PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Europaudvalget 2005-06
EUU Alm.del
Offentligt

Medlemmerne af Folketingets Europaudvalg

og deres stedfortrædere

Bilag

Journalnummer

400.C.2-0

Kontor

EUK

10. november 2005

Til underretning for Folketingets Europaudvalg vedlægges Udenrigsministe-

riets besvarelse af spørgsmål 14 ad EUU alm. del af 9. november 2005.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

NOTAT

Udenrigsministeriet

Nordgruppen

Til:

Fra:

Udenrigspolitisk nævn

Forsvarsudvalget

Udenrigsministeriet

J.nr.:

Dato:

SP, 500.K.1-1

7. november 2005

Emne: Konsekvenserne af det danske forsvarsforbehold

Resume

EUs sikkerheds- og forsvarspolitik (ESDP) er de seneste år skredet hastigt

fremad. Operationer igangsættes, nye initiativer vedtages, og der spores en

stigende interesse for at styrke samarbejdet blandt samtlige medlemslande.

ESDP er ikke en konkurrent til NATO, men et supplement, idet udgangs-

punktet er, at EUs koordinerede brug af civile og militære krisestyringsin-

strumenter tilfører en merværdi til håndteringen af internationale kriser.

Etableringen af den civil-militære celle skal netop styrke samarbejdet mellem

civile og militære instrumenter.

Det følger af forsvarsforbeholdet, at Danmark ikke deltager i vedtagelse og

gennemførelse af EU-foranstaltninger, der har indvirkning på forsvarsområ-

det. Danmark deltager på lige fod med andre medlemslande i opbygningen af

civile kapaciteter og i civile operationer. Det stadigt tættere samarbejde mel-

lem civile og militære instrumenter betyder imidlertid, at konsekvenserne af

det danske forsvarsforbehold bliver mere mærkbare. Tendensen må ventes at

fortsætte. Forbeholdet bevirker, at Danmark i relation til sådanne retsakter

om både civile og militære opgaver først på et meget sent tidspunkt i proces-

sen, når stort set alle detaljer er klarlagt, kan afgøre, hvorvidt Danmark vil

have mulighed for at deltage i civile dele af en aktion. Derved mistes indfly-

delse, selvom Danmark altid fra sag til sag bestræber sig på at få aktionerne

tilrettelagt, således at Danmark kan deltage i maksimalt omfang. Regeringen

vil vedvarende forfølge en linje, hvormed Danmark - under respekt for for-

beholdet - i videst mulige omgang deltager i en styrkelse af EU's evne til kri-

sestyring

Konsekvensen af forsvarsforbeholdet er ikke blot, at Danmark må afstå fra

at deltage i krisestyringsoperationer, som EU gennemfører, herunder på veg-

ne af FN. Forbeholdet betyder også, at Danmark står uden indflydelse på

fastlæggelsen af rammerne for det europæiske forsvarspolitiske samarbejde,

som vil have betydning i lang tid fremover. Endeligt får tendensen i stadig

stigende grad negativ indflydelse på Danmarks deltagelse i andre samarbejder

såsom NATO og det nordiske samarbejde.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

-0-

Udviklingen inden for ESDP

Overordnet er målsætningen for ESDP, at EU skal oparbejde en evne til at

udføre krisestyringsopgaver, hvor de militære og ikke-militære instrumenter

spiller sammen. Vedtagelsen af den

europæiske sikkerhedsstrategi

i de-

cember 2003 var vigtig som overordnet ramme for det videre arbejde med

ESDP og som en bestræbelse på at skabe enighed mellem EU-landene om,

hvilke sikkerhedspolitiske udfordringer Europa står overfor. Det var første

gang, EU enedes om en overordnet analyse af, hvilke trusler EU står over

for, og hvilke midler der skal til for at imødegå disse. Strategien udpeger fem

hovedtrusler: terrorisme, masseødelæggelsesvåben, staters sammenbrud, or-

ganiseret kriminalitet og regionale konflikter. Hovedtruslerne vurderes at væ-

re dynamiske og antages at ville blive langt mere farlige, hvis de overlades til

sig selv. Strategien udpeger multilateralisme som et vigtigt middel til at imø-

degå disse udfordringer.

Centralt i sikkerhedsstrategien er, at Europa står over for ændrede sikker-

hedspolitiske udfordringer, som i højere grad end tidligere kræver aktiv age-

ren fra EUs side. Sikkerhedsstrategien lægger endvidere op til anvendelse af

mange forskellige typer af instrumenter, herunder civile og militære krisesty-

ringsredskaber. Det aktuelle ønske om at forbedre medlemslandenes civile og

militære kapaciteter skal således ses i sammenhæng med sikkerhedsstrategiens

anbefaling af, at EU påtager sig en større rolle i forbindelse med krisestyring.

Hertil kommer, at FN har udtrykt stor interesse for, at EU på denne måde

påtager sig et større globalt ansvar. Særligt EUs succesrige indsats i den De-

mokratiske Republik Congo (DRC) i 2003, der hindrede en humanitær kata-

strofe i det østlige DRC og byggede bro til indsættelse af en egentlig FN-

fredsstyrke, åbnede FNs øjne for at kunne anvende EU som en regional or-

ganisation til krisestyring. FNs generalsekretær har siden understreget vigtig-

heden af at opbygge regionale organisationers evne til krisehåndtering, og

han har i denne sammenhæng eksplicit peget på EUs kampgrupper som et

nyttigt redskab.

Hvis EU meningsfuldt skal kunne påtage sig krisestyringsopgaver, må de

nødvendige

kapaciteter

være til stede. Det er en forudsætning, at kapacite-

terne stilles til rådighed af medlemslandene, da EU ikke selv har militære

styrker. EU definerede i 1999 de såkaldte styrkemål (Helsinki Headline

Goals), hvor kvantitative mål stod i centrum. I fokus var, at EU skulle leve

op til ambitionen om med 60 dages varsel at kunne udsende op til 60.000

mand i op til et år. Helsinki-målene blev erklæret opfyldt i 2003, om end der

samtidig kunne konstateres en række mangler, særligt hvad angår løftekapaci-

tet og dermed evnen til at deployere hurtigt over større afstande. Der kunne

også konstateres mangler i styrkernes evne til at påtage sig de mest krævende

missionstyper. Dette skulle der rettes op på med de nye styrkemål for 2010,

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

som EU besluttede i maj 2004, hvorved styrkernes kvalitative egenskaber og

evne til at kunne rykke hurtigt ud i krisesituationer kom i centrum.

Netop hurtig udrykning er kernen i

EUs kampgruppekoncept.

I november

2004 nåede EU til enighed om opstilling af i alt 13 kampgrupper (hver på ca.

1500 mand med tilknyttet transportkapacitet og støttestruktur). Allerede i dag

står der til enhver tid en eller to kampgrupper på højt beredskab, og hensig-

ten er, at der fra 2007 skal stå to-tre kampgrupper ad gangen på højt bered-

skab til hurtig indsættelse i konfliktområder uden for EU, typisk i fredsska-

bende operationer under et FN-kap. VII-mandat. FN har således udtrykt stor

interesse for dette nye instrument.

UK og Frankrig vil bidrage med rene nationale EU-kampgrupper, men ellers

vil EU-kampgrupperne blive oprettet i samarbejde mellem forskellige lande.

Multinationalitet er således et væsentligt element i konceptet for EU-

kampgrupperne. Sverige planlægger eksempelvis at opstille en kampgruppe i

samarbejde med Finland og Estland, hvor Norge i øvrigt også ventes at del-

tage. Kravene for at kunne deltage i en EU-kampgruppe vil være høje, og de

fleste EU-lande besidder kun et begrænset antal styrker af den kvalitet, der vil

være behov for til kampgrupperne.

I juni 2004 blev et

europæisk agentur for forsvarsmateriel, forskning og

militære kapaciteter

(Forsvarsagenturet) oprettet. Hensigten med Forsvars-

agenturet er netop at se på behovet for at udvikle de nødvendige kapabiliteter

ud fra ESDPs samlede behov. Forsvarsagenturet skal klarlægge de konkrete

operationelle behov og fremme foranstaltninger til opfyldelse af disse. For-

svarsagenturet vil desuden kunne befatte sig med forskningsprojekter, pro-

duktionssamarbejde og procedurer for offentlige indkøb.

Opbygningen af ESDP er komplementær til, og ikke konkurrerende i forhold

til, den kapacitet, der allerede findes i NATO. Det er netop muligheden for

blande civile og militære

instrumenter i EUs krisestyring, der giver

ESDP en merværdi i forhold til den militære kapacitet, der findes i NATO.

Som udviklingen i Bosnien-Herzegovina viser, er det netop denne type blan-

dede indsatser, der i de kommende år ventes at være behov for på Balkan og

i Afrika.

Denne tankegang kommer til udtryk ved oprettelsen af en

civil-militær celle

inden for EUs militære stab, som Det Europæiske Råd endosserede på top-

mødet den 16.-17. december 2004. Formålet med cellen er at styrke EUs ev-

ne inden for krisestyringsplanlægning i form af bedre sammenspil mellem

EUs civile og militære instrumenter og overordnet forhåndsplanlægning. Or-

ganisatorisk placeres den civil-militære celle indenfor EUs militære stab

(EUMS), og oprettelsen af cellen betragtes som en reorganisering af EUMS. I

tilknytning til den civil-militære celle vil der i slutningen af 2005 blive oprettet

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

et operationscenter, der vil kunne aktiveres som operationshovedkvarter for

civile, civile-militære eller rent militære operationer.

En aftale blev indgået i april 2000 mellem Danmark og Den Høje Repræsen-

tant Javier Solana, der sikrede, at en dansk sekunderet officer, der skulle be-

skæftige sig med civilt-militært samarbejde, kunne fungere i EUMS under

fuld respekt for forbeholdet. I forbindelse med oprettelsen af den civil-

militære celle i EU og den følgende reorganisering af militærstaben bliver den

nuværende danske stilling i EUMS nedlagt, idet koordinering af civil-militære

opgaver overflyttes til den nye celle. Da Danmark som bekendt prioriterer

samspillet mellem civile og militære instrumenter højt, anmodede Danmark

HR Solana om at bekræfte, at den overførte stilling i den civil-militære celle

ville kunne varetages under respekt af forbeholdet på basis af den oprindelige

aftale fra april 2000. En sådan bekræftelse var ikke mulig, da der til militære

stillinger i den civil-militære celle er knyttet en generel bestemmelse om, at

disse skal kunne forstærke et operationshovedkvarter/operationscenter i for-

bindelse med en konkret EU-ledet krisestyringsindsats – militær såvel som

civil.

Danmark vil imidlertid fra 2006 fortsat være repræsenteret i EUMS. Der er

således truffet beslutning om, at en dansk sekunderet officer vil kunne vare-

tage stillingen i EUMS som sektionschef for den administrative sektion. I

forbindelse med dansk ansøgning om stillingen som sektionschef for den

administrative sektion er der gjort opmærksom på, at stillingen vil skulle

kunne varetages med fuld respekt for det danske forsvarsforbehold, hvilket

også betyder, at en dansk officer i stillingen ikke ville kunne sendes ud på

missioner, der vil falde ind under det danske forsvarsforbehold.

Mens udviklingen indtil 2003 var koncentreret om opbygningen af de interne

strukturer og de fornødne militære og civile kapaciteter, er ESDP nu blevet

operationel.

Alene i 2003 blev der iværksat fire krisestyringsoperationer (to

militære i Makedonien og DR Congo, samt to civile i Bosnien-Herzegovina

og Makedonien). I 2004 iværksatte EU sin hidtil største stabiliseringsmission

(Althea), da EU efterfulgte NATOs SFOR-styrke i Bosnien-Herzegovina i

december 2004. Det er en udbredt opfattelse, at Althea er forløbet særdeles

succesrigt, og de bosniske myndigheder har udtrykt stor tilfredshed med EUs

mission. I 2005 har EU iværksat civile krisestyringsoperationer i Irak, DRC

og Indonesien, og der ventes påbegyndt en mission til grænseområdet Mol-

dova/Ukraine senere i år. Der ventes endvidere påbegyndt mission i det pa-

læstinensiske selvstyreområde pr. 1. januar 2006. Derudover har EU bidraget

med eksperter til den afrikanske unions (AU) operation i Darfur – operatio-

nen ledes af AU.

Hidtil har EUs krisestyringsoperationer været

enten

militære

eller

civile. Med

indsatsen i Sudan blev den første retsakt vedtaget, der indeholdt både civile

og militære instrumenter. Imidlertid var de civile og de militære opgaver

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

holdt klart adskilte i retsakten. De civile opgaver var således ikke underlagt

den militære kommando, og finansieringen af hhv de civile og militære opga-

ver var adskilt, hvorfor Danmark kunne tilslutte sig retsakten, hvoraf det

fremgik, at Danmark alene deltog i den civile del, og i medfør af forbeholdet

ikke var forpligtet af den militære del. Forbeholdet bevirker, at Danmark i

relation til sådanne retsakter om både civile og militære opgaver først på et

meget sent tidspunkt i processen, når stort set alle detaljer er klarlagt, kan

afgøre, hvorvidt Danmark vil have mulighed for at deltage i civile dele af en

aktion. Derved mistes indflydelse, selvom Danmark altid fra sag til sag be-

stræber sig på at få aktionerne tilrettelagt således, at Danmark kan deltage i

maksimalt omfang.

Generelt om konsekvenserne for Danmark

Udviklingen på ESDP-området betyder, at Danmark på en række områder

ikke kan bidrage til EU’s udenrigs- og sikkerhedspolitiske samarbejde. Dan-

mark står helt uden for forsvarsagenturets arbejde, ligesom Danmark ikke har

sæde i agenturets bestyrelse. Danmark kan ikke bidrage til de nye styrkemål

for 2010, ligesom Danmark ikke kan deltage i de nye EU-kampgrupper, der

først og fremmest tænkes indsat i Afrika under FN-mandat og som brobyg-

ger til iværksættelsen af egentlige FN-fredsoperationer. Danmark vil heller

ikke på anden måde gennem EU kunne bidrage til FNs militære fredsopera-

tioner.

Der eksisterer ligeledes en markant risiko for marginalisering i udviklingen af

kapaciteter: Idet visse kapaciteter er meget omkostningsfulde at anskaffe for

mindre lande på egen hånd, går lande i stigende grad sammen om udvikling

af multinationale kapaciteter til brug for såvel NATO- som EU-operationer.

Den store interesse for at deltage i EU-kampgrupper har i særdeleshed bevir-

ket, at lande har søgt efter partnere, de kan samarbejde med både i EU og

NATO (eller Partnerskab for Fred). Det ses også blandt de nordiske lande,

hvor PfP-landene, Sverige og Finland, samarbejder med Norge.

Da de øvrige lande på forhånd ved, at et dansk bidrag ikke kan komme på

tale til EU-operationer, bliver Danmark i andre landes øjne en mindre inte-

ressant partner. Et konkret eksempel er allerede set: Danmark havde tilbudt

at stå som ”lead nation” på et projekt om luft-transportkapacitet i NATO-

regi, og en række af de andre deltagende lande havde udvist interesse for den

danske løsning. Danmark måtte imidlertid trække sit tilbud tilbage, fordi flere

lande insisterede på, at kapaciteterne skulle stå til rådighed for både NATO

og EU.

De lande, der er gået sammen om at oprette den såkaldte nordiske EU

kampgruppe – Sverige, Finland, Norge og Estland - har tidligere udtrykt inte-

resse for at anvende dele af det nordiske samarbejde i NORDCAPS til plan-

lægning for og opstilling af den nordiske EU kampgruppe. Dette ville i givet

fald have medført, at Danmarks rolle i NORDCAPS havde måttet genover-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

vejes. Der er nu imidlertid fundet en alternativ løsning, men eksemplet viser,

at også Danmarks deltagelse i det nordiske samarbejde gradvist besværliggø-

res af forsvarsforbeholdet.

I forbindelse med EUs overtagelse af NATOs SFOR-operation i Bosnien-

Herzegovina indgik NATO og EU en aftale om gensidig anvendelse af takti-

ske reserver, som kan bruges mellem EUs operation i Bosnien-Herzegovina

(EUFOR) og NATOs operation i Kosovo (KFOR). Forsvarsforbeholdet i

EU-regi betød imidlertid, at Danmark på forhånd i NATO-sporet måtte fast-

slå, at danske styrker udsendt til NATO-operation ikke vil kunne sættes un-

der EU-kommando, og dermed heller ikke vil kunne anvendes til forstærk-

ning af EUFOR i en eventuel krisesituation i Bosnien-Herzegovina.

-0-

Den manglende imødekommelse af den danske anmodning om at kunne

sekundere en militær ekspert til den civil-militære celle understreger endnu en

gang den voksende betydning af det danske forsvarsforbehold. Danmark står

ikke blot uden indflydelse på fastlæggelsen af rammerne for det europæiske

forsvarspolitiske samarbejde. Danmark risikerer også gradvist miste indfly-

delse på de civile dele af samarbejdet, som Danmark tidligere har kunnet del-

tage i under respekt for forsvarsforbeholdet.

Intet tyder på, at den hastige udvikling på ESDP-området ikke vil fortsætte,

og denne udvikling må ventes fremover at betyde, at konsekvenserne af for-

svarsforbeholdet øges mærkbart. Danmark må stå uden for stadigt flere nye

tiltag, og forsvarsforbeholdets får gradvist større indflydelse på områder, der

ikke relaterer sig direkte til EUs krisestyringsoperationer. Forbeholdet bety-

der generelt, at Danmark står uden indflydelse på fastlæggelsen af rammerne

for det europæiske forsvarspolitiske samarbejde, som vil have betydning i

lang tid fremover. Og forbeholdet mærkes også i NATO-regi.

Udenrigsministeriet