Notat VTUT 0166 SUP 23. november 2005 IT- og Telestyrelsen Sagsbehandler Robert Lindgaard Telefon 3545 0251 Telefax 3545 0016 E-post [email protected] Dok2000 sag nr. 68524 Dok id-nr. 388525 Supplerende grundnotat til Folketingets Europaudvalg Meddelelse fra Kommissionen til Rådet, Europa -parlamentet, det europæ  i- ske økonomiske og sociale udvalg og Regionsudvalget om en markedsbaseret tilgang i frekvensadministrationen i den Europæiske Union (  KOM 2005) 400 endelig. Resumé: Kommissionen ønsker med nærværende meddelelse at søge politisk enighed på EU -niveau om at nå målet om at etablere mulighed for frekvensma   r- keder - handel med frekvenser i 2010. Kommissionen konstaterer, at frekvensfor- valtningen i EU ikke har fulgt med den teknologiske udvikling samt konvergensen mellem telekommunikation, medieindhold og elektronisk udstyr. Der er nu risiko for, at Europa udvikler sig til at blive en bruger af teknologi, som er udviklet an- dre steder, i stedet for selv at være førende i udviklingen. Kommissionen foreslår derfor en reform i frekvensforvaltningen, således at denne bliver markedsbaseret. Det indebærer at overlade til markedsaktørerne, hvordan radiofrekvenser skal anvendes, og at barriererne for adgang til radiofrekvenser begrænses ved at ti  l- lade handel med radiofrekvenser. Baggrund Kommissionen konstaterer, at frekvensforvaltningen i EU ikke har kunnet holde trit med den teknologiske udvikling samt sammensmeltningen af telekommunika- tion, medieindhold og elektronisk udstyr. Der er nu risiko for, at Europa udvikler sig til at blive en bruger af teknologi, som er udviklet andre steder, i stedet for selv at være førende i udviklingen. Kommissionen mener, at den manglende overensstemmelse mellem regulering og markedsbevægelser inden for konvergerende trådløse kommunikationstjenester vil forhindre en effektiv udnyttelse af frekvensressourcerne og dermed hindre op- fyldelsen af EU's politiske mål, f.eks. på områder som det indre marked, konku  r- rence, innovation og vækst. En fragmenteret tilgang til en reform af frekvensfo  r- valtningen vil gøre det vanskeligere at nå disse mål. Kommissionen foreslår derfor en reform i frekvensforvaltningen, således at de  n- ne bliver markedsbaseret, og at der skabes et marked for handel med frekvenser i EU. Det indebærer at overlade til markedsaktørerne, hvordan radiofrekvenser skal anvendes, og at barriererne for adgang til radiofrekvenser begrænses ved at tillade handel med radiofrekvenser.

IT- og Telestyrelsen Side 2 Indhold Kommissionen foreslår i meddel elsen af 19. september 2005, at der etableres et marked for handel med frekvenser og opfordrer til, at man på politisk niveau enes om følgende mål: I perioden frem til 2010 bør følgende rettigheder etableres i EU: Retten til at handle med individuelle brugsrettigheder til radiofrekvenser i en udvalgt række frekvensbånd til jordbaserede elektroniske kommunikationstj   e- nester Retten til at anvende disse radiofrekvenser på en fleksibel måde. Kommissionen agter at fremlægge forslag til reguleringsforanstaltning  er, som er nødvendige for at nå dette mål, i forbindelse med gennemgangen af rammeb   e- stemmelserne for elektroniske kommunikationstjenester, som indledes i midten af 2006. Samtidig vil Kommissionen for at fremme en hurtig udvikling af fre- kvensmarkeder sørge  for samordning, indtil en bred EU løsning er på plads, så forsinkelser og kostbar markedsopsplitning til skade for det indre marked undgås. Effektiv frekvensudnyttelse Kommissionen anfører, at alt radiobaseret udstyr bruger radiofrekvenser til at sende eller modtage informationer, og væksten i antallet af applikationer, som bruger disse radiofrekvenser, har ført til en stadig større efterspørgsel, som va   n- skeligt kan imødekommes med de nuværende stive forvaltningsregler. Radiofr   e- kvenser anses for at være   en knap ressource. Adgang til radiofrekvenser er livs- vigtig, ikke kun for mobiltelefoni, mediedistribution og trådløs internetadgang, men også til mange andre formål, f.eks. vejrprognoser, astronomi samt luftfarts  - og skibsfartssikkerhed. Det er også væsen   tligt for tjenester af stor offentlig inte- resse som sikkerhed og forsvar samt for dagligdags udstyr som fjernbetjeninger og høreapparater. Efterspørgslen efter radiofrekvenser er steget drastisk. Traditionelt er radiofrekvenser blevet fordelt ved at tildele individuelle frekvens- rettigheder og allokere de forskellige frekvensbånd til fastlagte tjenestekategor i- er. I denne sammenhæng har det vigtigste mål været at undgå forstyrrelser. Den tildelte mængde radiofrekvenser og anvendelsesvilkårene påtvinger ofte brugerne en bestemt teknologi, f.eks. GSM for nogle af frekvensbåndene til m obiltelefoni eller tv for en del af ”radio/tv -båndene”. Individuelle frekvensrettigheder ind  e- holder således implicit eller eksplicit et forbud mod brug af en anden teknologi eller udbud af alternative tjenester. Kommissionen mener, at denne fremgangsmåde ikke længere forekommer tid   s- svarende i en verden med stadig hurtigere teknologisk udvikling, hvor den tekni- ske sammensmeltning af tjenester gør det stadig vanskeligere at foretage  en skarp sondring imellem dem. Digitaliseringen betyder, at en teknologi kan bruges til at formidle en kombination af kommunikationstjenester, f.eks. tv, telefoni og bred- båndsadgang. Den tekniske udvikling gør det desuden mindre dyrt at sørge for, at udstyr kan fungere på forskellige radiofrekvenser. Den traditionelle metode er i k- ke tilstrækkelig fleksibel til, at samfundet kan få det fulde udbytte af udviklingen.

IT- og Telestyrelsen Side 3 Det medfører tabte muligheder hvad angår konkurrenceevne, industriudvikling og beskæftigelse s  amt innovation og tjenestevalgmuligheder for borgerne. Kommissionen mener, at frekvensforvaltningen kan gøres væsentligt mere effe   k- tiv. Kommissionen fremhæver en reform af frekvensforvaltningen som et strat  e- gisk vigtigt emne i i2010-initiativet¹, som blev lanceret i juni 2005. Hvordan øger frekvensmarkeder effektiviteten? Kommissionen anfører, at hvis markederne får lov til at bestemme anvendelsen og fordelingen af radiofrekvenser til konvergerende kommunikationstjenester, kan man forvente en væsentlig m  ere effektiv udnyttelse, hvilket er en politisk nøglemålsætning i rammebestemmelserne for elektronisk kommunikation. Effe k- tiv udnyttelse af frekvensressourcer spiller også en væsentlig rolle i forbindelse med andre EU-politiske mål, navnlig på områderne in   novation og vækst, foruden at det har en indirekte virkning på det indre markeds funktion. Kommissionen anfører videre, at forskningen viser, at en markedsbaseret tilgang vil indebære betydelige økonomiske gevinster og i høj grad forbedre udbuddet af og adgangen til nye teknologier og tjenester til lave priser. I den undersøgelse om frekvenshandel, som Kommissionen fik udført, anslås det, at EU og EØS ville få en nettogevinst på 8 -9 mia. EUR årligt, hvis man in dførte frekvenshandel kombineret med fleksible brugsrettigheder. De største fordele vil kunne høstes i form af øget innovation med øget konkurrence på andenpladsen. Fordelene af en kombination af omsættelighed og fleksibilitet i anvendelsen a  n- slås at være 10 gange større, end hvis man blot handler me d radiofrekvenser og ikke øger fleksibiliteten. I en anden undersøgelse² hævdes, at fr  ekvensreformer i USA ville give forbrugerne en årlig økonomisk besparelse på omkring 77 mia. USD som følge af lavere priser for mobiltelefonitjenester. Selv om disse kvantitative resultater kun bør ses som indikationer af størrelsesordener, viser de et klart behov for handling på europæisk niveau. Frekvensmarkedernes EU-dimension Frekvensressourcerne forvaltes hovedsageligt af medlemsstaterne på nationalt n i- veau med en vis grad af international samordning. Med baggrund i den tiltagende bevidsthed om den virkning, som individuelle landes beslutninger kan få på Fæ l- lesskabets politikker, er nogle reguleringsforanstaltninger, som sigter mod sam- ordning og forbedret effektivitet, allerede blevet iværksat på EU   -niveau³. Mar- kedsbaseret frekvensforvaltning er anført som en mulighed i rammebestemme l- 1 Meddelelse  fra  Kommissionen  om  i2010  – Et  europæisk  informationssamfund  for  vækst og beskæftigelse   –  KOM(2005) 229 2 “The economic costs of spectrum misallocat ion”, Jerry Ellig, maj 2005 http://cadep.ufm.edu.gt/telecom/ingles/interior.asp?menu=lecturas 3 Frekvenspolitikbeslutningen 676/2002/EF

IT- og Telestyrelsen Side 4 serne⁴, som også giver mulighed for, at medlemsstaterne kan indføre frekven  s- handel på visse betingelser⁵. Harmoniseringen af frekvensanvendelse på EU -niveau er gennemført med succes i nogle frekvensbånd for at sikre en hurtig indførelse af nye teknologier og udny  t- te stordriftsfordele. De fleste radiofrekvenser koordineres dog ikke på EU -niveau, og medlemsstaternes forskellige politikker begrænser fortsat udviklingen af det indre marked. Kommissionen anfører, at en samordnet indførelse af frekvensmarkeder i EU kan mindske problemerne og også bane vejen for en faktisk harmonisering af anve n- delsen, så udnyttelsen bliver mere effektiv. Den af  Kommissionen iværksatte u  n- dersøgelse analyserede, hvilken afsmittende virkning de forskellige politikker ville have på indførelsen af frekvenshandel og fleksibilitet. Resultatet af analysen var, at hvis et land besluttede ikke at reformere sin frekvensforvaltningspolitik ved hjælp af disse foranstaltninger, så ville det medføre omkostninger for andre lande, men at hvis et land derimod besluttede at være med i reformen, ville det give økonomiske fordele for andre lande. 60 -70% ville skyldes den nationale re- form, medens 30-40% ville opstå som følge af, at alle EU  -lande deltog. Det kva- litative ræsonnement, som underbygger disse beregningsmodeller, antager den samme afsmittende virkning, som man har oplevet i EU i forbindelse med det in- dre marked. Kommissionen mener, at indførelse af frekvenshandel på EU  -niveau vil give mu- lighed for gnidningsløse tjenester på tværs af grænserne, baseret på regler, som gælder i hele Fællesskabet, og dermed skabe et af verdens største markeder for frekvensbaserede tjenester. Hermed vil EU’s konkurrenceevne hurtigt blive for- bedret, og innovationen vil få kraftig vind i sejlene. Vigtige problemstillinger ved indførelsen af europæiske frekvensmarkeder Der er visse udfordringer, som må tages op i forbindelse med indførelsen af fr  e- kvensmarkeder, og Kommissionen mener, at de kan kun tackles ud fra en bred EU enighed om de politiske målsætninger og skal fokusere på nogle af de vigti g- ste gennemførelsesaspekter. Enighed om målsætningerne Det er Kommissionens opfattelse, at der bør skab es politisk enighed om at etable- re fungerende frekvensmarkeder inden 2010, hvor betydelige dele af frekvensres- sourcerne kan omsættes og udnyttes på en fleksibel måde. Dette vil give alle b e- rørte parter mulighed for at forberede sig på det nye frekvensforva  ltningsmiljø og sikre en gnidningsløs overgang for tjenestemarkeder, som er afhængige af radi   o- frekvenser. 4 Rammedirektivet 2002/21/EF, tilladelsesdirektivet 2002/20/EF. 5 Reguleringen af radiofrekvenser er også en vigtig faktor, som bidrager til real iseringen af det indre marked for radioudstyr i forbindelse med R&TTE-direktivet, 1999/5/EF.

IT- og Telestyrelsen Side 5 Frekvensbånd Hvis det ovennævnte mål skal nås, skal det være muligt at omsætte en væsentlig del af frekvensbåndene. En gradvis tilgang, hvor der fok useres på nogle få "pr  ø- vebånd", fører ikke til øget konkurrence og innovation. Hvis det kun er en b   e- grænset del af frekvensbåndene, som frigives til handel, risikerer man hamstring, som påvirker konkurrencen negativt, og som begrænser mulighederne for at l   ære af de vundne erfaringer. Kommissionen anfører, at dette forslag ikke vedrører radiofrekvenser til formål i den offentlige interesse, f.eks. forsvar og videnskabelige tjenester, eller radiofre- kvenser, som forvaltes på verdensplan, f.eks. til luftfart o g satellitter. Det er almindeligt accepteret og underbygget af undersøgelser og offentlige h ø- ringer, at frekvensbånd der bliver brugt til jordbaserede elektroniske kommunik a- tionstjenester bedst vil realisere de fordele, der er forbundet med en markedsba- seret frekvensforvaltning. Disse frekvensbånd svarer i det store hele også til de foreløbige frekvensbånd, som nogle medlemsstater har udpeget i forbindelse med deres egen tilgang til frekvensmarkeder⁶, og Frekvenspolitikgruppens arbejde vedrørende en strate gisk tilgang til den teknologiske sammensmeltning er fokuse- ret på de samme frekvensbånd. Kommissionen foreslår, at der indføres markeder for radiofrekvenser, som i øj   e- blikket anvendes til de formål, der er anført i det følgende, for at sikre en effektiv samordning, som skal give mærkbare resultater på fællesskabsniveau, for ekse m- pel: Jordbaserede mobilekommunikationstjenester, herunder radiofrekvenser for offentlig mobilkommunikation såsom GSM og 3G og radiofrekvenser brugt til landmobil radio; Jordbaserede faste trådløse kommunikationstjenester, inklusive radiofr  e- kvenser til FWA, trådløs bredbåndsadgang og radiokæder; Jordbaseret radio og tv, inklusive radiofrekvenser til lokal, regional og national rundspredning. Valget af konkrete frekvensbånd skal va lideres i en samordningsproces, og speci- fikke lovforslag skal baseres på konsekvensanalyser. I denne sammenhæng skal omkostningerne for økonomisk små operatører tages i betragtning. Kommissionen mener, at de frekvensbånd, der anvendes til ovennævnte formå l,   kan forventes at fungere på markedsbasis i løbet af kort tid. Ofte er radiofrekve  n- serne allerede tildelt med rettigheder til at anvende nærmere bestemte “frekven   s- blokke” i bestemte geografiske områder, og rettighedshaverne har ofte ansvaret for deres egen netplanlægning. Desuden har de erfaring med teknologiske opgr  a- deringer og er vant til at agere på markedet. Omfordelingen af radiofrekvenser, som frigøres ved overgangen til digital transmission, vil give et yderligere løft til 6 Kommissionen er bekendt med, at nogle medlemsstater har planer om også at lade andre frekvensbånd indgå i frekvensmarkeder.

IT- og Telestyrelsen Side 6 en effektiv udnyttelse af disse frekvensbånd (muligvis besluttes det dog at forva l- te en del af de frigjorte radiofrekvenser på andre måder)⁷. Overgangen Indførelsen af frekvensmarkeder forventes at påvirke værdien af de nuværende tilladelser, hvad enten de er omsættelige eller   ej, og de tilhørende investeringer. De forskellige rettighedsindehavere kan blive påvirket på forskellig måde. Denne påvirkning vil i alle tilfælde afspejle de nuværende og kommende tilladelsesvi l- kår samt konkurrenceniveauet i hele Fællesskabet. Ved overgangen til den markedsbaserede model bør medlemsstaterne tage hensyn til rettighedshavernes legitime interesser, samtidig med, at de sikrer overholdel- sen af konkurrencereglerne og Fællesskabets almene retsprincipper. For at undgå at pålægge de nuværende re ttighedsindehavere ekstra byrder kan det f.eks. være nødvendigt at give dem øget frihed til at udøve deres rettigheder og at fjerne ub   e- grundede begrænsninger for udøvelsen af disse rettigheder. Det bør ske gradvist og uden diskrimination, medens markedsvær  dien for frekvensrettigheder udvikler sig. Fastlæggelse af frekvensrettigheder Kommissionen mener, at der bør ske en indbyrdes tilnærmelse af visse aspekter i forbindelse med omsættelige rettigheder, f.eks. et fælles format (et dokument e l- ler ”rettigheds bevis”) og i sidste ende de materielle regler, som fastlægger br   u- gernes frihed til at udnytte og handle med deres rettigheder. Det vil mindske transaktionsomkostningerne, øge markedets transparens og give øget retssikke  r- hed på området i hele EU. Det vil og  så lette ejerskifte og opmuntre til en effektiv udnyttelse, som så igen i høj grad virker fremmende på innovation og giver sto   r- driftsfordele. Tjeneste og teknologineutralitet Teknologineutralitet er et princip, som er forankret i de nuværende EU  - rammebestemmelser, og det bør også fastlægges for radiofrekvenser, så der er færrest mulige begrænsninger, samtidig med at der tages tilstrækkeligt hensyn til forstyrrelsesmæssige problemer. I visse situationer er det dog således, at de nø d- vendige foranstaltninger for at undgå forstyrrelser i praksis favoriserer én tekno- logi frem for en anden. Tjenesteneutralitet betyder, at tjenesteudbuddet bestem- mes af rettighedsindehaveren. Næste fase i etableringen af frekvensmarkeder Kommissionen anfører, at denne meddelels es vigtigste mål er at søge at fre  m- bringe politisk enighed på EU -niveau om etableringen af frekvensmarkeder inden 7 Se meddelelsen om fremskyndelse af overgangen fra analog til digital jordbaseret radio-/tv-spredning,   KOM(2005)   204   og   det   tilhørende   arbejdsdokument   fra Kommissionens tjenestegrene SEC(2005) 661, s.10.

IT- og Telestyrelsen Side 7 2010. For at opnå dette agter Kommissionen at arbejde videre med følgende nø   g- lefaktorer for en EU-tilgang til frekvenshandel: Omsættelighed   - Handel med frekvenser Teknologineutralitet Tjenesteneutralitet Frekvensrettigheder Gennemskuelighed Kommissionen afslutter meddelelsen med at konkludere, at der ligger en stor ud- fordring i at reformere frekvensforvaltningen i EU, så der kan indføres en m  ar- kedsbaseret tilgang til frekvensfordeling. Kommissionen mener dog, at det er indsatsen værd, idet en effektiv indførelse af frekvensmarkeder er: mange fordele i form af øget europæisk konkurrenceevne og innovat   i- onspotentiale samt et styrket indre marked, et større udbud af tjenester til forbrugerne og en positiv virkning på jobskabelsen og ekspo rten tidssvarende  og  påkrævet,  da  den  hidtidige  frekvensforvaltning  har nået sine grænser på grund af den teknologiske udvikling, øget efte r- spørgsel  efter  frekvens ressourcer  og  den  hastighed,  hvormed  forret- ningskoncepter og markeder ændrer sig gennemførlig inden for den foreslåede tidsramme. Kommissionen opfordrer derfor Europa-Parlamentet og Ministerrådet til at støtte den fremgangsmåde, som er beskrevet i meddele lsen. Europa-Parlamentets holdning Europa-Parlamentet har ikke udtalt sig om meddelelsen. Nærhedsprincippet Kommissionen forholder sig ikke til nærhedsprincippet i meddelelsen. Det er regeringens vurdering, at de politiske perspektiver, der er beskrevet i Kommissionens beretning, er i overensstemmelse med nærhedsprincippet. Selv om anvendelsen af radiofrekvensressourcer er et nationalt anliggende, er det re- geringens vurdering, at der i visse situationer kan være anledning til fælleseur o- pæisk frekvensan  vendelse, som for eksempel i situationer omfattet af Europa- Parlamentets og Rådets beslutning af 14. december 1998 om koordineret indf ø- relse af et mobilt og trådløst kommunikationssystem (UMTS) af tredje generation i Det Europæiske Fælle sskab (Nr. 128/1999/EF). Gældende dansk ret Meddelelsen vurderes umiddelbart at være i overensstemmelse med den gælde n- de danske lovgivning på frekvensområdet, som er fastsat i lov om radiofrekve  n- ser, jf. lovbekendtgørelse nr. 680 af 23. juni 2004, samt i lov om auktion ove r til- ladelser til 3. generations mobilnet, jf. lov nr. 1266 af 20. december 2000.

IT- og Telestyrelsen Side 8 Kommissionens meddelelse kan give anledning til forslag til ændringer af Ra  m- medirektivet⁸ og Tilladelsesdirektivet⁹ som kan medføre behov for ændring af: lov om radiofrekvenser, jf. lovbekendtgørelse nr. 680 af 23. juni 2004 og lov om auktion over tilladelser til 3. generations mobilnet, jf. lov nr. 1266 af 20. december 2000 Høring Grundnotatet blev sendt i høring i EU -Specialudvalget for it og telekommunika- tion for bemærk  ninger den 28. oktober 2005. Ved høringsfristens udløb havde Videnskabsministeriet modtaget høringssvar fra Danske Dagblades Forening (DDF) og foreningen RADIOERNE. DDF og foreningen RADIOERNE noterer sig, at Kommissionen ønsker en r e- form af frekvensmarkederne i EU, herunder at tillade handel med radiofrekven- ser. Foreningerne er ikke imod handel med frekvenser per se, men finder det dog særdeles vigtigt at understrege, at der bør gælde en række vilkår for handel med radiofrekvenser, der anvendes til distribution af elektroniske medier. Det er således disse foreningers opfattelse, at det bør sikres, at der dels er et pa  s- sende antal frekvenser til rådighed for dansk radio og tv på nationalt, regionalt og lokalt niveau, dels, at tildelingen af disse frekvenser ikke udelukkende sker efter højeste bud. Det er bydende nødvendigt, at radio  - og tv-stationer med en udviklet publicistisk tradition har adgang til frekvenser, uanset sådanne radiofoniers øk  o- nomiske styrke. Andre landes holdninger Andre landes holdninger kendes ikke på nuværende tidspunkt. Foreløbig dansk holdning Den foreløbige danske holdning er støtte til at anerkende vigtigheden af radiofr  e- kvenser som et fundament for ”et europæisk informationsrum” og støtte til at u d- arbejde en fælles tilgang for   en effektiv frekvensadministration i Europa. Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser Meddelelsen vurderes ikke i sig selv at have lovgivningsmæssige og/eller statsf  i- nansielle konsekvenser. Kommissionens meddelelse kan give anledning til forslag til ændringer af Ra  m- medirektivet og Tilladelsesdirektivet, som kan medføre behov for ændring af: 8 EUROPA-PARLAMENTETS  OG RÅDETS DIREKTIV 2002/21/EF af 7.  marts 2002 om  fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og tjenester. 9 EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV 2002/20/EF af 7. marts 2002 om tillade  l- ser til elektroniske kommunikationsnet og tjenester.

IT- og Telestyrelsen Side 9 lov om radiofrekvenser, jf. lovbekendtgørelse nr. 680 af 23. juni 2004 og lov om auktion over tilladelser til 3. generations mobilnet, jf. lov nr. 1266 af 20. december 2000 Samfundsøkonomiske konsekvenser Regeringen er enig med Kommissionen i, at effektiv udnyttelse af frekvenser kan bidrage til en positiv samfundsøkonomisk effekt. Tidligere forelæggelser for Folketingets Europaudvalg Folketingets Europaudvalg har modtaget grundnotat med brev fra Udenrigsmini- steriet dateret den 17. oktober 2005.