Holbergsgade 6 · 1057 København K · T 3392 3380 · F 3311 1239 · E [email protected] · www.inm.dk Dato: 06.02.2006 Kontor: Indfødsretskontoret J.nr.: 2005/307-94 Sagsbeh.: TPS Besvarelse af spørgsmål nr. 10 stillet af Folketingets Indfødsretsudvalg til m i- nisteren for flygtninge, indvandrere og integration den 19. oktober 2005 (alm. del –  bilag 7). Spørgsmål: Ministeren bedes kommentere henvendelse af 12. oktober 2005 fra Institut for Menneskerettigheder vedrørende notat om afslag på indfødsret, jf. alm. del   – bilag 7. Svar: Ved spørgsmål nr. S 324 har medlem af Folketinget Jørgen A  rbo-Bæhr (EL) anm o- det Justitsministeren om at kommentere ”Notat om afslag på indfødsret uden næ  r- mere begrundelse og uden klagemulighed” fra Institut for Menneskerettigheder, herunder især notatets påpegning af, at ansøgere, der får afslag på indfødsret på baggrund af PET’s sikkerhedsvurdering, bør have krav på at få efterprøvet begru n- dede indsigelser, og i forlængelse af det hvordan en sådan prøvelsesadgang efter ministerens opfattelse kan etableres.   Ved brev af 19. oktober 2005 har Justitsministeriet anmodet Ministeriet for Flygtnin- ge, Indvandrere og Integration om en udtalelse til brug for besvarelsen af spørg s- mål nr. S 324 fra medlem af Folketinget Jørgen Arbo -Bæhr (EL). Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration har den 12. januar 2006 til Ju- stitsministeriet oplyst fø lgende: ”1. Institut for Menneskerettigheder har udarbejdet et notat om den situation, hvor en person med tidsubegrænset opholdstilladelse i Danmark får afslag på sin ansøgning om at blive o p- taget på et lovforslag om indføds rets meddelelse (naturalisation), fordi det vurderes, at den pågældende kan være en fare for landets sikkerhed. I notatet behandler Instituttet spørg   s-

Side 2 Holbergsgade 6 · 1057 København K · T 3392 3380 · F 3311 1239 · E [email protected] · www.inm.dk målet om, hvorvidt det må anses for en krænkelse af Danmarks internationale forpligtelser på området, herunder særligt Den Europæiske Ko  nvention om Statsborgerret (EKS) artikel 11 og Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) artikel 8 og artikel 13, når en person, der får afslag på optagelse på et lovforslag om indfødsrets meddelelse, fordi det er vurderingen, at den pågældende kan være en fare for landets sikkerhed, ikke modtager en begrundelse for afslaget og ikke kan påklage dette. Af notatet fremgår, at det er Instituttets opfattelse, at imødekommelse af kravene i EKS art i- kel 11 og artikel 8 i EMRK forudsætter, at også afslag på indfødsret af hensyn til statens si k- kerhed skal ledsages af en begrundelse, der efter omstændighederne kan begræ  nses til en henvisning til indholdet af forvaltningslovens § 24, stk. 3, jf. § 15, stk. 1, nr. 1, om hensynet til statens sikkerhed. Endvidere er det Instituttets opfattelse, at ansøgere, der får et sådant af- slag, efter EMRK artikel 13, jf. artikel 8, har krav på at få prøvet begrundede indsigelser mod sikkerhedsvurderingen. 2. Det fremgår af grundlovens § 44, at ingen udlænding kan opnå indfødsret uden ved lov. Dette indebærer, at det ikke kan overlades til administrative myndigheder eller til domst olene at træffe afgørelse om tildeling af indfødsret til udenlandske statsborgere og statsløse pe r- soner. Den omstændi ghed, at indfødsret skal meddeles ved lov, indebærer till  ige, at ingen har retskrav på at blive naturaliseret. I praksis iværksættes Folketingets behandling af naturalis  ationssagerne ved, at ministeren for flygtninge, indvandrere og integration årligt fremsætter to lovforslag om indfødsrets me  d- delelse til en række personer. De personer, der er optaget på et lovforslag, opfylder nogle nærmere angivne kriterier. Pe r- soner, som ikke opfylder de generelle kriterier, medtages kun på lovforslag om indfødsrets meddelelse, hvis Indfødsretsudvalget på forhånd har fået forelagt sagen og truffet beslutning om optagelse af den pågældende på et lovforslag. Naturalisation beror således udelukkende på lovgivningsmagtens bestemmelse. Behandlingen af ansøgninger om indfødsr  et foregår i to faser. Første fase varetages af Min i- steriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration efter retningslinierne i en aftale, som rege- ringspartierne Venstre og Det Konservative Folkeparti den 8. december 2005 har indgået med Dansk Folkeparti. Anden fase består i Folketingets behandling af lovforslag om indfød s- rets meddelelse. Ved Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integrations behandling af ansøgninger om indfødsret er der derfor ikke tale om afgørelser, men om forberedelse af lovforslag. Efter § 21 både i den hidtil gældende aftale om retningslinierne for naturalisation (cirkulær e- skrivelse nr. 55 af 12. juni 2002) og i den nugældende aftale af 8. december 2005 forelæ  g- ges sagen Folketingets Indfødsretsudvalg med indstilling om afslag på  indfødsret, hvis j u- stitsministeren meddeler ministeren for flygtninge, indvandrere og integration, at det er Poli- tiets Efterretningstjenestes (PET) vurdering, at en ansøger kan være en fare for landets si  k- kerhed.

Side 3 Holbergsgade 6 · 1057 København K · T 3392 3380 · F 3311 1239 · E [email protected] · www.inm.dk PET’s vurdering af, at den person, der har søgt om optagelse på et lovforslag om in dfødsrets meddelelse, kan være en fare for landets sikkerhed, foretages efter et samlet skøn over den viden, som PET har om den pågældende. Det grundlag for indstillingen, som justitsministeren måtte meddele ministeren for flygtninge, indvandrere og integration, videregives til Indfødsretsudvalget. Det kan derfor ikke foreko m- me, at Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration er i besiddelse af oplysninger vedrørende den vurderede sikkerhedsrisiko, som Ind fødsretsu dvalget ikke gøres bekendt med. 3. Når en person ikke optages på et lovforslag om indfødsrets meddelelse, fordi det vurde- res, at den pågældende kan være en fare for landets sikkerhed, henvises der i afslaget til principperne i forvaltningslovens § 24, stk. 3, jf. § 15, hvorefter begrundelsens indhold kan begrænses, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til denne til varet a- gelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv e  ller til andre private eller offentlige interesser. En af de i forvaltningslovens § 15 opregnede inte- resser er statens sikkerhed eller rigets forsvar, jf. § 15, stk. 1, nr. 1. Der er, som ovenfor anført, ved Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integrations b e- handling af ansøgninger om indfødsret ikke tale om afgørelser, men derimod om forberede   l- se af lovforslag, hvorfor behandlingen af disse ansøgninger ikke er reguleret af forvaltning s- loven. Dermed er afslag på ansøgninger om indfødsret ikke omfattet af forvaltningsl  ovens bestemmelser om, at afgørelser skal være ledsaget af en begrundelse. Ministeriet for Flyg  t- ninge, Indvandrere og Integration efterlever dog Folketingets vedtagelse nr. V 36 af 15. ja- nuar 1998, hvorefter Folketinget blandt andet lægger afgørende vægt på at    opfylde internati- onale konventioner og sikre god forvaltningsskik i hele sagsforløbet. Det betyder, at minist e- riet i praksis følger  forvaltningslovens regler og andre forvaltningsretlige principper ved b e- handlingen af ansøgninger om indfød  sret. Danmark er efter artikel 11 i EKS forpligtet til at sikre, at afgørelser om blandt andet afslag på statsborgerskab indeholder en skriftlig begrundelse. I den forklarende rapport til konventi- onen fastslås det i relation til denne bestemmelse imidlertid, at der i forbindelse med beslut- ninger, der involverer den nationale sikkerhed, alene skal gives et minimum af information. På den baggrund er det ministeriets opfattelse, at et afslag, hvor en ansøger ikke oplyses om, at det er vurderingen, at den pågældende kan vær e en fare for landets sikkerhed, men hvor der i afslaget alene henvises til principperne i forvaltningslovens § 24, stk. 1, jf. § 15, er i overensstemmelse med EKS artikel 11. 4. For så vidt angår det, der er anført i Instituttets notat om muligheden for at påklage afslag på indfødsret, har spørgeren særligt anmodet om bemærkninger til notatets påpegning af, at ansøgere, der får afslag på indfødsret på baggrund af PET’s vurdering af, at den pågælde n- de kan være en fare for landets sikkerhed, bør have krav på   at få efterprøvet begrundede indsigelser.

Side 4 Holbergsgade 6 · 1057 København K · T 3392 3380 · F 3311 1239 · E [email protected] · www.inm.dk 4.1. Artikel 12 i EKS indeholder en forpligtelse til at sikre, at afgørelser, der vedrører blandt andet afslag på statsborgerskab, kan påklages til administrative myndigheder eller domsto- lene i overensstemmelse med national ret. Danmark har imidlertid i forbindelse med ratifika- tionen, jf. EKS artikel 29, taget forbehold over for artikel 12 og har i erklæringen, der blev a f- givet i den forbindelse henvist til, at det følger af § 44 i grundloven, at indfødsret meddele  s ved lov, og at Folketinget og Folketingets Indfødsretsudvalg, der handler på vegne af Folk e- tinget, ikke er bundet af generelle administrative regler, hvilket indebærer, at der ikke er en rekursadgang i disse sager. Danmark er på grund af forbeholdet over for artikel 12 ikke efter EKS forpligtet til at sikre re- kursadgang i sager om afslag på indfødsret, hvor det er vurderingen, at den pågældende kan være en fare for landets sikkerhed. 4.2. Spørgsmålet er herefter, om Danmark efter EMRK må anses for at væ re forpligtet til at sikre en sådan rekursadgang. I den forbindelse kan det oplyses, at Den Europæiske Menn e- skerettighedsdomstol (Domstolen) i sagen Karassev og familie mod Finland (admissibilitets- afgørelse af 12. januar 1999) har taget stilling til spørg  smålet om, hvorvidt EMRK artikel 8, hvorefter enhver har ret til respekt for sit privatliv og familieliv, sit hjem og sin korrespondan- ce, indebærer en ret til at opnå statsborgerskab. Sagen drejede sig blandt andet om, hvorvidt finske myndigheders afslag på at give en stats- løs pe rson født i Finland af forældre, der var statsborgere i det tidligere Sovjetunionen, finsk statsborgerskab, måtte anses for at udgøre en krænkelse af EMRK artikel 8. Domstolen b  e- mærkede i afgørelsen, at ”retten til at opnå en b  estemt nationalitet ikke er sikret ved EMRK eller dens protokoller”. I afgørelsen anføres dog videre, at ”selv om en ret til statsbo   rgerskab ikke som sådan er sikret ved EMRK eller dens protokoller, udelukker Domstolen ikke, at et vilkårligt afslag på statsborgerskab under visse omstændigheder vil kunne rejse spørgsmål i forhold til artikel 8 i EMRK på grund af et sådant afslags indvirkning på den pågældendes privatliv.” I den konkrete sag var det imidlertid Domstolens vurdering, at de finske myndigheders afgø- relse om ikke at meddele den pågældende statsborgerskab ikke var vilkårlig på en sådan måde, at det kunne rejse spørgsmål i forhold til artikel 8 i EMRK. For så vidt angik konse- kvenserne af de finske myndigheders afslag på at give klager statsborgerskab, bemærkede Domstolen, at klager ikke var truet af udvisning fra Finland, hverken alene eller sammen med sine forældre. Domstolen bemærkede endvidere, at klagers forældre havde opholdsti   l- ladelse og pas, og at lignende dokumenter ville kunne udstedes til klager på forældrenes anmodning. Herudover bemærkede Domstolen, at klager modtog sociale ydelser, idet han var omfattet af den kommunale pasningsordning og modtog børnepenge, ligesom hans m o- der modtog arbejdsløshedsunderstøttelse, der blandt andet var blevet fa  stsat under hensyn- tagen til klager. På den baggrund konkluderede Domstolen, at ”selv om klager ikke modtog disse ydelser fra begyndelsen, finder Domstolen ikke, at konsekvenserne af afslaget på at anerkende klager som finsk statsborger, hverken alene eller sammenholdt med selve afsla- get, kan anses for ”tilstrækkeligt alvorlige” (”sufficiently serious”) til at rejse spørgsmål i fo   r- hold til artikel 8 i konventionen”.

Side 5 Holbergsgade 6 · 1057 København K · T 3392 3380 · F 3311 1239 · E [email protected] · www.inm.dk Domstolen afviste på denne baggrund denne del af klagen som åbenbart ubegrundet. I de senere admissibilitetsafgørelser Slivenko m.fl. mod Letland (afgørelse af 23. j  anuar 2002) og Ismet Kuduzovic mod Slovenien (afgørelse af 17. maj 2005), ge ntager Domstolen, at EMRK og dens protokoller ikke sikrer en ret til statsborgerskab, selv om en vilkårlig næ g- telse af statsborgerskab under visse omstændigheder vil kunne udgøre et indgreb i de re  t- tigheder, der er sikret ved artikel 8 i EMRK. Da retten til at opnå et bestemt statsborgerskab således ikke i almindelighed omfattes af EMRK ellers dens protokoller, rejser et afslag på indfødsret som altovervejende h ovedregel heller ikke spørgsmål i forhold til EMRK, herunder artikel 8. Som anført ovenfor, har Domstolen dog ikke udelukket, at der i visse tilfælde (”certain ci  r- cumstances”), hvor der er tale om et vilkårligt afslag på statsborgerskab, der har ”tilstrækk e- ligt alvorlige” konsekvenser for den pågældende, vil kunne rejses spørg  smål i forhold til EMRK artikel 8. Det er imidlertid Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integrations opfattelse, at en så- dan særlig situation ikke vil kunne opstå i forbindelse med et afslag på at opnå indfødsret, hvor det er vurderingen, at den pågældende udlænding, der har en tidsubegrænset ophold  s- tilladelse, kan være en fare for statens sikkerhed. En person, der får afslag på indfødsret, mister hverken sit opholdsgrundlag eller sin muli g- hed for at oppebære sociale ydelser. Et afslag vil heller ikke på anden måde kunne ændre i udlændingens retsstilling i Danmark. Efter ministeriets opfattelse kan et sådant afslag derfor ikke siges at have ”tilstrækkeligt alvorlige” konsekve nser for den pågældende til, at det rejser spørgsmål i forhold til EMRK art ikel 8. Afslag på indfødsret vil derfor heller ikke rejse spørgsmål i forhold til EMRK artikel 13. I art i- kel 13 fastslås, at ”enhver, hvis rettigheder og friheder efter konventionen er blevet krænket, skal have adgang til effektive retsmidler herimod for en national myndighed, uanset om krænkelsen er begået af personer, der handler i embeds medfør.” Det fremgår af Domst o- lens praksis, at artikel 13 alene vil kunne påberåbes i tilfælde, hvor klager har en ”rimeligt begrundet indsigelse” i forhold til en af de materielle bestemmelser i EMRK. Domstolen fast- slår f.eks. i sagen Boyle og Rice mod Storbritannien (dom af 27. april 1988), at ”..Article 13 cannot reasonably be interpreted so as to require a remedy in domestic law in respect of any supposed grievance under the Convention that an individual may have, no matter how un- meritorious his complaint may be: the grievance must be an arguable one in terms of the Convention”. Dette indebærer efter ministeriets opfattelse, at artikel 13 om effektive retsmi d- ler ikke finder anvendelse på et sådant afslag på dansk indfødsret, hvorfor den pågældende udlænding ikke efter EMRK har krav på at få prøvet  begrundelsen for afslaget. I sit notat gennemgår Instituttet udover ovennævnte afgørelser om afslag på statsbo rgerskab tillige en række domme, der vedrører nationale sikkerhedstjenesters indsa  mling, registrering, opbevaring og videregivelse af oplysninger samt iværksættelse af tvangsindgreb, så som a f- lytning. Det drejer sig om sagerne Klass mfl. mod Tyskland (dom af 6. september 1978),

Side 6 Holbergsgade 6 · 1057 København K · T 3392 3380 · F 3311 1239 · E [email protected] · www.inm.dk Amann mod Schweiz (dom af 16. februar 2000), Leander mod Sverige (dom af 26. marts 1987) og Rotaru mod Rumænien (dom af 4.  maj 2000). Klass-dommen vedrørte en tysk lovgivning, hvorefter der kunne foretages indgreb i medd e- lelseshemmeligheden, uden at de involverede fik underretning før på det tidspunkt, hvor de t- te kunne ske uden skade for det formål, der begrundede indgrebet. Dette betød i visse ti l- fælde, at der ikke blev givet underretning. I Amann -dommen havde det schweiziske efterret- ningsvæsen aflyttet og optaget klagers telefonsamtale med en person ved den russiske a m- bassade, og havde på den baggrund registreret og opbevaret oplysninger om klager. Lean- der-dommen vedrørte den svenske efterretningstjenestes opbevaring og videregivelse af o p- lysninger om klager i forbindelse med en sikkerhedsvurdering, der blev foretaget i anledning af klagers ansættelse samt klagers manglende ti lladelse til at få aktindsigt i de registrerede oplysninger. I Rotaru-dommen havde den rumænske efterretningstjeneste indsamlet og o p- bevaret oplysninger om klager, uden at klager havde mulighed for at få prøvet, om efterre t- ningstjenestens oplysninger var korrekte. Ingen af disse sager vedrørte afslag på statsborgerskab, men derimod nationale efterre t- ningstjenesters indsamling, registrering, opbevaring og videregivelse af oplysninger samt iværksættelse af indgreb i meddelelseshemmeligheden. Endelig gennemgås i Instituttets notat sagen Al-Nashif mod Bulgarien (dom af 20. juni 2002). I denne sag blev en statsløs palæstinenser, der havde boet i Bulgarien i syv år med sin kone og to børn, frihedsberøvet og senere udvist af Bulgarien. Udvisningsb  eslutningen indeholdt ingen nærmere begrundelse for beslutningen, men henviste al ene til statens sikkerhed. De bulgarske domstole afviste at tage stilling til frihedsberø velsens lovlighed, fordi det fremgik udtrykkeligt af de bulgarske regler, at sager om administrative beslutninger om tilbageholdel- se med henblik på udsendelse af personer, der var udvist på grund af hensynet til statens sikkerhed, ikke kunne prøves af domstolene. Domstolen fandt, at der var sket krænkelse af artikel 8 og artikel 13 i EMRK. Heller ikke denne dom vedrørte afslag på statsborgerskab. På den baggrund finder Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration ikke, at de på- gældende domme kan anses for relevante i forbindelse med vurderingen af, om et afslag på indfødsret rejser spørgsmål i for  hold til EMRK artikel 8 og artikel 13 i de tilfælde, hvor det  – uden at dette er anført i a fslaget – er vurderingen, at den pågældende ansøger kan være en fare for landets sikkerhed.” Justitsministeriet har den 17. januar 2006 besvaret spørgsmål nr. S 324  fra medlem af Folketinget Jørgen Arbo -Bæhr (EL). Jeg kan i det hele henholde mig til Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integrations hø- ringssvar af 12. januar 2006.