URU, Alm.del - 2005-06 - Bilag 178: Fælles evaluering af generel budgetstøtte 1994

evalueringresuméBudgetstøtte har udgjort en voksende delaf udviklingsbistanden i de seneste ti år,og nu foreligger den første større interna-tionale evaluering af fænomenet. Evalue-ringen dækker perioden 1994-2004 ogomfatter syv lande, heraf de fem danskesamarbejdslande Burkina Faso, Mozam-bique, Nicaragua, Uganda og Vietnam,samt det tidligere samarbejdsland Malawiog Rwanda. Formålet med evalueringen varat undersøge i hvilket omfang og underhvilke omstændigheder, budgetstøtte kanvære et relevant og effektivt redskab til atopnå bæredygtig fattigdomsreduktion ogvækst. Evalueringen består af en syntese-rapport og syv landestudier udarbejdet afkonsulenten IDD, fra Birmingham Univer-sitet. Styregruppen for evalueringen varbritisk ledet og bestod af mere end 20donororganisationer, herunder Verdens-banken, IMF og Danmark, samt partner-landene. Evalueringen er gennemført af etinternationalt konsortium under ledelse afMokoro Ltd., Oxford.Selv om erfaringerne på mange måder er posi-tive, er budgetstøtte ikke noget universal-middel. Resultaterne vil altid afhænge af

1. HovedkonklusionerDe foreløbige erfaringer med budgetstøtteskaber grundlag for forsigtig optimisme.Generel budgetstøtte er et relevant og mar-kant redskab, som kan gøre udviklings-bistanden mere effektiv. Budgetstøtten kanpå en bæredygtig måde støtte de nationalefattigdomsstrategier; den kan sætte støttentil kapacitetsudvikling i modtagerlandet isystem, især styringen af de offentlige ﬁnan-ser; og den kan give bistanden i et land somhelhed et kvalitetsløft, fordi den både direkteog indirekte er med til at sikre bedre sammen-hæng, harmonisering og tilpasning af densamlede bistand.Evalueringen fandt overalt vilje og kapacitet tilat lære af erfaringerne med budgetstøtten, ogdét peger i retning af, at budgetstøtte sombistandsinstrument kan blive mere effektiv påsigt.

kvaliteten af den nationale fattigdomsstrategi,den skal støtte, og budgetstøtte skal kombi-neres med andre former for bistand.Konklusionerne er draget med det forbehold,at kun syv lande er undersøgt, og af demhavde de ﬂeste kun begrænsede erfaringermed budgetstøtte. Dertil kommer, at budget-støtte ikke i sig selv er et udviklingsprogrameller en strategi, men et instrument, der oveni købet har udviklet sig i perioden og fortsatvil gøre det. Man kan sige, at evalueringenhar forsøgt at vurdere et ’mål i bevægelse’,og det er ikke sikkert, at budgetstøtten, somden er undersøgt i denne evaluering, vil bliveanvendt på helt samme måde i fremtiden.

til de fordele, budgetstøtten kan give, var –og er – store:• Større koordinering og harmoniseringblandt donorerne• Større tilpasning til modtagerlandets syste-mer og politik• National opbygning af kapacitet, fordi bud-getstøtten bruger – og dermed styrker –nationale systemer i stedet for at opbyggesine egne• Øget nationalt ejerskab og ansvarlighed• Mere effektiv bistand og dermed højeremålopfyldelse, fordi transaktionsomkost-ninger ved at yde bistanden reduceres• Større forudsigelighed af donorstøtte• En samlet, national prioritering af midlernei modtagerlandene og dermed mere effek-tiv brug af offentlige udgifter

omfang, at det giver mening at evaluere resul-taterne. I Malawi indledtes budgetstøtten i2000, men på et ufuldstændigt og alt for opti-mistisk grundlag, og den er først nu ved atkomme i gang igen. I Nicaragua indledteskoordineret budgetstøtte først i 2005.I alle syv lande var det gældslettelse gennemHIPC, der gav startskuddet til donorsamarbej-det om budgetstøtte, og Verdensbanken, EUog IMF er – også i alle syv lande – centraleaktører. Alligevel er der stor forskel på gradenaf donorsamarbejde i de enkelte lande og påhvilke bilaterale donorer, der er involveret.

Bedre tilpasning og harmoniseringI alle syv lande har budgetstøtten bidraget tilat tilpasse bistanden til nationale, politiskeprioriteringer og systemer. Budgetstøtten bli-ver draget ind i debatten om den årlige ﬁnans-lov, og den bliver pr. deﬁnition udbetaltigennem – og dermed tilpasset – modtager-landets egne systemer, som derved styrkes.Budgetstøtte forudsætter – og fremmer der-med – også øget donorharmonisering.Alligevel kan og bør budgetstøtten harmonise-res bedre. Den lider fortsat under donorersforskellige regler for udbetaling mm. Med fåundtagelser – Uganda som den klareste – erde nationale regeringers rolle i harmoniserin-gen begrænset.Større frirum til modtagerlandetBudgetstøtten har øget modtagerlandets fri-rum, ”policy space”, i nogle tilfælde drama-tisk. Det er både sket ved at øge den samledebistand og ved at reducere den del af bistan-den, der er øremærket. Regeringen har fåetstørre beløb, som den selv kan råde over, ogdet har bl.a. betydet, at ekstra midler hurtigtog effektivt har kunnet tildeles områder medakut behov. Det har også betydet, at modta-gerlandene har fået frie midler til at ﬁnan-siere deres del af – og til at videreføre tid-ligere – donorﬁnansierede aktiviteter.Har modtagerlandene så også benyttet frirum-met til at lede midler til områder, som ikke erså populære hos de internationale partnere –donorerne? Det er der ikke noget, der tyderpå. Der er heller ikke fundet tegn på, at bud-getstøtten har mindsket lysten til at inddriveskatter og afgifter lokalt, konkluderer evalue-ringen, men tilføjer, at det kræver en størreanalyse og ﬂere års erfaringer med budget-støtten at svare utvetydigt på dét spørgsmål.Budgetstøtte og fattigdomBudgetstøtte er unik på den måde, at deter den form for bistand, der mest direkteog uforbeholdent støtter de nationale fattig-domsstrategier. Budgetstøttens effekt på

4. DelkonklusionerDe enkelte landeGenerelt er konklusionerne fra landestu-dierne klart positive. Det gælder dog ikkeMalawi, hvor det første forsøg med budget-støtte var baseret på urealistiske forvent-ninger, og Nicaragua, hvor det er for tidligt atkonkludere noget substantielt, fordi der førstfor nylig er kanaliseret betydelig budgetstøttetil landet. Indtrykkene fra Rwanda og de danskeprogramsamarbejdslande Burkina Faso ogVietnam er positive, og fra Mozambique ogUganda endog meget positive.Afstemt efter de lokale forholdForberedelserne til budgetstøtten varieredefra land til land. De fulgte ikke – og skal ikkefølge – en fælles opskrift, der var skrevet påforhånd, men var afstemt efter de lokale vilkår.Der blev lavet analyser af den tekniske kapaci-tet i modtagerlandene, hvorimod analyserneaf de politiske forhold var mangelfulde, og dethar ført til urealistiske forventninger om hur-tige forandringer. Budgetstøtten har væretrelevant, hvor den har været givet, og den harført til betydelige forandringer i relationernemellem donorer og modtagerlande i retning af”partnerskab”. Men disse forandringer skalikke overdrives, som det nogle gange sker –især af donorerne.

3. Budgetstøtte i de syv landeFeltarbejdet, der ligger til grund for evalue-ringen, foregik i Burkina Faso, Malawi,Mozambique, Nicaragua, Rwanda, Uganda ogVietnam. De syv lande er valgt, fordi de repræ-senterer en bred vifte af lande m.h.t. udvik-lingsniveau og administrative systemer. Femaf landene (Burkina Faso, Mozambique,Nicaragua, Uganda og Vietnam) er nuværendedanske programsamarbejdslande. Af de syvlande har Danmark hidtil kun ydet generelbudgetstøtte til Vietnam, Mozambique og fornylig til Burkina Faso, samt til Malawi i enbegrænset periode .I alt blev der ydet 4 mia. dollars i generelbudgetstøtte til de syv lande i den periode,1994-2004, evalueringen dækker. Langthovedparten, 97 pct., blev ydet fra 2000 ogfrem. Næsten halvdelen gik til Uganda. Herudgjorde generel budgetstøtte i 2002 hele45 pct. af den samlede udviklingsbistand tillandet.Fire af de øvrige lande, Vietnam, Mozambique,Burkina Faso og Rwanda, har først de allerse-neste år modtaget budgetstøtte i et sådant

SPØRGSMÅL OG SVAR OM BUDGETSTØTTEHvad er budgetstøtte egentlig?Budgetstøtte er bistand, hvor donorstøtten ikke gårtil bestemte projekter eller aktiviteter, men overføresdirekte til modtagerlandets statskasse og indgår pålige fod med andre midler, f.eks. skatteindtægter.Budgetstøtte kan gives som generel budgetstøtteeller som sektorbudgetstøtte, hvor støtten ogsåoverføres direkte til statskassen, men er øremærkettil f.eks. sundhed. Denne evaluering beskæftiger sighovedsagelig med generel budgetstøtte.med budgetstøtten går meget længere. Den er encentral del af det, der er blevet kaldt ”den nyebistandsdagsorden”.for at reducere fattigdommen, PRSP’er, så de betyde-lige millionbeløb, mange udviklingslande får tilførtderes statskasser, kommer de ﬂeste til gode. Fattig-domsstrategierne bliver til i et tæt samarbejde medVerdensbanken og donorerne, men modtagerlandethar ”ejerskab” til strategierne. Fattigdomsstrategiener en samlet plan for, hvordan et udviklingsland kanreducere fattigdommen og realisere 2015 Målene.Dét kan landene ikke opnå alene ved egne midler.De har behov for yderligere ﬁnansiering og øgetbistandseffektivitet, og her kommer budgetstøttenind.

Hvad er målet?Budgetstøtten skal få donorerne til at harmoniserederes bistand og bruge bistanden til at styrke deeksisterende systemer i modtagerlandene i stedetfor at opbygge parallelle systemer til kanalisering afbistanden og rapportering. Budgetstøtten skal ogsåsikre, at modtagerlandet bedre kan foretage en sam-let prioritering af alle de midler, landet har til rådig-hed, fordi en mindre del af bistanden bliver puttet isærlige ”cigarkasser” til bestemte formål. Med skif-tet fra betalingsbalance- til budgetstøtte er fokusﬂyttet fra makroøkonomi til modtagerlandets ﬁnans-politik og forvaltning af de offentlige ressourcer.

Giver Danmark budgetstøtte?Ja, ligesom Danmark også tidligere gav betalings-balancestøtte. I de seneste fem år er 5-6 pct. af dendanske støtte til nogle af de 15 programsamarbejds-lande givet som generel budgetstøtte. I forhold til dedonorer, Danmark normalt sammenligner sig med,udgør den generelle budgetstøtte dog en lille del afden samlede bistand. Sektorbudgetstøtte ydes istørre omfang.

fattigdommen står og falder derfor med kvali-teten af fattigdomsstrategierne og den måde,de gennemføres på. Det gør det samtidig van-skeligt at pege på helt konkrete og direkteresultater af budgetstøtten, og materialet ogtiden til rådighed for denne evaluering harværet for begrænset til at konkludere klart.Men det hører også med, at selv de bedstefattigdomsstrategier kan stå og falde med, omde får tilført midler i form af budgetstøtte.God regeringsførelse en forudsætningBudgetstøtte kan ikke i sig selv forandre denpolitiske virkelighed i et modtagerland. Denfungerer bedst i lande, der har en klar oggodt forankret fattigdomsstrategi, makro-økonomisk stabilitet og stram ﬁnansieldisciplin. Men nok så vigtigt er det, at budget-støtten forstærker de positive tendenser, der iforvejen er til stede.

Men budgetstøtte kan også være enforudsætning for god regeringsførelseI Rwanda blev budgetstøtten indledt på ettidspunkt, hvor alt skulle genopbygges efterborgerkrig og folkemord. Regeringen vistestærk vilje til ejerskab og styring, men vilkå-rene var svære. Netop i den situation vardonorernes tilsagn om langsigtet budget-støtte en tillidserklæring og en stærk støtte tilregeringen og de rwandiske systemer.Budgetstøtte og korruptionNår bistanden havner i statskassen i et udvik-lingsland, så svækkes donorernes mulighedfor at følge bistandskronen til dørs. Sådan erdét, konstaterer evalueringen, men tilføjer, atbudgetstøtten samtidig styrker de nationalesystemer i modtagerlandet, der skal sikre, atalle offentlige midler bruges efter hensigten.På den måde styrker budgetstøtte den gene-relle kamp imod korruption, der dog ikke skalforventes vundet lige med det samme.

Overdrevet fokus på den offentlige sektorBudgetstøtte er blevet kritiseret for, at den harfokuseret for ensidigt på at udvide, snarereend på at forbedre den offentlige sektor, og atden ignorerer udviklingen af den private sek-tor, der skal sikre væksten og en bæredygtigreduktion af fattigdommen. Kritikken er beret-tiget, men problemet skyldes ikke budget-støtte som sådan. Det skyldes, at den førstegeneration af de fattigdomsstrategier, budget-støtten er med til at ﬁnansiere, i høj grad harfokuseret på den offentlige sektor, og det harværet nødvendigt i den første fase.

fremvise hurtige og synlige resultater af”vores” bistand og at fremme de formål,som donoren prioriterer. Donorerne kan dogfortsat gøre deres indﬂydelse gældende iden løbende dialog med modtagerlandet ogi udformningen af de fattigdomsstrategier, derligger til grund for budgetstøtten. Desudenkan formål og områder, som en donor priorite-rer, fremmes ved at kombinere budgetstøttenmed målrettet brug af teknisk bistand. Og deter der brug for. Bekæmpelse af fattigdom er,noterer evalueringen, ofte højere prioriteret afdonorer end af modtagerlandets regering.Nem – og fristende – at skrue påBudgetstøtte kan også føre til det dilemma, atdonoren bliver identiﬁceret med og skal for-svare alt, hvad modtagerlandets regering sigerog gør. Det har medført forskellige initiativertil at stille betingelser for og/eller begrænseden helt frie brug af budgetstøtten. Nogle afinitiativerne kan fungere, men evalueringenadvarer imod at gøre udbetalingen af budget-støtten direkte afhængig af, at modtager-landet opnår bestemte resultater, fordimanglende succes kan skyldes forhold, mod-tagerlandet ikke har indﬂydelse på. Den adva-

procedurer for sådanne situationer børiværksættes.• Budgetstøtten bør kombineres med mål-rettet teknisk bistand for at styrke de ind-tægtsansvarlige institutioner. Mål forskatteindtægter bør overvåges.• Donorerne bør fortsat have fokus på atstyrke gennemsigtigheden af og ansvarlig-heden over for brugen af alle offentligemidler i modtagerlandene, herunderbistandsmidlerne. Donorerne bør støtte ogbenytte modtagerlandenes kapacitet til atkontrollere misbrug og korruption.• Brug af budgetstøtte fordrer, at donorerneindgår i et langsigtet partnerskab medmodtagerlandene og styrker deres lokaletilstedeværelse i modtagerlandene.• Brug af budgetstøtte fordrer gensidig tillid,fælles ansvarlighed, og fælles overvåg-ningsinstrumenter. Uafhængig vurdering afbistandsindsatsen kan spille en vigtig rolle.

6. AnbefalingerOverordnet anbefaler evalueringen, at bud-getstøtte bør introduceres gradvist, følgeDAC’s ’god praksis’, og tilpasses en afvejningmellem sektortilgange og generel budget-støtte. I øvrigt anbefales bl.a.:• Kvaliteten af de offentlige serviceydelserbør gives mere opmærksomhed og analyse-res løbende. For at sikre bæredygtighed børdonorerne overveje langtidsstrategier forﬁnansiering af de globale udviklingsmål.• Der bør knyttes færrest mulige betingelsertil udbetalingen af budgetstøtte, og evt.betingelser bør være aftalt med regeringen.• Donorerne bør ikke benytte budgetstøttentil med kort varsel – og i ﬂok – at skrue opog ned for bistanden i tilfælde, hvor rege-ringen f.eks. ikke sikrer makroøkonomiskstabilitet. Gradueret respons, og aftalte

DANIDA’SKOMMENTARERGenerel budgetstøtte er en pakke, der udoverpengeoverførsler til modtagerlandets stats-kasse til ﬁnansiering af fattigdomsstrategienomfatter dialog om politik, enighed om betin-gelser om reformer og ressourcer, mekanis-mer for effektivisering af den samledeudviklingsbistand, monitorering – af aftaltemålsætninger og om de offentlige budgetternår ud til de fattigste – samt ikke mindst kapa-citetsopbygning til fremme af en mere effektivoffentlig forvaltning og korruptionsbekæm-Danida mener, at evalueringsrapporten udgøret relevant og grundigt stykke arbejde med enrække gode anbefalinger til, hvordan deninternationale udviklingsbistand kan effektivi-seres. Danida er åben over for at anvendegenerel budgetstøtte i en kombination ogpelse. Rapporten konkluderer, at det er densamlede pakke, der under de rette forhold ogsammen med andre bistandsformer, givergode resultater.samspil med andre bistandsformer og vil søgeat forbedre indsatsen på baggrund af rappor-tens anbefalinger. Danida vil afgøre relevan-sen, omfanget og den konkrete udmøntning afgenerel budgetstøtte fra samarbejdsland tilsamarbejdsland på basis af grundige analyser.