i Mørkhøj oplyser, at ordet egenkontrol ikke nødvendigvis skal fremgå afkontrolrapporten. Ifølge Fødevarestyrelsen i Mørkhøjs terminologi skal det blot fremgå, nårproducentens hygiejnepraksis er gennemgået på kontrolbesøget. Revisionsenheden finder, atder er en risiko for, at kontrolafdelingerne ikke afrapporterer kontrollen med egenkontrol ioverensstemmelse med Fødevarestyrelsen i Mørkhøjs terminologi, da kontrolafdelingernebenytter en anden terminologi.

En branchekode er en vejledning til, hvordan det kan sikres, at reglerne overholdes. Branchekoden er er udar-bejdet af brancheorganisationerne.

En del af forskellene i sprogbrug bunder i, at lovgivningen og de vejledninger, der knytter sigtil lovgivningen, ikke er helt klare på området. Det gælder for eksempel hygiejneforordnin-gen, der er relativt bredt formuleret, da den skal kunne bruges i samtlige EU-medlemslande.De brede formuleringer i forordningen stiller krav til, at styrelsen formulerer nogle klare ret-ningslinjer for, hvordan forordningen tolkes, og hvilke krav der stilles til egenkontrollen ogkontrollen af egenkontrollen på baggrund af bestemmelserne i forordningen.I 2 artikler i Fødevarestyrelsens interne blad KontrolNyt gennemgår Fødevarestyrelsen i marts2007 henholdsvis juraen bag egenkontrollen i primærleddet, og hvordan egenkontrollen skalkontrolleres. Artiklerne er ment som et hjælperedskab til de tilsynsførende på området.Fødevarestyrelsens kommentar til rapporten:Det er hensigtsmæssigt med præciseringer på området, og præciseringerne fra artiklerne bliver efter-følgende indarbejdet i de relevante vejledninger.

EU-Kommissionen skal endvidere udarbejde en rapport om erfaringerne med brugen af hygi-ejneforordningerne. Rapporten skal indeholde en vurdering af, om der også skal stilles kravom, at primærproducenter skal dokumentere egenkontrol i samme omfang som fødevarevirk-somheder i efterfølgende omsætningsled. Kommissionen skal afgive rapport til Europa-Par-lamentet og Rådet senest den 20. maj 2009.3.5.2Dokumentation i kontrolrapporten af kontrol med egenkontrol er ikkegennemskuelig

Konklusion for afsnittetUd fra kontrolrapporternes bemærkningsfelter er det ikke klart, om der, hvor det er relevant,finder kontrol med egenkontrol sted ved kontrolbesøg hos producenter i primærleddet. Revi-sionsenheden anbefaler, at Fødevarestyrelsen udarbejder retningslinjer for, hvordan kontrollenmed egenkontrollen skal fremgå af kontrolrapporten.

Der er ikke direkte krav til, hvordan det skal dokumenteres i kontrolrapporten, når egenkon-trol hos producenter i primærleddet er kontrolleret. Der er således ingen bestemmelser om, atordet egenkontrol skal fremgå. Vejledningen til den veterinære kontrolrapport understregerdog, at det skal fremgå af bemærkningsfeltet på kontrolrapporten:Hvad der er kontrolleret.Hvor i virksomheden, det er kontrolleret.Hvad der er observeret og konkluderet.

På den baggrund finder Revisionsenheden, at det ved fejl eller overtrædelser skal fremgå afkontrolrapporten, om den tilsynsførende har gennemgået eller diskuteret egenkontrolprocedu-rer med landmanden.28

Af kontrolrapportens felt ”Kontrolbesøgets regelgrundlag” skal de relevante regler og denrelevante lovgivning for besøget fremgå. Når der er kontrolleret egenkontrol, skal det medandre ord fremgå af regelgrundlagsfeltet. Men også her kan det være svært at gennemskue,om der er kontrolleret egenkontrol.Fødevarestyrelsen i Mørkhøj har oplyst, at det er fyldestgørende dokumentation for kontrollenmed egenkontrol, hvis den tilsynsførende i regelgrundlagsfeltet henviser til hygiejneforord-ningerne. I Revisionsenhedens gennemgang af kontrolrapporter for besøg hos slagtefjerkræ-og mælkeproducenter henviser de tilsynsførende som hovedregel til hygiejneforordningerne.Men hvis de henviser til hygiejneforordningerne og ikke nævner noget specifikt om kontrolmed egenkontrol i kontrolrapportens bemærkningsfelt, er det ikke klart, om der er kontrolleretegenkontrol, eller om der blot er kontrolleret forhold, der relaterer sig mere generelt til hygi-ejneforordningen.I enkelte tilfælde henviser de tilsynsførende til egenkontrolbekendtgørelsen i regelgrundlags-feltet. Den er ikke længere gældende, og den er derfor ikke gyldig som regelgrundlag for kon-trolbesøg.Revisionsenheden finder, at artiklerne i KontrolNyt, jf. afsnit 3.5.1, kan være med til at skabeklarhed omkring kontrol af egenkontrollen i primærleddet. Revisionsenheden anbefaler, atFødevarestyrelsen udarbejder retningslinjer for, hvordan kontrollen med egenkontrollen skalfremgå af kontrolrapporten.Fødevarestyrelsens kommentar til rapporten:Fødevarestyrelsen oplyser, at det skal præciseres i vejledningen til den veterinære kontrolrapport, atdet i relevant omfang skal dokumenteres, hvis procedurer har været inddraget i kontrollen.

Konklusion for kapitel 3Udvælgelsen af besætninger og dyrlæger til medicinkontrol er behovsorienteret og risikobase-ret. Revisionsenheden finder dog, at det årlige antal besætningsbesøg på 200 ikke nødvendig-vis er et udtryk for en behovsorienteret og risikobaseret vurdering. Ved mælkekontrol skerudvælgelsen af besætninger primært i forbindelse med medicin- og velfærdskontrol. Revisi-onsenheden finder, at denne udvælgelse ikke nødvendigvis tilgodeser princippet om, at kon-trollen skal basere sig på behov og risiko.Revisionsenhedens undersøgelse af, om kontrolbesøgene i primærleddet foretages anmeldteller uanmeldt viser, at de fleste medicinkontrolbesøg er uanmeldte. Ved kontrol med slagte-fjerkræsbesætninger er besøgene anmeldte. Størstedelen af mælkekontrolbesøgene er anmeld-te. Regionerne håndterer anmeldelse eller ikke anmeldelse af et kontrolbesøg forskelligt. Re-

visionsenheden finder, at retningslinjerne for, hvornår et besøg må anmeldes, ikke er helt kla-re og medfører, at udgangspunktet om uanmeldt besøg i høj grad fraviges.Ved kontrolbesøgene anvender kontrolafdelingerne den veterinære kontrolrapport. Gennem-gangen af rapporterne viser, at der er stor forskel på, hvor uddybende bemærkningerne i be-mærkningsfeltet er. Endvidere finder Revisionsenheden, at kontrolrapporten let bliver uover-skuelig, når der er foretaget flere forskellige typer kontrol ved det samme kontrolbesøg. Revi-sionsenheden konstaterer, at Fødevarestyrelsen i Mørkhøj har haft fokus på kvaliteten af ud-fyldelsen af den veterinære kontrolrapport.Ved medicinkontrol anvendes udfyldelse af tjeklister i 2/3 af kontrolbesøgene, og de udfyldeshelt eller delvist. Det er ikke obligatorisk at anvende tjeklisten.Undersøgelsen af kontrollen med egenkontrollen har vist, at det ud fra kontrolrapporterneikke er klart, om der, hvor det er relevant, er kontrolleret egenkontrol ved kontrolbesøget.Samtidig er der forskelle i sprogbrug vedrørende egenkontrollen i primærleddet. Revisionsen-heden anbefaler, at Fødevarestyrelsen udarbejder retningslinjer for, hvordan kontrollen medegenkontrollen skal fremgå af kontrolrapporten. Revisionsenheden finder, at Fødevarestyrel-sen i Mørkhøj er opmærksom på problemerne og arbejder på at skabe mere klarhed omkringkontrol af egenkontrollen i primærleddet.

Sagsopfølgning

Fødevareregionerne fører kontrol med, at love og regler relateret til fødevarekontrollen bliveroverholdt. Ifølge Fødevarestyrelsens kontrolvejledning er det vigtigt, at regionen konsekventog i nødvendigt omfang reagerer på overtrædelser af gældende regler. Kontrolvejledningen erFødevarestyrelsens vejledning til, hvordan fødevarekontrollen skal gennemføres. Ifølge vej-ledningen skal regionerne sanktionere i det omfang, som er nødvendigt for at sikre, at reglerneoverholdes. Retningslinjerne for sagsopfølgning i forbindelse med sanktioner er ligeledes be-skrevet i vejledningen. Ud over retningslinjerne i kontrolvejledningen har Fødevarestyrelsenbødekataloger til fastsættelse af bødestørrelser, når styrelsen udsteder administrative bødefo-relæg for overtrædelse af reglerne.Revisionsenheden har undersøgt, om sagsopfølgningen i forbindelse med medicinkontrollenog mælkekontrollen lever op til forvaltningslovgivningens krav og til Fødevarestyrelsensprincipper for sagsopfølgning, som er beskrevet i kontrolvejledningen. Det er også undersøgt,om bødestørrelserne fastsættes i henhold til de relevante bødekataloger.Herudover har Revisionsenheden undersøgt, om kontrolafdelingerne følger op på sager, hvormejerierne ved deres egenkontrol finder rester af veterinære lægemidler i mælken.

4.1

Udførte kontrolafdelingerne sagsopfølgningen i overens-stemmelse med kontrolvejledningen?

Revisionsenheden har undersøgt, om sagsopfølgningen i tilfælde af overtrædelser konstatereti forbindelse med medicinkontrol6og mælkekontrol lever op til Fødevarestyrelsens kontrol-vejledning. Til det formål har kontrolafdelingerne indsendt samtlige sanktioner7udstedt i for-bindelse med overtrædelser konstateret ved henholdsvis medicinkontrollen og mælkekontrol-len i perioden 1. januar til 1. oktober 2006.Revisionsenheden har gennemgået 24 sager fra medicinkontrollen og 10 sager fra mælkekon-trollen. Blandt de 24 medicinsager er der 2 påbud, 12 administrative bødeforelæg og 10 poli-tianmeldelser. Blandt de 10 mælkekontrolsager er der 7 sager om påbud om skriftlig beskri-velse af egenkontrolprocedurer, 2 administrative bødeforelæg og 1 politianmeldelse.4.1.1De forvaltningsmæssige krav er efterlevetKonklusion for afsnittetGenerelt er de forvaltningsmæssige krav til sanktionsbrevenes indhold overholdt i både medi-cin- og mælkekontrollen.

I medicinkontrollen drejer det sig om praksistilsyn hos dyrlæger og besætningsbesøg.Sanktioner kan have form af påbud, forbud, administrativt bødeforelæg eller politianmeldelse.

For at sikre de forvaltningsmæssige krav har Fødevarestyrelsen en række rammetekster,blandt andet til brug for sanktionsbreve i medicin- og mælkekontrollen. Rammeteksterne in-deholder elementer og formuleringer, der har til formål at sikre god forvaltningspraksis ogensartethed i sagsbehandlingen. Kontrolafdelingerne anvender rammeteksterne for de pågæl-dende sanktioner, hvilket Revisionsenheden finder er en medvirkende årsag til, at kravene tilgod forvaltningspraksis er efterlevet i de gennemgåede sanktionsbreve.I mælkekontrolsagerne er der i ét tilfælde klippet et relevant afsnit ud af rammeteksten. Detdrejer sig om en sag, hvor den tilsynsførende udsteder et administrativt bødeforelæg. Det eruheldigt, da det skaber uklarhed om baggrunden for bødens størrelse. I en anden sag omhand-lende en administrativ bøde i mælkekontrollen, er der ligeledes klippet i rammeteksten, så detikke fremgår på hvilken baggrund, bødestørrelsen er fastsat.4.1.2Hjemlerne i mælkekontrolsagerne er uensartedeKonklusion for afsnittetDet fremgår af de udsendte breve, at sanktionerne er hjemlede. Hjemlerne er dog ikke altid desamme for de samme overtrædelser, hvilket giver et uensartet billede.

Samtlige sager om påbud indeholder en henvisning til fødevarelovens bestemmelse om udste-delse af påbud. I 2 tilfælde henvises der endvidere til en anden bestemmelse i fødevareloven,hvilket er unødvendigt. I 2 tilfælde henviser de tilsynsførende til hygiejneforordningen i tillægtil hjemlen i fødevareloven.Hvad angår den materielle hjemmel for overtrædelsen, tegner der sig et uensartet billede. Ge-nerelt er overtrædelserne hjemlet i relevant lovgivning, men i 2 tilfælde er der henvist til enforkert artikel i hygiejneforordningen, da artiklen ikke gælder for primærproducenter. Største-delen af sagerne vedrører påbud om egenkontrolprocedurer, og hjemlerne burde derfor væreens.Det er ikke konsekvent, om de tilsynsførende henviser til bekendtgørelser eller forordningerved overtrædelser af samme karakter. I nogle sager henvises der kun til forordninger, i andrekun til bekendtgørelser og i andre igen til både forordninger og bekendtgørelser. Der kan hen-vises til begge dele, men det ville skabe en mere ensartet sagsbehandling, hvis der var en fæl-les praksis.Fødevarestyrelsens kommentar til rapporten:Fødevarestyrelsen mener, at det aldrig kan være forkert at henvise til relevante hjemler, og det væ-sentligste er at sikre, at der netop sker en sådan henvisning.

I tillæg hertil henvises der i 2 af sagerne til forkerte paragraffer i forældede udgaver af føde-vareloven eller bekendtgørelser.32

Fødevarestyrelsens kommentar til rapporten:Fødevarestyrelsen vil vurdere, om der er behov for flere autotekster og rammetekster, og om dereventuelt er behov for at revidere de eksisterende tekster.

4.1.3

Over halvdelen af medicinsagerne er fra Kontrolafdeling ViborgKonklusion for afsnittet

Fordelingen af sager er skæv på landsplan, idet 14 af de 24 sager på medicinområdet stammerfra Kontrolafdeling Viborg.

Kontrolafdeling Viborg har i perioden gennemført 19 af de i alt 84 medicinkontrolbesøg, derer gennemført i hele landet. Hvor besøgene i Viborg i ca. � af tilfældene resulterer i en sank-tion, er tallet for resten af landet ca. 1 ud af 7 besøg.Fødevarestyrelsen har hertil oplyst, at der kan være flere forklaringer på, hvorfor fordelingenaf sager er skæv på landsplan. Styrelsen er opmærksom på problemet og har taget initiativ tilat sikre en mere ensartet bødepraksis på medicinområdet.Fødevarestyrelsens kommentar til rapporten:Fødevarestyrelsens foreløbige tal for hele 2006 viser, at for hovedparten af kontrolafdelingerne (8 udaf 10 kontrolafdelinger) gælder det, at besøgene har resulteret i en administrativ bøde eller en politi-anmeldelse i 5-50 % af kontrolbesøgene. Den endelige rapportering for hele 2006 vil ske i forbindelsemed udarbejdelse af en årsrapport for medicinkontrollen i 2006.Fødevarestyrelsen overvejer i øvrigt i denne forbindelse, om der skal udarbejdes en instruks om merekonsekvent bødesanktionering på udvalgte områder indenfor veterinærområdet, herunder medicin-området, på linje med hvad der gælder for fødevareområdet.

4.2

Svarer bøderne til bødekataloget?

Fødevareregionerne har hjemmel til at udstede administrative bødeforelæg i forbindelse medmedicinkontrollen på veterinærområdet. Den eksisterende bødepraksis på området er beskre-vet i Fødevarestyrelsens bødekatalog for veterinærmedicinområdet. Hvor der ikke foreliggerbødepraksis, skal sagen politianmeldes.I 2003 besluttede Fødevarestyrelsen at hæve bødeniveauet for overtrædelser af lovgivningenpå veterinærmedicinområdet. Da der ikke forelå bødepraksis med hensyn til de højere bøder,instruerede styrelsen regionerne i at politianmelde alle overtrædelser, indtil en ny fast bøde-praksis var dannet. Først da en ny bødepraksis var dannet, kunne Fødevarestyrelsen igen ud-stede administrative bødeforelæg. Det resulterede i et bødekatalog for medicinområdet daterettil den 28. februar 2006.

Kontrolvejledningen angiver de almindelige principper for fastlæggelse af bødestørrelser,herunder blandt andet også, at ved skærpende omstændigheder skal bødestørrelsen som ud-gangspunkt forhøjes med 50 %.På medicinområdet er der dog særskilt taget stilling til bødestørrelserne i bemærkningerne tilforslag om ”lov om ændring af lov om hold af dyr og lov om dyrlæger”. Lovændringen trådtei kraft den 1. marts 2006, og dermed skete der en generel skærpelse af bødeniveauet på medi-cinområdet. Bemærkningerne angiver, at bødeniveauet bør forhøjes, hvis der i overensstem-melse med straffelovens principper forekommer skærpende omstændigheder, herunder gen-tagne, systematiske overtrædelser. Herefter anføres, at i sådanne tilfælde bør bøden mindstfordobles.Fødevarestyrelsens kommentar til rapporten:Der blev i marts 2007 udsendt et skema til beregning af bøder.

På mælkekontrolområdet anvender Fødevarestyrelsen i praksis 2 forskellige bødekataloger.Ved fund af restkoncentrationer i mælkekontrolprøver anvendes bødekataloget for medicinsa-ger. Ved påbud om udarbejdelse af skriftlige egenkontrolprocedurer vedrørende hygiejnefor-hold anvendes bødekataloget for fødevareområdet. Revisionsenheden finder det uklart, ombødekataloget for fødevareområdet skal anvendes på disse sager i primærleddet, da kravene tilegenkontrol i primærleddet adskiller sig fra kravene til egenkontrol i fødevarevirksomheder iet senere afsætningsled, jævnfør også afsnit 3.5.4.2.1Bødestørrelsen svarer ikke altid til bødekatalogetKonklusion for afsnittetI de gennemgåede medicinsager svarer bødestørrelsen i 14 overtrædelser ud af 19 til bødeka-taloget. I mælkesagerne svarer den ene af 2 bødestørrelser til bødekataloget, mens den andenligger over bødekatalogets niveau.

Blandt de gennemgåede medicinsager er der 12 sager, som har resulteret i administrative bø-deforelæg. I en del af disse er der i samme brev givet bøder for flere forhold. Revisionsenhe-den har vurderet hvert forhold særskilt med hensyn til, om bødestørrelsen svarer til bødekata-loget. Der er således givet bødeforelæg for i alt 19 overtrædelser af lovgivningen i de 12 sa-ger.Gennemgangen har vist, at for 14 af overtrædelserne svarer bødestørrelsen til den, der angivesi bødekataloget for medicinkontrollen eller til domsafsigelse i tilsvarende sag (1 af de 14overtrædelser). I 4 tilfælde ligger bødestørrelsen under den, der er angivet i bødekataloget.Hertil kommer, at der i ét tilfælde uretmæssigt er givet en bøde svarende til halvdelen af entidligere givet bøde. Dette er der ikke domspraksis for at gøre.

I de 10 mælkekontrolsager, som Revisionsenheden har gennemgået, er der 2 sager, som harresulteret i administrative bødeforlæg. I den ene sag svarer bødestørrelsen til den, der er angi-vet i bødekataloget. I den anden sag er bøden forhøjet med 50 % i forhold til bødekataloget.Det fremgår ikke af beskrivelsen i sanktionsbrevet, hvorfor bøden er forhøjet. Hvis bøden erforhøjet pga. skærpende omstændigheder, skal det fremgå af sanktionsbrevet.Fødevarestyrelsens kommentar til rapporten:Fødevarestyrelsen er enig i, at skærpende og formildende omstændigheder skal fremgå af bødefore-lægget. Autotekster er ved at blive ændret, så det indsættes i autoteksten, og den dermed lægger optil, at kontrolafdelingerne beskriver forholdet i det administrative bødeforelæg, når det er relevant.

4.2.2

Ved politianmeldelser anbefalede kontrolafdelingerne i enkelte tilfæl-de lavere bøder end domspraksisKonklusion for afsnittet

Ved politianmeldelser af medicinsager anbefalede kontrolafdelingerne i enkelte tilfælde lave-re bøder end domspraksis.

I perioden fra slutningen af 2003 til den 1. marts 2006 lavede kontrolafdelingerne ikke admi-nistrative bødeforelæg på medicinområdet. I stedet politianmeldte de sagerne med henblik påat hæve bødeniveauet. Med bødekataloget fra 2006 har Fødevarestyrelsen fået et nyt bødeka-talog for medicinområdet, som fastsætter nye normalbødestørrelser.I de gennemgåede sager er baggrunden for politianmeldelser efter 1. marts 2006 imidlertidfortsat primært at hæve bødeniveauet. Gennemgangen viser, at der i 3 ud af 8 politianmeldel-ser er bødepraksis for overtrædelserne, og at kontrolafdelingerne anbefaler lavere bøder endden domspraksis, der var på daværende tidspunkt.

4.3

Følger kontrolafdelingerne op på egenkontrolresultater imælkekontrollen?

Når mejerierne som led i deres egenkontrol udtog prøver af mælk ved afhentning, kunne regi-onerne indtil november 2003 udstede et administrativt bødeforelæg til mælkeproducenterne,hvis der i prøverne blev fundet rester af veterinære lægemidler. Efter beslutningen om at hævebødeniveauet på medicinområdet skulle alle sager på området politianmeldes.I januar 2005 meddelte Fødevarestyrelsen i Mørkhøj regionerne, at der ikke kunne foretagespolitianmeldelse af mælkeproducenterne på baggrund af prøver udtaget som led i mejeriernesegenkontrol, da prøverne ikke var juridisk gyldige8. I februar 2006 reviderede styrelsen sags-gangen vedrørende fund af veterinære lægemiddelrester i egenkontrollen og meddelte fødeva-At en prøve er juridisk gyldig betyder, at analyseresultatet kan anvendes ved den offentlige kontrolmyndighedssagsopfølgning.8

reregionerne hvilke procedurer, der skulle følges fremover. Revisionsenheden har derfor un-dersøgt regionernes sagsopfølgning i forbindelse med fund af veterinære lægemiddelrester imælk i 2006.Der findes 7 sager om fund af veterinære lægemiddelrester i egenkontrolprøver for mælk. Destammer fra Fødevareregion Nord og Fødevareregion Syd. Sagerne ligger tidsmæssigt alleefter udmeldingen fra Fødevarestyrelsen om den ændrede sagsopfølgning den 9. februar 2006.I et tilfælde er der givet en administrativ bøde, og i et tilfælde er der indgivet en politianmel-delse.Fødevarestyrelsens kommentar til rapporten:Fødevarestyrelsen ønsker at præcisere, at årsagen til at regionerne ikke længere kunne udstede admi-nistrative bødeforlæg skyldtes vedtagelse af ny lov om dyrlæger. Af den tidligere lov om dyrlægeger-ning (lovbekendtgørelse nr. 43 af 23. januar 2003) fremgik det, at ”der kan pålægges en virksomheds-ejer eller bruger bødeansvar, selv om lovovertrædelsen ikke kan tilregnes vedkommende som forsæt-lig eller uagtsom”. Det objektive ansvarsgrundlag for at give administrative bøder for at levere mælkmed rester af lægemidler over de tilladte grænseværdier blev ophævet i 2004 ved lov om dyrlæger.Derfor skal der nu ved fund af restkoncentrationer over grænseværdierne i egenkontrolprøver vurde-res, hvorvidt landmanden har handlet uagtsomt eller forsætligt.

4.3.1

Opfølgning skete indtil september 2006 kun efter HPLC-analyserKonklusion for afsnittet

Kontrolafdelingerne kunne indtil september 2006 kun følge op på sager om mælkeprøver medfor høj koncentration af veterinære lægemidler, hvis der var lavet en HPLC-analyse9heraf.Det skyldtes Fødevarestyrelsens krav til, at der skulle foretages HPLC-analyser.

Det fulgte af udmeldingen fra Fødevarestyrelsen den 9. februar 2006, at der ved ethvert fundaf lægemiddelrester i en egenkontrolprøve for mælk skal udføres en HPLC-analyse. På SteinsLaboratorium, hvor HPLC-analyserne udføres, gennemførtes analyserne dog ikke pr. automa-tik. Det hang sammen med, at Fødevarestyrelsen og Mejeriforeningen ikke havde en fællespraksis for, hvilken type analyse, det krævede, når man fandt restkoncentrationer af medicin imælken.Uenigheden og de deraf følgende manglende HPLC-analyser medførte, at regionerne ikkekunne følge op i de tilfælde, hvor HPLC-analysen ikke blev gennemført.Fødevarestyrelsens kommentar til rapporten:

HPLC står for High Pressure Liquid Chromatography og er en analysemetode, der bruges til at bestemmekoncentrationen af medicin i mælken ved restfund. Det bruges blandt andet til at bestemme om fundet ligger overden tilladte grænseværdi.

Kravet til HPLC- analyser er siden blevet ændret til ”HPLC- analyse eller tilsvarende kemisk analyse”,da man nu anvender andre brugbare metoder udover HPLC- metoden.Grunden til, at ovenstående krav til analysen blev indført, er, at efter det objektive ansvar bortfaldt,kan kontrolafdelingerne kun følge op, hvis de er sikre på, at fundet er over grænseværdien for detpågældende lægemiddel. I foråret 2006 var der ikke enighed mellem Fødevarestyrelsen og Mejerifor-eningen om, hvorvidt Steins kun skulle screene mælken og give et noget usikkert svarresultat videretil fødevareregionen, eller om de ved fund skulle gå videre med en kemisk metode for at få et eksaktresultat. Efter dialog med Mejeriforeningen blev det besluttet, at Steins fra den 11. september 2006indførte brug af kemisk analyse ved ethvert fund af lægemiddelrester i mælk.Fødevarestyrelsen mener, at systemet lever helt op til de krav, som Fødevarestyrelsen stillede.

4.3.2

Det er uklart, om regionerne vurderer om overtrædelser er uagtsom-me/forsætlige eller ejKonklusion for afsnittet

Det er uklart, om kontrolafdelingerne i samtlige tilfælde har vurderet, om mælkeproducentenhar handlet forsætligt/uagtsomt eller ej, når der bliver fundet restkoncentrationer af medicinover grænseværdien i egenkontrolprøver i mælk.

Ifølge Fødevarestyrelsens udmelding fra februar 2006 skal det ved fund af restkoncentrationeraf medicin i egenkontrolprøver undersøges, om mælkeproducenten har handlet forsæt-ligt/uagtsomt. Hvis der er handlet forsætligt/uagtsomt, skal der udstedes en administrativ bødeeller indgives politianmeldelse. Det fremgår kun af brevene i 4 ud af de 7 sager, at der er fore-taget en vurdering af handlingen. I Kontrolafdeling Odense gives der udførlige begrundelser ialle brevene. Det fremgår ikke af sagen, hvor der er givet en administrativ bøde, om der erhandlet forsætligt/uagtsomt eller ej.Gennemgangen af mælkekontrolsagerne har vist, at kontrolafdelingerne som udgangspunktudsteder påbud om indsendelse af en skriftlig beskrivelse af egenkontrollen ved fund af rest-koncentrationer i egenkontrolprøverne. Egenkontrolprøverne bliver kun i ét tilfælde brugtsom grundlag for en politianmeldelse, og der er kun udstedt én administrativ bøde. Revisions-enheden finder det uklart, om det i alle tilfælde bliver konkret vurderet, om handlingen er fo-retaget forsætligt/uagtsomt.Fødevarestyrelsens kommentar til rapporten:Vurderingen skal svare til den vurdering, der altid foretages af handlingen. Fødevarestyrelsen harudarbejdet tjekskema og reaktionsskema for at understøtte kontrolafdelingernes vurdering af, omhandlingen er forsætlig eller uagtsom. Disse er udarbejdet sidst i 2006. I vejledning til bekendtgørelse909 om dyreejeres anvendelse af lægemidler til dyr og fødevarevirksomheders egenkontrol med rest-koncentrationer er der også indsat et afsnit om den almindelige vurdering af handlingen, jf. straffelo-vens § 19.

4.3.3

Kontrolafdelingerne tager som hovedregel på ekstraordinært kontrol-besøg ved fund af restkoncentrationer over grænseværdienKonklusion for afsnittet

Ved fund af restkoncentrationer i mælk over den tilladte grænseværdi tager alle kontrolafde-linger, bortset fra kontrolafdelingen i Odense, ud på et ekstraordinært kontrolbesøg. Kontrol-afdeling Odense tager telefonisk kontakt til besætningsejeren til trods for, at regionerne erinstrueret i at foretage ekstraordinære kontrolbesøg.

Det fremgår af vejledningen om mælkekontrol fra december 2005, at regionen skal foretage etekstraordinært kontrolbesøg ved fund af lægemiddelrester over grænseværdien i mælkeprø-ver. Bestemmelsen i vejledningen er markeret med ”instruks til fødevareregionen”, hvilketgør bestemmelsen i vejledningen bindende for regionerne.Fødevarestyrelsens kommentar til rapporten:Det beror på en misforståelse, at Kontrolafdeling Odense vælger at tage telefonisk kontakt, og proce-durerne er blevet ændret, således at de nu retter sig efter instruksen. Kontrolafdeling Odense skal doggøre opmærksom på, at der var tilfælde i 2006, hvor kontrolafdelingen har vurderet, at der var behovfor et ekstraordinært kontrolbesøg.

Konklusion for kapitel 4Revisionsenheden vurderer på baggrund af det gennemgåede materiale vedrørende mælke- ogmedicinkontrollen, at Fødevarestyrelsens rammetekster til brug for sanktionsbreve overordnetset sikrer god forvaltningsskik, når de tilsynsførende udsteder sanktioner.Når det drejer sig om henvisninger til lovgrundlaget for sanktionerne i mælkekontrolsagerne,danner der sig dog et uensartet billede. Ved overtrædelser af samme karakter henvises der tilforskellige hjemler.Ved gennemgangen af sager viste det sig, at over halvdelen af medicinsagerne optræder iKontrolafdeling Viborg. Koncentrationen af sager i kontrolafdelingen er således markant stør-re her end i de øvrige kontrolafdelinger i landet.Med hensyn til Fødevarestyrelsens udstedelse af administrative bødeforelæg viser Revisions-enhedens undersøgelse, at i 14 ud af 19 overtrædelser i medicinkontrollen svarer bødestørrel-sen til Fødevarestyrelsens bødekatalog. I mælkekontrolsagerne er der kun i 2 tilfælde givetadministrative bødeforelæg. Her svarer den ene bødestørrelse til bødekataloget, mens denanden ligger over bødekatalogets niveau.

Med henblik på at hæve bødeniveauet politianmeldte kontrolafdelingerne indtil 1. marts 2006sager i medicinkontrollen. Efter 1. marts anbefalede kontrolafdelingerne imidlertid i enkeltetilfælde lavere bøder end den domspraksis, der var på daværende tidspunkt.Indtil september 2006 blev der ikke altid foretaget HPLC-prøver ved fund af restkoncentrati-oner af veterinære lægemidler over grænseværdien i mælkeprøver udtaget som led i mejerier-nes egenkontrol. Derfor kunne regionerne ikke altid følge op på fundene. Proceduren for ud-tagelse af prøver samt opfølgning er dog siden ændret for at sikre opfølgning hver gang, derfindes restkoncentrationer over grænseværdien.Det er uklart, om kontrolafdelingerne vurderer, om overtrædelser er uagtsomme/forsætligeeller ej, når de uddeler sanktioner ved fund af restkoncentrationer af medicin over grænsevær-dien i egenkontrolprøver af mælk.Kontrolafdelingerne tager som hovedregel på ekstraordinært kontrolbesøg ved fund af rest-koncentrationer over grænseværdien af medicin i mælkeprøver. Kontrolafdeling Odense væl-ger dog at tage telefonisk kontakt til trods for, at regionerne er instrueret i at foretage ekstra-ordinære kontrolbesøg.

Gebyrer for kontrollen

Fødevarestyrelsen tilstræber fuld brugerbetaling på den kontrol, styrelsen udfører, med min-dre særlige hensyn gør sig gældende. Det gælder også ved kontrollen i primærproduktionen,det vil sige både i besætninger og i dyrlægepraksis. Reglerne om brugerbetaling findes i be-kendtgørelse om betaling for kontrol af fødevarer og levende dyr mv.Set fra en økonomisk synsvinkel er det vigtigt, at gebyrerne dækker de omkostninger, der erforbundet med kontrollen. Hvis gebyrerne ikke dækker omkostningerne, må underskuddet inogle tilfælde dækkes af basisbevillinger og dermed gå ud over styrelsens øvrige aktiviteter.Ifølge Fødevarestyrelsens budgethåndbog gældende for 2006 skal der over en 4-årig periodesøges fuld omkostningsdækning for hver kontrolordning, der er gebyrfinansieret. Hvis der eroverskud eller underskud for en gebyrordning, skal det således som udgangspunkt udlignesover en 4-årig periode. Derved kommer brugerne til at betale for de omkostninger, der er vedkontrollen.På hele gebyrområdet, det vil sige ikke kun gebyrer for kontrollen i primærleddet, har Føde-varestyrelsen haft underskud i de sidste 4 år. I 2006 var der et overskud, hvilket fremgår affølgende tabel:Tabel 2: Resultatopgørelse for gebyrbelagte kontrolordninger 2002-2006År2002200320042005200610Resultat i kr.- 6.354.000- 32.519.000- 3.064.000- 15.173.0003.481.900Kilde: Fødevarestyrelsens årsrapport 2004 og 2005 samt Fødevarestyrelsens økonomirapport 4. kvartal 2006.

Revisionsenheden fokuserer i dette kapitel på administrationen og styringen af områder i pri-mærleddet, som er gebyrbelagt. Revisionsenheden har undersøgt, om styrelsen i 2006 sikrede,at der for 3 udvalgte ordninger var overensstemmelse mellem, hvad kontrollen kostede, og debeløb som styrelsen opkrævede for den udførte kontrol. Det er også undersøgt, om der for desamme 3 ordninger var balance over en 4-årig periode. Kapitlet fokuserer desuden på de nyeinitiativer, som styrelsen iværksatte i 2006 for at stramme op på styringen af gebyrområdet.

5.1

Er der balance mellem udgifter og indtægter?

Revisionsenheden har undersøgt gebyradministrationen for følgende områder i primærpro-duktionen, der har relevans for fødevareområdet:10

Kontrol med mælkeproducerende landbrugsbedrifter (herefter kaldet mælkekontrol-len).Registrering og mærkning af kvæg.Kontrol vedrørende fjerkræ (herefter kaldet fjerkrækontrollen).

Underskuddet i 2003 skyldes ifølge Fødevarestyrelsens årsrapport 2004 blandt andet, at styrelsen det år til-bagebetalte i alt 24,8 mio. kr. til brugerne, som de tidligere havde betalt for meget i gebyr.

Revisionsenheden har undersøgt, om der er balance mellem indtægter og udgifter på disseordninger – dels i 2006 og dels over en 4-årig periode. Af tabel 3 nedenfor fremgår budget ogregnskabstal for de 3 ordninger i 2006:Tabel 3: Budget og regnskab 2006 for 3 gebyrordninger i primærleddet11GebyrordningKontrol med mælkeproduce-rende landbrugsbedrifterRegistrering og mærkning afkvægKontrol vedr. fjerkræBudget (1000 kr.)Udgifter Indtægter Resultat424,530.863,51.500,030.610,01.075,5-253,5Regnskab (1000 kr.)Udgifter Indtægter Resultat922,326.567,61.621,629.631,2682,5699,23.063,6-404,6

1.454,9540,81.087,1914,6Kilde: Fødevarestyrelsens økonomirapport 4. kvartal 2006, 22. februar 2007.

I de følgende 3 afsnit beskrives forholdene omkring økonomien for de 3 gebyrordninger.5.1.1Fødevarestyrelsen havde overskud på mælkekontrollen i 2006Konklusion for afsnittetFor gebyrordningen ”kontrol med mælkeproducerende landbrugsbedrifter” havde Fødevare-styrelsen i 2006 et overskud på ca. 700.000 kr. - men et underskud for den 4-årige periode2003-2006. Fødevarestyrelsen har ikke hidtil tilstræbt balance over en 4-årig periode for den-ne ordning for sig.

Som det fremgår af tabel 3 havde styrelsen i 2006 budgetteret med en væsentlig afvigelsemellem udgifter og indtægter på mælkekontrollen. Styrelsen forventede, at indtægterne villevære over 3 gange større end udgifterne. Gebyrordninger kan være budgetteret til at giveoverskud, hvis der skal inddækkes et underskud fra tidligere år.Regnskabsresultatet viste et overskud på ca. 699.000 kr., hvilket svarer til, at der er faktureretca. 43 % mere, end kontrollen har kostet. I forhold til budgetteringen er overskuddet imidler-tid væsentligt lavere.Fødevarestyrelsens kommentar til rapporten:Indtægterne på ordningen har været højere end budgetteret, men da udgifterne har været forholds-mæssigt højere er overskuddet lavere end budgetteret.

En af fødevareregionerne har anført, at den ved omstruktureringen den 1. januar 2006 måtteafgive de medarbejdere, der havde erfaring i udførelsen af mælkekontrollen, til andre opgaver11

Det bemærkes, at ordningen ”Kontrol vedr. fjerkræ” i styrelsens opgørelser også indeholder anden aktivitetend den, der vedrører tilsyn og kontrol med besætningerne, det vil sige salmonellaovervågning, dyrevelfærd forslagtekyllinger og opfølgende kontrol på dyrevelfærd for slagtekyllinger. Tabellen indeholder alene den del afordningen, der registreres på aktiviteten ”Kontrol af fjerkræbesætninger”.

i styrelsen. Derfor måtte regionen starte året med at oplære andre tilsynsførende i denne kon-troltype, hvilket har medført, at der er brugt flere timer end budgetteret. Regionerne har ogsåanført, at der i det budget, der blev udmeldt af Fødevarestyrelsen i Mørkhøj, var budgetteretmed for få timer.Regnskabstallene for ordningen for de sidste 4 år ser således ud:Tabel 4: Resultatopgørelse og balance for mælkekontrol 2003-2006År200320042005Resultat i kr.-8.820.621-917.000667.000Kilde: Fødevarestyrelsens økonomirapport 4. kvartal 2006.2006699.200Balance 2003-2006-8.371.421

Tabellen viser, at der over den 4-årige periode har været et underskud på knap 8,4 mio. kr.Baggrunden er primært, at der i 2003 var et stort underskud, som skyldtes tilbagebetaling aftidligere års overskud på ordningen. Fødevarestyrelsen har ikke hidtil tilstræbt, at der nødven-digvis skulle være balance over en periode på 4 år på ordningen. Dette skyldes, at ordningenfrem til 2006 har været en del af gebyrgruppen ”kontrol i henhold til fødevareloven”, der be-står af en række ordninger, og at styrelsen tilstræbte balance for denne samlede gebyrgruppeunder ét. Med den nye gruppering opgøres mælkekontrollen for sig selv og indgår ikke regn-skabsmæssigt sammen med andre ordninger.Revisionsenheden har undersøgt, om styrelsen ved budgetteringen af ordningen for 2006 togudgangspunkt i regnskabstallene for perioden 2003-2005 med henblik på at skabe balance påordningen. Fødevarestyrelsen har oplyst, at det ikke har været tilfældet. I budgetteringen for2006 tog Fødevarestyrelsen udgangspunkt i de udgifter og indtægter, som styrelsens budget-model med de nuværende takster ville generere. Styrelsen vil fremadrettet søge at skabe ba-lance på ordningen over en 4-årig periode - eventuelt ved at nedsætte taksten.5.1.2Fødevarestyrelsen havde overskud på registrering og mærkning afkvæg i 2006Konklusion for afsnittetFor gebyrordningen ”registrering og mærkning af kvæg” var der i 2006 et overskud på ca. 3,1mio. kr. Overskuddet har været med til at dække et underskud, der har været på ordningen itidligere år. Samlet har Fødevarestyrelsen et underskud på ca. 1 mio. kr. på ordningen for desidste 4 år. Fødevarestyrelsen tilstræber ikke balance på ordningen for sig over en 4-årig peri-ode.

Der var i 2006 et overskud på ca. 3,1 mio. kr. på ordningen ”registrering og mærkning afkvæg”. Fødevarestyrelsen havde budgetteret med, at udgifter og indtægter balancerede i 2006,jf. tabel 3. Som det fremgår af tabellen var udgifterne lavere end budgetteret. Det skyldesprimært, at der var lavere, reelle udgifter til kontrollen end forventet. Ifølge Fødevarestyrelsenskyldtes mindreforbruget blandt andet arbejdet med fugleinfluenza. Samtidig har styrelsenhaft ekstraordinære indtægter, der er kommet ind for kontrol udført tidligere år.42

Fødevarestyrelsens kommentar til rapporten:Årsagen til, at udgifterne har været lavere end budgetteret, skyldes primært, at der har været lavereaktivitet i regionerne, ligesom der har været mindre udgifter til administration i Fødevarestyrelsen iMørkhøj.Fødevarestyrelsen har oplyst, at ordningen er én blandt 4 gebyrbelagte CHR-ordninger. Samtlige afdisse adskiller sig fra de øvrige gebyrordninger ved, at fødevareregionerne ikke foretager faktureringefter besøg. Fakturering foretages centralt af Fødevarestyrelsen eller af Dansk Kvæg på styrelsensvegne. Samtlige primærproducenter under ordningen opkræves gebyr - uanset om der er foretagetfysisk kontrol i besætningen eller ej det pågældende år. Gebyrerne dækker foruden fysisk kontrol afPlantedirektoratet og fødevareregionerne også databasekontrol.

Regnskabstallene for ordningen i de sidste 4 år ser således ud:Tabel 5: Resultat og balance for registrering og mærkning af kvæg 2003-2006År2003200420052006Balance 2003-2006Resultat i kr.33.000-2.822.000-1.231.0003.063.000-957.000Kilde: Fødevarestyrelsens årsrapport 2005 og Fødevarestyrelsens økonomirapport 4. kvartal 2006.

Tabellen viser, at Fødevarestyrelsen på ordningen har et underskud på knap 1 mio. kr. forperioden 2003-2006.Fødevarestyrelsens kommentar til rapporten:Styrelsen opgør ordningen vedrørende registrering og mærkning af kvæg sammen med aktiviteten”omsætningsdokumenter, kvæg” og tilstræber balance over 4 år for disse 2 ordninger samlet.

5.1.3

Fødevarestyrelsen havde underskud på fjerkrækontrollen i 2006Konklusion for afsnittet

Fødevarestyrelsen havde for gebyrordningen ”kontrol vedr. fjerkræ” i 2006 et underskud påca. 400.000 kr. og også et underskud for 4-årsperioden 2003-2006. Fødevarestyrelsen tilstræ-ber ikke balance på denne ordning for sig i en 4-årig periode.

I 2006 var der et underskud på 404.600 kr. på ordningen ”kontrol vedrørende fjerkræ”. Un-derskuddet skyldes ifølge Fødevarestyrelsens økonomirapport for 4. kvartal 2006, at indtæg-terne har været væsentligt lavere end budgetteret.Fødevarestyrelsens kommentar til rapporten:De realiserede indtægter har været væsentligt lavere end de budgetterede indtægter. Samtidig kon-staterer styrelsen, at færre indtægter ikke har medført forholdsmæssigt færre udgifter.

Baggrunden herfor er ifølge regionerne, at der pr. 1. januar 2006 er kommet helt nye og uer-farne medarbejdere på opgaven, idet det hidtidige personale med erfaring på området overgiktil de nyoprettede beredskabscentre. Herudover anfører én af kontrolafdelingerne, at der i2006 fejlagtigt er tidsregistreret andre aktiviteter på ordningen. Det har medført højere udgif-ter på ordningen end budgetteret. Det er også blevet anført, at der i det budget, der blev ud-meldt fra Fødevarestyrelsen i Mørkhøj, var budgetteret for få timer til aktiviteten. Indtægts-budgettet har været for højt for visse kontrolafdelinger. Der har været færre indtægter, somfølge af et fald i antallet af besætninger generelt, samt at flere producenter er blevet elitepro-ducenter, der skal have færre kontrolbesøg end almindelige producenter.Regnskabstallene for ordningen i de sidste 4 år ser således ud:Tabel 6: Resultat og balance for fjerkrækontrol 2003-2006År2003200420052006Balance 2003-2006Resultat i kr.763.497-300.000-439.000-404.600-380.103Kilde: Fødevarestyrelsens årsrapport 2005 og Fødevarestyrelsens økonomirapport 4. kvartal 2006.

Tabellen viser, at der over den 4-årige periode har været et underskud på 380.103 kr. Fødeva-restyrelsen har ikke hidtil tilstræbt, at der nødvendigvis skulle være balance over en periodepå 4 år på ordningen. Dette skyldes, at ordningen frem til 2006 har været en del af gebyrgrup-pen ”kontrol i henhold til fødevareloven”, der består af en række ordninger. Der har for dennegebyrgruppe samlet set været tilstræbt balance inden for en periode på 4 år. Med den nyegruppering opgøres gebyrordningen sammen med 3 andre ordninger vedrørende kontrol affjerkræ.Fødevarestyrelsens kommentar til rapporten:Der er fra 2006 gennemført en opdeling af den samlede gebyrgruppe ”kontrol i henhold til fødevare-loven” i mindre grupper af kontrolordninger med mere homogene kundegrupper. Med den ændredegebyrgruppering i flere mindre grupper, som har et mere homogent kundesammenfald, er det styrel-sens opfattelse, at det bliver mere tydeligt, hvorvidt styrelsen tilstræber balance for disse kundegrup-per, end det var tilfældet med den hidtidige gruppe ”kontrol i henhold til fødevareloven”.

5.2

Har styrelsen taget initiativer til at stramme op på styringen?

Fødevarestyrelsen tog i 2006 en række initiativer for at undgå ubudgetterede underskud pågebyrordningerne fremover. Det drejer sig om følgende:Gebyrforhøjelser på visse ordninger.Nedsættelse af gebyrfølgegruppe.Udarbejdelse af nye styringsværktøjer på gebyrområdet.Øget fokus på gebyrområdet på møder internt i styrelsen.

Samtidig har styrelsen udarbejdet en række principper samlet i et kodeks, som de tilsynsfø-rende skal følge, når de registrerer og fakturerer hvor meget tid, de har anvendt til kontrol ivirksomhederne.

Herunder beskrives initiativerne hver for sig.5.2.1Gebyrforhøjelser på visse ordninger mindsker underskudKonklusion for afsnittetGebyrforhøjelser er med til at mindske underskud på nogle gebyrordninger. I 2006 blev ge-byrtaksterne forhøjet på 3 ordninger.Regeringens Økonomiudvalg godkendte i 2006, at der skete gebyrforhøjelser på 3 ordninger12for at sikre en bedre balance mellem indtægter og udgifter. Samtidig blev der fastsat en takstfor en anden ordning13, der hidtil havde været fritaget for betaling.I 2006 undersøgte styrelsen videre, om der var et underdækningsproblem på yderligere 2 ord-ninger14.5.2.2Gebyrfølgegruppe skal sikre forbedret økonomistyring af områdetKonklusion for afsnittetFødevarestyrelsen nedsatte i 2006 en såkaldt gebyrfølgegruppe. Nedsættelsen af gebyrfølge-gruppen er et vigtigt initiativ til at sikre en forbedret økonomistyring af gebyrområdet.

Gebyrfølgegruppen skal med udgangspunkt i kvartalsregnskaberne drøfte principielle pro-blemstillinger på gebyrområdet. Gruppen har deltagelse af et medlem af direktionen såvelsom chefer fra Fødevarestyrelsen i Mørkhøj og regionerne. Arbejdet er således forankret iFødevarestyrelsens ledelse. Gebyrfølgegruppen har holdt møder efter hver kvartalsafrapporte-ring for 2006. Af referaterne fremgår, at gruppen løbende har drøftet udviklingen i økonomienpå gebyrområdet. Gruppen er samtidig kommet med forslag til og har truffet beslutninger om,hvordan styringen kunne forbedres. Revisionsenheden finder, at nedsættelsen af gebyrfølge-gruppen er et vigtigt initiativ til at sikre en forbedret økonomistyring af gebyrområdet.Fødevarestyrelsens kommentar til rapporten:Fødevarestyrelsens økonomikontor besøger i april 2007 alle regioner med det formål at drøfte årsa-gerne til de ubudgetterede underskud på en række gebyrordninger. Der vil på møderne blive tagetudgangspunkt i et nyt kodeks, men følgende emner vil også være på dagsordenen: korrekt tidsre-gistrering, økonomikontorets budgetlægning på gebyrordninger i budgetmodellen, budgetopfølgningpå gebyrordninger, de nye gebyrgrupper pr. 1. januar 2006 samt mulighederne for budgettering af12

Det drejer sig om følgende ordninger: ”Tilsyn med virksomheder, der forarbejder animalsk affald”, ”Kontrolmed virksomheder, der fremstiller animalske produkter” og ”Kontrol med udførsel af levende dyr”.13Det drejer sig om kontrol af engrosvirksomheder, der producerer og sælger vegetabilske fødevarer.14Det drejer sig om analyser i forbindelse med importkontrollen og ordningen vedrørende import af dyr.

tidsanvendelse i forbindelse med kontrol på medarbejderniveau og kontrolafdelingsniveau med hen-blik på at overholde budgetterne.

5.2.3

Ny gebyrvejledning skal sikre bedre ledelsesinformationKonklusion for afsnittet

Fødevarestyrelsen har i 2006 lavet en vejledning på gebyrområdet. Vejledningen skal brugestil den løbende opfølgning og dermed være med til at sikre bedre ledelsesinformation.

Vejledningen skal bruges, når kontorerne i Fødevarestyrelsen i Mørkhøj skal undersøge afvi-gelser på gebyrordninger. Den oplister en række faktorer, der kan have betydning for opgørel-sen af indtægter og udgifter på gebyrordningerne, herunder ukorrekt tidsregistrering, ukorrektfakturering, indførelse af ny lovgivning, der stiller andre krav til kontrollen mv. Vejledningengør kontorerne opmærksom på, at der findes aktivitetsrapporter, hvor man løbende kan se densamlede tidsanvendelse på hver gebyrordning. Det kan bruges til at sammenligne niveauet for,hvor meget tid der er forbrugt på samme tidspunkt året før.Vejledningen blev sendt til kontorerne i Fødevarestyrelsen i Mørkhøj i januar 2007. Den ef-fekt, der måtte være af vejledningen på den løbende budgetopfølgning, slår således først igen-nem i 2007.5.2.4Fødevarestyrelsen har på interne møder øget fokus på gebyrområdetKonklusion for afsnittetFødevarestyrelsen har i 2006 på interne møder haft øget fokus på gebyrområdet.

Fødevarestyrelsen skrev i et notat fra juni 2006, at styrelsen vil forstærke fokus på gebyrom-rådet ved møderne i koncernledelsen samt blandt sekretariatsledere og kontrolchefer mv. Detskal være med til at sikre, at der ikke fremover opstår ubudgetterede underskud på gebyrom-rådet.Af referaterne fra møder i de respektive fora i 2006 og starten af 2007 fremgår det, at gebyr-området ved flere lejligheder har været genstand for drøftelser i såvel koncernledelsen, sekre-tariatsledergruppen og kontrol- og beredskabschefgruppen. Blandt andet er spørgsmålet omstyringen af gebyradministrationen for at opnå en bedre økonomisk balance drøftet.Som et vigtigt element i den øgede fokus er alle 3 fora løbende blevet orienteret om arbejdet igebyrfølgegruppen.

5.2.5

Styrelsen vil skærpe de tilsynsførendes økonomiske bevidsthedKonklusion for afsnittet

Styrelsen arbejder på at gøre det økonomiske grundlag for kontrollen til en større del af detilsynsførendes bevidsthed. Til formålet har Fødevarestyrelsen lavet et kodeks til de tilsynsfø-rende for tidsanvendelse på kontrolbesøg, der skal sikre korrekt fakturering af virksomheder-ne.

Fødevarestyrelsen lavede i december 2006 et kodeks til de tilsynsførende for tidsanvendelsepå kontrolbesøg. Kodekset har til formål at sikre korrekt fakturering af virksomhederne, hvil-ket skal gøres gennem øget bevidsthed hos de tilsynsførende om det økonomiske grundlag forkontrollen.Kodekset består af et sæt principper, som de tilsynsførende skal følge, når de registrerer ogfakturerer hvor meget tid, de har anvendt til kontrol i virksomhederne. Principperne lyder:Gebyrbelagt kontrol skal dækkes af gebyret.Man skal altid holde øje med tiden, både i virksomheden og på kontoret.Husk at starte stopuret, når du træder ind i virksomheden og stop det først, når du erude af virksomheden igen.Virksomheden skal betale for hele tilstedetiden ved kontrolbesøg.Nogle opgaver skal, så vidt det overhovedet er muligt, udføres i tilstedetiden hos virk-somheden.

Kodekset er godkendt i departementet og indgår som bilag til kontrolfrekvensvejledningen for2007. Den effekt, der måtte være af kodekset for at sikre mere korrekt fakturering, vil såledesførst slå igennem i 2007.Fagkoordinatorer i Fødevarestyrelsen gav på et møde i 2006 udtryk for, at de manglede red-skaber til at følge op på tidsforbruget i virksomheder og på kontoret, det vil sige et styringsin-strument, der viste forholdet mellem tilstedetid og kontortid.Fødevarestyrelsens kommentar til rapporten:Mulighederne for en sådan ledelsesinformation vil indgå i tilrettelæggelsen af styrelsens fremtidigeledelsesinformation generelt. Et projekt herom forventes sat i gang i 2007.

Det er hver regions ansvar løbende at holde øje med indtægter og udgifter på regionens ge-byrordninger for at følge, om budgettet holdes.Fødevareregion Syd oplyser i den forbindelse, at det skal sikres, at medarbejderne er klarover, hvad de skal lægge til grund, når de fastsætter tidsforbruget til kontrol. Her har regionenstadig en opgave. Det er vigtigt, at de tilsynsførende er bevidste om, at det betyder meget, at

regionen udskriver korrekte regninger – både for virksomhederne/besætningsejerne og forregionen.Fødevareregion Nord oplyser, at for rekvirerede besøg findes der procedurer for, hvor tidenregistreres, og der tages betaling pr. kvarter, kontrollen har varet. Forberedelse og efterbe-handling er blevet en vigtigere del af kontrollen og fylder meget i forhold til tilstedetiden. Deter derfor endnu mere vigtigt, at der bliver skrevet den rigtige tid på. Hvis ikke pengene kom-mer ind, er der ikke råd til mandskab til kontrollen.

Konklusion for kapitel 5Revisionsenheden har undersøgt 3 gebyrordninger i primærleddet. I 2006 gav 2 af ordninger-ne et overskud, mens den tredje gav et underskud. Fødevarestyrelsen havde et underskud overen 4-årig periode på alle 3 ordninger. Fødevarestyrelsen har ikke hidtil tilstræbt, at der skullevære balance på hver af ordningerne opgjort for sig. Ordningerne var således indtil 2006grupperet med andre ordninger. I grupperne skulle der samlet være balance over en 4-årigperiode.Fødevarestyrelsen tog i 2006 en række initiativer, herunder gebyrforhøjelser, fokus ved inter-ne møder, udarbejdelse af en gebyrvejledning og oprettelse af en gebyrfølgegruppe for atundgå ubudgetterede underskud på gebyrordningerne fremover. Revisionsenheden finder, atnedsættelse af en gebyrfølgegruppe er et vigtigt initiativ til at forbedre styringen af gebyrerne.Styrelsen arbejder på at gøre det økonomiske grundlag for kontrollen til en større del af detilsynsførendes bevidsthed. Til formålet har Fødevarestyrelsen lavet et kodeks til de tilsynsfø-rende for tidsanvendelse på kontrolbesøg, der skal sikre korrekt fakturering af virksomheder-ne.

Del II – Tværgående temaerDenne del omfatter en række temaer, som på grund af deres generelle og tværgående karaktermest hensigtsmæssigt egner sig til en revision uden særskilt opdeling efter virksomhedstype.Del II indeholder således følgende kapitler:Fødevarestyrelsens nye struktur (kapitel 6)Prioritering i forbindelse med fugleinfluenza (kapitel 7)Analytisk kontrol (kapitel 8)Resultatkontraktens målopfyldelse (kapitel 9)Auditfrekvensvejledningen (kapitel 10)

Fødevarestyrelsens nye struktur

Fødevarestyrelsen har fået ny struktur. De mest markante ændringer ved den nye struktur er,at fødevareafdelingen og veterinærafdelingen i Fødevarestyrelsen i Mørkhøj blev lagt sam-men, og de eksisterende 10 fødevareregioner blev erstattet af 3 fødevareregioner.Omstruktureringen fandt sted på baggrund af en rapport om den fremtidige struktur i Fødeva-restyrelsen og en politisk aftale mellem regeringen og Dansk Folkeparti i maj 2005. Den poli-tiske aftale afviger på få punkter fra anbefalingerne i strukturrapporten. Det drejer sig om dengeografiske placering af en række regionale enheder.Visionen for den nye struktur var at få en mere effektiv og rationel styrelse, hvor faglighedenblev styrket på 3 hovedområder:Skabe en mere sammenhængende kontrolindsats i kæden fra jord til bord.Skabe et styrket fagligt sammenhængende veterinært beredskab.Skabe øget fleksibilitet, et bedre fagligt miljø og et bedre forsvarsberedskab i krisesi-tuationer.

Fødevarestyrelsen havde ifølge strukturrapporten en helt konkret målsætning om at spare 31,4mio. kr. årligt på de effektiviseringer, som den nye struktur medførte. Den politiske aftalelagde op til, at der skulle gennemføres analyser af muligheden for yderligere effektiviseringerog behovsorientering af kontrollen.Revisionsenheden har valgt at se på området, fordi omstruktureringen personalemæssigt ogressourcemæssigt har fyldt meget i 2006. I kapitlet gennemgår Revisionsenheden status forimplementeringen af strukturen, og om besparelsen er realiseret.

6.1

Er den nye struktur implementeret?

Til implementering af den nye struktur blev der nedsat en styregruppe og en række projekt-grupper, der løbende skulle afrapportere til styregruppen.Den nye struktur skulle implementeres i 2 tempi. Den 1. oktober 2005 skulle den centrale delaf Fødevarestyrelsen (Fødevarestyrelsen i Mørkhøj) omstruktureres, og den 1. januar 2006kom turen til regionerne. Status for implementeringen i henholdsvis styrelsen i Mørkhøj og iregionerne gennemgås herunder. Hertil kommer, at Revisionsenheden har spurgt Fødevaresty-relsen om status for implementeringen i det daglige arbejde.

6.1.1

Strukturen i Fødevarestyrelsen i Mørkhøj er blevet implementeretKonklusion for afsnittet

Omstrukturering i Fødevarestyrelsen i Mørkhøj er gennemført.

Den 1. oktober 2005 blev omstruktureringen gennemført i Fødevarestyrelsen i Mørkhøj.Strukturen skulle gå på tværs af den hidtidige opdeling i fødevareafdeling og veterinærafde-ling. Der var således ikke længere en fødevareafdeling og en veterinærafdeling. Direktionen,bestående af direktøren og 3 vicedirektører, skulle herefter fungere som et samlet team, hvorhvert fagområde ledes af en vicedirektør. Målsætningen for strukturen i Fødevarestyrelsen iMørkhøj var at skabe et grundlag for en fagligt ensartet, sammenhængende og effektiv opga-vevaretagelse.Den tværgående opgaveløsning skulle ifølge strukturrapporten suppleres af en tværgåendeprojektorganisering.Fødevarestyrelsens kommentar til rapporten:Tværgående projektorganisering anvendes i vidt omfang. Der er i 2006 iværksat et antal projekter,som inddrager relevante kompetencer fra forskellige kontorer og regioner. Det er generelt for projek-terne, at man anvender gængse værktøjer til styring af projekter (kommissorium, tidsplan, milepæleog opgavelister). Direktionssekretariatet har i 2007 prioriteret at skabe overblik over de projekter, somgår på tværs af kontorerne i Fødevarestyrelsen i Mørkhøj, samt at gøre projektværktøjer mere tilgæn-gelige for projektleder og -deltagere.

6.1.2

Strukturen i regionerne er implementeretKonklusion for afsnittet

Omstruktureringen i fødevareregionerne blev gennemført den 1. januar 2006.

De 10 regioner blev pr. 1. januar 2006 til 3 med hovedsæde i Ringsted, Vejle og Århus. Hverregion har eget sekretariat, laboratorium og beredskabscenter. Under hver region er der til-knyttet mellem 2 og 4 kontrolafdelinger.Samtidig blev der gennemført en omstrukturering af kødkontrollen, hvor blandt andet antalletaf chefembedsdyrlæger skulle reduceres fra 27 til 17, og der skulle oprettes en kødcontroller-funktion15.

Kødcontrolleren skal bidrage til, at kødkontrollen foretages på den mest hensigtsmæssige måde. Funktionenblev oprettet pr. 1. januar 2006.

6.1.3

Nogle tiltag skal finde deres leje i regionerneKonklusion for afsnittet

Fødevareregionerne er stadig i gang med at implementere en del af de nye tiltag, som den nyestruktur har medført. Det hænger blandt andet sammen med, at implementeringen er blevetforlænget af de ekstra byrder, som Fødevarestyrelsen blev pålagt i 2006.

Omstrukturering tager tid. Regionerne oplyser, at de ikke er nået helt så langt med gennemfø-relsen af en række af de positive tiltag, som omstruktureringen lægger op til.Der har ikke været så meget tid til at koordinere den nye struktur. Det skyldes, at 2006 blev etnoget anderledes år end forventet på grund af ekstrabyrden forårsaget af beredskabet i forbin-delse med fugleinfluenzaen samt den megen medieomtale i forbindelse med manglende kon-trolbesøg og fund af gammelt kød. Implementeringen er således blevet forlænget af de ekstrabyrder, som Fødevarestyrelsen blev pålagt i 2006.Regionerne og kontrolafdelingerne har samtidig med den nye struktur også stået over for enudfordring med hensyn til at oprette et medicinrejsehold, beredskabscentre og et dyrevel-færdsrejsehold. Det har været en udfordring, at nogle bestemte grupper af medarbejdere erblevet flyttet til de nye enheder. Fødevareregion Nord fortæller eksempelvis, at det efterladerkontrolafdelingerne i Herning og til dels også i Ålborg drænet for ekspertise inden for disseområder. Da det samtidig er svært at rekruttere nye medarbejdere i især randområderne, hardet været et reelt problem at genbesætte stillingerne hurtigt nok med kvalificerede medarbej-dere.Region Syd peger på, at det var arbejdskrævende for kontrolafdelingen i Vejle at miste detmikrobiologiske laboratorium, der som led i den politiske aftale blev flyttet til Esbjerg. Detkræver mere planlægning, når de mikrobiologiske prøver ikke som tidligere kan afleveresdirekte på laboratoriet i Vejle, og der eksempelvis skal planlægges og bestilles prøvetransport.Rutinerne omkring laboratoriet i Esbjerg er dog ifølge regionen stille og roligt ved at findederes leje.6.1.4Generel tilfredshed, men der er uhensigtsmæssigheder ved den nyestrukturKonklusion for afsnittetDer er i regionerne en generel tilfredshed med den nye struktur, men regionerne peger også pånogle uhensigtsmæssigheder.

Regionerne mener, at den nye struktur på længere sigt bringer en masse gode ting med sig.Der er således bred enighed om, at den nye struktur giver væsentligt bedre muligheder for at

samarbejde, for at trække på hinandens viden og for at udarbejde nye tiltag i fællesskab. Fær-re administrative og ledelsesmæssige led i systemet gør det også nemmere at gennemføretværgående projekter i afdelingerne, hvilket ifølge regionerne medfører et mere ensartet sy-stem. Samtidig fremhæver regionerne, at de nu juridisk set er samlede enheder, hvilket ek-sempelvis gør det muligt for kontrolafdelingerne at udføre kontrolarbejde for hinanden i peri-oder med stor travlhed.Regionerne har samtidig peget på uhensigtsmæssigheder i den nye struktur. I forbindelse medregionernes beredskabscentre påpeger regionerne, at medarbejderne i beredskabscentrene delshar opgaver i kontrolafdelingerne, dels i beredskabscentret. Medarbejdernes arbejdstid er for-delt med 50 % hvert sted. Ifølge et notat om modellen for samarbejdet mellem beredskabsche-fen og kontrolcheferne har beredskabschefen personaleansvar og det faglige ansvar for med-arbejdernes beredskabsfunktioner og de opgaver, der hører til her. Kontrolchefen har tilsva-rende det faglige ansvar for medarbejdernes udførelse af kontrolopgaver.Både Fødevareregion Syd og Fødevareregion Øst fremhæver, at det er et problem for medar-bejderne i beredskabscentrene, at de har en funktion, hvor de indgår halvt i beredskabscentre-ne og halvt i kontrolafdelingerne. På sigt ønsker regionerne en anden løsning, og Fødevarere-gion Syd peger i den forbindelse på det ønskværdige i en mere fleksibel organisering. Pro-blematikken har været drøftet på et koncernledelsesmøde i januar 2006. Ifølge referat fra mø-det skal effektiv arbejdstilrettelæggelse på tværs af de 2 afdelinger og hensynet til medarbej-dernes trivsel veje tungt ved organisering af arbejdet i de 2 afdelinger. Der vil være regelmæs-sige, formelle drøftelser mellem beredskabschefen og kontrolchefen om opgavevaretagelsesamt om ledelsesmæssige og administrative forhold.Fødevarestyrelsens kommentar til rapporten:Ifølge Fødevareregion Øst er den største udfordring, at den enkelte medarbejder har en delt ledelse.Det forudsætter en udstrakt ledelsesmæssig koordinering og planlægning, så medarbejderne får størstmulig sammenhæng i dagligdagen.

Fødevarestyrelsen i Mørkhøj har oplyst, at problematikken omkring beredskabscentrene vilblive undersøgt i forbindelse med en uafhængig undersøgelse af veterinærområdet, som mini-steren iværksatte i januar 2007. Undersøgelsen munder ud i en rapport i efteråret 2007.I Haderslev peger kontrolafdelingen på, at elementer i den centralisering, som strukturen harmedført, er en ulempe på nogle områder. Kontrolafdelingen peger her på centraliseringen afbogholderiet i Viborg, der ifølge kontrolafdelingen gør administrationen af administrativebødeforelæg tung. Det samme gør sig gældende for centraliseringen af regionernes jurister,der er samlet i én samlet juridisk enhed i hver region. Regionen har samtidig påpeget, at derhovedsageligt har været tale om startproblemer, og at der allerede nu ses store forbedringer.Region Øst peger på uhensigtsmæssigheder i journaliseringssystemet Scanjour i forbindelsemed den nye struktur. Uhensigtsmæssighederne har haft konsekvenser for arbejdet og tidsfor-bruget i såvel kontrolafdelingerne og laboratoriet i regionen.

6.2

Er den forventede besparelse realiseret?

Fødevarestyrelsen havde som nævnt en helt konkret målsætning om at spare 31,4 mio. kr.årligt på de effektiviseringer, som den nye struktur medførte. Revisionsenheden har under-søgt, om denne besparelse er blevet realiseret.6.2.1Besparelsen ved omstruktureringen er realiseretKonklusion for afsnittetFødevarestyrelsen har realiseret den økonomiske besparelse ved omstruktureringen ved atfordele beløbet ud på regionerne i forbindelse med budgettet for 2006. Besparelsen har ifølgeregionerne været med til at gøre 2006 til et hårdt år for kontrollen.

Som grundlag for fordelingen af besparelsen på 31,4 mio. kr. mellem afdelingerne i regioner-ne anvendte Fødevarestyrelsen følgende tabel:Tabel 7: Besparelse ved omstrukturering fordelt på regioner (mio. kr.).Region NordRegion SydRegion ØstHele landetNy struktur besparelserMikrobiologiske laboratorierDrift0,050,180,140,37Løn0,471,791,393,64Total0,511,971,534,01Kemiske laboratorierDrift0,080,770,85Løn0,080,830,91Total0,161,601,76Kontrol- og beredskabsafdelingerDrift4,304,30Løn2,242,071,926,21Total2,242,076,2210,52SekretariaterDrift0,490,380,231,10Løn8,796,744,1619,69Total9,287,124,3920,79Besparelser løn total11,5810,598,2930,46Besparelser drift total0,620,565,456,62Besparelser i alt12,1911,1513,7437,08Kilde: Indikativ lønramme 2006 for regionerne – baseret på rapportudtræk, skema 1. Fødevarestyrelsen, 2.september 2005.

Det fremgår af tabellen, at Fødevarestyrelsen fandt besparelser på 37,08 mio. kr. som følge afomstruktureringen. Differencen mellem dette beløb og de 31,4 mio. kr. er 5,7 mio. kr., som eren besparelse på gebyrfinansierede områder. Det fremgår også af strukturrapporten.Styrelsen blev af departementet pålagt at friholde regionerne fra en generel 2 %-besparelse,hvilket svarer til et beløb nævnt i strukturrapporten på 2,6 mio. kr., som således skal trækkes

fra de 31,4 mio. kr. Det førte til en justering af regionernes budget i februar 2006 på 2,35 mio.kr.Regionerne oplyser, at de i 2006 var mærket af besparelserne i forbindelse med den nye struk-tur. Der var simpelthen færre ressourcer til rådighed i systemet. Besparelsen var ifølge regio-nerne medvirkende til at gøre 2006 til et hårdt år for kontrollen.Region Nord oplyser, at regionen har tilført kontrolafdelingerne ekstra penge. Disse er tagetfra for eksempel drift, ledige lønmåneder ved jobskift og fra lønrefusioner ved sygefravær.Det går imidlertid ifølge regionen ikke i længden. Regionen kan ikke leve op til en tilfredsstil-lende kvalitet flere år i træk med det budget, der var i 2006.

Konklusion for kapitel 6Omstrukturering af Fødevarestyrelsen i Mørkhøj og fødevareregionerne er implementeret, ogden forventede besparelse er realiseret. Besparelsen har ifølge regionerne været med til atgøre 2006 til et hårdt år for kontrollen.Der tegner sig i regionerne et billede af, at den nye struktur har medført en lang række forbed-ringer. Samtidig er der ifølge regionerne nogle tiltag, som endnu ikke er fuldt implementeret.Det hænger sammen med, at implementeringen er blevet forlænget af de ekstra byrder, somFødevarestyrelsen blev pålagt i 2006.Regionerne peger også på enkelte områder, hvor strukturen i deres øjne ikke fungerer hen-sigtsmæssigt.

Fugleinfluenza

I 2006 blev Danmark ramt af fugleinfluenza. 44 fund af fugleinfluenza i vilde fugle og et ud-brud i hobbyfjerkræ satte Fødevarestyrelsen i kriseberedskab og trak mange ressourcer. Det erderfor relevant at se på, hvilke konsekvenser fugleinfluenza havde for Fødevarestyrelsenskontrol med fødevarer i 2006.Fugleinfluenza er en smitsom fjerkræsygdom, som kan medføre høj dødelighed hos fjerkræ.Fugleinfluenza forekommer med sporadiske udbrud over hele verden, og sygdommen harværet beskrevet siden 1880. Alle fuglearter kan rammes af sygdommen, men der er stor for-skel på, hvor smittefølsomme forskellige fuglearter er, og dermed på hvor alvorlige sympto-mer de udvikler. Kalkuner og høns hører for eksempel til den mest følsomme gruppe.På baggrund af udbruddet af fjerkræsygdommen Newcastle Disease i Danmark i 2002 nedsat-te Fødevarestyrelsen en arbejdsgruppe, der skulle udarbejde en handlingsplan og retningslin-jer for styrelsens arbejde og beredskab ved fremtidige udbrud af smitsomme husdyrsygdom-me. Arbejdet udmøntede sig i marts 2005 i rapporten ”Prioritering og arbejdsdeling ved kri-ser”, der er et internt arbejdsdokument for styrelsen.Fokus for rapporten om prioriteringer ved kriser er, hvordan Fødevarestyrelsen kan løse sinearbejdsopgaver i krisesituationer på en måde, så det får færrest mulige konsekvenser for kvali-teten af styrelsens øvrige arbejde. Her fokuserer rapporten særligt på at sikre, at fremtidigekriser ikke går ud over fødevaresikkerheden.Revisionsenheden ser i det følgende nærmere på de øgede udgifter, som konstateringen affugleinfluenza betød for Fødevarestyrelsen i Mørkhøj i 2006. Herefter ser Revisionsenhedennærmere på, hvordan fødevareregionerne prioriterede deres opgaver ved håndteringen af fug-leinfluenza.

7.1

Hvordan påvirkede fugleinfluenzaen Fødevarestyrelsensudgifter i 2006?

Bekæmpelsen af fugleinfluenza krævede mange ressourcer. For at sikre et overblik over ud-gifter til fugleinfluenzaen, bad Fødevarestyrelsen i marts 2006 alle enheder i styrelsen om atredegøre for afholdte og forventede driftsudgifter i forbindelse med fugleinfluenzaen. Neden-for følger en gennemgang af de økonomiske ressourcer, som Fødevarestyrelsen oplyser, blevbrugt på fugleinfluenzaen samlet set i 2006.

7.1.1

Styrelsen havde flere udgifter end størrelsen af ekstrabevillingenKonklusion for afsnittet

Fødevarestyrelsen havde i 2006 en nettoudgift på ca. 3,7 mio. kr. relateret til fugleinfluenza-en.

Fødevarestyrelsens økonomikontor opgjorde i 2006, at der i forbindelse med fugleinfluenzasamlet set er brugt ca. 10 mio. kr. til løn og ca. 8 mio. kr. til drift i 2006. I Fødevarestyrelsenstidsregistreringssystem er der i alt registreret 30.731 timer i forbindelse med fugleinfluenza,hvilket svarer til 22,3 årsværk16. Til sammenligning budgetterede Fødevarestyrelsen i 2006med 16,7 årsværk i alt til beredskabsafdelingerne, som er de enheder i Fødevarestyrelsen, dernormalt tager sig af sygdomsudbrud og lignende. Udgifterne til håndtering af fugleinfluenzahar med andre ord været en tung økonomisk post i Fødevarestyrelsens regnskab i 2006 set iforhold til, at der ikke var kalkuleret med udgifterne på forhånd.Fødevarestyrelsen fik i foråret 2006 bevilget ekstra midler til overvågning og beredskab i for-bindelse med fugleinfluenzaen. Merbevillingen lød på 13,4 mio. kr. Herudover fik styrelsentildelt en ekstra merbevilling på i alt 0,9 mio. kr. til dækning af oprettelsen af 3 ekstra spærre-zoner i forbindelse med nye fund af fugleinfluenza.Fødevarestyrelsens koncernledelse besluttede den 15. maj 2006 at fordele de 13,4 mio. kr.med 6 mio. kr. til overvågning og 7,4 mio. kr. til bekæmpelse.På et direktionsmøde i Fødevarestyrelsen i februar 2007 valgte man at stille forslag til depar-tementet om, at den ekstra bevilling til overvågning af fugleinfluenza gøres permanent i årenefremover.Sammenholder man Fødevarestyrelsens merudgifter i forbindelse med fugleinfluenzaen medmerbevillingerne på henholdsvis 13,4 mio. kr. og 0,9 mio. kr., efterlader det styrelsen med ennettoudgift på ca. 3,7 mio. kr. i forbindelse med fugleinfluenzaen. En udgift der skulle dækkesind ved omprioritering af opgaver.Tabel 8: Fødevarestyrelsens udgifter og indtægter relateret til fugleinfluenzaOmkostning22,3 årsværk (30.731 timer)DriftI altMerbevilling til FødevarestyrelsenEkstra merbevilling til FødevarestyrelsenNettoudgift for FødevarestyrelsenKilde: Fødevarestyrelsen.16

Beløb (mio. kr.)Ca. 10,0Ca. 8,0Ca. 18,013,40,9Ca. 3,7

Årsværkene er beregnet på grundlag af en opgørelse fra Fødevarestyrelsens økonomikontor i forbindelse medFødevarestyrelsens budgetlægning for 2006. Her opgøres et årsværk til 1376 nettotimer. Det vil sige timer, hvorferie, helligdage, frokost, sygedage mv. er trukket fra. Kilde: Fødevarestyrelsen.

7.2

Hvordan prioriterede fødevareregionerne deres opgaver vedhåndteringen af fugleinfluenza?

Fødevarestyrelsen oplyser, at styrelsen i forbindelse med fugleinfluenza i 2006 benyttede rap-porten om prioriteringer ved kriser, da styrelsen prioriterede sine aktiviteter. Revisionsenhe-den sammenholder derfor i det følgende Fødevarestyrelsens prioriteringer med rapportensanbefalinger. Da Revisionsenheden har fokus på fugleinfluenzaens betydning for fødevare-kontrollen, er undersøgelsen koncentreret til kun at omfatte prioriteringerne i regionerne.7.2.1Prioriteringerne gik ikke ud over antallet af audit i fødevarevirksom-hederKonklusion for afsnittetPrioriteringer af opgaver relateret til fugleinfluenza resulterede ikke i en reduktion i målsæt-ningen om at gennemføre et bestemt antal audit i fødevarevirksomheder. Rapporten om prio-ritering ved kriser åbner mulighed for en reduktion af målopfyldelsen til 80 %, men Fødeva-restyrelsen valgte i 2006 til trods for konstatering af fugleinfluenza at opretholde 100 % mål-opfyldelse i forhold til resultatkontrakten.

Tabel 9 viser underforbruget for Fødevarestyrelsen i relation til fugleinfluenza frem til den 29.marts 2006. Underforbruget er de timer, som på grund af fugleinfluenzaen er blevet brugtmindre end forventet på de pågældende aktiviteter.Fødevarestyrelsens kommentar til rapporten:Den største belastning lå i perioden frem til 29. marts 2006. Indsatsen omfattede personale fra andreenheder end beredskabscentrene, og det var nødvendigt at få en vurdering af de opgaver, som midler-tidigt blev nedprioriteret som følge af øget tidsforbrug på beredskab i forbindelse med fugleinfluenza.Indsatsen efter 29. marts omfattede primært beredskabspersonale. Styrelsen vurderede, at det efterden 29. marts 2006 ikke var nødvendigt med endnu en opgørelse af underforbruget.

Underforbruget på de oplistede aktiviteter har således frigivet ressourcer til bekæmpelsen affugleinfluenzaen. Tabellen viser en samlet oversigt over underforbruget på Fødevarestyrel-sens regionale og centrale niveau.

Tabel 9: Underforbrug i timer fordelt på aktiviteterBeskrivelseUnderforbrug i timerDyreværn kalvebesætninger153Enkeltdyrsregistrering kvæg165Dyreværn svinebesætninger174Centralt koordinerede projekter (CKL)182Pressekontakt på andre områder end fugleinfluenza200Ekstern kommunikation på andre områder end fugleinfluenza244Omsætning (dyr og non-food)425Servicefunktioner435Personaleadministration460Merarbejde747TSE projektorganisation887Det veterinære beredskab (ekskl. fugleinfluenza)1.096Udvikling af det veterinære beredskab1.149Ledelse1.404Tabellen viser en oversigt over aktiviteter med et underforbrug på mere end 4 ugers almindelig arbejdstid. Kil-de: Notat af 7. april 2006 – ”Fugleinfluenza – timeforbrug og driftsudgifter pr. 29 marts 2006”.

Fødevarestyrelsen blev i forbindelse med fund af fugleinfluenza i 2006 nødt til at prioriteresine arbejdsopgaver for at frigive ressourcer til beredskabet og bekæmpelsen af sygdommen.Som det fremgår af tabel 9 var det frem til 29. marts 2006 især aktiviteterne ledelse, udviklingaf det veterinære beredskab og det øvrige veterinære beredskab, som Fødevarestyrelsen ned-prioriterede i forbindelse med fugleinfluenzaen. Dette er aktiviteter, hvor der helt naturligt vilblive omprioriteret mange ressourcer i forbindelse med kriser. En stor del af ressourcerneknyttet til det veterinære beredskab vil blive prioriteret til at afhjælpe krisen, mens det øvrigeveterinære beredskab nedprioriteres i en periode. Samtidig kræver kriser en stor indsats på detledelsesmæssige område, hvorfor ressourcerne også på dette område koncentrerer sig om kri-sen.Rapporten om prioriteringer ved kriser anbefaler på det regionale niveau, at nedprioritere føl-gende opgaver relateret til fødevarekontrollen:Kosttilskud.Prøveudtagning i forbindelse med CKL-projekter.Registrering af primærproducenter med salg til forbrugere.Procentvis nedsættelse af audit i virksomheder uden behandling.Procentvis nedsættelse af audit i øvrige detailvirksomheder.Risikobaserede kontrolbesøg med medicinforbrug i besætningerne.

Af tabel 9 fremgår Fødevarestyrelsens reelle prioriteringer under krisen. Tabellen viser såle-des en oversigt over, hvilke aktiviteter Fødevarestyrelsen nedprioriterede for at frigive res-sourcer til bekæmpelsen af fugleinfluenzaen. Sammenholder man listen over rapportens anbe-falinger relateret til fødevarekontrollen med tabel 9, fremgår det, at aktiviteterne relateret tilfødevarekontrollen kun i et enkelt tilfælde er blevet nedprioriteret. Det drejer sig om prøveud-tagning i forbindelse med CKL-projekter.

Ellers fremgår det, at fugleinfluenzaen ikke har resulteret i et underforbrug på aktiviteter, derknytter sig til antallet af audit i fødevarevirksomheder. Rapporten om prioritering ved kriseråbner mulighed for en reduktion af målopfyldelsen til 80 %, men Fødevarestyrelsen valgte i2006 til trods for konstatering af fugleinfluenza at opretholde 100 % målopfyldelse i forholdtil resultatkontrakten.7.2.2Resultatkontrakten mangler rum for omprioriteringerKonklusion for afsnittetFødevareregionernes opgaver er for en stor dels vedkommende bundet af Fødevarestyrelsensresultatkontrakt, hvorfor der ikke levnes meget rum for omprioriteringer af opgaverne i ek-sempelvis krisesituationer.

Fødevareregionerne fortalte ved interview, at en stor del af ressourcerne på fødevareområdeter bundet i Fødevarestyrelsens resultatkontrakt - svarende til 95-97 % af opgaverne. På vete-rinærområdet er en noget mindre del af opgaverne bundet i resultatkontrakten, idet der ermange ad hoc opgaver.Bekæmpelse af fugleinfluenza indgår ikke i resultatkontrakten, og da Fødevarestyrelsen ar-bejder ud fra en 100 % målopfyldelse i forhold til resultatkontrakten, levnes der ikke rum foren omprioritering af de arbejdsopgaver i regionerne, der er omfattet af resultatkontrakten.Regionerne var derfor i videst muligt omfang nødt til at finde ressourcer til bekæmpelse affugleinfluenza uden for resultatkontraktens område. Regionerne nævner, at da områder somkontrol med mink, strudse- og hjortebesætninger samt biprodukter ikke er en del af resultat-kontrakten, så var det på områder som disse, at de valgte at nedprioritere kontrollen. Denneprioritering stemmer fint overens med rapporten om prioritering ved kriser.7.2.3Trods tilførte ressourcer foretog regionerne omprioriteringerKonklusion for afsnittetFugleinfluenzaen betød et stort arbejdspres i fødevareregionerne, og selvom Fødevarestyrel-sen blev tilført ekstra ressourcer via merbevillinger, var der behov for, at regionerne måtteprioritere deres arbejdsopgaver. Det skyldes blandt andet, at det var svært at skaffe kvalifice-rede medarbejdere.

Revisionsenheden spurgte regionerne, om konstateringen af fugleinfluenza havde indflydelsepå det øvrige kontrolarbejde i regionerne. Regionerne svarer, at fugleinfluenzaen havde ind-flydelse blandt andet i de kontrolafdelinger, der har en beredskabsenhed. Her arbejdede med-arbejderne tilknyttet enheden udelukkende med fugleinfluenza. Normalt er medarbejderne iberedskabsenhederne delt ligeligt mellem beredskabsenheden og kontrolafdelingen. Det bela-

stede ifølge regionerne kontrolafdelingerne, at beredskabsenhederne lagde beslag på dele-medarbejderne i perioden.Kontrolafdelingerne har foretaget en række prioriteringer af opgaver, ligesom visse opgaverhar måttet udskydes. Her skelner regionerne ligesom rapporten om prioritering ved krisermellem opgaver, der er nødvendige at udføre, og mindre hastende eller mindre akutte opga-ver. Regionerne nævner eksempelvis, at kontrol med eksportforretninger og transporter blevopretholdt, mens ikke-akutte opgaver som dyrevelfærdskontrol, medicinkontrol og krydsover-ensstemmelseskontrol blev nedprioriteret. Dyrevelfærdskontrol og medicinkontrol i form afrisikobaserede kontrolbesøg fremgår af prioriteringsrapportens liste over aktiviteter, som rap-porten anbefaler, at regionerne nedprioriterer. Krydsoverensstemmelseskontrol fremgår lige-ledes af rapporten som en aktivitet, der kan nedprioriteres i regionernes veterinære afdelinger.Regionerne giver udtryk for, at de tilførte økonomiske ressourcer gjorde en forskel, men at detvar svært at få den nødvendige kvalificerede arbejdskraft. Fødevareregion Øst oplyser eksem-pelvis, at de først var tilstrækkeligt bemandet i august-september 2006. Der blev dog ansatvikarer, og kontrolafdelingen fik hjælp fra andre afdelinger, medicinrejseholdet mm. Medar-bejdersituationen blev forværret af, at dyrevelfærdsrejseholdet blev oprettet samtidig medkonstateringen af fugleinfluenza, hvilket yderligere trak medarbejdere fra kontrolafdelingerne.

Konklusion for kapitel 7Konstateringen af fugleinfluenza medførte en nettoudgift for Fødevarestyrelsen på 3,7 mio.kr., der ikke blev dækket ind af merbevillinger på henholdsvis 13,4 og 0,9 mio. kr. Det betød,at styrelsen måtte prioritere sine opgaver for at frigive ressourcer til at bekæmpe fugleinfluen-zaen.Prioritering af opgaver relateret til fugleinfluenza resulterede ikke i en reduktion i målsætnin-ger om at gennemføre et bestemt antal audit i fødevarevirksomheder. En rapport om priorite-ring ved kriser åbner mulighed for en reduktion af målopfyldelsen til 80 %, men Fødevaresty-relsen valgte i 2006 til trods for konstatering af fugleinfluenza at opretholde 100 % målopfyl-delse i forhold til resultatkontrakten. Regionerne måtte dog trods ekstra tilførte ressourcerforetage en række omprioriteringer af deres opgaver. Det skyldes blandt andet, at det varsvært at skaffe kvalificerede medarbejdere.Fødevareregionernes opgaver er for en stor dels vedkommende bundet af Fødevarestyrelsensresultatkontrakt, hvorfor der ikke levnes meget rum for omprioriteringer af opgaverne i ek-sempelvis krisesituationer.

Analytisk kontrol

Fødevarestyrelsen har 3 mikrobiologiske og 2 kemiske laboratorier, der udfører analyser afprøver af fødevarer. Der bliver årligt udtaget over 90.000 prøver ved kontrollen. Heraf bliverca. 70.000 undersøgt for bakterier, mens resten bliver undersøgt for kemiske stoffer som me-dicin, sprøjtemidler, giftstoffer, næringsstoffer og farvestoffer med videre. Man kalder med enfælles betegnelse denne laboratoriebaserede kontrol for analytisk kontrol.Som en del af den analytiske kontrol gennemfører Fødevarestyrelsen i samarbejde med Føde-vareinstituttet under DTU hvert år et antal laboratorieprojekter, de såkaldte centralt koordine-rede laboratorieprojekter (CKL). Formålet er at overvåge, kortlægge og kontrollere udbredel-sen af bakterier og kemiske stoffer, blandt andet for at skabe et grundlag for at lave risikopro-filer og risikovurderinger. CKL kan opdeles i mikrobiologiske og kemiske projekter. Det var i2006 planen at gennemføre 18 mikrobiologiske og 12 kemiske CKL.Derudover udtager fødevareregionerne prøver ved regionalt styret kontrol (RSK). I 2006 plan-lagde hver kontrolafdeling selv de regionale projekter. Dette er ændret i 2007, hvor de regio-nale projekter planlægges regionsvist. Det er forskelligt, hvor mange projekter hver kontrol-afdeling gennemførte i 2006.Fastsættelsen af mål for den analytiske kontrol er reguleret på forskellig vis, eksempelvis iEU-lovgivning. Samtidig er der for nogle prøver og analyser fastsat mål for antal i Fødevare-styrelsens og regionernes resultatkontrakter. Det drejer sig om visse CKL-projekter. For regi-onale prøver er der fastsat rammer for antal prøver. Rammerne udstikker interne mål for antalprøveudtagninger i regionerne. Revisionsenheden har i kapitlet undersøgt, om styrelsen leverop til resultatkontraktens mål for CKL og de regionale rammer for RSK.Afgørelsen af hvilke prøver, der skal udtages, hvor ofte der skal udtages prøver, og hvilkeanalyser, der skal gennemføres, beror på en konkret vurdering af behovet i den enkelte virk-somhed, branche eller for en bestemt virksomhedstype. Revisionsenheden har undersøgt, omFødevarestyrelsen ved de regionale prøver sikrer, at valg af fødevareprøve og analyseparame-ter sker ud fra en vurdering af behovet.Fødevarestyrelsen har med virkning fra 1. juli 2005 udliciteret ca. 20 % af styrelsens samledeanalyseopgaver. Revisionsenheden havde planlagt at undersøge, i hvilket omfang udliciterin-gen lever op til forventningerne. Fødevarestyrelsen er i gang med at evaluere udliciteringen.Evalueringen er ikke afsluttet endnu, hvorfor der ikke foreligger nogen resultater. Derfor hardet ikke været muligt at undersøge, om udliciteringen lever op til forventningerne.Slutteligt har Revisionsenheden undersøgt, om Fødevarestyrelsen sikrer validiteten af de udli-citerede analyser.

8.1

Nåede styrelsen målene for centralt koordinerede laborato-rieprojekter (CKL)?

De regionale resultatkontrakter for 2006 indeholder mål for CKL-prøver og -analyser. Detdrejer sig for det første om et bestemt antal mikrobiologiske og kemiske prøver udtaget i hen-hold til et direktiv 96/23/EF. Disse prøver er Fødevarestyrelsen forpligtet til at udtage og ana-lysere. For det andet er der mål for prøveudtagning i forbindelse med mikrobiologiske CKLpå zoonoseområdet (salmonella, campylobacter mv.). For det tredje drejer det sig om prøver,der skal udtages til de kemiske CKL, der ikke er relateret til direktiv 96/23/EF, det vil sigeprøver vedrørende pesticider og øvrige kemiske stoffer (tilsætningsstoffer, næringsstoffer,sporelementer mv.).Der er resultatmål for henholdsvis antal prøver og analyser. Målopfyldelsen følges kvartals-vist og afrapporteres i kvartalsrapporter. I det følgende gennemgås målopfyldelsen efter 4.kvartal 2006 for antal prøver og analyser hver for sig.8.1.1Regionerne nåede målene for prøveudtagning og nogle med overop-fyldelseKonklusion for afsnittetMålene i resultatkontrakterne for prøver til CKL blev nået, og for prøver vedrørende zoonoservar der en markant overopfyldelse af målet.

Ifølge Fødevarestyrelsens opgørelse efter 4. kvartal 2006 var målopfyldelsen for prøveudtag-ning til CKL følgende:Tabel 10: Målopfyldelse for prøveudtagning til visse CKL i 2006PrøverMålopfyldelse i %Mikrobiologiske vedr. zoonoser (salmonella, campylobacter mv.)155,6Mikrobiologiske, jf. dir. 96/23/EF102,2Kemiske, jf. dir. 96/23/EF98,4Kemiske (pesticider), ekskl. dir. 96/23/EF101,7Kemiske (øvrige stoffer), ekskl. dir. 96/23/EF104,7Kilde: Fødevareregionernes resultatkontrakter for 2006 samt bilag 2 i 4. kvartalsrapporten for 2006.

Det fremgår af tabellen, at målene stort set er nået på landsplan. Dog er der en mindre under-opfyldelse af målet for kemiske prøver, jf. direktiv 96/23/EF. Her manglede der at blive udta-get 209 prøver.Fødevarestyrelsens kommentar til rapporten:De manglende prøver blev udtaget i begyndelsen af 2007.

Tabellen viser også, at målopfyldelsen på landsplan for prøveudtagning til analyser vedrøren-de zoonoser ligger 55,6 % over målet. Der er på landsplan udtaget 12.229 prøver, hvilket er4.368 prøver mere end målet. Ifølge 4. kvartalsrapporten skyldes den relativt høje målopfyl-delse, at der blev iværksat ”case by case”-projekter17i midten af november. Prøver, der varplanlagt som regionalt styrede prøver, blev i den forbindelse konverteret til CKL-prøver.Fødevarestyrelsens kommentar til rapporten:Ud over case by case pilotprojektet blev der 1. august 2006 iværksat et CKL projekt til undersøgelse afSalmonella Typhimurium DT104 i importeret kød. Hertil kommer et EU-projekt om Salmonella i slag-tedyr, kontrol med Salmonella i hakket kød og diverse muslingeprojekter.

8.1.2

Fødevareregionerne nåede målene for CKL-analyserKonklusion for kapitlet

Resultatmålene for analyser af prøver til CKL blev nået med undtagelse af kemiske analyser iforbindelse med direktiv 96/23/EF.

I resultatkontrakten er der mål for, hvor mange prøver hvert af laboratorierne i henholdsvisÅrhus og Ringsted skulle analysere i forbindelse med de CKL. Målopfyldelsen fremgår af 4.kvartalsrapporten for 2006 og er følgende:Tabel 11: Mål og resultater for visse CKL-analyser på styrelsens laboratorier i 200618PrøverMikrobiologiske (dir. 96/23/EF)Kemiske (dir. 96/23/EF)Kemiske (pesticider) (ekskl. dir. 96/23/EF)Kemiske (øvrige stoffer) (ekskl. dir. 96/23/EF)Kilde: Fødevarestyrelsens 4. kvartalsrapport 2006.Målopfyldelse på landsplan (%)100,998,4101,7109,5

Det fremgår, at målene er nået med undtagelse af kemiske analyser i forbindelse med direktiv96/23/EF. Det drejer sig om ca. 200 prøver.

8.2

Udtog regionerne et antal prøver svarende til rammerne forden regionalt styrede kontrol (RSK)?

I henhold til den mikrobiologiske vejledning skal der være en fast fordeling mellem følgendetyper af prøver:17

Case by case bygger på fødevareforordningens art. 14. Efter denne bestemmelse kan en medlemsstat foretageen konkret vurdering af, om et fødevareparti må anses for at være farligt. Ved fund af Salmonella eller Campy-lobacter i et parti foretages fra sag til sag en konkret videnskabelig vurdering af risikoen.18Resultaterne for antal prøver analyseret i forbindelse med de 4 forskellige typer prøver i 1. kolonne svarernæsten, men ikke helt, til antallet af prøver udtaget til de samme projekter, jf. afsnit 8.1.1. Det skyldes ifølgeFødevarestyrelsen, at nogle prøver udtages et år, men analyseres det næste, og at nogle prøver deles efter ud-tagning til flere prøver og dermed til flere analyser.



Prøver udtaget ved CKL: 30 % af alle prøver.Regionale prøver udtaget ved regionale projekter: 40 %.Regionalt udpegede mistankeprøver (ved sygdomsudbrud, forbrugerklager mv.): 30%.

I alt skal 70 % således gå til den regionalt styrede kontrol. Fødevarestyrelsen udarbejder hvertår en ramme til fordeling af mikrobiologiske prøver på disse 3 kategorier. Fordelingen i 2006så således ud:Tabel 12: Ramme for prøver til mikrobiologisk kontrolCentralt koordinerede projekterRegionalt styrede mikrobiologiske projekterRegionalt udpegede mistankeprøver mm.SamletKilde: Fødevarestyrelsen.Antal prøver (ca.)% af samlede antal prøver11.25022.80014.00048.050234829100

Det fremgår af tabellen, at prøver til regionalt styret mikrobiologisk kontrol blev sat til at ud-gøre i alt 77 % af det samlede antal prøver til mikrobiologisk kontrol.Der udarbejdes også årligt rammer for den regionale kemiske kontrol. Rammerne for bådeden kemiske og mikrobiologiske kontrol angiver også fordelingen af prøver regionerne imel-lem. Fordelingen baserer sig på antallet af virksomheder i regionerne.I det følgende gennemgås, om regionerne holder sig inden for de interne rammer for antalprøver til regionalt styret kontrol.8.2.1Regionerne nåede ca. � af rammerne for den regionalt styrede kon-trolKonklusion for afsnittetFødevareregionerne har ikke udtaget det antal prøver til regionalt styret kontrol i 2006, somde skulle ifølge en intern ramme herfor. De udtog 76,2 % af prøverne i forhold til rammen.

Af tabellen nedenfor fremgår, hvor stor en andel af rammen for antal prøver til henholdsviskemisk og mikrobiologisk kontrol, regionerne nåede at udtage i 2006:

Tabel 13: Antal prøver udtaget til regionalt styret kontrol i regionerne i forhold tilrammernePrøver udtaget til: Region NordKemisk analyse41,5 %Mikrobiologisk60,0 %analyseSamlet59,4 %Kilde: Fødevarestyrelsen.Region Syd52,6 %103,5 %101,8 %Region Øst55,2 %74,1 %73,4 %Hele landet50,0 %77,1 %76,2 %

Tabellen viser, at der i hele landet samlet set er udtaget 76,2 % af de udmeldte rammer forprøver til regionalt styret kontrol. Det fremgår, at især på det kemiske område er rammen ikkenået, da der her kun er udtaget 50 % af prøverne. Det drejer sig om 650 prøver i forhold tilrammen på 1300 prøver. På det mikrobiologiske område blev der udtaget 77,1 % af prøverne,hvilket svarer til 28.434 prøver af rammen på 36.887 prøver.Fødevarestyrelsens kommentar til rapporten:I løbet af året samlede Fødevarestyrelsen de mikrobiologiske analyser på 3 laboratorier. I den forbin-delse skulle der i flere kontrolafdelinger implementeres nye procedurer for udtagne prøver til regio-nale projekter. Kontrolpersonale, der før afleverede prøverne direkte på eget laboratorium, skal nupakke og afsende prøverne til det aktuelle laboratorium. Dette anses som den primære årsag til ned-gangen i antallet af regionale prøver i 2006.

8.3

Sikrer Fødevarestyrelsen en behovsorientering ved den re-gionalt styrede kontrol?

Ifølge mikrobiologisk vejledning beror afgørelsen af hvilke prøver, der skal udtages, hvor ofteder skal udtages prøver, og hvilke analyser, der skal gennemføres, på en konkret vurdering afbehovet i den enkelte virksomhed, branche eller for en bestemt virksomhedstype. Det er iføl-ge vejledningen vigtigt, at den offentlige mikrobiologiske kontrol i forskellige typer virksom-heder hviler på ensartede principper, når kontrolbehovet skal vurderes. Forskelle i kontrolin-tensitet mellem virksomheder og mellem virksomhedstyper skal være fagligt begrundet. Somvæsentlige begrundelser for forskelle nævner vejledningen effektiviteten af virksomhedensegenkontrol, omfanget af produktionen og den mikrobiologiske risiko ved produktionen.Samtidig skal der ved valg af mikrobiologiske analyser i kontrollen tages udgangspunkt i detinternationalt anvendte begreb mikrobiologisk kriterium19.De regionale prøver består af såvel prøver til mikrobiologisk kontrol som til kemisk kontrol.De regionale prøver til mikrobiologisk kontrol består af 2 puljer: En pulje til regionalt styredeprojekter og en pulje til kontrol med engrosvirksomheder og importører af ikke-animalskefødevarer. Den sidste pulje anvendes også til mistankeprøver i engros- og detailvirksomheder,ved sygdomsudbrud, forbrugerklager mv. Til den regionalt styrede kemiske kontrol udtages

Et mikrobiologisk kriterium indeholder en række betingelser, som tilsammen angiver, hvornår et parti fødeva-rer eller en fremstillingsproces i fødevareproduktionen kan betragtes om acceptabelt med hensyn til den mikro-biologiske kvalitet.

der prøver på baggrund af regionernes vurdering af behovet for kontrol med de enkelte virk-somheder.Revisionsenheden har undersøgt, om Fødevarestyrelsen sikrer, at valg af fødevareprøve oganalyseparameter sker ud fra en vurdering af behovet ved regionale prøver.8.3.1Nogle kontrolafdelinger manglede fokus på behovsorientering i deregionale projekterKonklusion for i afsnittetDe regionale projekter har været prioriteret lavt i nogle af kontrolafdelingerne i 2006. Det harbetydet, at der her ikke har været fokus på, om projekterne handler om de områder, hvor derer størst behov eller risiko. Således har 2 kontrolafdelinger gentaget de samme projekter flereår i træk uden hverken at beskrive behovet for at gennemføre eller gentage projekterne, og énaf kontrolafdelingerne har ikke haft regionale projekter i 2006. Samtidig har undersøgelsenvist, at det i ca. 2/3 af de regionale projektbeskrivelser ikke er beskrevet, om der har fundet enkonkret behovsvurdering sted.

For at opnå en målrettet mikrobiologisk kontrol skal de regionale kontrolprojekter ifølge denmikrobiologiske vejledning sigte direkte efter de områder, hvor problemerne er størst, hvilketvurderes på baggrund af kontrollen. Fødevareregionen skal årligt vælge indsatsområderne påbaggrund af en behovsvurdering og ud fra kendskab til lokalområdet. Ved planlægning afregionale projekter skal der udarbejdes en projektbeskrivelse med beskrivelse af blandt andetformål, omfang, hvilke fødevarer, der undersøges, og valgte analyseparametre.Revisionsenheden har bedt regionerne om at indsende projektplaner for de regionale laborato-rieprojekter, som regionen har gennemført i 2006. 9 af de 10 kontrolafdelinger har sendt pro-jektbeskrivelser ind. Det drejer sig om 81 projekter i alt. Kontrolafdeling Rødovre har ikkehaft regionale projekter i 2006.En gennemgang af de indsendte 81 projektbeskrivelser viser, at der i 18 tilfælde er beskreveten baggrund for at gennemføre projektet og dermed behovet. Andre 10 af projekterne er gen-nemført som overvågning, idet der for eksempel står, at formålet med projektet er at få etoverblik over hygiejnen og graden af forurening i de pågældende produkter. Der er i dissetilfælde et behov for at få kortlagt et område. I de øvrige projektbeskrivelser har kontrolafde-lingerne ikke beskrevet, hvad der ligger til grund for valg af projekt.Undersøgelsen har dermed vist, at der i ca. 2/3 af projekterne ikke er dokumentation for, omder har fundet en konkret behovsvurdering sted ved valg af projekt i 2006. Der er ikke nogetkrav om, at vurderingen af behovet skal fremgå af de regionale projektbeskrivelser. Revisi-onsenheden finder imidlertid, at det er vigtigt, at regionerne beskriver behovsvurderingen iprojektbeskrivelserne, da det giver regionerne dokumentation for, at kontrollen er målrettet ogsættes ind, hvor der er problemer, og at regionerne tager skyldige økonomiske hensyn. Samti-

dig giver det de tilsynsførende eller prøveudtagerne større indblik i relevansen af deres arbej-de i forbindelse med prøveudtagningen.Fødevarestyrelsens kommentar til rapporten:Kontrolafdeling Århus oplyser, at når der ikke i alle projektbeskrivelser er angivet en baggrund forprojektet, er det ikke ensbetydende med, at der ikke er foretaget en behovsvurdering. KontrolafdelingÅrhus betragter det forhold, at der udarbejdes nye projektbeskrivelser hvert år som dokumentationfor, at der foretages behovsvurdering hvert år.

Kontrolafdeling Ringsted har oplyst, at kontrolafdelingen siden 2003 har styret den regionalttilrettelagte prøveudtagning ved anvendelse af faste projekter. Kontrolafdelingen har såledesgennemført de samme 9 projekter hvert år siden 2003. Delformålene i 2 af de 9 projekter harscreeningsmæssig karakter, som efter Revisionsenhedens opfattelse mister værdi, når projek-terne er gennemført 4 år i træk. Der er ikke i øvrigt begrundelser, som beskriver behovet for atgennemføre projekterne, ligesom kontrolafdelingen ikke har beskrevet, hvad behovet har væ-ret for at gentage alle projekterne i 4 år.I lighed hermed har Fødevareregion Nord oplyst, at der i 2006 ikke var tid til at kikke på nyeprojekter. Projekterne i 2006 har derfor været en gentagelse af tidligere projekter. Her er detheller ikke beskrevet, hvad behovet er for at gentage projekterne.Fødevarestyrelsens kommentar til rapporten:Der kan være behov for at gentage regionale projekter, da de kan omfatte prøver, der er udtaget somstøtte for kontrollen.Fødevareregion Øst’s projekter er kørt i forskellige virksomheder eller områder. Det er begrundelsenfor "behovet". Fødevareregion Øst har selv erkendt dette problem og har derfor nedsat en særlig pro-jektgruppe, som skal holde fokus på denne problemstilling.Kontrolafdeling Århus foretager systematisk behovsvurdering for regionalt styret kontrol hvert år.For så vidt angår 2006 er der i februar 2006 afholdt møder, hvor resultaterne af det foregående årsprojekter er gennemgået, og på baggrund heraf er der foretaget en vurdering af behovet for viderefø-relse af projekterne i 2006. Endvidere er der foretaget en vurdering af behovet for nye projekter i 2006baseret på de erfaringer og iagttagelser, som de tilsynsførende har gjort i løbet af det forgangne år.

Revisionsenhedens samlede opfattelse er, at de regionale projekter har været prioriteret lavt inogle af kontrolafdelingerne i 2006. Det underbygges af, at der i 2006 kun er taget 76,2 % afden udmeldte ramme for de regionalt styrede prøver, jf. afsnit 8.2.1. Det betyder samtidig, atder i nogle kontrolafdelinger ikke har været fokus på, om projekterne omhandler de områder,hvor der er størst behov eller risiko. De regionale projekter udgør på det mikrobiologiske om-råde op mod 50 % af prøverne.Regionerne har ved interview givet udtryk for, at der for fremtidige projekter foretages envurdering af behovet. Der skeles til tidligere projekters resultater, og der indhentes ideer frade tilsynsførende og andre regioner. Samtidig vil de regionale projekter blive koordineret

kontrolafdelingerne imellem indenfor hver af regionerne eller blive gennemført som fællesprojekter for hele regionen.Fødevarestyrelsens kommentar til rapporten:På det mikrobiologiske område overvejes det fremover at ændre konceptet for de regionale projekter,så de i vid udstrækning bliver underlagt en landsdækkende koordinering. Tilrettelæggelse, udform-ning og styring sker i regionerne, mens Fødevarestyrelsen i Mørkhøj yder bistand ved fastsættelse afprojekter og anvendelse af resultater i risikohåndteringen.Det er planen, at regionernes projektbeskrivelser fremover sendes til Fødevarestyrelsen i Mørkhøj tilorientering, så de kan bruges dels som inspiration for de øvrige regioner og dels indgå i overvejelser-ne omkring behovet for CKL-projekter.

8.3.2

Ved øvrige regionale prøver og analyser er kendskab til virksomhe-derne vigtigt for behovsorienteringenKonklusion for afsnittet

For regionale prøver, som ikke udtages i forbindelse med regionale projekter, er det vigtigt, atden, der udtager prøverne, har tilstrækkeligt kendskab til virksomhederne. Det skyldes, atkendskabet er nødvendigt for at kunne behovsorientere prøveudtagningen og fastsætte rele-vante analyseparametre.

Ved de regionale prøver, som ikke er en del af de regionale projekter, bør det ifølge den mi-krobiologiske vejledning sikres, at analyseparametre, antal prøveenheder, grænseværdi, mu-ligheden for opfølgning mv. har været vurderet på forhånd. Dertil kommer nogle specifikkekrav til prøveudtagning i eksempelvis virksomheder, som importerer animalske fødevarer fraandre EU-lande og ikke-animalske fødevarer fra tredjelande.Den mikrobiologiske vejledning indeholder overordnede anvisninger af, hvornår det er rele-vant at udtage prøver i en virksomhed. Det drejer sig blandt andet om at udvælge en produkti-on og fokusere på de kritiske kontrolpunkter samt at tage udgangspunkt i virksomhedensegenkontrol og resultaterne fra denne.Fastlæggelse af behovet for den kemiske kontrol baseres ifølge kontrolvejledningen primærtpå selektiv prøveudtagning og på nogle få prøver udtaget ved mistanke om overskridelser afreglerne. Prøver udtaget på baggrund af selektiv prøveudtagning kan være planlagte og mål-rettede, da regionen kan ønske at undersøge rigtigheden af for eksempel produkters mærkningeller virksomhedens dokumentation. Kontrolvejledningen beskriver en række kriterier, somkan ligge til grund for vurderingen af, om der skal udtages prøver.Det er således vigtigt for både kemiske og mikrobiologiske prøver, der ikke er en del af etprojekt, at den, der udtager prøverne, har tilstrækkeligt kendskab til virksomhederne for atkunne behovsorientere prøveudtagningen og fastsætte relevante analyseparametre.

Kontrolafdelingerne tilrettelægger selve prøveudtagningen forskelligt. Nogle har bestemtetilsynsførende, som er prøveudtagere en del af tiden. Her bliver prøveudtagerne rekvireret afde tilsynsførende, når f.eks. en mistankeprøve skal udtages i forbindelse med en audit. I andrekontrolafdelinger udtager de tilsynsførende prøverne. I én af regionerne er det ved kontrollen iengrosvirksomheder de tilsynsførende, som udtager prøver. Prøveudtagere anvendes i denneregion som hovedregel kun ved mistanke eller hvor den tilsynsførende ikke medbringer udstyrtil prøvetagning. Revisionsenheden konstaterer, at der er forskellig praksis, men finder samti-dig, at brug af prøveudtagere ikke tilgodeser nødvendigheden af kendskabet til virksomhedenved prøveudtagning, som ikke er en del af projekter.

8.4

Sikrer Fødevarestyrelsen validiteten af analyseresultaterne?

Resultaterne af den analytiske kontrol danner i nogle tilfælde baggrund for vidtrækkende be-slutninger. Overskridelse af en grænseværdi kan for eksempel medføre, at en virksomhed elleren besætningsejer får et administrativt bødeforelæg. Det er derfor væsentligt, at man kan stolepå, at de analyseresultater, som Fødevarestyrelsen laver, er korrekte. Det gælder uanset, omanalysen gennemføres på styrelsens egne laboratorier eller på ét af de eksterne laboratorier,der udfører analyser for styrelsen.Denne tillid til analyseresultatet kan skabes ved at akkreditere laboratoriets analysemetoder.Akkreditering er en uafhængig bedømmelse af en virksomheds kompetence og evne til at ud-føre en bestemt opgave i overensstemmelse med givne specifikationer. Krav til akkrediteredelaboratorier er fastlagt i internationale standarder.Når laboratorierne er akkrediterede, kan de dokumentere over for kunder, myndigheder ogandre samarbejdspartnere, at deres produkt eller serviceydelse lever op til krav i standarder oglovgivning.Revisionsenheden har undersøgt, om de laboratorier, der analyser prøver af fødevarer for Fø-devarestyrelsen, er akkrediterede.8.4.1Laboratorierne er akkrediterede af DANAKKonklusion for afsnittetAlle de laboratorier, der udfører analyseopgaver for Fødevarestyrelsen samt Fødevarestyrel-sens egne laboratorier, er akkrediterede af DANAK.

Undersøgelsen har vist, at alle de laboratorier, der udfører analyseopgaver for Fødevarestyrel-sen, er akkrediterede af DANAK20. Det drejer sig dels om styrelsens egne mikrobiologiske ogkemiske laboratorier, dels om de private laboratorier, der efter en udlicitering af nogle af sty-relsens laboratorieopgaver udfører analyser for styrelsen.20

DANAK er Danmarks nationale akkrediteringsorgan udpeget af Sikkerhedsstyrelsen under Økonomi- og Er-hvervsministeriet.

Konklusion for kapitel 8Målene i resultatkontrakterne for prøver og analyser til CKL blev nået, og for prøver vedrø-rende zoonoser var der en markant overopfyldelse af målet. Fødevareregionerne har ikke nåetrammen for antal prøver til regionalt styret kontrol i 2006. Der blev udtaget 76,2 % af antalletaf prøver i rammen.De regionale projekter har været prioriteret lavt i nogle af kontrolafdelingerne i 2006. Det harbetydet, at der i nogle kontrolafdelinger ikke har været fokus på, om projekterne handler omde områder, hvor der er størst behov eller risiko. Således har 2 kontrolafdelinger gentaget desamme projekter flere år i træk uden hverken at beskrive behovet for at gennemføre eller gen-tage projekterne, og én af kontrolafdelingerne har ikke haft regionale projekter i 2006. Samti-dig har undersøgelsen vist, at der i ca. 2/3 af de regionale projektbeskrivelser ikke er beskre-vet, at der har fundet en konkret behovsvurdering sted.For regionale prøver, som ikke udtages i forbindelse med regionale projekter, er det vigtigt, atden, der udtager prøverne, har tilstrækkeligt kendskab til virksomhederne. Det skyldes, atkendskabet er nødvendigt for at kunne behovsorientere prøveudtagningen og fastsætte rele-vante analyseparametre.Alle de laboratorier, der udfører analyseopgaver for Fødevarestyrelsen samt Fødevarestyrel-sens egne laboratorier, er akkrediterede af DANAK.

Målopfyldelse og datagrundlag

I Fødevarestyrelsens og fødevareregionernes resultatkontrakter fastsættes en række mål forstyrelsens aktiviteter. På baggrund af indberettede data fra regionerne følger styrelsen i Mørk-høj kvartalsvist op på målopfyldelsen i forhold til resultatkontrakterne. Resultatet heraf frem-går af 4 kvartalsrapporter pr. år. Målopfyldelsen i den 4. kvartalsrapport for 2006 opsummeresi Fødevarestyrelsens årsrapport.Revisionsenheden har undersøgt, om Fødevarestyrelsen har nået målene fra resultatkontraktenfor 2006 om at gennemføre det planlagte antal audit i fødevarevirksomheder. Det er desudenundersøgt, om Fødevarestyrelsen nåede de mål, der var for kontrolbesøg i primærproduktio-nen.Revisionsenheden har videre undersøgt, om fødevareregionerne finder, at målene i de regio-nale resultatkontrakter er dækkende for deres aktiviteter. Endelig er det undersøgt, om der fornogle udvalgte områder er dokumentation for målopfyldelsen, og om dokumentationen erverificeret af Fødevarestyrelsen i Mørkhøj ved vurderingen af målopfyldelsen.

9.1

Nåede styrelsen sine resultatmål i 2006?

Revisionsenheden har undersøgt, om Fødevarestyrelsen i 2006 levede op til de resultatmål,der var om at gennemføre et vist antal audit i de forskellige fødevarevirksomhedstyper og iden del af primærproduktionen, der vedrører fødevareområdet.9.1.12 af de 3 regioner nåede resultatmålet for kontrollen i detailleddetKonklusion for afsnittetMålene om at gennemføre et bestemt antal audit i detailleddet blev nået på landsplan og i Fø-devareregion Nord og Fødevareregion Syd. Fødevareregion Øst nåede ikke helt målet.

Målet for kontrollen i detailleddet var, at Fødevarestyrelsen skulle udføre kontrolbesøg gen-nemført som audit i alle detailvirksomheder i et omfang, der svarer til ca. 2,7 mio. risikopoint.En underliggende præmis var, at detailvirksomheder som minimum skulle have én audit.Formuleringen af dette resultatkrav er et udtryk for, at Fødevarestyrelsen ikke længere målespå hvor mange audit, styrelsen udfører, men på hvor mange risikopoint, der opnås. I risikopo-intsystemet tildeles hver branche et antal risikopoint ud fra de risici, brancherne vurderes atrepræsentere. Et kontrolbesøg gennemført som audit i eksempelvis en kiosk giver 15 risikopo-int, mens en audit i en restaurant giver 70 risikopoint.Med beregning af risikopoint frem for antal audit blev det ifølge Fødevarestyrelsen muligt atflytte audit fra gode virksomheder til virksomheder, der havde problemer med at overholdereglerne. Fødevarestyrelsen forventede, at kontrolindsatsen herefter kunne sættes ind, hvor72

kontrolbehovet var størst. Beregningen af hvor mange risikopoint, der skulle være målet, blevforetaget ud fra:Regionernes indberetning af antal detailvirksomheder i hver branche efter 4. kvartal2006.Minimumsfrekvensen for hver detailbranche i auditfrekvensvejledningen for 2006.Antal risikopoint for hver detailbranche.

Ud fra beregningen skulle styrelsen gennemføre et antal audit, der svarede til ca. 3,0 mio. ri-sikopoint. Målet på de ca. 2,7 mio. risikopoint er et udtryk for, at der blev foretaget en reduk-tion på 10 % i forhold til den oprindelige beregning. Reduktionen skyldtes, at Fødevarestyrel-sen for 2006 fastlagde et ambitionsniveau på ca. 90 % af kravet til kontrolaktiviteten i detail-leddet i 2005.Den beregnede reduktion skulle fordeles på detailbrancher med en vejledende auditfrekvenspå 2-4 audit årligt. Fødevareregionerne fik af styrelsen i Mørkhøj oplyst, hvor mange kontrol-besøg de skulle undlade at gennemføre og efter hvilke kriterier, de skulle udvælge de virk-somheder, hvor de kunne skære ned på kontrollen. Reduktionen skulle ske på baggrund aftidligere kontrolresultater. Virksomheder, der havde været gode til at overholde reglerne tidli-gere, kunne få reduceret omfanget af kontrolbesøg i 2006. Reduktionen af kontrolindsatsen idetailleddet blev iværksat for bedre at udnytte kontrollens ressourcer.Nedenstående tabel anskueliggør Fødevarestyrelsens og regionernes resultatkrav, samt i hvil-ken udstrækning de nåede resultatkravene:Tabel 14: Risikopoint i detailvirksomhederAntal risikopointDKMål (antal risikopoint)2.674.210Udført (antal risikopoint)2.721.095Målopfyldelse (%)101,8Kilde: Fødevarestyrelsens 4. kvartalsrapport 2006.NORD814.922868.105106,5SYD631.393644.720102,1ØST1.227.8951.208.27098,4

Tabellen viser, at målene blev nået på landsplan og i Fødevareregion Nord og FødevareregionSyd, men at Fødevareregion Øst ikke helt nåede målet.Fødevareregion Øst har i januar 2007 indhentet efterslæbet på de manglende kontrolbesøg.9.1.2Fødevarestyrelsen havde en høj målopfyldelse ved kontrollen medengrosvirksomheder uden behandlingKonklusion for afsnittetFødevarestyrelsen gennemførte 665 flere audit i gruppen af engrosvirksomheder uden be-handling, end det var målet.

For kontrollen i engrosvirksomheder uden behandling var målet i 2006, at Fødevarestyrelsenskulle udføre kontrolbesøg gennemført som audit i et omfang, der svarer til summen af deminimumsauditfrekvenser, som auditfrekvensvejledningen foreskriver.Tabellen nedenfor viser Fødevarestyrelsens og regionernes resultatkrav samt i hvilken ud-strækning, de nåede resultatkravene:Tabel 15: Audit i engrosvirksomheder uden behandlingAntal auditDKMål (antal audit)2.804Udført (antal audit)3.469Målopfyldelse (%)123,7Kilde: Fødevarestyrelsens 4. kvartalsrapport 2006.NORD826991120,0SYD806913113,3ØST1.1721.565133,5

Tabellen viser, at Fødevarestyrelsen gennemførte flere audit i gruppen af engrosvirksomhederuden behandling, end det var målet. Der blev i alt gennemført 665 flere audit, end målet var.Der var dermed en væsentlig overopfyldelse af resultatmålet.Fødevarestyrelsens kommentar til rapporten:Den store målopfyldelse på audit uden behandling skyldes for eksempel:For en stor dels vedkommende var det især inden for denne gruppe, at der skulle ryddes op i 2006med hensyn til at overholde, at alle fødevarevirksomheder skulle have mindst 1 audit pr. år.Regionerne valgte i 2006 at fokusere særligt på nogle virksomhedstyper med minimumsfrekvens 1,for eksempel virksomheder med animalske produkter eller letfordærvelige fødevarer samt frugt oggrøntvirksomheder.Minimumsfrekvensen for audit med registrerede transportvirksomheder blev fra 2005 til 2006 satned fra 1 til 0,5 audit pr. år. Nogle regioner har evt. holdt sig til den gamle frekvens.Der er identificeret et større kontrolbehov end minimumsfrekvenserne.

9.1.3

To regioner nåede ikke resultatmålet for kontrollen med engrosvirk-somheder med behandlingKonklusion for afsnittet

Fødevarestyrelsen nåede på landsplan sit mål om at gennemføre de planlagte audit i gruppenaf engrosvirksomheder med behandling. Fødevareregion Syd og Fødevareregion Øst nåededog ikke helt målene, idet de 2 regioner manglede at gennemføre henholdsvis 26 og 37 audit.

Fødevarestyrelsen skulle udføre kontrolbesøg udført som audit i engrosvirksomheder medbehandling i et omfang, der svarede til summen af de auditfrekvenser, som fødevareregioner-ne planlagde at gennemføre i de enkelte virksomheder i 2006, jf. auditfrekvensvejledningen.Der gælder for denne virksomhedstype, at planlægning af antal audit i 2006 skete ud fra ensærlig behovsorienteret vurdering, jf. også afsnit 10.1.4 og 10.2.

Tabel 16: Audit i engrosvirksomheder med behandlingAntal auditDKMål (antal audit)4.599Udført (antal audit)4.622Målopfyldelse (%)100,5Kilde: Fødevarestyrelsens 4. kvartalsrapport 2006.NORD1.7811.867104,8SYD1.4861.46098,3ØST1.3321.29597,2

Tabellen viser, at Fødevarestyrelsen på landsplan nåede sit mål om at gennemføre de planlag-te audit i gruppen af engrosvirksomheder med behandling. Fødevareregion Syd og Fødevare-region Øst nåede dog ikke helt målene, idet de 2 regioner manglede at gennemføre henholds-vis 26 og 37 audit.9.1.4Fødevarestyrelsen nåede næsten alle medicin- og mælkekontrolbe-søgKonklusion for afsnittet2 af de 3 regioner nåede målene for medicinkontrollen, men Fødevareregion Øst manglede atgennemføre 4 kontrolbesøg i besætningerne. Fødevarestyrelsen nåede de udmeldte mælke-kontrolbesøg.

I resultatkontrakten var der mål om, at Fødevarestyrelsen ved medicinkontrollen skulle gen-nemføre 200 besætningsbesøg og 40 kontroller med dyrlægepraksis. Tabel 17 viser, i hvilkenudstrækning regionerne nåede målene:Tabel 17: Medicinkontrol i besætninger og dyrlægepraksisAntal kontrolbesøgMål (antal kontrolbesøg)Udført (antal kontrolbesøg)Målopfyldelse (%)Kontrol med dyrlæ- Mål (antal kontrolbesøg)gepraksisUdført (antal kontrolbesøg)Målopfyldelse (%)Kilde: Fødevarestyrelsens 4. kvartalsrapport 2006.KontroltypeBesætningsbesøgDK200196984040100NORD1021021002020100SYD65651001313100ØST332987,977100

Tabellen viser, at regionerne nåede målene, dog med undtagelse af Fødevareregion Øst, dermanglede at gennemføre 4 medicinkontrolbesøg i besætningerne.Fødevarestyrelsens kommentar til rapporten:De manglende 4 kontrolbesøg blev foretaget i januar 2007.

Der var tillige mål om, at Fødevarestyrelsen skulle gennemføre kontrolbesøg i 5 % af demælkebesætninger, der har branchekode og kvalitetsrådgivningsaftaler, jf. tabel 18 nedenfor:

Tabel 18: Kontrolbesøg i mælkebesætningerAntal kontrolbesøgDKMål (antal kontrolbesøg)268Udført (antal kontrolbesøg)277Målopfyldelse (%)103Kilde: Fødevarestyrelsens 4. kvartalsrapport 2006.NORD143148104SYD109112103ØST1617106

Tabellen viser, at Fødevarestyrelsen nåede de udmeldte mælkekontrolbesøg.9.1.5Fødevarestyrelsen tog særlige initiativer til at opfylde resultatkontrak-ten

Konklusion for afsnittetFødevarestyrelsen tog i 2006 en række særlige initiativer til at opfylde resultatkontrakten.

2006 bød for Fødevarestyrelsen på en ny struktur, og der var samtidig fugleinfluenza, derskulle håndteres. Da det sluttede, var halvdelen af året gået. Men som beskrevet ovenfor leve-de Fødevarestyrelsen alligevel i hovedtræk op til resultatkontrakten.Fødevarestyrelsen iværksatte i foråret 2006 en såkaldt 10-punkts-plan. I planen var blandtandet et punkt om, at der i 2006 skulle være 100 % målopfyldelse for gennemførelse af auditpå fødevareområdet. I et andet punkt blev det fastslået, at alle virksomheder skulle havemindst én audit i løbet af året. Koncernledelsen fulgte op på planen ved hvert møde i resten afåret og har således i 2006 haft særlig fokus på målopfyldelsen.Revisionsenheden har spurgt fødevareregionerne, hvorvidt de måtte tage særlige initiativer forat nå det. Hertil svarede regionerne, at 2006 var et meget travlt år, hvor der blandt andet blevforsøgt kanaliseret flere ressourcer til kontrolafdelingerne. Det var svært at finde kvalificeretpersonale, da kontrolarbejdet anses som mere kompliceret end tidligere. Det kræver oplæring,og det er sværere at skaffe arbejdskraft til korte perioder.Koncernledelsen besluttede mod slutningen af året at stille visse aktiviteter i bero, herundermødeaktivitet, kompetenceudvikling mv., for at koncentrere indsatsen om kerneopgaven - atnå målene for antal audit og kontrolbesøg. I nogle kontrolafdelinger måtte man udskyde deansattes ferie, ligesom de ansatte oparbejdede overarbejde.Regionerne finder, at det kan få konsekvenser for kvaliteten i arbejdet, medmindre tilstandenhurtigt normaliseres efter meget travle perioder.Regioner og kontrolafdelinger udlånte i nogle tilfælde tilsynspersonale for at hjælpe hinanden.Ydermere hjalp en særlig Task Force i Fødevarestyrelsen i Mørkhøj Fødevareregion Syd medat gennemføre sagsopfølgning.

Revisionsenheden spurgte også regionerne, hvilke konsekvenser travlheden havde for medar-bejderne. Hertil blev nævnt, at det var en stressfaktor at løbe så stærkt i 2006. De ansatte varnervøse for at lave fejl, og der opstod en nulfejlskultur, hvilket var stressende for medarbej-derne generelt. Kontrolafdelingerne mener endvidere, at de tilsynsførende kun kan løbe såstærkt i en begrænset periode.

9.2

Finder fødevareregionerne, at resultatmålene er dækkendefor deres aktiviteter?

Resultatkontrakten for 2006 indeholdt kun faglige og udadvendte mål i modsætning til resul-tatkontrakterne for 2002 – 2004, som indeholdt både interne og eksterne mål og derfor varmere omfangsrige. Der var i 2006 interne mål mellem regionerne og styrelsen i Mørkhøj. Re-sultatkontrakten for 2005 repræsenterer en overgang til den faglige og udadvendte resultat-kontrakt. Fødevarestyrelsen har oplyst, at resultatkontrakten har udviklet sig i henhold til kon-cepterne for resultatkontrakter i staten.Ifølge Finansministeriet kan det for institutioner med meget spredte opgaveporteføljer, somdet er tilfældet med Fødevarestyrelsen, være vanskeligt at lave resultatkontrakter, som er fuldtdækkende, uden at inddrage uhensigtsmæssigt mange mål og resultatkrav. Det kan derfor væ-re nødvendigt at begrænse opstillingen af mål og resultatkrav til områder, der skønnes af sær-lig strategisk betydning.Fødevarestyrelsen finder, at målene i resultatkontakten er retvisende for, hvad der er fødeva-refagligt og politisk mest væsentligt på det tidspunkt, hvor resultatkontakten udarbejdes, detvil sige i starten af året. I løbet af året kommer der imidlertid opgaver, som ikke er forudsige-lige, og som man derfor ikke kan lave mål for. Ministerbetjening, som er en fast opgave, erheller ikke med i resultatkontrakten. Det er en opgave, hvortil tidsforbruget er blevet forøgetefter Fødevarestyrelsens skifte fra Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri til Ministe-riet for Familie- og Forbrugeranliggender.Revisionsenheden har undersøgt, om målene i resultatkontrakten ifølge fødevareregionerne erdækkende for styrelsens aktiviteter.9.2.1Målene i resultatkontakten er ifølge regionerne delvist dækkende foraktiviteterneKonklusion for afsnittetMålene i resultatkontrakten afspejler ifølge fødevareregionerne ikke fuldt ud de aktiviteter,der er i styrelsen. Det skyldes dels, at der tilføres opgaver i løbet af året, og dels at nogle akti-viteter ikke er omfattet af resultatkontrakten.

Det er som nævnt ikke formålet med resultatkontrakten, at den skal afspejle alle opgaveporte-føljer. Som det fremgår af nævnte publikation fra Finansministeriet, kan det for institutioner

med meget spredte opgaveporteføljer være uhensigtsmæssigt at lave resultatkontrakter, somer fuldt dækkende.Revisionsenheden har spurgt fødevareregionerne, om målene i kontrakten giver et retvisendebillede af deres opgaver og aktiviteter.En region gav udtryk for, at resultatkontrakten ikke afspejler risiko for fødevaresikkerheden.Den bør være mere fleksibel med bredere mål, hvor der er mere fokus på styrelsens visionom, at der skal være færre mennesker, der bliver syge af maden.Regionerne nævnte også en række aktiviteter, som er meget ressourcekrævende, men somikke er omfattet af resultatkontakten. Det drejer sig på fødevareområdet om fødevarebårnesygdomsudbrud som for eksempel i forbindelse med hindbærsagen i 2005, sager om tilbage-trækning af fødevarer, fødevareberedskab, Rapid Alert mv. På veterinærområdet drejer det sigom for eksempel dyreværnssager, sygdomsudbrud som fugleinfluenza og eksportforretninger.Hertil kommer, at der er mange borgerhenvendelser. Borgerne er blevet meget opmærksom-me på at henvende sig, hvilket formentlig skyldes den store mediebevågenhed, som Fødevare-styrelsen har haft de seneste år. Endelig har regionerne oplyst, at håndtering af pressehenven-delser og bidrag til besvarelser af spørgsmål fra Folketinget også kræver meget tid.Revisionsenheden skal hertil bemærke, at for en række af de opgaver, som regionerne harnævnt, er der mål i de regionale resultatkontrakter. Det drejer sig for eksempel om tilbage-trækningssager, dyreværnssager, sygdomsudbrud og borgerhenvendelser. Målene omhandlerdog, hvordan disse opgaver skal løses, frem for hvor mange, der skal løses. Når regionernenævner, at opgaverne er meget ressourcekrævende, er det således et udtryk for, at der er man-ge af den slags opgaver, og at resultatkontrakterne ifølge regionerne ikke tager højde for op-gavemængden.Fødevarestyrelsens kommentar til rapporten:Årsagen til, at målene for eksempelvis tilbagetrækningssager, dyreværnssager, sygdomsudbrud ogborgerhenvendelser omhandler, hvordan disse opgaver skal løses, frem for hvor mange der skal løses,skyldes, at de alle er områder, som er efterspørgselsbestemt. Fødevarestyrelsens fokus er derfor påhåndtering og løsning af den opståede efterspørgsel.

9.3

Er målopfyldelsen dokumenteret og verificeret?

Revisionsenheden har undersøgt, om den dokumentation, som ligger til grund for vurderingenaf Fødevarestyrelsen i Mørkhøjs og regionernes målopfyldelse for nogle udvalgte mål i resul-tatkontrakterne i 2006, er dokumenteret og verificeret af styrelsen i Mørkhøj21. Det vil sige,21

Dette spørgsmål blev også behandlet af Ekspertgruppen vedr. analyse af fødevarekontrollen i deres Undersø-gelse af fødevarekontrollen. Ekspertgruppen konkluderede blandt andet, at Fødevarestyrelsen kun i begrænsetomfang opstiller entydige kriterier for vurdering af målopfyldelsen i resultatkontrakten. Ifølge Ekspertgruppenindebærer dette, at den afsluttende vurdering af Fødevarestyrelsens målopfyldelse indeholder et væsentligt om-fang af subjektivt skøn, særligt i forhold til de mindre produktionsorienterede mål, og at der således er risiko for,at der kan være en for positiv vurdering af styrelsens målopfyldelse. Kilde: Undersøgelse af fødevarekontrollen,Ekspertgruppen vedr. analyse af fødevarekontrollen, Deloitte, december 2006.

om der foreligger dokumentation for, hvorvidt målene er nået, samt om styrelsen i Mørkhøjhar undersøgt den foreliggende dokumentation ved vurdering af, om de enkelte resultatmål ernået.Målene er udvalgt blandt de resultatmål, der ikke drejer sig om kontrolbesøg.9.3.1Styrelsen verificerer ikke altid dokumentation for målopfyldelsen

Konklusion for afsnittetFødevarestyrelsen har dokumentation for, om resultatkontraktens mål er opfyldt. I nogle til-fælde har styrelsen i Mørkhøj ikke verificeret dokumentationen ved vurderingen af målopfyl-delsen. Det vil sige, at styrelsen i Mørkhøj ikke har undersøgt regionernes dokumentation.Vurderingen baserer sig på tillid til regionernes indberetninger. Når styrelsen i Mørkhøj i nog-le tilfælde ikke verificerer dokumentationen sker det også af ressourcemæssige grunde, ogfordi noget dokumentation indeholder fortrolig information.

Konklusionen baserer sig på en gennemgang af dokumentationen for målopfyldelsen, jf. 4.kvartalsrapporten, for nogle udvalgte resultatmål i Fødevarestyrelsens resultatkontrakt og deregionale resultatkontrakter i 2006. Revisionsenheden har fastsat kriterier for, hvilke mål derskulle udvælges. Derefter er den foreliggende dokumentation gennemgået og vurderet.Fødevarestyrelsens kommentar til rapporten:I den regionale resultatkontrakt, som er intern for styrelsen, er det naturligt, at dokumentationskrave-ne er mindre end i en ekstern resultatkontrakt (styrelsens centrale resultatkontrakt). I en intern resul-tatkontrakt er det naturligt, at vurderingen af målopfyldelsen bygger på regionernes indberetninger,da en del af den interne styring i enhver organisation bygger på tillid.Det er i princippet departementet, der i forbindelse med udarbejdelsen af de årlige årsrapporter defi-nerer hvilken dokumentation, der skal foreligge for den centrale resultatkontrakt.Ethvert krav om dokumentation skal ske i en afvejning af de omkostninger, der vil være ved at rekvi-rere og kontrollere dokumentationen. Står udbyttet mål med indsatsen? Dette skal især fremhæves iforhold til visse resultatmål i den regionale resultatkontrakt. Et mål siger for eksempel, at kontrol-afdelingernes chefer skal supervisere 50 % af de tilsynsførende og 100 % af de honorarlønnede dyrlæ-ger. Resultatet af målopfyldelsen bygger på regionernes indberetninger. Hvis der skulle indhentesdokumentation, skulle Fødevarestyrelsen i Mørkhøj rekvirere ca. 350 individuelle rapporter om hverenkelt medarbejders supervision og sikre sig, at det faktisk var en supervisionsrapport. Det ville fordet første være meget ressourcekrævende og for det andet ville det bryde den fortrolighed, der er omrapporterne, som er en del af den enkelte medarbejders personalesag. Fødevarestyrelsen finder detderfor helt rigtigt, at vurderingen af målopfyldelsen bygger på regionernes indberetninger.

Resultatet af gennemgangen fremgår af tabel 19 nedenfor:

Tabel 19: Dokumentation for målopfyldelsen for udvalgte resultatmål i 2006Fødevarestyrelsens resultatkontrakt 2006ResultatmålDokumentation for målopfyldel-se1.4Oprettelse af Task ForceTask force blev oprettet den 1/102006.3.4Kontrol med tilbagetræk-Fødevareberedskabsenheden harning af fødevarervurderet, at målet er nået og be-skrevet det i et notat3.5Delstrategi for kontrol med Der foreligger en delstrategi.importerede fødevarer4.7VildledningskampagneDokumentation findes i Scanjourog på intranettet. Rapport overkampagnen forventes 1. maj 2007.5.1Sagsbehandlingstider,Styrelsen laver udtræk fra Scan-klager over afgørelserjour, som dokumenterer sagsbe-handlingstiden.5.2Sagsbehandlingstider,forbrugeranmeldelser5.3Sagsbehandlingstider,autorisationer mv.Regionale resultatkontrakter 2006ResultatmålDokumentation for målopfyldel-se3.5Importkampagne, egenkon- Målet er ikke nået i nogen af regi-trolonerne. Ifølge styrelsen er dergennemført 2 kampagneperiodermed hver sin afrapportering tilkoncernledelsen.4.2Kvalitetssupervision i for- Regionerne udfylder præfabrikerethold til kontrolaktivitetskema med antal supervisioner.4.3.aForbedring af sagsopfølg- Regionerne skulle lave kvalitets-ningen og dokumentationprocedurer inden udgangen af 2.af kontrollen, fødevareom- kvartal.rådet4.5Kontrol med skiftendeRegionerne udfylder præfabrikeretlovgivningsområderskema med en dato.4.7Kompetenceprofiler og -Regionerne oplyser tallene tiludviklingsplanerMørkhøj.4.9Dokumentation af kontrolmed egenkontrolRevisionsenhedens vurderingaf dokumentationenDokumenteret og verificeret afstyrelsen i Mørkhøj.Bygger på regionernes indberet-ninger.Dokumenteret og verificeret afstyrelsen i Mørkhøj.Dokumenteret og verificeret afstyrelsen i Mørkhøj.Dokumenteret og verificeret afstyrelsen i Mørkhøj.

Revisionsenhedens vurderingaf dokumentationenDokumenteret og verificeret afstyrelsen i Mørkhøj.

Bygger på regionernes indberet-ninger.Dokumenteret og verificeret afstyrelsen i Mørkhøj.

Bygger på regionernes indberet-ninger.Bygger på regionernes indberet-ninger.

Styrelsen laver udtræk fra Scan-Dokumenteret og verificeret afjour, som dokumenterer kontrol af styrelsen i Mørkhøj.egenkontrollen.Kilde: 4. kvartalsopgørelse samt rekvireret dokumentation fra Fødevarestyrelsen.

Tabellen viser, at for de fleste af de undersøgte resultatmål har Revisionsenheden vurderet, atFødevarestyrelsen har verificeret den foreliggende dokumentation for målopfyldelsen. Det vilsige, at styrelsen i Mørkhøj har undersøgt, om der er dokumentation for, hvorvidt de forskel-lige mål er opfyldt.I de tilfælde, hvor Revisionsenheden vurderer målopfyldelsen til at basere sig på regionernesindberetninger, foreligger der ikke på samme måde dokumentation for, om målene er opfyldt.

Her har Fødevarestyrelsen i Mørkhøj ikke verificeret dokumentation for målopfyldelsen.Vurderingen af målopfyldelsen baserer sig i stedet på tillid til regionernes indberetninger.Fødevarestyrelsens kommentar til rapporten:For resultatmål 3.4 om tilbagetrækningssager i Fødevarestyrelsens resultatkontrakt er det korrekt, atvurderingen af målopfyldelsen bygger på regionernes indberetninger. Men dette er kun en midlerti-dig dokumentation, der er anvendt af hensyn til, at kvartalsrapporten og årsrapporten skal være fær-dig. Der vil blive lavet en egentlig årsrapport for fødevareberedskabsenheden i løbet af foråret 2007. Iden forbindelse vil regionerne blive afkrævet dokumentation for deres indsats.

Konklusion for kapitel 9Fødevarestyrelsen nåede på landsplan sit mål om at gennemføre et bestemt antal audit i detail-leddet, men Fødevareregion Øst nåede ikke helt målet.Fødevarestyrelsen gennemførte flere audit i gruppen af engrosvirksomheder uden behandling,end det var målet. Der blev i alt gennemført 665 flere audit, end målet var.Fødevarestyrelsen nåede på landsplan sit mål om at gennemføre det planlagte antal audit igruppen af engrosvirksomheder med behandling. Fødevareregion Syd og Fødevareregion Østnåede dog ikke helt målene, idet de 2 regioner manglede at gennemføre henholdsvis 26 og 37audit.2 af de 3 regioner nåede målene for medicinkontrollen, men Fødevareregion Øst manglede atgennemføre 4 kontrolbesøg i besætningerne. Fødevarestyrelsen nåede de udmeldte mælke-kontrolbesøg.Fødevarestyrelsen tog i 2006 en række særlige initiativer for at opfylde resultatkontrakten.Målene i resultatkontrakten afspejler ifølge fødevareregionerne ikke fuldt ud de aktiviteter,der er i styrelsen. Det skyldes dels, at der tilføres opgaver i løbet af året, og dels at nogle akti-viteter ikke er omfattet af resultatkontrakten.Fødevarestyrelsen har dokumentation for, om resultatkontraktens mål er opfyldt. I nogle til-fælde har styrelsen i Mørkhøj ikke verificeret regionernes dokumentation ved vurderingen afmålopfyldelsen. Det vil sige, at styrelsen i Mørkhøj ikke har undersøgt dokumentationen.Vurderingen baserer sig på tillid til regionernes indberetninger. Når styrelsen i Mørkhøj i nog-le tilfælde ikke verificerer dokumentationen sker det også af ressourcemæssige grunde, ogfordi noget dokumentation indeholder fortrolig information.

Auditfrekvensvejledningen

Når fødevareregionerne planlægger antallet af årlige kontrolbesøg, der gennemføres som au-dit, i fødevarevirksomhederne, skal det ske på baggrund af de vejledende auditfrekvenser forden pågældende virksomhedstype kombineret med en faglig vurdering, en ressourcemæssigprioritering og en konkret vurdering af den enkelte virksomhed. Auditfrekvensvejledningenfastsætter rammerne for det antal audit, der skal udføres i de enkelte brancher af fødevarevirk-somheder. Den væsentligste bestemmelse er, at alle virksomheder skal kontrolleres mindst éngang årligt, dog med undtagelse af enkelte typer af virksomheder, der skal besøges hvert an-det år.Revisionsenheden har undersøgt, om regionerne har fulgt auditfrekvensvejledningens be-stemmelser om antal audit i såvel detail- som engrosvirksomheder.Kontrolafdelingerne skal ifølge auditfrekvensvejledningen for 2006 dokumentere den konkre-te behovsvurdering i engrosvirksomheder med behandling. Det har Revisionsenheden under-søgt, om kontrolafdelingerne gør. Det er også undersøgt, om det antal audit, der er vurderet etbehov for i de enkelte virksomheder, er blevet gennemført i 2006.

10.1

Fulgte kontrolafdelingerne auditfrekvensvejledningen?

Fødevarestyrelsens opgørelser over gennemførte audit er for 2006 baseret på indberetningerfra de 10 kontrolafdelinger og er i dette kapitel på tilsvarende måde gengivet pr. kontrolafde-ling.De følgende 4 afsnit omhandler, hvorvidt Fødevarestyrelsen fulgte auditfrekvensvejlednin-gens bestemmelser. Første afsnit omhandler, hvorvidt alle fødevarevirksomheder blev kon-trolleret i 2006. I de 2 efterfølgende afsnit redegør Revisionsenheden for, hvorvidt Fødevare-styrelsen holdt sig inden for de vejledende auditfrekvensintervaller i henholdsvis detailleddetog engros uden behandling. I det sidste afsnit bliver det belyst, hvor mange audit Fødevaresty-relsen gennemførte i engrosvirksomheder med behandling, hvor kontrolbehovet i 2006 blevfastsat ud fra en særlig behovsorienteret vurdering.10.1.1Fødevarestyrelsen kontrollerede 99,8 % af fødevarevirksomhederneKonklusion for afsnittetFødevarestyrelsen kontrollerede 99,8 % af fødevarevirksomhederne i 2006. Det svarer til, at105 virksomheder ikke blev kontrolleret. Sammenlignet med, hvor mange virksomheder der itidligere år ikke blev kontrolleret, er der tale om en markant forbedring.

Revisionsenheden har undersøgt, om Fødevarestyrelsen levede op til kravet om, at alle føde-varevirksomheder skal kontrolleres mindst én gang årligt. Resultatet fremgår af tabel 20:

Tabel 20: Antal fødevarevirksomheder, der ikke fik årlig kontrol i 2000-200620002001200220032004Ikke-kontrollerede fødevarevirksomheder9.808 7.309 9.802 2.802 2.090Procentdel af alle fødevarevirksomheder23,116,120,65,74,7Kilde: Rigsrevisionen (tallene for 2000-2005) og Fødevarestyrelsen (tallene for 2006).20051.9684,320061050,2

Tabellen viser, at Fødevarestyrelsen manglede at kontrollere 105 fødevarevirksomheder i2006 svarende til 0,2 % af alle fødevarevirksomheder. Det vil sige, at 99,8 % af fødevarevirk-somhederne blev kontrolleret. Revisionsenheden konstaterer, at tallet for ikke-kontrolleredevirksomheder lå meget lavt i 2006. Sammenlignet med, hvor mange virksomheder der i tidli-gere år ikke blev kontrolleret, er der tale om en markant forbedring.Fødevarestyrelsens kommentar til rapporten:Kontrolafdelingerne har redegjort for de 105 virksomheder, som i 2006 ikke fik et kontrolbesøg. Der erblandt andet tale om sæsonvirksomheder, som var lukkede, og virksomheder, som af en eller andengrund ikke var mulige at besøge, og som efterfølgende fik brev fra kontrolafdelingen. Ud over de 105virksomheder var der ca. 50, som fik kontrolbesøg i 2006, men hvor kontrolrapporten ikke var færdig-gjort ved årsskiftet på grund af sagsopfølgning i forbindelse med sanktioner.

10.1.2

I detailleddet holdt Fødevarestyrelsen sig inden for auditfrekvens-intervallerne i 2 ud af de 3 frekvensgrupperKonklusion for afsnittet

I detailleddet holdt Fødevarestyrelsen sig på landsplan til frekvensintervallet for audit i 2 udaf de 3 auditfrekvensgrupper. I den sidste frekvensgruppe overholdt kontrolafdelingerne iOdense og Rødovre ikke helt minimumsfrekvensen. Det betød, at Fødevarestyrelsen pålandsplan i denne gruppe gennemførte færre audit pr. virksomhed end den vejledende mini-mumsfrekvens.

Revisionsenheden har gennemgået de indberettede data fra kontrolafdelingerne over antalletaf gennemførte audit i detailleddet i 2006. Gennemgangen viser følgende gennemsnitlige an-tal audit pr. virksomhed i de 3 auditfrekvensgrupper i detailleddet:

Figur 1: Antal udførte audit pr. virksomhed i detailleddet i 20062,0

Antal audit/virksomhed

1,5Auditfrekvens 0,51,0Auditfrekvens 1-2Auditfrekvens 2-40,5

0,0lAaHHeellandetbVigorHnnierjVebjEsdtegsinRensdeOevsleradrgbole

ger

Kilde: Indberettede data fra kontrolafdelingerne.

Figuren viser, at for virksomheder, der skal have 1-2 audit pr. år, har alle kontrolafdelingerholdt sig inden for frekvensintervallet. I virksomheder, der skal have én audit hvert andet år,har alle kontrolafdelingerne i gennemsnit gennemført minimum 0,5 audit pr. virksomhed.I gruppen af virksomheder med en frekvens på 2-4 årlige audit foretog styrelsen i 2006 enreduktion i antal audit svarende til 10 % af kontrollen i hele detailleddet, jf. resultatkontrak-ten. Revisionsenheden har beregnet, at efter reduktionen skulle kontrolafdelingerne i gennem-snit udføre mindst 1,74 audit pr. virksomhed i denne frekvensgruppe. Kontrolafdelingerne iOdense og Rødovre levede ikke helt op hertil. Det betød, at Fødevarestyrelsen på landsplangennemførte 1,67 audit pr. virksomhed i virksomhedsgruppen.Fødevarestyrelsens kommentar til rapporten:Auditfrekvensvejledningen åbner mulighed for, at frekvensen for virksomheder med intervallet 2-4ud fra en konkret faglig vurdering kan sættes ned til 1, hvilket blandt andet muliggør en behovsorien-teret omprioritering af audit til for eksempel 1-2-virksomheder. Den gennemsnitlige frekvens forbrancher med frekvensintervallet 1-2 ligger på 1,09, hvilket illustrerer, at der på behovsorienteret basiser flyttet et antal audit fra 2-4-virksomheder til 1-2-virksomheder. Der er tale om en behovsorienteretomprioritering.

Revisionsenheden finder, at en gennemsnitlig auditfrekvens på 1,09 ikke dokumenterer ogikke kan tages som udtryk for, at der er sket en behovsorienteret omprioritering.

Kontrolafdeling

10.1.3

Fødevarestyrelsen holdt sig på landsplan inden for auditfrekvens-intervallerne for engrosvirksomheder uden behandlingKonklusion for afsnittet

På landsplan har Fødevarestyrelsen i gennemsnit gennemført et antal audit, der ligger højereend minimumsfrekvensen i alle de 3 auditfrekvensgrupper inden for engrosvirksomhederuden behandling.

Af figur 2 nedenfor fremgår hvor mange audit, kontrolafdelingerne i gennemsnit udførte idenne virksomhedsgruppe.Figur 2: Antal udførte audit pr. virksomhed i engrosleddet uden behandling4,0

Antal audit/virksomhed

3,0Auditfrekvens 0,52,0Auditfrekvens 1-2Auditfrekvens 2-41,0

0,0eelHseradHrgboVigorlbAaetndlanerHginjleVegerbjEsdtegsinROensde

vle

Kontrolafdeling

Kilde: Indberettede data fra kontrolafdelingerne.

Det fremgår af figuren, at kontrolafdelingerne for de virksomheder, der ligger i auditfre-kvensgruppen 2-4 audit pr. år, i gennemsnit har udført fra 1 til 4 audit pr. virksomhed. Der erkun 13 virksomheder i denne frekvensgruppe på landsplan, og virksomheder i frekvensgrup-pen findes kun i 4 kontrolafdelinger. I en kontrolafdeling er kun én virksomhed af typen, ogher var der planlagt 3 audit, men der blev kun udført ét. De øvrige kontrolafdelinger har igennemsnit nået minimumsfrekvensen. En enkelt kontrolafdeling har 6 virksomheder i fre-kvensgruppen, og disse virksomheder har i gennemsnit hver fået 4 audit.For frekvensgruppen 0,5 audit pr. år er kravet, at alle virksomheder skal kontrolleres over enperiode på 2 år. Når det af tabellen kan ses, at 4 kontrolafdelinger i gennemsnit i 2006 gen-nemførte færre end 0,5 audit i virksomhederne, er det således alene et udtryk for, at de i et

tilstødende år forholdsmæssigt skal gennemføre flere audit i denne frekvensgruppe, end degjorde i 200622.10.1.4For engrosvirksomheder med behandling er der 2 risikovurderings-systemerKonklusion for afsnittetHver engrosvirksomhed med behandling får fastsat sit kontrolbehov ud fra en særlig behovs-orienteret vurdering. Den hidtidige, centralt udmeldte risikovurdering, der består af inddelin-gen i frekvensgrupper, er dermed blevet suppleret af en ny metode til risikovurdering, hvorkontrolafdelingerne fastsætter kontrolbehovet for hver engrosvirksomhed med behandling.

Beregningen af antal audit i engrosvirksomheder med behandling bygger på resultatkontrak-tens krav om, at der skal udføres et antal audit, der svarer til summen af de auditfrekvenser,som kontrolafdelingerne planlagde for de enkelte virksomheder i slutningen af 2005 og be-gyndelsen af 2006.Af figuren nedenfor fremgår de gennemsnitlige antal audit, som de enkelte kontrolafdelingergennemførte i denne virksomhedsgruppe.Figur 3: Antal udførte audit pr. engrosvirksomhed med behandling8,0

Antal audit/virksomhed

7,06,05,04,03,02,01,00,0lAargbondetHHeellabVigorHnniergjVelebjEsgerdtegsinRensdeOevslerad

Auditfrekvens 1-2Auditfrekvens 2-4Auditfrekvens 4-6Auditfrekvens 6-8

Kontrolafdeling

Kilde: Indberettede data fra kontrolafdelingerne.

Auditfrekvensgruppen 0,5 audit/år i engrosvirksomheder uden behandling er ny i 2006. Revisionsenheden harderfor ikke kunnet undersøge frekvensgruppen over 2 år, det vil sige om der i 2005 blev gennemført tilsvarendeflere audit. Kilde: Indberettede data fra kontrolafdelingerne.

Figuren viser, hvor mange audit kontrolafdelingerne i gennemsnit gennemførte i auditfre-kvensgrupperne i engrosvirksomheder med behandling.Hver enkelt engrosvirksomhed med behandling får fastsat sit kontrolbehov ud fra en særligbehovsorienteret vurdering. Vurderingen sker på et fagligt grundlag inden for rammerne afauditfrekvensvejledningens bestemmelse om, at virksomhederne som minimum skal have énaudit pr. år. I afsnit 10.2. uddybes, hvorledes behovsvurderingen foretages.Behovsvurderingen betyder, at det antal audit, de enkelte virksomheder skal have, kan liggepå, over eller under minimumsfrekvensen. Behovsvurderingen springer således rammen forden risikobasering, hvor de enkelte brancher er inddelt i forskellige auditfrekvensintervaller.Fødevarestyrelsen har oplyst, at det betyder, at man ikke længere kan måle på, om kontrol-afdelingerne i gennemsnit overholder frekvensintervallerne. Den hidtidige, centralt udmeldterisikovurdering, der består af inddelingen i frekvensgrupper, er dermed blevet suppleret af enny metode til risikovurdering, hvor kontrolafdelingerne fastsætter kontrolbehovet for hverengrosvirksomhed med behandling.Fødevarestyrelsen har hvert år siden 2001 haft vanskeligheder med præcist at registrere, hvil-ke typer af kontrol der skulle indberettes som audit23i gruppen af virksomheder, der skal have6-8 audit pr. år. Det betød, at nogle kontrolafdelinger i tidligere år havde indberettet, at de igennemsnit havde gennemført betydeligt flere audit, end den gældende frekvensvejledningforeskrev. Revisionsenheden konstaterer på baggrund af figur 3, at ingen kontrolafdelinger idenne frekvensgruppe ligger over 8 audit i gennemsnit pr. virksomhed, og at Fødevarestyrel-sen derfor i 2006 sikrede sig, at indberetningerne var korrekte og sammenlignelige.

10.2

Dokumenterer kontrolafdelingerne behovsvurderingen i en-grosvirksomheder med behandling?

Når fødevareregionen planlægger antallet af årlige audit i en fødevarevirksomhed, skal detsom nævnt i indledningen til dette kapitel blandt andet ske på baggrund af en konkret vurde-ring af den enkelte virksomhed.Kontrolafdelingerne skal foretage en konkret vurdering af behovet for kontrolbesøg24gen-nemført som audit i hver enkelt engrosvirksomhed med behandling. De elementer, der skalindgå i vurderingen af kontrolbehovet, består af 7 faktorer, som kan udgøre en risiko:2324

Virksomhedens størrelse og forbrugergrundlag.Fødevarevirksomhedens kompleksitet.Vareudvalg.

I perioden 2001-2005 anvendte Fødevarestyrelsen betegnelsen tilsyn.Fra 2006 indførtes med kontrolforordningen 3 begreber, som alle omhandler kontrolbesøg: Audit er kontrol afvirksomhedens system til at overholde reglerne og er således et nyt ord for kontrol af egenkontrol. Tilsyn erkontrol af, om de faktiske forhold på virksomheden overholder reglerne, men omhandler ikke virksomhedensegenkontrol. Verifikation er kontrol af, om virksomheden overholder fastsatte krav, hvilket vil sige at efterprøveom de konstaterede kontrolresultater er i overensstemmelse med lovgivningen eller virksomhedens egenkontrol-program. Verifikation er automatisk indbygget både i kontrolbesøg gennemført som audit og i kontrolbesøggennemført som tilsyn.



Produktionsforhold.Virksomhedens egenindsats25.Efterlevelse af egenkontrolprogrammet.Resultater fra tidligere egenkontrolbesøg og prøver.

For hver risikofaktor skal kontrolafdelingen vurdere, hvor mange risikopoint virksomhedenskal have. Antallet af risikopoint danner grundlag for at fastsætte et antal audit i virksomhe-den og en kategorisering af virksomheden i grupperne ”over middel”, ”middel” og ”basal”.Tabel 21: Sammenhæng mellem behovsvurdering og auditfrekvens for engrosvirksom-heder med behandlingVurdering af den enkeltevirksomhedFrekvens for auditTid for auditKilde: Auditfrekvensvejledningen.”Over middel”virksomhederLavereLavere”Middel”virksomhederNormalNormal”Basal”virksomhederHøjereHøjere

Tabellen viser, at virksomheder, der anses som ”over middel”, skal have færre audit, mensvirksomheder, der anses som ”basale”, skal have flere audit end minimumsfrekvensen.Antallet af audit kan ifølge auditfrekvensvejledningen forhøjes i forhold til den behovsvurde-ring, som opgørelsen af risikopoint fastsætter. Det drejer sig om virksomheder, som skal havekontrol med særlige områder som økologi, særlig mærkning af kød, handelsnormer, import ogeksport. Frekvensen kan dog ikke overstige maksimum i de vejledende intervaller angivet iauditfrekvensvejledningen.Den konkrete behovsvurdering i engrosvirksomheder med behandling skal ifølge auditfre-kvensvejledningen for 2006 dokumenteres. Det har Revisionsenheden undersøgt, om kontrol-afdelingerne gør. Det er også undersøgt, om det antal audit, der er vurderet et behov for i deenkelte virksomheder, er blevet gennemført i 2006.Undersøgelsen bygger på en repræsentativ stikprøve blandt landets engrosvirksomheder medbehandling26og kontrolafdelingernes dokumentation for behovsvurderingen i hver af virk-somhederne.

Virksomhedens egenindsats handler om omfanget af egenkontrol i virksomheden, herunder om virksomhedener 3. parts certificeret eller har et internt auditprogram.26Eksklusive kødvirksomheder, hvilket er virksomheder omfattet af bilag 3 i auditfrekvensvejledningen for 2006.

10.2.1

Pointsystemet giver en mere ensartet vurdering af kontrolbehovet

Konklusion for afsnittetFødevarestyrelsens nye system til at fastsætte behovet for audit i engrosvirksomheder medbehandling giver større ensartethed i vurderingen af kontrolbehovet.

Tilstedeværelsen af risikopointsystemet til vurdering af kontrolbehovet er med til at sikre stør-re ensartethed i bedømmelsen af virksomhederne, end hvis det ikke havde været der.Revisionsenheden har spurgt fødevareregionerne, hvad de synes om anvendelse af risikopointtil vurdering af kontrolbehovet. Regionerne udtrykker stor tilfredshed med systemet. Det gi-ver større ensartethed i vurderingen af kontrolbehovet og udgør samtidig dokumentation forvurderingen af kontrolbehovet.Det blev også anført, at systemet er tungt og svært at operere med, da det er nyt, og medarbej-derne skal vænne sig til at bruge det.Det blev videre nævnt, at det kan være svært at vurdere, hvor stor en produktion er. Ved fast-sættelse af risikopoint for hver af risikofaktorerne skal kontrolafdelingerne vurdere niveauet ihver enkelt virksomhed. Som eksempel kan gives risikofaktoren, der handler om vareudvalg.Behov for audit vurderes henholdsvis lavere, normalt eller højere, hvis følgende betingelser eropfyldt:Tabel 22: Eksempel på risiko-faktor: VareudvalgRisiko-faktor: VareudvalgLavere: Hvis virksomheden kun fremstiller eller forhandler et begrænset antal produkterNormalt: Hvis virksomhedens vareudvalg svarer til standard for branchenHøjere: Hvis virksomheden fremstiller et bredt spektrum af forskellige produkter med forskelli-ge produktionsprocesser eller forhandler et stort antal forskellige fødevarer.Kilde: Auditfrekvensvejledningen 2006.Point-50+5

Tabellen viser, at der kan ske en justering af kontrolbehovet alt efter størrelsen af virksomhe-dens vareudvalg. Fremstiller virksomheden for eksempel få produkter, anses risikoen somlavere, og virksomheden skal følgelig have færre risikopoint.Bedømmelsen af, om et vareudvalg er begrænset, er standard for branchen, eller om det erbredt eller stort, foretages af de tilsynsførende på baggrund af en individuel, skønsmæssigbedømmelse af virksomheden. De tilsynsførende laver en tilsvarende vurdering af virksom-heden for de øvrige risikofaktorer.

Fødevarestyrelsens kommentar til rapporten:Udøvelse af skøn er en del af de tilsynsførendes professionelle rutine.

10.2.2

Behovsvurderingen er dokumenteretKonklusion for afsnittet

Kontrolafdelingerne dokumenterer vurderingen af kontrolbehovet i engrosvirksomheder medbehandling og lever dermed op til auditfrekvensvejledningens krav herom.

Revisionsenheden har gennemgået kontrolafdelingernes dokumentation for behovsvurderin-gen i virksomhederne. Alle kontrolafdelinger har dokumenteret behovsvurderingen. Gennem-gangen har også vist, at i de fleste tilfælde er auditfrekvensen for virksomheden fastsat, så densvarer til det antal risikopoint, som fremkommer ved vurderingen. For enkelte virksomhederer det imidlertid ikke tilfældet. Revisionsenheden har spurgt kontrolafdelingerne om baggrun-den for afvigelserne mellem risikopoint og antal planlagte audit. Revisionsenheden finder, atde årsager, som regionerne har givet til afvigelserne, ikke svarer til de mulige årsager, der ernævnt i auditfrekvensvejledningen.10.2.3Behovsvurderingen giver færre audit end minimumsfrekvensenKonklusion for afsnittetBehovsvurderingen betyder, at der samlet set planlægges gennemført færre audit end mini-mumsfrekvensen i engrosvirksomheder med behandling. Dette er i overensstemmelse medauditfrekvensvejledningen. Kontrolafdelingerne har ikke noget økonomisk incitament til atvurdere kontrolomfanget lavere, da kontrollen med engrosvirksomheder med behandling ergebyrfinansieret.

Revisionsenheden har opgjort hvor mange af virksomhederne i stikprøven, der var placeret igrupperne ”over middel”, ”middel” og ”basal”. Opgørelsen viser, at der er dobbelt så mangevirksomheder, som er placeret i gruppen ”over middel” end i gruppen ”basal”. Det betyder, atder samlet set planlægges gennemført færre audit end minimumsfrekvensen. Virksomhedernei gruppen ”over middel” har en auditfrekvens, som ligger under minimumsfrekvensen (medmindre minimumsfrekvensen er 1). Virksomheder, som ligger i gruppen ”middel”, ligger påminimumsfrekvensen, mens virksomheder i gruppen ”basal” ligger over minimumsfrekven-sen.Revisionsenheden har beregnet det samlede antal planlagte audit. Dette tal er sat i forhold tilantal audit, som de samme virksomheder skulle have haft, hvis de var blevet sat til mini-mumsfrekvensen for de virksomhedskategorier, de tilhører. Dette er gjort med henblik på atvurdere, hvor meget det planlagte antal audit ligger under minimumsfrekvensen i hver af kon-trolafdelingerne.90

Undersøgelsen viser, at behovsvurderingen i alle kontrolafdelinger giver anledning til færreaudit i virksomhederne. Undtagelsen er Kontrolafdeling Rødovre, hvor antallet af audit er sattil at ligge over auditfrekvensvejledningen. I stikprøven skulle der gennemføres 24 audit fær-re, end hvis de alle var sat til minimumsfrekvensen.Et antal planlagte audit, som i gennemsnit ligger under minimumsfrekvensen, vil være indenfor rammen af auditfrekvensvejledningens bestemmelser, så længe vejledningen anvendes tilbehovsvurderingen, hvilket som hovedregel er tilfældet, jf. afsnit 10.2.2. Kontrolafdelingernehar ikke noget økonomisk incitament til at vurdere kontrolomfanget lavere, da kontrollen medengrosvirksomheder med behandling er gebyrfinansieret, og da resultatmålene på området erbaseret på summen af det antal audit, som er planlagt.10.2.4Hver 3. virksomhed fik et andet antal audit end planlagtKonklusion for afsnittetHver 3. virksomhed har fået færre eller flere audit end de antal, som kontrolafdelingerne vedårets start planlagde, at de havde behov for. Baggrunden herfor er ikke, at kontrolafdelingerneændrer behovsvurderingen i løbet af året.

Revisionsenheden har undersøgt, om det gennemførte antal audit i den repræsentative stik-prøve af engrosvirksomheder svarer til det antal audit, som kontrolafdelingerne havde vurde-ret, at der var behov for i hver af virksomhederne, jf. afsnit 10.2.2.I den undersøgte stikprøve af engrosvirksomheder er der gennemført 328 audit. Der var plan-lagt i alt 326 audit, og der er dermed samlet set gennemført flere audit end planlagt.Tallet dækker imidlertid over, at ca. 1/3 af virksomhederne enten har fået færre eller flere au-dit end det antal, som kontrolafdelingerne planlagde, at der var et behov for. Således er derblandt de 129 virksomheder 18, som har fået færre audit, og 25 der har fået flere audit, endkontrolafdelingerne fastsatte på baggrund af den konkrete vurdering af kontrolbehovet. Detvil sige, at for 43 af de 129 virksomheder blev der gennemført et andet antal audit end plan-lagt. Der er i gennemsnit tale om 1,4 audit mere eller mindre end planlagt. Tallet ligger påmellem 1 og 3 audit for de enkelte virksomheder.18 af de19 virksomheder, der fik færre audit end planlagt, ligger i Fødevareregion Syd ogFødevareregion Øst, hvilket i stikprøven svarer til næsten halvdelen af engrosvirksomhedermed behandling i de 2 regioner. Det drejer sig om i alt 27 audit. På landsplan svarer det til, atknap hver 7. engrosvirksomhed med behandling har fået færre audit, end kontrolafdelingernehar planlagt, at de havde behov for.For de 25 virksomheder, der fik flere audit end det vurderede antal, drejer det sig om 34 audit.

Fødevarestyrelsen har gjort opmærksom på, at forskelle på det planlagte og det udførte antalaudit kan være, at der i løbet af året har været ændringer behovsvurderingerne for de enkeltevirksomheders.Revisionsenheden har på den baggrund gennemgået kontrolafdelingernes forklaringer på,hvorfor antallet af udførte audit afviger fra det planlagte. Gennemgangen har vist, at afvigel-serne imidlertid ikke skyldes en ændret behovsvurdering af virksomhederne.Kontrolafdelingerne har oplyst, at nogle virksomheder fik flere audit end planlagt, fordi detvar kompliceret og svært at nå det hele ved én audit. En anden grund var, at kontrol af egen-kontrol og prøveudtagning ikke var muligt ved den første audit. Andre årsager, som blevnævnt, var blandt andet, at de planlagte antal audit af tidsmæssige årsager ikke blev nået, atder blev skiftet tilsynsførende, og at virksomheder fik ekstra audit helt uden begrundelse.Alle virksomhederne i stikprøven har fået mindst én audit i løbet af 2006.Revisionsenheden spurgte i januar 2007 regionerne om, hvordan de håndterede en situation,hvor det vurderede behov for audit i en virksomhed ikke kunne nås i løbet af året. Regionernesvarede, at de når det antal audit, de skal nå, og at denne situation derfor ikke var aktuel. Set ilyset af undersøgelsen viser regionernes svar, at nogle af dem ikke har kendskab til, at noglevirksomheder ikke får det antal audit, de skulle have haft ifølge den behovsorienterede plan-lægning. Det vidner om, at nogle regioner ikke følger med i, om de enkelte engrosvirksomhe-der med behandling får det antal audit, der er planlagt.Fødevarestyrelsens kommentar til rapporten:Fødevareregionerne følger løbende ved planlægningen af digitalt tilsyn med i, om de enkelte engros-virksomheder får det antal audit, der er planlagt. Det indgår i overvejelserne omkring bedre under-støttelse af kontrolbesøgene at få bedre integration mellem faciliteter til planlægning af antal audit ogdigitalt tilsyn, for eksempel således, at den tilsynsførende løbende har adgang til behovsvurderingenaf virksomheden i forbindelse ved kontrolbesøget.

Konklusion for kapitel 10Fødevarestyrelsen kontrollerede 99,8 % af fødevarevirksomhederne i 2006. Det svarer til, at105 virksomheder ikke blev kontrolleret. Sammenlignet med, hvor mange virksomheder der itidligere år ikke blev kontrolleret, er der tale om en markant forbedring.I detailleddet holdt Fødevarestyrelsen sig på landsplan til frekvensintervallet for audit i 2 udaf de 3 auditfrekvensgrupper. I den sidste frekvensgruppe overholdt kontrolafdelingerne iOdense og Rødovre ikke helt minimumsfrekvensen. Det betød, at Fødevarestyrelsen pålandsplan i denne gruppe gennemførte færre audit pr. virksomhed end den vejledende mini-mumsfrekvens.

På landsplan har Fødevarestyrelsen i gennemsnit gennemført et antal audit, der ligger højereend minimumsfrekvensen i alle de 3 auditfrekvensgrupper inden for engrosvirksomhederuden behandling.Hver engrosvirksomhed med behandling får fastsat sit kontrolbehov ud fra en særlig behovs-orienteret vurdering. Den hidtidige, centralt udmeldte risikovurdering, der består af inddelin-gen i frekvensgrupper, er dermed blevet suppleret af en ny metode til risikovurdering, hvorkontrolafdelingerne fastsætter kontrolbehovet for hver engrosvirksomhed med behandling.Fødevarestyrelsens nye system til at fastsætte behovet for audit i engrosvirksomheder medbehandling giver større ensartethed i vurderingen af kontrolbehovet. Kontrolafdelingerne do-kumenterer vurderingen af kontrolbehovet i engrosvirksomheder med behandling og leverdermed op til auditfrekvensvejledningens krav herom.Behovsvurderingen betyder, at der samlet set planlægges gennemført færre audit end mini-mumsfrekvensen i engrosvirksomheder med behandling. Dette er i overensstemmelse medauditfrekvensvejledningen. Kontrolafdelingerne har ikke noget incitament til at vurdere kon-trolomfanget lavere, da kontrollen med engrosvirksomheder med behandling er gebyrfinansie-ret.Hver 3. virksomhed har fået færre eller flere audit end de antal, som kontrolafdelingerne vedårets start planlagde, at de havde behov for. Baggrunden herfor er ikke, at kontrolafdelingerneændrer behovsvurdering i løbet af året.

Kåre Degn Johansson,30. april 2007.

Fødevarekontroludvalgets bemærkningerRapporten vidner om, at Fødevarestyrelsen formåede at leve op til målsætningerne i resultat-kontrakten på trods af vanskelige vilkår som besparelser, en ny struktur, fugleinfluenza ogflere sager med stor politisk og mediemæssig opmærksomhed.Imidlertid finder Fødevarekontroludvalget, at rapporten tegner et billede af fødevarekontrol-lens styring som et system, der er under betydeligt pres, og hvor der ofte er større fokus påkvantitet (antal tilsyn) end kvalitet i opgaveudførelsen. Styrelsens ambition om større behovs-orientering af kontrollen er kun slået delvis igennem. Udvalget finder derfor, at Fødevaresty-relsen på nogle områder bør have mere fokus på en styring med mulighed for fleksibel ogbehovsorienteret omfordeling af ressourcerne.Revisionsenheden har i denne rapport haft særlig fokus på kontrollen i primærproduktionen.Udvalget er af den opfattelse, at Fødevarestyrelsen hvert år bør udnytte resultaterne af medi-cinkontrollen til at fastsætte, hvor mange besætninger og dyrlægepraksis, der skal have et år-ligt kontrolbesøg. Der er behov for øget vejledning til fødevareregionerne om, hvordan deskal administrere princippet om uanmeldt kontrol. Herudover er der brug for at revidere denveterinære kontrolrapport, så det klart fremgår, hvilken kontrol der er udført. Ved medicin-kontrollen anvendes i stor udstrækning frivillige tjeklister, som dog på grund af deres frivilli-ge karakter ikke er en garanti for ensartethed.Fødevarekontroludvalget konstaterer, at der ikke i hygiejneforordningen er krav om, at pri-mærproducenterne skal have skriftlige egenkontrolprocedurer. Det gør det vanskeligt for Fø-devarestyrelsen at udføre kontrol af egenkontrollen og at dokumentere den udførte kontrol. .Fødevarekontroludvalget bakker derfor op om Revisionsenhedens anbefaling af, at Fødevare-styrelsen bør lave retningslinjer for, hvordan kontrollen med egenkontrollen skal fremgå afkontrolrapporten. Samtidig bør Fødevarestyrelsen altid sikre sig, at kontrollen tager udgangs-punkt i egenkontrollen.Det er af største væsentlighed for primærproducenter og virksomheder, at de altid kan stolepå, at hjemlerne i Fødevarestyrelsens afgørelser er rigtige, at de anvendes ensartet og korrekt,at kontrolafdelingerne håndhæver reglerne ensartet, og at bødestørrelser bliver udmålt i hen-hold til gældende domspraksis. Af den grund finder Fødevarekontroludvalget det uheldigt, atkontrolafdelingerne håndhæver reglerne uensartet ved medicinkontrollen, hvor Kontrolafde-ling Viborg i højere grad end i resten af landet rejser sager og sanktionerer. Det er også uhel-digt for retsopfattelsen, at bødestørrelser ikke konsekvent bliver udmålt efter gældende doms-praksis. Det er samtidig vigtigt, at en skæv fordeling af sanktionspraksis mellem regionerneikke nødvendigvis udløser en stramning i alle regioner. Ensartet sanktionspraksis på områdetfor medicinkontrol skal bygge på det tilstrækkelige niveau for at opnå den ønskede effekt. Derer derfor behov for, at Fødevarestyrelsen i Mørkhøj i højere grad koordinerer og vejleder fø-devareregionerne på dette område.

Fødevarekontroludvalget konstaterer, at Fødevarestyrelsen har lavet en ny gruppering af deenkelte gebyrordninger. Omgrupperinger gør det vanskeligt at lave en økonomisk styring dersikrer, at der for de enkelte gebyrordninger er balance mellem udgifter og indtægter ved kon-trollen over en 4-årig periode, hvilket er målsætningen. Udvalget konstaterer dog med til-fredshed, at der fra styrelsens side er øget fokus på at skabe balance mellem udgifter og ind-tægter i gebyrordningerne, så det sikres, at primærproducenter og virksomheder opkrævespræcis de beløb, der skal til for at dække omkostningerne ved kontrollen. Udvalget finder, atFødevarestyrelsen skal sikre, at rekrutteringsvanskeligheder, kompetencemangel og eventueltutilstrækkelig planlægning ikke belaster de virksomheder, der er omfattet af gebyrordninger.Fødevarekontroludvalget finder det positivt, at fødevareregionerne generelt er tilfredse medden nye struktur, som Fødevarestyrelsen har fået. Den samtidige besparelse i organisationenhar gjort det til en ekstra udfordring at tilpasse sig strukturen, men den høje grad af målopfyl-delse i resultatkontrakten viser, at fødevareregionerne har gjort en særlig indsats herfor. Føde-varestyrelsen bør fremover have øget fokus på at sikre kvalitet i opgaveløsningen samt at sik-re ordentlige arbejdsvilkår for medarbejderne.Håndteringen af fugleinfluenza vidner om, at der ikke var frie ressourcer i Fødevarestyrelsentil den omfattende beredskabsopgave, sygdommen medførte. Fødevarestyrelsen udnyttede iden forbindelse ikke muligheden for at nedjustere på målkravene. Resultatkontrakten lagde etbånd på de muligheder, styrelsen havde for at omprioritere. Ministeriets departement ellerFødevarestyrelsen bør afsætte flere midler til såvel veterinært beredskab som fødevare-beredskab. Alternativt bør styrelsen omprioritere opgaverne og nedjustere målkravene i resul-tatkontrakten.Resultaterne af den laboratoriebaserede, analytiske kontrol vidner om, at Fødevarestyrelsenmangler styring både af de centralt koordinerede projekter og af den regionalt styrede kontrol.Den nuværende styring bærer præg af, at der skal udtages et prøveantal, som sikrer at Fødeva-restyrelsens laboratorier kan udnytte deres analysekapacitet. Samtidig er der ikke altid fokuspå at behovsorientere de regionale projekter.Fødevarekontroludvalget finder det positivt, at der ved planlægningen af audit i engrosvirk-somheder med tilvirkning sker en behovsvurdering og at dette dokumenteres, samt at regio-nerne er tilfredse med det nye redskab til at lave behovsvurderingen af kontrollen i hver enkeltvirksomhed. Udvalget er dog uforstående overfor, at hver 3. virksomhed fik et andet antalaudit end det antal, der var planlagt ved årets start. Rapporten viser, at dette ikke skyldtes, atkontrolafdelingerne justerede behovsvurderingen i løbet af året, men at ændringerne i auditan-tal havde andre årsager.Fødevarekontroludvalget finder det positivt, at Fødevarestyrelsen i sine kommentarer til rap-porten i flere tilfælde beskriver, at styrelsen vil tage hånd om de rejste problemstillinger oganbefalinger. På enkelte områder er der allerede fulgt op.FødevarekontroludvalgetMerethe Guldborg (formand), Jørgen Højmark Jensen, Erik Bisgaard Madsen,Anette Nygaard de Voss, Lars Ovesen, Camilla Udsen

Bilag 1Den veterinære kontrolrapport