JustitsministerietJustitsministeriet LovafdelingenLovafdelingen Dato: 24. februar 20061. marts 2006 Kontor: StrafferetskontoretStraffe- retskontoret Sagsnr.: 2005-730-02322005-730-0232 Dok.: HHM40242HHM40242 Slotsholmsgade 10Slotsholmsgade 10   Telefon: 33 92 33 4033 92 33 40 E-post: [email protected] 1216 København K1216 København K Telefax: 33 93 35 1033 93 35 10 Internet: http://www.jm.dk Redegørelse oo om mm m de gældende regler om overvågning på de områder, der er relevante  i forhold til regerin nn ngens gens handlingsplan for terrorbekæmpelse.  1. Indledning I forbindelse med forespørgselsdebat F 2 den 9. december 2005 vedtog et flertal i Folketinget vedtagelse nr. V 20. Vedtagelsen har følgende ordlyd: ”Folketinget konstaterer, at spørgsmålet om overvågning og omfanget heraf er et væ- sentligt samfundsmæssigt anliggende. Folketinget understreger samtidig vigtigheden af, at der i forbindelse med nye, kon- krete initiativer på området sker en nøje afvejning af hensynet til borgernes sikkerhed og tryghed over for hensynet til privatlivets fred og almindelige retssikkerhedshen- syn, herunder proportionalitet mellem mål og middel. Folketinget tager justitsministerens redegørelse til efterretning og noterer sig, at ju- stitsministeren har tilkendegivet, at hun i begyndelsen af 2006 vil afgive en redegø- relse til Folketinget om de gældende regler om overvågning på de områder, der er re- levante i forhold til regeringens handlingsplan for terrorbekæmpelse, således at rede- gørelsen kan indgå i forberedelsen af Folketingets behandling af regeringens antiter- rorlovpakke, der ifølge handlingsplanen vil blive fremsat i foråret 2006. Redegørel- sen vil også omfatte spørgsmålet om kommunal tv-overvågning, som er forelagt tv- overvågningsudvalget, og spørgsmålet om scanning, som er forelagt strafferetspleje- udvalget.”

- 2 - Den foreliggende redegørelse afgives som regeringens opfølgning på denne vedtagelse. 2. Afgrænsning af redegørelsen 2.1. Den tværministerielle arbejdsgruppe om terrorbekæmpelse offentliggjorde den 3. november 2005 rapporten ”Det danske samfunds indsats og beredskab mod terror”. Rapporten indeholder en  række  anbefalinger,  som  efter  arbejdsgruppens  opfattelse  kan  komme  på  tale  for  at  styrke indsatsen og beredskabet mod terror.   På baggrund af arbejdsgruppens anbefalinger fremlagde regeringen den 16. november 2005 en handlingsplan for terrorbekæmpelse. I handlingsplanen er det for hver enkelt af arbejdsgruppens anbefalinger angivet, hvordan regeringen vil arbejde videre. En række af anbefalingerne vil kun- ne gennemføres administrativt, mens andre kræver ny lovgivning.   Som det fremgår af handlingsplanen, vil regeringen derfor i foråret 2006 fremlægge en række lovforslag som led i en antiterrorlovpakke.   2.2. Det er ikke inden for rammerne af en redegørelse som den foreliggende muligt at behandle de gældende regler om overvågning på en detaljeret måde. Redegørelsen har på den baggrund til formål at give en mere overordnet beskrivelse af de gældende regler om overvågning på de om- råder, som er relevante i forhold til det udkast til lovforslag vedrørende ændring af bl.a. retspleje- loven og lov om tv-overvågning, som Justitsministeriet samtidig med afgivelsen af denne rede- gørelse har sendt i høring med henblik på fremsættelse for Folketinget i foråret 2006.   Redegørelsen bør således ses i nær sammenhæng med det nævnte udkast til lovforslag, der bl.a. indeholder en udførlig gennemgang af de gældende regler og den tværministerielle arbejdsgrup- pes anbefalinger samt af de overvejelser vedrørende behovet for lovændringer, som anbefalin- gerne efter Justitsministeriets opfattelse giver anledning til. Hertil kommer, at Justitsministeriet i forbindelse med Folketingets behandling af lovforslaget naturligvis vil redegøre for de yderligere spørgsmål vedrørende bl.a. overvågning, som Folketinget måtte ønske belyst og vurderet. 2.3. Det bemærkes, at der i regeringens antiterrorlovpakke også indgår lovforslag fra bl.a. mini- steren for videnskab, teknologi og udvikling og forsvarsministeren.   Ministeren for videnskab, teknologi og udvikling vil således fremsætte et lovforslag, som har til formål at gennemføre en række ændringer på teleområdet, der navnlig skal sikre, dels at udbyde- re af elektroniske kommunikationsnet og –tjenester er forpligtet til teknisk at indrette deres sy- stemer på en måde, der understøtter politiets muligheder for at foretage indgreb i meddelelses-

- 3 - hemmeligheden,  dels  at  politiet  kan  få  den  nødvendige  praktiske  bistand  fra  udbyderne  i  den forbindelse.   Forsvarsministeren vil fremsætte forslag om ændring af forsvarsloven, der har til formål at tilve- jebringe udtrykkelig hjemmel til, at Forsvarets Efterretningstjeneste i forbindelse med efterret- ningsindhentning rettet mod forhold i udlandet også kan medtage oplysninger om personer, som er hjemmehørende i Danmark. Endvidere vil lovforslaget skabe grundlag for, at Forsvarets Efter- retningstjeneste kan videregive oplysninger til Politiets Efterretningstjeneste, uden at der i hvert enkelt tilfælde skal foretages en nærmere konkret vurdering i forhold til den enkelte oplysning. Dette skal ses i sammenhæng med en bestemmelse, der i Justitsministeriets lovforslag vil blive foreslået indsat i retsplejeloven om videregivelse af oplysninger fra Politiets Efterretningstjene- ste til Forsvarets Efterretningstjeneste.     Også i forbindelse med behandlingen af disse lovforslag vil de respektive ministerier naturligvis være indstillet på at redegøre for de yderligere spørgsmål, som Folketinget måtte ønske belyst. Det bemærkes, at lovforslagene fra justitsministeren, ministeren for videnskab, teknologi og ud- vikling og forsvarsministeren vil blive fremsat samtidig, således at forslagene – hvis Folketinget finder det ønskeligt – vil kunne behandles i sammenhæng. 2.4. Nedenfor under pkt. 3 er der en omtale af de gældende regler om indhentelse og videregivel- se af oplysninger inden for den offentlige forvaltning. I pkt. 4 omtales de gældende regler om indgreb i meddelelseshemmeligheden, observation og edition. Under pkt. 5 er de gældende regler om tv-overvågning omtalt.   I tilknytning til beskrivelsen af disse regler er der tillige – inden for de  i sagens natur snævre rammer, der følger af hensynet til Politiets Efterretningstjenestes virksomhed – en kort omtale af de pågældende bestemmelsers praktiske betydning for efterretningstjenesten. Herudover er der i pkt. 6 en særskilt omtale af spørgsmålet om kommunal tv-overvågning på frit tilgængelige steder i kriminalitetsforebyggende øjemed og i pkt. 7 en særskilt omtale af såkaldt kommunikationsscanning. Pkt. 8 indeholder redegørelsens afsluttende bemærkninger. 33 3  . Indhentelse og videregivelse af oplysninger inden for den offentlige forvaltning 3.1. Spørgsmålet om videregivelse af oplysninger mellem myndigheder indenfor den offentlige forvaltning er navnlig reguleret af de generelle regler i forvaltningslovens kapitel 8 (§§ 27-32) og persondatalovens §§ 5-8.  

- 4 - Disse  regler  gælder  ikke  blot  i  forbindelse  med  traditionel  forvaltningsvirksomhed,  men  også hvis videregivelsen sker med henblik på f.eks. forebyggelse og efterforskning af strafbare for- hold. Politiets og anklagemyndighedens adgang til i forbindelse med bl.a. efterforskning af kon- krete straffesager at indhente oplysninger fra den øvrige del af den offentlige forvaltning beror således som udgangspunkt på reglerne i forvaltningsloven og persondataloven. Det bemærkes, at persondataloven ikke gælder for behandlinger, der udføres for polit   iets og for- svarets efterretningstjenester, jf. lovens § 2, stk. 11. Dette betyder, at det alene er forvaltningslo- vens regler, der regulerer f.eks. videregivelse af oplysninger fra Politiets Efterretningstjeneste til Forsvarets Efterretningstjeneste.   Persondataloven gælder derimod for de øvrige myndigheder inden for den offentlige forvaltning. Både forvaltningsloven og persondataloven kan således have betydning for disse myndigheders adgang til at videregive oplysninger til f.eks. Politiets Efterretningstjeneste. 3.2. Efter forvaltningslovens regler kan oplysninger, som ikke er fortrolige, som udgangspunkt frit videregives.   Det følger af forvaltningslovens § 28, stk. 3, at almindeligt fortrolige oplysninger – f.eks. oplys- ninger om en persons private formueforhold – kan videregives til en anden forvaltningsmyndig- hed, såfremt der er sagligt behov for det. Oplysninger om enkeltpersoners rent private forhold – herunder oplysninger om race, religion og hudfarve, om politiske, foreningsmæssige, seksuelle og strafbare forhold  samt oplysninger om helbredsforhold, væsentlige sociale problemer og misbrug af nydelsesmidler og lignende – må derimod  kun  videregives  til  en  anden  forvaltningsmyndighed  under  de  skærpede  betingelser, som fremgår af forvaltningslovens § 28, stk. 2.   Det følger i den forbindelse af § 28, stk. 2, nr. 3, at videregivelse – i tilfælde, hvor der ikke fore- ligger samtykke fra den pågældende person – kan ske, hvis det sker til varetagelse af private eller offentlige interesser, der efter en konkret afvejning klart overstiger hensynet til de interesser, der begrunder hemmeligholdelse, herunder hensynet  til den, som oplysningen angår. Denne betin- gelse vil normalt være opfyldt, hvis videregivelsen sker for at forebygge, efterforske eller retsfor- følge alvorligere forbrydelser.   3.3.  Persondataloven  gælder  for  behandling  –  herunder  videregivelse  –  af  personoplysninger, som helt eller delvis foretages elektronisk, og for ikke-elektronisk behandling af personoplysnin- ger, der er eller vil blive indeholdt i et register. Ved ”personoplysninger” forstås enhver form for information, der kan henføres til en bestemt fysisk person.  

- 5 - Der er i persondatalovens § 5 fastsat en række grundlæggende principper for behandling af per- sonoplysninger. Herudover indeholder loven bl.a. mere specifikke regler om, hvornår en myn- dighed må behandle – herunder videregive – personoplysninger.    Efter persondatalovens § 6 kan ikke-fortrolige oplysninger samt almindeligt fortrolige oplysnin- ger bl.a. videregives, hvis det er nødvendigt som led i myndighedsudøvelse, jf. § 6, stk. 1, nr. 6. Herudover kan sådanne oplysninger bl.a. videregives, hvis det er nødvendigt for at varetage en berettiget interesse, der overstiger hensynet til den registrerede, jf. § 6, stk. 1, nr. 7.   Videregivelse af oplysninger om enkeltpersoners rent private forhold – det vil f.eks. sige oplys- ninger om racemæssig eller etnisk baggrund, politisk, religiøs eller filosofisk overbevisning, fag- foreningsmæssige tilhørsforhold samt helbredsmæssige og seksuelle forhold – kan uden den re- gistreredes samtykke bl.a. ske, hvis videregivelsen er nødvendig for, at et retskrav kan fastlæg- ges, gøres gældende eller forsvares, jf. § 7, stk. 2, nr. 4. Det antages, at bestemmelsen bl.a. om- fatter  forvaltningsmyndigheders  videregivelse  af  oplysninger  som  led  i  myndighedsudøvelse, herunder f.eks. efterforskning af strafbare forhold.   Oplysninger om rent private forhold, der er omfattet af lovens § 8 – hvilket vil sige oplysninger om strafbare forhold, væsentlige sociale problemer og andre rent private forhold end dem, der er nævnt i § 7 – kan bl.a. videregives, hvis det sker til varetagelse af private eller offentlige interes- ser, der klart overstiger hensynet til de interesser, som begrunder hemmeligholdelse, jf. § 8, stk. 2, nr. 2. Videregivelse af disse oplysninger kan også ske, hvis det er nødvendigt for, at en offent- lig  myndighed  kan  udføre  sine  opgaver,  eller  er  påkrævet  for  en  afgørelse,  som  myndigheden skal træffe, jf. § 8, stk. 2, nr. 3.   Det er ved videregivelse efter både forvaltningsloven og persondataloven den myndighed, der vil videregive oplysningerne, som skal vurdere, om betingelserne for videregivelse er opfyldt i de enkelte konkrete tilfælde.   3.4. I det omfang en forvaltningsmyndighed er berettiget til at videregive en oplysning – hvad enten videregivelsen skal bedømmes efter forvaltningslovens eller persondatalovens regler – er myndigheden efter forvaltningslovens § 31 i almindelighed også forpligtet til at videregive op- lysningen, hvis en anden forvaltningsmyndighed anmoder om det.   3.5. I forhold til udveksling af oplysninger mellem politiets og forsvarets efterretningstjenester vil der som følge af karakteren af de to tjenesters opgaver ofte være tale om fortrolige oplysnin- ger. Det betyder, at det i almindelighed vil afhænge af forvaltningslovens § 28, om der kan ske videregivelse af de pågældende oplysninger.  

- 6 - Af gennemgangen under pkt. 3.1-3.2 ovenfor følger, at der i den forbindelse skal foretages en sondring mellem almindeligt fortrolige oplysninger og oplysninger om rent private forhold, da betingelserne for videregivelse af de to kategorier af fortrolige oplysninger efter forvaltningslo- vens § 28 er forskellige. Bestemmelsen i § 28 vil imidlertid – både for almindeligt fortrolige op- lysninger og for oplysninger om rent private forhold – i denne sammenhæng føre til, at der skal foretages en konkret vurdering af, med hvilken styrke hensynet til f.eks. bekæmpelse af terroris- me taler for, at oplysningerne videregives. 3.6. Når det drejer sig om Politiets Efterretningstjenestes mulighed for at indhente oplysninger fra andre dele af den offentlige forvaltning, vil det navnlig være reglerne i forvaltningsloven eller persondataloven, der har betydning.   I de tilfælde, hvor det er reglerne i forvaltningsloven, der finder anvendelse, vil spørgsmålet om, hvorvidt    der    kan    videregives    oplysninger    fra    en    forvaltningsmyndighed    til    Politiets Efterretningstjeneste, for det første afhænge af en konkret vurdering af, hvorvidt den pågældende oplysning er fortrolig, og i givet fald om oplysningen blot er almindelig fortrolig, eller om den vedrører en persons rent private forhold, jf. forvaltningslovens § 28.   Også i denne sammenhæng vil der ofte være tale om fortrolige oplysninger, og der vil således herefter skulle tages stilling til, om betingelserne i forvaltningslovens § 28 er opfyldt i det på- gældende tilfælde. Det betyder, at der skal foretages en konkret vurdering af styrken af det hen- syn til f.eks. bekæmpelse af terrorisme, som taler for, at oplysningerne videregives, jf. forvalt- ningslovens § 28, stk. 2, nr. 3, henholdsvis stk. 3. Når videregivelsen af oplysninger til Politiets Efterretningstjeneste skal bedømmes efter person- dataloven  –  f.eks.  fordi  oplysningerne  overføres  ved  e-mail  –  skal  der  først  tages  stilling  til, hvorvidt oplysningerne er omfattet af lovens § 6 (ikke-fortrolige oplysninger og almindeligt for- trolige oplysninger) eller af lovens §§ 7 og 8 (oplysninger om enkeltpersoners rent private for- hold), da betingelserne for videregivelse efter de nævnte bestemmelser er forskellige. Også efter persondataloven vil der imidlertid skulle foretages en konkret vurdering af styrken af de offentli- ge interesser, der taler for videregivelse til Politiets Efterretningstjeneste, i forhold til den berørte persons interesse i, at oplysningerne ikke videregives.   Hvis en forvaltningsmyndighed efter de omtalte regler i enten forvaltningsloven eller persondata- loven er berettiget til at videregive en oplysning, er myndigheden efter forvaltningslovens    § 31 i almindelighed også forpligtet til at videregive oplysningen, hvis Politiets Efterretningstjeneste anmoder om det.   3.7. Om reglernes praktiske betydning kan bl.a. oplyses, at det kan forekomme, at Politiets Efter- retningstjeneste i forbindelse med en konkret efterforskning anmoder de sociale myndigheder i

- 7 - en ”målpersons” bopælskommune om at modtage oplysning om, hvorvidt og hvornår eventuelle sociale  ydelser  er afhentet med henblik på at afdække personens bevægelser, herunder f.eks. i tilfælde, hvor den pågældende reelt har ophold i udlandet, men lejlighedsvis tager til Danmark for at afhente sine sociale ydelser. Der kan også være tale om, at en målperson ikke er registreret med en folkeregisteradresse, men primært kan stedfæstes gennem oplysninger om, hvor den på- gældende får udbetalt sine sociale ydelser. Det kan også forekomme, at Politiets Efterretningstjeneste i forbindelse  med en konkret efter- forskning anmoder relevante myndigheder om at modtage nærmere oplysninger om en angivet målpersons erhvervsmæssige forhold, herunder selskabsoplysninger mv., med henblik på at fast- lægge et overordnet billede af den pågældendes økonomiske aktiviteter, f.eks. i forbindelse med mistanke om terrorfinansiering. Herudover kan Politiets Efterretningstjeneste i forbindelse med en konkret efterforskning f.eks. have behov for at anmode Kriminalforsorgen om at modtage oplysning om, hvem der i en given periode har afsonet eller siddet varetægtsfængslet i et nærmere angivet fængsel eller arresthus. Baggrunden kan f.eks. være en oplysning om, at en relevant målperson har afsonet eller siddet varetægtsfængslet det pågældende sted i den pågældende periode. Som det fremgår af det, der er anført under pkt. 3.1-3.6 ovenfor, følger det af de generelle for- valtningsretlige regler,  at der i tilfælde som bl.a. de ovennævnte vil skulle foretages en  række nærmere  konkrete  vurderinger  i  forhold  til  hver  enkelt  foreliggende  oplysning,  herunder  med henblik  på  at  vurdere,  hvilke  ”kategorier”  i  de  forskellige  regelsæt  den  pågældende  oplysning hører til i, og med henblik på herefter at foretage en nærmere skønsmæssig interesseafvejning i forhold til de enkelte oplysninger.   De usikkerhedsmomenter og det tidsforbrug, som den gældende ordning således kan være for- bundet med, indebærer,  at der kan rejses spørgsmål om behovet for et særligt lovgrundlag for bl.a. Politiets Efterretningstjenestes indhentelse af oplysninger fra andre forvaltningsmyndighe- der. Det kan i den forbindelse nævnes, at lovgivningen allerede i dag indeholder en række be- stemmelser, der på særlige områder fraviger forvaltningslovens og persondatalovens almindelige ordning, jf. f.eks. udlændingelovens § 45 a om efterretningstjenesternes adgang til oplysninger i udlændingesager.   44 4  . Indgreb i meddelelseshemmeligheden, observation og edition 44 4.1. I forbindelse med efterforskning og retsforfølgning af strafbare forhold kan politiet, herun- der  Politiets  Efterretningstjeneste,  med  henblik  på  at  skaffe  sig  eller  sikre  oplysninger  i  sagen eller for på anden måde at fremme strafforfølgningen og kriminalitetsbekæmpelsen iværksætte

- 8 - en  række  straffeprocessuelle  tvangsindgreb  over  for  mistænkte  eller  andre  i  overensstemmelse med retsplejelovens regler herom.   Nedenfor er der en kort omtale af retsplejelovens regler om indgreb i meddelelseshemmelighe- den, observation og edition, der er fastsat i lovens kapitel 71 og 74.   44 4.2. Efter retsplejelovens § 780, stk. 1, kan politiet foretage indgreb i meddelelseshemmelighe- den ved telefonaflytning (nr. 1), anden aflytning (også kaldet rumaflytning) (nr. 2), teleoplysning (nr. 3), udvidet teleoplysning (nr. 4), brevåbning (nr. 5) og brevstandsning (nr. 6).   De almindelige betingelser for indgreb i meddelelseshemmeligheden er fastsat i retsplejelovens § 781, stk. 1. Indgreb i meddelelseshemmeligheden må i almindelighed kun foretages, hvis 1) der er bestemte grunde til at antage, at der på den pågældende måde gives meddelelser eller foreta- ges forsendelser til eller fra en mistænkt, 2) indgrebet må antages at være af afgørende betydning for  efterforskningen,  og  3)  efterforskningen  angår  en  lovovertrædelse,  der  kan  straffes  med fængsel i 6 år eller derover, eller en forsætlig overtrædelse af bl.a. straffelovens kapitel 12 eller kapitel 13.   I overensstemmelse med den almindelige proportionalitetsgrundsætning må der i medfør af rets- plejelovens § 782, stk. 1, ikke foretages et indgreb i meddelelseshemmeligheden, hvis det efter indgrebets formål, sagens betydning og den krænkelse og ulempe, som indgrebet må antages at forvolde, ville være et uforholdsmæssigt indgreb. Det følger af § 783, stk. 1, at indgreb i meddelelseshemmeligheden sker efter rettens kendelse. I kendelsen  anføres  de  telefonnumre  mv.,  som  indgrebet  angår.  Endvidere  anføres  de  konkrete omstændigheder i sagen, hvorpå det støttes, at betingelserne for indgrebet er opfyldt. Efter § 783, stk. 2, fastsættes der ligeledes i kendelsen det tidsrum, inden for hvilket indgrebet i meddelelses- hemmeligheden kan foretages.   Ville indgrebets øjemed blive forspildt, hvis politiet skulle afvente en forudgående retskendelse, kan politiet i medfør af § 783, stk. 3, selv træffe beslutning om indgrebet og derefter – snarest muligt og inden 24 timer – forelægge sagen for retten.   I medfør af § 784, stk. 1, skal der beskikkes en advokat for den, indgrebet vedrører, og advoka- ten skal have lejlighed til at udtale sig, inden retten træffer afgørelse. Der er i § 785 og       § 787 fastsat  regler  om  den  beskikkede  advokats  rettigheder  og  pligter  i  forbindelse  med  sagens  be- handling.

- 9 - Efter  retsplejelovens  §  786,  stk.  1,  påhviler  det  postvirksomheder  og  udbydere  af  telenet  eller teletjenester at bistå politiet ved gennemførelse af indgreb i meddelelseshemmeligheden, herun- der ved at etablere aflytning af telefonsamtaler mv.   Efter retsplejelovens § 786, stk. 4, påhviler det endvidere udbydere af telenet eller teletjenester at foretage registrering og opbevaring i 1 år af oplysninger om teletrafik til brug for efterforskning og retsforfølgning af strafbare forhold. Justitsministeren fastsætter efter forhandling med mini- steren for videnskab, teknologi og udvikling nærmere regler om denne registrering og opbeva- ring (logning). Justitsministeren kan endvidere efter forhandling med ministeren for videnskab, teknologi og udvikling fastsætte regler om telenet- og teletjenesteudbyderes praktiske bistand til politiet i forbindelse med indgreb i meddelelseshemmeligheden, jf. § 786, stk. 5.   Bemyndigelsesbestemmelserne i retsplejelovens § 786, stk. 4 og 5, blev indføjet ved lov nr. 378 af 6. juni 2002 (anti-terrorpakken). En ekspertgruppe med deltagelse af bl.a. Justitsministeriet og Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling overvejer for tiden, hvorledes disse bemyn- digelsesbestemmelser skal udnyttes.   Det tilføjes, at de omtalte bemyndigelsesbestemmelser alene giver hjemmel til at fastsætte regler om  de  nævnte  spørgsmål  vedrørende  logning  og  praktisk  bistand.  Der  vil  således  ikke  med hjemmel i bestemmelserne kunne fastsættes regler om f.eks. udvidelse af politiets mulighed for indgreb i meddelelseshemmeligheden.   Når et indgreb i meddelelseshemmeligheden er afsluttet, skal der i medfør af § 788, stk. 1, jf. stk. 2, som udgangspunkt gives underretning om indgrebet. I medfør af § 788, stk. 4, kan retten efter begæring fra politiet beslutte, at underretning skal undlades eller udsættes i et nærmere fastsat tidsrum, hvis underretningen vil være til skade for efterforskningen eller til skade for efterforsk- ningen i en anden verserende sag om en lovovertrædelse, som efter loven kan danne grundlag for et indgreb i meddelelseshemmeligheden, eller hvis omstændighederne i øvrigt taler imod under- retning.   Om reglernes praktiske betydning kan bl.a. oplyses, at Politiets Efterretningstjeneste med hen- blik på indsamling af informationer i den efterretningsmæssige indsats bl.a. anvender indgreb i meddelelseshemmeligheden, herunder telefon- og rumaflytning. Der vil således kunne forekom- me  situationer,  hvor  Politiets  Efterretningstjeneste  modtager  informationer  fra  f.eks.  en  kilde eller en udenlandsk samarbejdspartner, der indikerer, at en bestemt person planlægger eller er i færd med at udføre handlinger omfattet af straffelovens kapitel 12 eller 13. Tjenesten vil herefter kunne målrette efterforskningen mod den pågældende og afhængigt af mistankegrundlaget even- tuelt anmode om retskendelse til at foretage f.eks. aflytning af den mistænktes fastnet- eller mo- biltelefon.

- 10 - Den teknologiske udvikling indebærer betydelige udfordringer for politiet, f.eks. i relation til den omtalte bestemmelse i retsplejelovens § 783, stk. 2, hvorefter det i rettens kendelse om telefonaf- lytning skal angives, hvilke konkrete telefonnumre der kan aflyttes.   Det er således politiets erfaring, at mange mistænkte anvender en række forskellige kommunika- tionsmidler og herunder f.eks. løbende udskifter mobiltelefoner. Dette indebærer bl.a., at politiet efter at have indhentet aflytningskendelse på ét telefonnummer ofte – uden at indhente ny forud- gående kendelse – på ”øjemedet” må iværksætte aflytning af nye telefonnumre med efterfølgen- de forelæggelse for retten. Der henvises til omtalen ovenfor af bestemmelsen i retsplejelovens § 783, stk. 3.   Dette rejser bl.a. spørgsmål om, hvorvidt der kan være grundlag for at forenkle proceduren, såle- des at politiet kun behøver at indhente én retskendelse, der giver mulighed for at aflytte den mis- tænkte person, uanset hvilke kommunikationsmidler den pågældende måtte vælge at benytte sig af. En sådan ordning må i givet fald etableres således, at der efterfølgende – f.eks. efter begæring fra den beskikkede advokat – er adgang til kontrol fra domstolenes side med hensyn til de kon- krete telefonnumre, som politiet på grundlag af rettens kendelse har aflyttet.   44 4.3. Retsplejelovens § 791 a indeholder bestemmelser om visse former for observation. Politiet kan efter § 791 a, stk. 1, foretage observation på et ikke frit tilgængeligt sted ved hjælp af en kikkert eller andet apparat, hvis indgrebet må antages at være af væsentlig betydning for efter- forskningen, og hvis efterforskningen vedrører en lovovertrædelse, der efter loven kan medføre fængselsstraf. Observation på et ikke frit tilgængeligt sted ved hjælp af et fjernbetjent eller automatisk virkende tv-kamera, fotografiapparat eller lignende apparat må efter § 791 a, stk. 2, kun foretages, hvis efterforskningen vedrører en lovovertrædelse, der efter loven kan medføre fængsel i 1 år og 6 måneder eller derover. Observation af personer, der befinder sig i en bolig eller andre husrum, ved hjælp af fjernbetjent eller  automatisk  virkende  tv-kamera,  fotografiapparat  eller  lignende  apparat  eller  ved  hjælp  af apparat, der anvendes i boligen eller husrummet, forudsætter efter § 791 a, stk. 3, at 1) der er bestemte grunde til at antage, at bevis i sagen kan opnås ved indgrebet, 2) indgrebet må antages at være af afgørende betydning for efterforskningen (indikationskravet), 3) efterforskningen an- går en lovovertrædelse, der efter loven kan straffes med fængsel i 6 år eller derover, eller vedrø- rer en overtrædelse af visse nærmere opregnede bestemmelser, herunder bl.a. bestemmelserne i straffelovens kapitel 12 og 13 (kriminalitetskravet), og 4) efterforskningen vedrører en lovover-

- 11 - trædelse, som har medført eller kan medføre fare for menneskers liv eller velfærd eller for bety- delige samfundsværdier.   Som en generel betingelse for alle former for observation efter retsplejelovens § 791 a gælder, at indgrebet ikke må foretages, hvis det efter indgrebets formål, sagens betydning og den krænkelse og ulempe, som indgrebet må antages at forvolde, ville være uforholdsmæssigt, jf.  § 791 a, stk. 5. Beslutning om observation i medfør af retsplejelovens § 791 a, stk. 1, træffes af politiet. For ob- servation efter § 791 a, stk. 2 eller 3, gælder derimod de samme regler som ved indgreb i medde- lelseshemmeligheden – det vil sige, at indgrebet kræver en retskendelse. Efter retsplejelovens § 791 a, stk. 6, finder en række af bestemmelserne vedrørende indgreb i meddelelseshemmelighe- den tilsvarende anvendelse ved observation, herunder bl.a. bestemmelserne om forsvarerbeskik- kelse, jf. § 784 og § 785, og bestemmelsen om  underretning ved  afslutning af indgrebet, jf. § 788. Observation uden brug af optiske instrumenter, f.eks. en kikkert eller et kamera, eller på et frit tilgængeligt sted har ikke karakter af et straffeprocessuelt tvangsindgreb og falder derfor uden for retsplejelovens anvendelsesområde. Om reglernes praktiske betydning kan bl.a. oplyses, at der kan forekomme situationer i forbin- delse med efterforskningen, hvor Politiets Efterretningstjeneste vil anmode om retskendelse til f.eks. at foretage observation af en mistænkt på et ikke frit tilgængeligt sted med et fjernbetjent eller automatisk virkende kamera, bl.a. i forbindelse med den mistænktes afholdelse af møder af efterretningsmæssig interesse. Retsplejeloven indeholder ikke i dag bestemmelser, der særskilt omhandler såkaldt teleobserva- tion – det vil sige indhentelse af oplysninger fra udbydere af telenet og teletjenester om, hvilke mobiltelefonmaster en mistænkts mobiltelefon løbende er i kontakt med med henblik på at sted- fæste mobiltelefonen, når den er tændt. Politiets adgang til at foretage teleobservation beror såle- des i dag på de principper, der kan udledes af retspraksis, og som bl.a. bygger på retsplejelovens ovennævnte regler om observation. Dette rejser spørgsmål om, hvorvidt der er grundlag for at fastsætte udtrykkelige bestemmelser om denne type af indgreb i retsplejeloven, således at der bl.a. kan tages nærmere stilling til, hvil- ke betingelser der i givet fald bør skulle være opfyldt.    44 4.4. Ved edition meddeles der en person, som ikke er mistænkt, pålæg om at forevise eller udle- vere genstande, jf. retsplejelovens § 804, stk. 1. Afgørelse om edition træffes som udgangspunkt

- 12 - af retten ved kendelse på politiets begæring, jf. § 806, stk. 1 og 2. Politiet har dog mulighed for selv at træffe beslutning om edition, hvor indgrebets øjemed ville forspildes, hvis retskendelse skulle afventes, jf. § 806, stk. 3. I sådanne tilfælde skal politiet efter anmodning fra den, som indgrebet retter sig imod, snarest muligt og inden 24 timer forelægge sagen for retten.     Betingelserne for edition vil være opfyldt, hvis efterforskningen vedrører en lovovertrædelse, der er undergivet offentlig påtale, og der er grund til at antage, at de oplysninger, som ønskes frem- lagt, kan tjene som bevis, jf. retsplejelovens § 804, stk. 1. Om reglernes praktiske betydning kan bl.a. oplyses, at editionskendelser anvendes til at få udle- veret oplysninger om en mistænkt fra f.eks. banker og pengeinstitutter, teleselskaber mv. Politiets Efterretningstjeneste vil i en række sammenhænge kunne have  behov for passagerop- lysninger fra luftfartsselskaber, f.eks. med henblik på at kortlægge en mistænkt persons rejseruter mv. I tilfælde, hvor luftfartsselskabet ikke frivilligt vil udlevere disse oplysninger, vil Politiets Efterretningstjeneste i dag skulle indhente oplysningerne i medfør af retsplejelovens almindelige regler. Der vil imidlertid næppe i praksis kunne forekomme tilfælde, hvor retsplejelovens betin- gelser for edition (jf. ovenfor) ikke er opfyldt med hensyn til passageroplysninger, som kan have betydning for varetagelse af tjenestens opgaver. Dette rejser spørgsmål om behovet for lovændringer med henblik på at sikre tjenesten en hurtige- re og mere effektiv adgang til sådanne oplysninger, der kan være af væsentlig efterretningsmæs- sig betydning. I den forbindelse bemærkes det, at politiet efter den gældende ordning på udlæn- dingeområdet uden retskendelse kan indhente en række passageroplysninger fra luftfartsselska- berne til brug for ind- og udrejsekontrol.   55 5  . TV---overvågning 5.1.   Regulering   af   privates   adgang   til   at   foretage   tv-overvågning   findes   navnlig   i   tv- overvågningsloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 788 af 12. august 2005.   Efter   §   1,   stk.   1,   i   tv-overvågningsloven   må     private   som   udgangspunkt   ikke   foretage   tv- overvågning af g ade, vej, plads eller lignende område , som benyttes til almindelig færdsel.   Ved tv-overvågning forstås vedvarende eller regelmæssigt gentagen personovervå gning ved hjælp af fjernbetjent eller automatisk virkende tv-kamera, fotografiapparat eller lignende apparat. Forbuddet  mod  tv-overvågning  gælder  ikke  tv-overvågning  af  tankstationer,  fabriksområder, overdækkede  butikscentre  og  lignende  områder,  på  hvilke  der  drives  erhvervsvirksomhed,  så- fremt overvågningen foretages af den, der har rådighed over området, jf. § 2, nr. 1.  

- 13 - Forbuddet gælder heller ikke tv-overvågning af penge- og vekselautomater samt pengetransport- biler, såfremt overvågningen foretages af den, der har rådighed over automaten eller køretøjet, og såfremt tv-overvågningen er indrettet således, at den alene er rettet mod personer, der befin- der  sig  i  umiddelbar  nærhed  af  automaten  eller  køretøjet,  jf.  lovens  §  2,  nr.  2.  Endelig  er  tv- overvågning, der ikke er forbundet med optagelse af billeder på videobånd, film mv., undtaget fra forbuddet, når denne foretages som led i overvågning af egne indgange, facader, indhegnin- ger eller lignende, jf. § 2, nr. 3.   Private,  der  foretager  tv-overvågning  af  steder  eller  lokaler,  hvortil  der  er  almindelig  adgang, eller af arbejdspladser, skal oplyse om dette ved skiltning eller på en anden tydelig måde, jf. lo- vens § 3, stk. 1. Det gælder dog ikke i de i § 2, nr. 2 og 3, nævnte tilfælde – det vil sige ved tv- overvågning af pengeautomater og pengetransportbiler samt ved tv-overvågning af egne indgan- ge, facader og indhegninger uden billedoptagelse, jf. lovens § 3, stk. 2.   Offentlige  myndigheder  er  som  udgangspunkt  ikke  omfattet  af  tv-overvågningslovens  forbud mod  tv-overvågning.  Dog  gælder  skiltningskravet  ved  tv-overvågning  af  steder  eller  lokaler, hvortil der er almindelig adgang, eller af arbejdspladser også for offentlige myndigheder, jf. lo- vens  §  3  a,  stk.  1.  Tv-overvågning,  som  forestås  af  politiet  eller  kriminalforsorgen,  eller  med henblik på beskyttelse af militære anlæg, er ikke omfattet af skiltningskravet, jf. lovens   § 3 a, stk. 2. Offentlige  myndigheder  er  imidlertid  omfattet  af  mere  generelle  regler,  der  ikke  gælder  for private.  Det  gælder  således  bl.a.  principperne  om  god  forvaltningsskik  og  pligten  til  kun  at varetage saglige hensyn i forbindelse med myndighedsudøvelsen. Endvidere er offentlige myn- digheder underlagt et proportionalitetsprincip, hvorefter der skal være forholdsmæssighed mel- lem mål og middel.   Offentlige myndigheders tv-overvågning skal således foregå inden for de anførte rammer. Der  er  ikke  fastsat  lovregler,  som  særskilt  regulerer  politiets  adgang  til  at  anvende  tv- overvågning på frit tilgængelige steder. Politiet er – som andre offentlige myndigheder – under- lagt kravet om varetagelse af saglige hensyn, proportionalitet mv.   5.2. TV-overvågning kan være omfattet af persondataloven, jf. om denne lov bl.a. pkt. 3.3 oven- for.  

- 14 - Datatilsynet  har  i  en  skrivelse  af  13.  september  2004  over  for  Justitsministeriet  mere  generelt redegjort for persondatalovens betydning for spørgsmålet om tv-overvågning. Datatilsynet har i den forbindelse peget på en række tvivlsspørgsmål bl.a. om det nærmere forhold mellem de gæl- dende regelsæt og tilkendegivet, at der er behov for en samlet gennemgang af og stillingtagen til reguleringen på dette område. Bl.a. på denne baggrund har Justitsministeriet nedsat et udvalg om tv-overvågning.   5.3.  Om  reglernes praktiske betydning  kan  bl.a.  oplyses,  at  der  i  et  vist  omfang  foretages  tv- overvågning af centrale trafikknudepunkter og af den offentlige transport, ligesom der som led i de   generelle   sikkerhedsforanstaltninger   vedrørende   flytrafik   og   lufthavne   er   etableret   tv- overvågning af udvalgte dele af de danske lufthavne og havne. Endvidere foretager politiet i et vist omfang tv-overvågning af centrale pladser og steder, hvor dette vurderes som særligt påkræ- vet  af  hensyn  til  forebyggelse  og  opklaring  af  kriminalitet.  Der  foretages  herudover  tv- overvågning af en række områder, hvor der drives erhvervsvirksomhed, f.eks. overdækkede bu- tikscentre. Tv-overvågningsloven indeholder ikke i dag bestemmelser om adgang for politiet til at henstille til offentlige myndigheder eller private, at der foretages tv-overvågning. Der er heller ikke fastsat regler  om,  at  politiet  kan  meddele  pålæg  med  hensyn  til  f.eks.  kvaliteten  af  optagelser  fra  tv- overvågning eller opbevaring af sådanne optagelser.   Der kan rejses spørgsmål om, hvorvidt der bør indsættes bestemmelser herom i loven. Med hen- syn til spørgsmålet om f.eks. pålæg vedrørende kvaliteten af optagelser skal dette ses i lyset af, at eventuel anvendelse af tv-overvågningsoptagelser i efterforskningen af straffesager forudsætter, at optagelserne er af tilstrækkelig god kvalitet. Det har imidlertid i praksis vist sig, at kvaliteten ofte er så ringe, at optagelserne kun i begrænset omfang er anvendelige i efterforskningen.       66 6  . Særligt om kommunal tv---overvågning på frit tilgængelige steder i kriminalitetsforeby yy yg ggendegende øjemed Som anført ovenfor under pkt. 5.1 skal offentlige myndigheders – herunder kommunale myndig- heders  –  tv-overvågning  foregå  inden  for  rammerne  af  princippet  om  god  forvaltningsskik  og pligten til kun at varetage saglige hensyn i forbindelse med myndighedsudøvelsen samt et pro- portionalitetsprincip.   Det  må  anses  for  tvivlsomt,  om  en  kommune  med  hjemmel  i  kommunalfuldmagtsreglerne  vil kunne foretage tv-overvågning på frit tilgængelige steder alene med det formål at øge befolknin- gens tryghed.

- 15 - Den  tværministerielle  arbejdsgruppe  om  terrorbekæmpelse  har  bl.a.  behandlet  spørgsmålet  om tv-overvågning af frit tilgængelige steder. Arbejdsgruppen har i den forbindelse bl.a. anbefalet, at  der  tilvejebringes  hjemmel  til,  at  kommuner  efter  forelæggelse  for  politiet  kan  foretage  tv- overvågning på frit tilgængelige steder i kriminalitetsforebyggende øjemed, jf. anbefaling nr. 33 (1). Med hensyn til denne anbefaling fremgår det af regeringens handlingsplan for terrorbekæmpelse, at regeringen nærmere vil overveje, om der skal tilvejebringes hjemmel til, at kommunerne efter forelæggelse for politiet kan foretage tv-overvågning på frit tilgængelige steder.   Justitsministeriet har på denne baggrund anmodet tv-overvågningsudvalget (jf. pkt. 5.2 ovenfor) om  –  i  sammenhæng  med  udvalgets  igangværende  overvejelser  bl.a.  vedrørende  udvidelse  af privates adgang til at foretage tv-overvågning – nærmere at overveje denne anbefaling, herunder hvilke rammer der i givet fald bør gælde for en sådan kommunal tv-overvågning.   77 7  . Særligt om kommunikationsscanning Arbejdsgruppens  anbefaling  nr.  29  vedrører  såkaldt  kommunikationsscanning.  Arbejdsgruppen har anbefalet, at der skabes den fornødne hjemmel i retsplejeloven til, at politiet i ganske særlige situationer kan foretage scanning af indholdet af telefonsamtaler eller anden tilsvarende kommu- nikation inden for et nærmere angivet område.   Arbejdsgruppen har i den forbindelse anført, at der kan være behov for at supplere de øvrige mu- lige  efterforskningsskridt,  herunder  udvidet  teleoplysning,  med  en  adgang  til  at  kunne  scanne også indholdet af kommunikationen inden for et nærmere angivet område. Indholdet af kommu- nikationen vil herefter kunne benyttes som led i identifikationen af de relevante kommunikati- onsapparater og mistænkte personer.     Retsplejeloven indeholder ikke bestemmelser om, at politiet kan scanne indholdet af telefonsam- taler eller tilsvarende kommunikation. Politiets scanning af sådan kommunikation vil dog efter omstændighederne kunne foretages i dag på grundlag af almindelige nødretlige betragtninger.   I regeringens handlingsplan for terrorbekæmpelse er det vedrørende arbejdsgruppens anbefaling nr. 29 anført, at regeringen vil overveje denne anbefaling nærmere og anmode Strafferetspleje- udvalget om en udtalelse. Justitsministeriet har på denne baggrund anmodet Strafferetsplejeud- valget  om  nærmere  at  overveje  anbefalingen,  herunder  hvilke  betingelser  der  i  givet  fald  bør gælde for en sådan adgang for politiet til at scanne indholdet af telekommunikation inden for et nærmere angivet område. Udvalget er samtidig anmodet om at udarbejde lovudkast.  

- 16 - 88 8... Afslutning Redegørelsen indeholder navnlig en mere overordnet beskrivelse af de gældende regler om over- vågning på de områder, som er relevante i forhold til det udkast til lovforslag vedrørende æn- dring af bl.a. retsplejeloven og lov om tv-overvågning, som Justitsministeriet samtidig med afgi- velsen af denne redegørelse har sendt i høring med henblik på fremsættelse for Folketinget i for- året 2006.   Som  anført  i  pkt.  2  ovenfor  bør  redegørelsen  således  ses  i  nær  sammenhæng  med  det  nævnte udkast til lovforslag, der bl.a. indeholder en udførlig gennemgang af de gældende regler på om- rådet og arbejdsgruppens anbefalinger samt af de overvejelser vedrørende behovet for lovænd- ringer, som anbefalingerne efter Justitsministeriets opfattelse giver anledning til. Der  kan  være  grund  til  mere  generelt  at  fremhæve,  at  regeringen  er  meget  opmærksom  på  de risici, der knytter sig til en øget overvågning af borgerne, og dermed på vigtigheden af en meget nøje afvejning af hensynet til privatlivets fred og almindelige retssikkerhedshensyn over for hen- synet til at beskytte borgerne mod terrorhandlinger og anden alvorlig kriminalitet.   Derfor lægger regeringen stor vægt på, at den politiske stillingtagen til nye initiativer på over- vågningsområdet sker på et velovervejet og velforberedt grundlag.    Dette er bl.a. baggrunden for, at de anbefalinger vedrørende kommunal tv-overvågning og kom- munikationsscanning, der er indeholdt i rapporten om det danske samfunds indsats og beredskab mod terror, ikke er medtaget i det kommende lovforslag vedrørende opfølgning på regeringens handlingsplan for terrorbekæmpelse indenfor Justitsministeriets område, men derimod er henlagt til nærmere vurdering og analyse i lovforberedende udvalg, jf. pkt. 6 og 7 ovenfor. Med hensyn til de anbefalinger, der er medtaget i det nævnte udkast til lovforslag, ser Justitsmi- nisteriet frem til en grundig debat bl.a. på grundlag af de udførlige overvejelser, som er indeholdt i lovudkastets almindelige bemærkninger.