Justitsministeriet Dato: Kontor: Ministersekretariatet Sagsnr.: Dok.: TRU40705 Slotsholmsgade 10 Telefon: 33 92 33 40 E-post: [email protected] 1216 København K Telefax: 33 93 35 10 Internet: http://www.jm.dk Besvarelse af spørgsmålpørgsmål nr. 3 af 29. november 2005 fra Folketingets Finansudvalg (L 2):::: ”Finder ministeren, at tekstanmærkningerne opfylder den i Finansministeriets Budgetvejledning 2001, pkt. 1.4., jf. Finansudvalgets beretning af  27. oktober 2005, pkt. 5.2., anførte betingelse om, at ”generelle lovændringer ikke bør gennemføres ved tekstanmærkning”? Svar: 1. Den gældende ordning og forslaget til finanslov for 2006. De nærmere regler om statstilskud til kommuner og amtskommuner (bloktilskud) er fastsat i §§ 10 og 17 i lov om kommunal udligning og generelle tilskud til kommuner og amtskommuner, jf. lovbekendtgørelse nr. 1074 af 11. november 2005 om kommunal udligning og generelle tilskud til kommuner og amtskommuner.   Af bestemmelsen i lovens § 10, stk. 1, fremgår, at statstilskuddets størrelse til kommunerne fast- sættes af finansministeren med tilslutning af Folketingets Finansudvalg.   De nærmere principper for fastsættelsen af statstilskuddets størrelse er fastlagt i § 10, stk. 2.   Det fremgår af § 10, stk. 3, at finansministeren med Finansudvalgets tilslutning kan forhøje det tilskud, der er fastsat i medfør af stk. 2, hvis hensynet til en balanceret udvikling i den kommuna- le og amtskommunale udvikling taler herfor. Efter § 10, stk. 4, kan finansministeren endvidere ændre tilskuddet for tilskudsåret, hvis der sker ændringer i de forhold, der er omtalt i stk. 2 og 3. En sådan ændring af tilskuddet kræver også Finansudvalgets tilslutning.   I lovens § 17 er der stort set identiske regler for den nærmere fastsættelse af statstilskud til amts- kommunerne, herunder den efterfølgende adgang til at regulere tilskuddets størrelse.  

- 2 - Finansministeriet  har  oplyst,  at  statstilskuddet  til  kommuner  og  amtskommuner  for  2006  –  i overensstemmelse med det anførte – i sommeren 2005 er fastsat af finansministeren med Finans- udvalgets tilslutning. Statstilskuddet er efterfølgende opført på forslaget til finanslov for 2006, jf. lovforslagets §§ 16.91.01 og 16.91.11. 2. Ændringsforslagene til forslag til finanslov for 2006. De  foreliggende  spørgsmål  fra  Finansudvalget  angår  tekstanmærkning  nr.  120  til  §  16.91.01  i forslaget til finanslov for 2006 og tekstanmærkning nr. 121 til § 16.91.11 i samme forslag. Der er således tale om ændringsforslag til forslaget til finanslov for 2006. Efter ændringsforslagene – der angår henholdsvis amtskommunerne og kommunerne - bemyndi- ges finansministeren til at nedsætte statstilskuddet til amtskommunerne og kommunerne i 2006. Ændringsforslagene har følgende ordlyd: ”Nr. 120. ad § 16.91.01... Finansministeren bemyndiges til at kunne nedsætte statstilskuddet til amtskommuner i 2006 med et beløb, der maksimalt kan udgøre forskellen mellem summen af de budgetterede nettodriftsudgifter i amtskommunerne i 2006 korrigeret for vedtagne tillægsbevillinger samt pålæg om nedsættelse af bevillinger på samme udgiftsområde vedrørende 2006 til og med 15. februar 2006 og det niveau for nettodriftsudgifterne,  som  er  lagt  til  grund  i  forbindelse  med  fastsættelsen  af  statstilskuddet  til amtskommuner på § 16.91.01.   Stk. 2. Nedsættelsen af statstilskuddet vil kunne fordeles af indenrigs- og sundhedsministeren på amtskommuner  på  baggrund  af  amtskommunernes  andel  af  det  samlede  statsgaranterede  amts- kommunale beskatningsgrundlag for 2006 eller på baggrund af den relative fordeling af amtskom- munernes realvækst fra budget 2005 til 2006 korrigeret for vedtagne tillægsbevillinger mv. til og med 15. februar 2006 vedrørende 2006 eller som en kombination heraf.   Stk. 3. Størrelsen af den samlede tilskudsnedsættelse, jf. stk. 1, og fordelingsnøglen for nedsættel- sen af statstilskuddet, jf. stk. 2 vil blive fastlagt på baggrund af en samlet vurdering af amtskom- munernes budgetter korrigeret for vedtagne og pålagte nedsættelser d. 15. februar 2006. Stk. 4. Indenrigs- og sundhedsministeren vil indenfor et puljebeløb kunne meddele en amtskom- mune hel eller delvis fritagelse for nedsættelsen af statstilskuddet efter stk. 2. Finansieringen af en sådan pulje vil ske med forhåndsbidrag fra amtskommunerne, som opkræves proportionalt med til- skudsnedsættelsen efter stk. 2.” ”Nr. 121 ad § 16.91.11. Finansministeren bemyndiges til at kunne nedsætte statstilskuddet til kommuner i 2006 med et be- løb, der maksimalt kan udgøre forskellen mellem summen af de budgetterede nettoserviceudgifter i kommunerne i 2006 korrigeret for vedtagne tillægsbevillinger samt pålæg om nedsættelse af bevil- linger på samme udgiftsområde vedrørende 2006 til og med 15. februar 2006 og det niveau for net- toserviceudgifterne, som er lagt til grund i forbindelse med fastsættelsen af statstilskuddet til kom- muner på § 16.91.11.   Stk. 2. Nedsættelsen af statstilskuddet vil kunne fordeles af indenrigs- og sundhedsministeren på kommunerne på baggrund af kommunernes andel af det samlede statsgaranterede kommunale be- skatningsgrundlag for 2006 eller på baggrund af den relative fordeling af kommunernes realvækst fra budget 2005 til 2006 korrigeret for vedtagne tillægsbevillinger mv. til og med 15. februar 2006 vedrørende 2006 eller som en kombination heraf.  

- 3 - Stk. 3. Størrelsen af den samlede tilskudsnedsættelse, jf. stk. 1, og fordelingsnøglen for nedsættel- sen af statstilskuddet, jf. stk. 2 vil blive fastlagt på baggrund af en samlet vurdering af kommuner- nes budgetter korrigeret for vedtagne og pålagte nedsættelser d. 15. februar 2006. Stk. 4. Indenrigs- og sundhedsministeren vil indenfor et puljebeløb kunne meddele en kommune hel eller delvis fritagelse for nedsættelsen af statstilskuddet efter stk. 2. Finansieringen af en sådan pulje vil ske med forhåndsbidrag fra kommunerne, som opkræves proportionalt med tilskudsned- sættelsen efter stk. 2.” Om baggrunden for ændringsforslagene anføres følgende i anmærkningerne til tekstanmærkning nr. 120: ”Regeringen og amterne aftaler årligt de økonomiske rammer for amterne under ét for det efterføl- gende år. På den baggrund fastsættes der et statsligt bloktilskud til amtskommunerne med henblik på at sikre balance mellem de samlede amtskommunale udgifter og indtægter. Det samlede resultat af amternes budgetlægning for 2006 sammenholdt med aftaleforudsætninger- ne viser en aftaleoverskridelse i amterne under ét, hvilket indikerer et samlet finansieringsoverskud i den amtskommunale sektor. Det aftalte udgiftsniveau i amterne er fastsat på baggrund af regeringens målsætning for det offent- lige forbrug med henblik på at sikre en holdbar økonomisk udvikling under hensyntagen til den ak- tuelle konjunktursituation og overgangen til en ny kommunal struktur.   På  baggrund  af  ovenstående  hensyn  bemyndiges  finansministeren  til  samlet  at  kunne  nedsætte statstilskuddet til amtskommuner på § 16.91.01 med et beløb, der maksimalt kan udgøre forskellen mellem  summen  af  de  budgetterede  nettodriftsudgifter  i  amtskommunerne  i  2006  korrigeret  for vedtagne tillægsbevillinger samt pålæg om nedsættelse af bevillinger på serviceområdet til og med 15. februar 2006 vedrørende 2006 og det niveau for nettodriftsudgifterne, som er lagt til grund i forbindelse med fastsættelsen af statstilskuddet til amtskommunerne på § 16.91.01.   I forbindelse med opgørelsen af beløbet vil der blive taget udgangspunkt i det aftalte udgiftsniveau for nettodriftsudgifterne, som fremgår af aftalen om amternes økonomi for 2006 (korrigeret for op- gaveændringer, jf. Akt 195 af 24/6 2005), og som ligger til grund for fastsættelsen af statstilskuddet til  amtskommunerne  på  §  16.91.01,  sammenholdt  med  resultatet  af  amternes  budgetlægning  for 2006 korrigeret for vedtagne tillægsbevillinger samt pålæg om nedsættelse af bevillinger til og med 15. februar 2006 vedrørende 2006. Da det aftalte udgiftsniveau er fastsat i forhold til amterne, vil det opgjorte beløb skulle opregnes til landsniveau på baggrund af amternes andel af beskatnings- grundlaget. Efter en eventuel beslutning om en reduktion er truffet, vil beløbet snarest muligt blive fratrukket overførslen til amtskommunerne. Reduktionen fordeles ligeligt på 12-delsraterne over de resteren- de måneder i året. Nedsættelsen af statstilskuddet vil kunne fordeles mellem amtskommunerne på baggrund af amts- kommunernes andel af det samlede amtskommunale beskatningsgrundlag (bloktilskudsnøglen) el- ler på baggrund af den relative fordeling af amtskommunernes realvækst fra budget 2005 til 2006 korrigeret for vedtagne tillægsbevillinger samt pålæg om nedsættelse af bevillinger til og med 15. februar 2006 vedrørende 2006 eller som en kombination heraf. Muligheden for at fravige det generelle fordelingsprincip for bloktilskuddet skal give mulighed for at imødekomme en situation, hvor der er store forskelle amtskommunerne imellem for så vidt angår

- 4 - realvæksten efter korrektion for vedtagne tillægsbevillinger samt pålæg om nedsættelse af bevillin- ger. Bemyndigelsen skal ses i sammenhæng med, at det i forlængelse af resultatet af budgetlægningen i amtskommunerne vil blive meddelt samtlige amtsråd, at der bør ske en revurdering af budgetlæg- ningen for 2006, så det samlede resultat af budgetlægningen bliver i overensstemmelse med aftale- forudsætningerne for 2006.   Bemyndigelsen skal endvidere ses i lyset af, at der foretages en opstramning af de allerede eksiste- rende regler, hvorefter forberedelsesudvalgenes har reguleringskompetencer i forhold til budgetter- ne for 2006, jf. Indenrigs- og Sundhedsministeriets bekendtgørelse nr. 876 af 16. september 2005 om regulering af væsentlige økonomiske dispositioner i amtskommuner, Hovedstadens Sygehus- fællesskab,  Hovedstadens Udviklingsråd,  Bornholms,  Frederiksberg  og  Københavns  kommuner i 2006. Styrkelsen af forberedelsesudvalgene sker for yderligere at sikre, de nye regioner får et godt og sundt økonomisk udgangspunkt i den nye kommunale struktur.   Indenrigs- og sundhedsministeren vil indenfor et puljebeløb få mulighed for at meddele den enkelte amtskommune hel eller delvis fritagelse for tilskudsnedsættelsen. Finansieringen af en sådan pulje vil ske med forhåndsbidrag fra amtskommunerne, som opkræves proportionalt med tilskudsnedsæt- telsen. I det omfang fritagelsespuljen ikke udnyttes fuldt ud, vil det overskydende beløb blive tilba- geført til amtskommunerne. Det vil i forbindelse med udmeldingen af nedsættelse af overførslen til amtskommuner blive ud- meldt, hvilke hensyn der vil indgå i en bedømmelse af, hvorvidt en amtskommune kan opnå frita- gelse. Størrelsen af den pulje der, jf. stk. 4 afsættes til dispensationer fastsættes af indenrigs- og sundhedsministeren. Det forventes, at puljen maksimalt vil udgøre ca. 10 pct. af den samlede til- skudsnedsættelse.   Indenrigs- og sundhedsministeren vil i februar 2006 indkalde en opgørelse af amtskommunernes vedtagne tillægsbevillinger samt pålæg om nedsættelse af bevillinger for 2006 med henblik på at få fastlagt, i hvilket omfang amtsråd og forberedelsesudvalg har korrigeret budgetterne for 2006. Der vil blandt andet i forlængelse af indberetningerne i februar 2006 blive foretaget en evaluering af den økonomiske udvikling i amtskommunerne, og regeringen vil tage stilling til, om der er behov for at udnytte hjemlen til en regulering af statstilskuddet til amtskommunerne i 2006. Da størrelsen af nedsættelsen i 2006 fastlægges på baggrund af en vurdering af den amtskommu- naløkonomiske situation, vil finansministeren senere i 2006 kunne nedsætte den oprindeligt med- delte tilskudsreduktion. I så fald vil tilbageførslen til den enkelte amtskommune ske som en propor- tional nedsættelse af amtskommunens tilskudsreduktion. Det samlede provenu for tilskudsreduktionen vil endvidere f.eks. kunne tilbageføres til regionerne i efterfølgende år, f.eks. 2007. I så tilfælde vil såvel størrelsen som fordelingsmetoden for tilbage- førslen  indgå  i  de  regionaløkonomiske  forhandlinger  og  hjemmel  blive  tilvejebragt  på  de  årlige bloktilskudsaktstykker.   Den foreslåede bestemmelse indebærer en fravigelse af § 17 i lov om kommunal udligning og ge- nerelle tilskud til kommuner og amtskommuner, hvorefter bloktilskuddet til amtskommunerne fast- sættes af finansministeren med tilslutning fra Folketingets Finansudvalg. I det omfang bloktilskudsreduktionen sker efter beskatningsgrundlag, vil det ske på basis af amts- kommunens   andel   af   det   statsgaranterede   amtskommunale   beskatningsgrundlag   for   2006. Nedsættelsen  vil  ske  som  en  særskilt  modregning  i  statstilskuddet,  og  indebærer  ikke  afledte ændringer i udligningsberegninger m.v.

- 5 - Såfremt det besluttes at fravige det generelle princip for fordeling af bloktilskuddet, og i stedet helt eller delvist basere reduktionen på den relative fordeling af amtskommunernes realvækst fra budget 2005 til 2006 (korrigeret), vil det indebære en afvigelse fra §17 stk., stk. 5 i lov om kommunal ud- ligning og generelle tilskud til kommuner og amtskommuner, hvorefter tilskuddet fordeles i forhold til den enkelte amtskommunes andel af det samlede amtskommunale beskatningsgrundlag. I tilfælde af at bloktilskudsreduktionen fordeles på baggrund af realvæksten for enkelte amtskom- muner, beregnes realvæksten som forskellen mellem amtskommunens budgetterede nettodriftsud- gifter i 2006 korrigeret for vedtagne tillægsbevillinger samt pålæg om nedsættelse af bevillinger på serviceområdet til og med 15. februar 2006 vedrørende 2006 og amtskommunens budgetterede net- todriftsudgifter i 2005 korrigeret for pris- og lønudviklingen, tekniske korrektioner mv., jf. bl.a. af- talen om amternes økonomi for 2006 og opgaveændringer fra 2005 til 2006, jf. DUT-princippet. Amtskommunerne vil i givet fald få oplyst den beregningsmæssige metode for reduktion af hver enkelt amtskommunes statstilskud.   Amtskommuner, der har en realvækst på nul eller derunder vil vægte med nul i forbindelse med opgørelsen  af  den relative  fordeling  af  nedsættelsen  af  overførslen  til  amtskommunerne.  Køben- havns  og  Frederiksberg  kommuner  vil,  hvor  bloktilskudsreduktionen  fordeles  efter  beskatnings- grundlag, indgå i opgørelsen med en andel af amternes realvækst korrigeret for vedtagne tillægsbe- villinger samt pålæg om nedsættelse af bevillinger, som svarer til deres respektive andele af det amtskommunale beskatningsgrundlag Fra den absolutte reduktion der på baggrund heraf beregnes i deres amtskommunale statstilskud trækkes et beløb svarende til eventuelle vedtagne tillægsbevil- linger på de amtskommunale serviceområder til budgettet for 2006. I det tilfælde hvor bloktilskuds- reduktionen fordeles efter realvæksten, vil København og Frederiksberg Kommuner indgå med 40 pct.  af  deres  samlede  realvækst  korrigeret  for  vedtagne  tillægsbevillinger  på  de  amtskommunale serviceområder. Bornholms Regionskommune vil blive fordelt i en primær- og amtskommunal del, jf. de principper der er aftalt mellem KL og Amtsrådsforeningen.” Tilsvarende er anført i anmærkningerne til tekstanmærkning nr. 121 (vedrørende adgangen til at nedsætte statstilskud til kommunerne). Som  det  fremgår,  er  der  i  anmærkningerne  bl.a.  peget  på,  at  ændringsforslagene  indebærer  en fravigelse  af  §§  10  og  17  i  den  nævnte  lov  om  kommunal  udligning  og  generelle  tilskud  til kommuner og amtskommuner, hvorefter bloktilskud fastsættes af finansministeren med tilslut- ning fra Folketingets Finansudvalg.   Finansministeriet har i øvrigt oplyst, at forslagene skal ses som en udmøntning af den indgåede aftale af 7. november 2005 om finansloven for 2006. Af denne aftale fremgår bl.a., at der skal ”etableres  mekanismer,  som  sikrer  overensstemmelse  mellem  de  aftalte  udgiftsrammer  og  den faktiske udvikling i den kommunale økonomi”. 3. Forholdet til grundloven. Selv om finansloven i første række indeholder bevillinger, har loven for en forfatningsretlig be- tragtning karakter af almindelig lov, og finansloven kan således indeholde andet end bevillinger,

- 6 - herunder  bestemmelser,  der  ændrer  eller  supplerer  den  øvrige  lovgivning,  jf.  bl.a.  Alf  Ross, Dansk Statsforfatningsret, 3. udgave ved Ole Espersen (1980), side 43, og Henrik Zahle, Dansk Forfatningsret 2, Regering, forvaltning og dom, 3. udgave (2001), side 59 og 75. Tilsvarende er anført i pkt. 5.2 i Finansudvalgets beretning af 27. oktober 2005 om udvalgets arbejdsform mv.   Der  er  således  efter  Justitsministeriets  opfattelse  ikke  noget  forfatningsretligt  til  hinder  for  at gennemføre de omhandlede ændringer som led i vedtagelsen af finansloven.   Det tilføjes i den forbindelse, at heller ikke det såkaldte identitetsprincip – jf. herved grundlovens § 41, stk. 2, hvorefter et lovforslag ikke kan vedtages endeligt, før det har været behandlet tre gange i Folketinget – efter Justitsministeriets opfattelse vil være til hinder for, at ordningen gen- nemføres ved de nævnte ændringsforslag. Justitsministeriet har i den forbindelse bl.a. lagt vægt på, at bestemmelser om de omhandlede statstilskud allerede er indeholdt i det fremsatte forslag til finanslov for 2006, jf. pkt. 1 ovenfor. 4. Forholdet til almindelige lovtekniske principper om lovgivning på finansloven... 4.1. Det følger af det, der er anført i pkt. 3 ovenfor, at der efter Justitsministeriets opfattelse ikke er noget forfatningsretligt til hinder for den fremgangsmåde, som der lægges op til med de stille- de ændringsforslag. Et andet spørgsmål er, om ordningen er i overensstemmelse med mere almindelige lovtekniske principper for, hvad der bør gennemføres som led i vedtagelsen af finansloven, og hvad der om- vendt  bør  gennemføres  ved  ”almindelig”  lovgivning.  Så  vidt  Justitsministeriet  forstår,  er  det navnlig dette spørgsmål, som Finansudvalget ønsker en vurdering af. Hertil skal Justitsministeriet mere generelt bemærke, at gennemførelsen af finansloven i praksis giver anledning til lovtekniske spørgsmål, som er særlige for dette område. Det gælder bl.a. det nævnte spørgsmål om, hvilke initiativer der bør gennemføres som led i behandlingen af forslaget til finanslov, og hvilke initiativer der omvendt bør gennemføres ved fremsættelse af ”almindeli- ge” lovforslag. Sådanne spørgsmål kan f.eks. opstå i forhold til opfølgningen på indgåede politi- ske  aftaler  om  finansloven  (”finanslovsaftaler”)  og  må  bl.a.  ses  i  lyset  af  de  særlige  praktiske forhold, der gør sig gældende på området. De nævnte spørgsmål er navnlig reguleret i de særlige normer, der i praksis har dannet sig på det omhandlede område, og som bl.a. er beskrevet i Finansudvalgets beretning af 27. oktober 2005 om udvalgets arbejdsform mv. Der kan imidlertid være grund til at fremhæve nogle særlige forhold, jf. pkt. 4.2-4.4 nedenfor:

- 7 - 4.2. I udvalgets spørgsmål nr. 3 spørges der specifikt til, om justitsministeren finder, at de om- handlede  tekstanmærkninger  ”opfylder  den  i  Finansministeriets  Budgetvejledning  2001,  pkt. 1.4., jf. Finansudvalgets beretning af 27. oktober 2005, pkt. 5.2., anførte betingelse om, at ”gene- relle lovændringer ikke bør gennemføres ved tekstanmærkning”.” I det nævnte pkt. 5.2 i Finansudvalgets beretning omtales bl.a. mere generelt spørgsmålet om, i hvilket omfang ændring og supplering af ”gældende materiel lovgivning” bør ske ved tekstan- mærkning på finansloven. I tilknytning til den citerede passus anføres således bl.a., at ”ændring af eksisterende lovgivning kun bør finde sted, såfremt ændringen er tidsbegrænset, eller ændring af lovgivningen ikke kan afventes.” Hertil skal Justitsministeriet bemærke, at de omhandlede ændringsforslag ikke indebærer mere generelle eller varige ændringer af lovgivningen på området, men alene vedrører spørgsmålet om størrelsen af kommunernes og amtskommunernes statstilskud for 2006.   Efter Justitsministeriets opfattelse må det således antages, at ændringsforslagene ligger inden for rammerne af, hvad der er angivet i Finansudvalgets beretning.   4.3. Til støtte for, at det kan være betænkeligt at gennemføre materielle lovændringer i finanslo- ven, peges der jævnligt på, at det – som følge af finanslovens omfang og struktur – kan være vanskeligt for borgerne at finde frem til de retsregler, der er relevante for dem. I overensstem- melse hermed anføres i den omtalte beretning fra Finansudvalget bl.a., at der kan knytte sig be- tænkeligheder af ”kundgørelsesmæssig” karakter til sådanne tekstanmærkninger. Hertil skal Justitsministeriet bemærke, at det anførte – principielt meget væsentlige – hensyn i sagens natur navnlig gør sig gældende i forhold til lovgivning, som retter sig direkte til private borgere og virksomheder mv. Dette er også nævnt i Finansudvalgets beretning. De  her  foreliggende  tekstanmærkninger  retter  sig  ikke  direkte  til  borgere  eller  virksomheder, men  angår  i  stedet  de  økonomiske  forhold  mellem  staten  på  den  ene  side  og  kommunerne  og amtskommunerne på den anden side.   Justitsministeriet finder derfor ikke, at væsentlige kundgørelsesmæssige hensyn taler imod den foreslåede ordning.   4.4. I udvalgets spørgsmål nr. 1 betegnes de fremsatte ændringsforslag som ”meget vidtgående”. I den forbindelse har Finansministeriet har over for Justitsministeriet oplyst, at en udnyttelse af de  bemyndigelser,  der  følger  af  de  omhandlede  ændringsforslag,  efter  omstændighederne  vil

- 8 - kunne indebære væsentlige ændringer i størrelsen af de tilskud til kommuner og amtskommuner, der er fastsat af finansministeren og nu optaget på forslaget til finanslov for 2006, jf. pkt. 1 oven- for. Finansministeriet  har  samtidig  tilkendegivet,  at  man  bl.a.  på  denne  baggrund  har  været  meget opmærksom på behovet for – såvel i selve tekstanmærkningen som i de ledsagende anmærknin- ger – så vidt muligt at præcisere de rammer, der gælder for bemyndigelsens omfang, og at man i lyset af de omhandlede spørgsmåls karakter ikke finder, at yderligere præciseringer er mulige. Justitsministeriet har ikke bemærkninger til dette.