Justitsministeriet Civil- og Politiafdelingen Kontor: Det Internationale Kontor Sagsnr.: 2005-3001/21-0016 Dok.: ARR40414 Slotsholmsgade 10 Telefon: + 45 33 92 33 40 E-post: [email protected] DK 1216 København K Telefax: + 45 33 93 35 10 Internet: http://www.jm.dk G R U N D N O T A T vedrørende Kommissionens forslag til rådsafgørelse om adgang til søgning i visuminformatiiiionss onssyy- stemet (VIS) for de myndigheder i medlemsstaterne, der har ansvaret for den indre sikkerhed, og for Europol med henblik på forebyggelse, afsløring og efterforskning af terrrorhandlingerrorhandlinger og andre alvorlige strafbare handlinger (KOM(2005)600)  Resumé Kommissionen har fremlagt et forslag til rådsafgørelse om adgang til søgning i visuminformations- systemet (VIS) for de myndigheder i medlemsstaterne, der har ansvaret for den indre sikkerhed, og for Europol med henblik på forebyggelse, afsløring og efterforskning af terrorhandlinger og andre alvorlige strafbare handlinger. Forslaget skal ses i sammenhæng med Kommissionens forslag (fra december 2004) til forordning om indførelse af et visuminformationssystem (VIS) og udveksling af oplysninger mellem medlemsstaterne om visa til kortvarigt ophold. Forslaget må anses for at være i overensstemmelse med nærhedsprincippet. Forslaget vil formentlig – ligesom forordningsforslaget vedrørende indførelse af VIS – have visse lovgivningsmæssige konsekvenser. Forslaget indebærer udgifter på EU’s budget, og det vil desuden kunne have visse statsfinansielle konsekvenser i relati- on til den nationale gennemførelse. Der ses ikke at foreligge offentlige tilkendegivelser om de øvri- ge medlemsstaters holdninger til forslaget. Fra dansk side ser man generelt positivt på det fremlagte forslag. 1.  Baggrund Kommissionen har den 24. november 2005 fremlagt et forslag til rådsafgørelse om adgang til søg- ning i visuminformationssystemet (VIS) for de myndigheder i medlemsstaterne, der har ansvaret for den  indre  sikkerhed,  og  for  Europol  med  henblik  på  forebyggelse,  afsløring  og  efterforskning  af terrorhandlinger og andre alvorlige strafbare handlinger (KOM(2005)600).  

- 2 - Forslaget skal ses i sammenhæng med Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om visuminformationssystemet (VIS) og udveksling af oplysninger mellem medlemssta- terne om visa til kortvarigt ophold (KOM(2004)835). Dette forslag har til formål at forbedre ud- vekslingen af visumoplysninger mellem Schengen-landene med henblik på bl.a. at forebygge trusler mod  medlemsstaternes  indre  sikkerhed,  lette  bekæmpelsen  af  ulovlig  indvandring  og  bistå  med identifikation og tilbagesendelse af indvandrere uden lovligt ophold. Et grundnotat om dette forslag er af Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration oversendt til Folketingets Europaudvalg den 22. august 2005.   Formålet med det nu fremsatte forslag er at indføre det påkrævede retsgrundlag med hjemmel i af- snit VI i traktaten om Den Europæiske Union (søjle 3) for at skabe grundlaget og fastsætte betingel- serne  for,  at de myndigheder i medlemsstaterne, der har  ansvaret for den indre sikkerhed  (politi- myndigheder), og Den  Europæiske Politienhed  (Europol) kan få  adgang til visuminformationssy- stemet  (VIS)  med  henblik  på  forebyggelse,  afsløring  og  efterforskning  af  terrorhandlinger  og  de former for kriminalitet og de lovovertrædelser, der hører ind under Europols kompetenceområde i henhold til artikel 2 i Europol-konventionen (”alvorlige strafbare handlinger"). I overensstemmelse hermed er forslaget fremsat under henvisning til traktaten om Den Europæiske Union  (TEU),  særlig  artikel  30,  stk.  1,  litra  b,  hvoraf  det  fremgår,  at  fælles  handling  vedrørende politisamarbejde omfatter indsamling, opbevaring, behandling, analyse og udveksling af relevante oplysninger, herunder oplysninger som de retshåndhævende myndigheder er i besiddelse af på bag- grund af rapporter om mistænkelige finansielle transaktioner, navnlig via Europol, under overhol- delse af relevante bestemmelser om beskyttelse af personoplysninger, og artikel 34, stk. 2, litra c), hvorefter Rådet med henblik på opfyldelse af Unionens målsætninger på initiativ af en medlemsstat eller Kommissionen med enstemmighed kan vedtage afgørelser, uden  at de dog indebærer nogen indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser. 2.  Indhold 2.1...   Det   nu   fremsatte  forslag   vedrørende   adgang   til   søgning   i   VIS   for   de   myndigheder   i medlemsstaterne, der har ansvaret for den indre sikkerhed, og for Europol med henblik på forebyg- gelse,  afsløring  og  efterforskning  af  terrorhandlinger  og  andre  alvorlige  strafbare  handlinger  skal som nævnt ses i sammenhæng med forslaget til forordning om VIS og udveksling af oplysninger mellem medlemsstaterne om visa til kortvarigt ophold. Sidstnævnte  forslag,  som  har  til  formål  at  forbedre  udvekslingen  af  visumoplysninger  mellem Schengen-landene,  indeholder  bl.a.  regler  om  registrering  af  en  række  oplysninger  i  forbindelse med  behandlingen  af  visumsager,  herunder  bl.a.  navn  og  fødselsdato  på  den  pågældende  person samt foto og fingeraftryk. Efter forslaget er det alene ansatte i visummyndighederne, som har ad-

- 3 - gang til at indlæse, ændre og slette oplysninger i VIS. Disse myndigheder har endvidere mulighed for at søge i VIS i forbindelse med sagsbehandling af visumansøgninger. Herudover har ansatte i grænsekontrolmyndigheder, asylmyndigheder og  politi mulighed for at søge i VIS, dog kun i det omfang oplysningerne er nødvendige for udførelsen af en række nærmere beskrevne arbejdsopga- ver,  herunder  bl.a.  kontrol  af  visa,  identifikation  og  tilbagesendelse  af  ulovlige  indvandrere  samt behandling af asylansøgninger. 2.2... Det fremsatte forslag vedrørende adgang til søgning i VIS for de myndigheder i medlemsstater- ne, der har ansvaret for den indre sikkerhed, og for Europol med henblik på forebyggelse, afsløring og efterforskning af terrorhandlinger og andre alvorlige strafbare handlinger indeholder – overord- net set – navnlig følgende elementer: Fastlæggelse af, hvilke myndigheder (i medlemsstaterne) med ansvar for den indre sikkerhed, der skal have adgang til VIS-data. Indførelse af centrale adgangspunkter til VIS. Betingelserne for adgang til VIS-data for henholdsvis nationale myndigheder og Europol. Beskyttelse af personoplysninger.     I artikel 1 beskrives formålet med og anvendelsesområdet for forslaget. Forslaget fastlægger betin- gelserne for, at de myndigheder i medlemsstaterne, der har ansvaret for den indre sikkerhed, og Den Europæiske Politienhed (Europol) kan få adgang til at søge i visuminformationssystemet (VIS) med henblik på forebyggelse, afsløring og efterforskning af terrorhandlinger og andre alvorlige strafbare handlinger. Artikel 2 definerer en række begreber i forslaget. Ved ”visuminformationssystemet (VIS)” forstås det informationssystem, som er indført ved Rådets beslutning 2004/512/EF. Begrebet "Europol" dækker over Den Europæiske Politienhed, som er oprettet ved konventionen af 26. juli 1995 om oprettelse af en europæisk politienhed ("Europolkonventionen"). Ved "terrorhandlinger" skal forstås de strafbare handlinger, der er omhandlet i artikel 1 til 4 i ram- meafgørelse 2002/475/RIA om bekæmpelse af terrorisme. ”Alvorlige  strafbare  handlinger”  dækker  ifølge  forslaget  over  de  former  for  kriminalitet,  som  er omhandlet i artikel 2 i Europol-konventionen og bilaget til konventionen.

- 4 - De ”myndigheder, der har ansvaret for den indre sikkerhed” er ifølge artikel 2, myndigheder i med- lemsstaterne,  der  har  ansvaret  for  forebyggelse,  afsløring  eller  efterforskning  af  terrorhandlinger, eller andre alvorlige strafbare handlinger. Artikel 3 omhandler medlemslandenes angivelse af, hvilke myndigheder der er omfattet af afgørel- sen.   Artikel 4 fastslår, at hvert land skal udpege én national myndighed som centralt adgangspunkt og en specialiseret enhed i den pågældende myndighed, der omfatter ansatte, som behørigt er bemyndiget til at få adgang til at søge i informationssystemet i forbindelse med denne afgørelse. Artikel 5 redegør nærmere for betingelserne for at få adgang til systemet for de myndigheder, der har ansvaret for den  indre sikkerhed i de medlemsstater, som VIS-forordningen  finder  anvendelse på , idet forslaget fastsætter følgende betingelser herfor: (a)  der  skal  indgives  en  begrundet  skriftlig  eller  elektronisk  anmodning  til  det  centrale  adgangs- punkt, (b) adgangen til søgning skal være nødvendig med henblik på forebyggelse, afsløring eller  efter- forskning af terrorhandlinger eller andre alvorlige strafbare handlinger, (c) adgangen til søgning skal være nødvendig i et specifikt tilfælde; der foreligger især et specifikt tilfælde, når adgangen til søgning er forbundet med en given begivenhed, som har fundet sted på en bestemt  dato  og  et  bestemt  sted,  eller  med  en  overhængende  fare  i  forbindelse  med  kriminalitet, eller med en specifik person, om hvem der er alvorlig grund til at mene, at han vil begå terrorhand- linger eller alvorlige strafbare handlinger, eller at han har en relevant forbindelse med en sådan per- son, og (d) hvis der på grundlag af konkrete indicier er rimelig grund til at mene, at søgning i VIS-dataene vil bidrage til forebyggelse, afsløring eller efterforskning af en af de pågældende strafbare handlin- ger. Søgningen kan kun vedrøre en række nærmere opregnede kriterier, herunder navn, fødselsdato og ankomst- og afrejsedato, idet søgningen dog, i det omfang en eller flere af de anvendte søgekriterier er  registreret  i  systemet,  kan  udvides  til  også  at  angå  andre  oplysninger,  som  er  taget  fra  ansøg- ningsskemaet og indlæste oplysninger om visa, som er udstedt, som der er givet afslag på, eller som er annulleret, inddraget eller forlænget. Artikel 6 behandler betingelserne for adgang til VIS-data for de myndigheder, der har ansvaret for den  indre  sikkerhed  i  de  medlemsstater,  som  VIS-forordningen  ikke  finder  anvendelse  på .  Heraf fremgår bl.a., at a dgangen til søgning i VIS for  disse myndigheder finder sted inden for ramme rne af deres beføjelser og

- 5 - (a) på de beting elser, som er fastsat i artikel 5, stk. 1, litra b)-d), og (b) på grundlag af en begrundet skriftlig eller elektronisk anmodning til en   myndighed, der har an- svaret for den indre sikkerhed i en medlemsstat, som  VIS-forordningen  finder anvendelse på; den påg ældende myndighed   anmoder så sit nationale ce ntrale adgangspunkt om at søge i VIS. Ligeledes stiller de medlemsstater, som VIS-forordningen ikke finder anvendelse på, deres visum- oplysninger  til  rådighed  for  de  medlemsstater,  som  VIS-forordningen  finder  anvendelse  på,  på grundlag af en begrundet skriftlig eller elektronisk anmodning under overholdelse af betingelserne i artikel 5, stk. 1, litra b)-d). Om Europols adgang til oplysninger bestemmer artikel 7, at adgangen finder sted indenfor rammer- ne af Europols mandat og (a) når det er nødvendigt for udførelsen af dets opgaver i henhold til Europolkonventionens artikel  3,  stk.  1,  nr.  2),  i  forbindelse  med  en  specifik  analyseopgave  som  omhandlet  i  Europol- konventionens artikel 10, eller (b) når det er nødvendigt for udførelsen af dets opgaver i henhold til Europolkonventionens artikel 3, stk. 1, nr. 2), i forbindelse med en analyse af generel og strategisk karakter som omhandlet i Eu- ropol-konventionens artikel 10, forudsat at Europol anonymiserer VIS-dataene før behandlingen, og at dataene opbevares i en form, hvor identifikation af de registrerede ikke længere er mulig. Europol forpligtes desuden til at udpege en specialiseret enhed som centralt adgangspunkt, ligesom de oplysninger, Europol måtte få adgang til, kun må behandles med samtykke fra det land, der har indlæst dataene i systemet. Artikel 8 vedrører beskyttelse af personoplysninger. Bestemmelsen fastslår, at Rådets rammeafgø- relse  om  beskyttelse  af  personoplysninger  i  forbindelse  med  det  politimæssige    og  strafferetlige samarbejde (som endnu ikke er vedtaget) finder anvendelse på  rådsafgørelsen  . Desuden fremgår det af bestemmelsen, at behandlingen af personoplysninger overvåges af den uafhængige nationale ti   l- synsmyndighed for databeskyttelse. Vedrørende Europols behandling af personoplysninger fastsættes det, at behandlingen skal være i overensstemmelse  med  Europol-konventionen  og  overvåges  af  den  uafhængige  fælles  kontrolin- stans, som er oprettet ved konventionens artikel 24. Desuden skal Kommissionens behandling af personoplysninger være i overensstemmelse med Eu- ropa-Parlamentets og Rådets forordning om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med be- handling  af personoplysninger i fællesskabsinstitutionerne og  -organerne  og om fri udveksling af

- 6 - sådanne  oplysninger  og  overvåges  af  den  europæiske  tilsynsførende  for  databeskyttelse,  som  er omhandlet i forordningens artikel 41. Endvidere følger det af artiklen, at gruppen, der er nedsat ved artikel 31 i Rådets rammeafgørelse 2005  om  beskyttelse  af  personoplysninger  i  forbindelse  med  det  politimæssige  og  strafferetlige samarbejde (som endnu ikke er vedtaget), også udfører de opgaver i relation til rådsafgørelsen. Endelig fastlægger artikel 8 en række andre regler for behandling af personoplysninger, herunder at det er forbudt for de nationale myndigheder og for Europol at overføre personoplysninger, som er opnået ved adgang til VIS, undtagen når oplysningerne fremsendes til kompetente myndigheder, der har ansvaret for den indre sikkerhed i medlemsstaterne, på de betingelser og til de formål, som er fastsat i artikel 5 og 6, og under fuld overholdelse af de gældende regler om beskyttelse af person- oplysninger, der er omhandlet i artikel 8. Artikel 9 vedrører omkostninger og foreskriver, at hver medlemsstat og Europol – for egen regning – opretter og vedligeholder den tekniske infrastruktur, som er nødvendig for at gennemføre rådsaf- gørelsen,  og  bærer  de  omkostninger,  der  følger  af  adgangen  til  VIS  i  forbindelse  med  råds- afgørelsen. Artikel 10 foreskriver en pligt for Kommissionen, Europol og de nationale myndigheder til at føre detaljerede registre over samtlige søgninger foretaget på baggrund af forslaget til rådsafgørelse. Desuden indeholder artiklen nærmere regler for fortrolighed og anvendelse af de pågældende regi- stre. Efter artikel 11 bistås Kommissionen efter visse nærmere regler af et rådgivende udvalg bestående af repræsentanter for medlemsstaterne med Kommissionens repræsentant som formand. Udvalget har til opgave at afgive udtalelser vedrørende de af Kommissionen foreslåede foranstaltninger. Artikel 12 indeholder bestemmelser om overvågning og evaluering og artikel 13 vedrører rådsafgø- relsens ikrafttræden. 3.  Gældende dansk ret Visuminformationssystemet (VIS) er endnu ikke i drift, og der er på nuværende tidspunkt ikke fast- sat  nærmere,  specifikke  regler  for  danske  myndigheders  udveksling  –  gennem  dette  system  –  af visumoplysninger mv. med myndigheder i andre Schengen-lande.

- 7 - Om danske myndigheder kan udveksle visumoplysninger mv. med udenlandske myndigheder, her- under politi- og efterretningsmyndigheder samt Europol, vil således som udgangspunkt bero på de almindelige  regler  om  tavshedspligt,  jf.  i  den  forbindelse  forvaltningslovens  §§  27  og  28  og  den nærmere omtale heraf hos bl.a. John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer (3. udg., 1999), side 534 ff.   Hvis oplysningerne foreligger i elektronisk form, behandles videregivelse af oplysningerne imidler- tid efter regler i persondatalovens §§ 6-8. Af persondatalovens § 6 fremgår bl.a., at behandlingen af oplysninger uden samtykke kun må finde sted, hvis det er nødvendigt af hensyn til en række nær- mere opregnede kriterier, herunder at behandlingen er nødvendig for at overholde en retlig forplig- telse, som påhviler den dataansvarlige, og at behandlingen er nødvendig af hensyn til udførelsen af en opgave i samfundets interesse. I det omfang der vil være tale om at videregive følsomme oplys- ninger, vil de strengere krav til videregivelse, som følger af persondatalovens §§ 7 og 8, skulle være opfyldt.   4.  Lovgivningsmæssigeivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser  4.1. For så vidt angår forslaget til forordning om indførelse af visuminformationssystemet (VIS) og udveksling af oplysninger mellem medlemsstaterne om visa til kortvarigt ophold er det tidligere lagt til grund, at indførelsen af VIS vil have visse lovgivningsmæssige konsekvenser i forhold til udlæn- dingeloven, herunder bl.a. ved at det må præciseres, hvem der har adgang til systemet og på hvilke vilkår.   Sådanne præciseringer vil i givet fald også skulle omfatte de myndigheder, som gives mulighed for at konsultere VIS efter det fremlagte forslag til rådsafgørelse.    4.2. Kommissionen har anført, at forslaget har konsekvenser for fællesskabsbudgettet, da der i for- bindelse med oprettelsen og vedligeholdelsen af systemet skal tages hensyn til det større antal til- fælde, hvor de myndigheder, der har ansvaret for den indre sikkerhed, skal have adgang til VIS via de centrale adgangspunkter. Kommissionen finder herudover, at der alene vil kunne forventes be- skedne yderligere administrative udgifter i forbindelse med gennemførelsen af forslaget i form af udgifter til møder i og sekretariatstjenester for det nye udvalg, der skal nedsættes i henhold til afgø- relsens artikel 11. Den foreslåede udvidelse af kredsen af myndigheder, der gives adgang til at søge i VIS, til også at omfatte de myndigheder, der har  ansvaret for den indre sikkerhed, vil muligvis også kunne have visse statsfinansielle konsekvenser i forbindelse med den nationale gennemførelse (ud over de ud- gifter, som i øvrigt vil skulle afholdes til den nationale gennemførelse af VIS). På nuværende tids- punkt, hvor forslaget ikke har været i høring, er det dog ikke muligt at skønne endeligt herom.   

- 8 - 5.  Høring Forslaget  er  sendt  i  høring  hos  Præsidenten  for  Østre  Landsret,  Præsidenten  for  Vestre  Landsret, Præsidenten for Københavns Byret, Præsidenten for Retten i Århus, Præsidenten for Retten i Oden- se, Præsidenten for Retten i Aalborg, Præsidenten for Retten i Roskilde, Domstolsstyrelsen, Datatil- synet,  Rigspolitichefen,  Det  Kriminalpræventive  Råd,  Rigsadvokaten,  Statsadvokaten  for  Særlig Økonomisk  Kriminalitet,  Politidirektøren  i  København,  Den  Danske  Dommerforening,  Dommer- fuldmægtigforeningen, Foreningen af Politimestre i Danmark, Landsforeningen af beskikkede ad- vokater,  Politifuldmægtigforeningen,  Politiforbundet  i  Danmark,  Landsklubben  HK  Politi,  Advo- katrådet, Dansk Røde Kors, Dansk Flygtningehjælp, Rådet for Etniske Minoriteter, Amnesty Inter- national, Institut for Menneskerettigheder samt Dansk Told- og Skatteforbund. 6.  NN Nærhedsprincippet ærhedsprincippet Kommissionen har anført følgende vedrørende nærhedsprincippet: ”Forslagets mål kan ikke i tilstrækkelig grad opfyldes af medlemsstaterne af følgende år- sag: Der findes ikke noget retsgrundlag for en sådan handling. Da VIS er en database, som er oprettet under Fællesskabets kompetence, kan de enkelte medlemsstater ikke på egen hånd give de retshåndhævende myndigheder adgang til VIS. Desuden indeholder de eksisterede nationale visumdatabaser, som der kan gives adgang til som led i specifikke samarbejdsaf- taler  mellem  de  kompetente  myndigheder  om  udveksling  af  visumoplysninger  mellem medlemsstaterne, der er indført i henhold til afsnit VI i traktaten om Den Europæiske Uni- on, ikke de samme kategorier af data som VIS og giver kun mulighed for en direkte infor- mationsstrøm  fra  én  medlemsstat  til  en  anden  medlemsstat.  Anvendelsesområdet  for  det "tilgængelighedsprincip", som er fastsat i forslaget til Rådets rammeafgørelse om udveks- ling af oplysninger efter tilgængelighedsprincippet, omfatter ikke adgang til VIS og dets data. Forslagets mål vil bedre kunne virkeliggøres gennem EU-foranstaltninger af følgende år- sager:   Formålene med afgørelsen, nemlig at indføre det eneste tilladte retsgrundlag i henhold til fællesskabsretten for at gøre det muligt for de myndigheder i medlemsstaterne, der har an- svaret for den indre sikkerhed, og for Den Europæiske Politienhed (Europol) at få adgang til at søge i visuminformationssystemet (VIS) med henblik på forebyggelse, afsløring og efterforskning af terrorhandlinger og andre alvorlige strafbare handlinger, og at fastsætte betingelserne for denne adgang, kan ikke i tilstrækkelig grad opfyldes af medlemsstaterne og kan derfor på grund af foranstaltningens omfang og virkninger bedre gennemføres på EU-plan. Forslaget er derfor i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet.”

- 9 - Regeringen finder på det foreløbige grundlag, at forslaget må anses for at være i overensstemmelse med nærhedsprincippet, og man kan i den forbindelse tilslutte sig de betragtninger, som Kommissi- onen er fremkommet med. 7.  Andre landes kendte holdninger Der  ses  ikke  at  foreligge  offentlige  tilkendegivelser  om  de  øvrige  medlemsstaters  holdninger  til forslaget. 8.  Foreløbig generel danskansk holdning Fra dansk side ser man generelt positivt på det fremlagte forslag til rådsafgørelse.