Landsplanområdet J.nr. SN 2001-LPA212-0012 Ref. MCH Den 21. december 2005 Udviklingen i region-, kommune- og lokalplanlægningen for de   - tailhandelsstrukturen Miljøministerens detailhandelsredegørelse 2005 til Folketingets Miljø - og Planlæ   gningsudvalg Efter planlovens § 5 skal miljøministeren hvert andet år afgive en redegørelse til Folketingets Mil jø  - og Planlægningsudvalg. Redegørelsen skal belyse og vurdere udviklingen i region -, kommune- og lokalplanlægningen for detailhandel   sstrukturen på baggrund af bestemmelserne i §§ 1, 5c og 5d. Der er tidligere afgivet detailhandelsredegørelser i 2000 og i 2003. I 2003 blev der redegjort for regionplanrevision 2001, hvor planlovens regler fra 1997 blev imple- menteret fuldt ud. I den redegørelse, der fremlægges nu, ligger fokus på regionplanrevision 2005, som tager afsæt i ændringerne af planlovens detailhandelsregler i 2002. Redegørelsen er en opd   a- tering af den redegørelse, der i medfør af planlovens § 5 blev afgivet til Folketingets Udva  lg for Mil- jø og Planlægning i 2003. Ændringen af planlovens detailhandelsregler i 2002 blev udtaget til at indgå i det forsøg om lov    o- vervågning, der blev etableret i folketingsåret 1999/2000. Lovovervågningen udskydes, indtil be- tænkningen fra Udvalget for  Planlægning og Detailha ndel (se nedenfor) foreligger. De nuværende regler om planlægning til b utiksformål i planloven De nuværende regler om planlægning til butiksformål i planloven er resultatet af de ændringer, som blev gennemført i 2002. Plan loven blev ændret ved vedtagelsen af lov om ændring af planlægning og lov om Hovedstadens Udviklingsråd – lov nr. 383 af 6. juni 2002. Formålet med planlovens detailhandelsregler Lovændringen i 2002 flyttede planlægningskompetence fra regionplanmyndighederne til   kommu- nerne, men ændrede ikke ved de grundlæggende mål for detailhandelsplanlæ  gningen. Formålet med planlovens detailhandelsregler er fortsat bl.a. at sikre levende bymidter ved at frem- me et varieret butiksudbud i mindre og mellemstore byer. Hovedreglen er fortsat, at arealer til bu- tiksformål skal udlægges i den centra le del af en by eller – i de store byer – i den centrale del af en

2 bydel. Først hvis det af beva ringshensyn ikke er muligt at udlægge tilstrækkeligt areal i bymidten, kan der udlægges are al til butikker i et aflastningsområde uden for bymidten eller bydelscentret. Butiksstørrelser og varegrupper Den maksimale butiksstørrelse for dagligvarebutikker er 3.000 m². Butikker over denne størrelse kræver regionplanlægning og planforslag herom ska  l ledsages af en redegørelse for den ”særlige planlægningsmæssige begrundelse ”. Der skal være tale om en særlig situation. Den maksimale butiksstørrelse for udvalgsvarebutikker blev ændret i 2002 fra 1.000 m² til 1.500 m². Butikker over denne størrelse kræ  ver regionplanlægning og planforslag herom skal ledsages af en redegørelse for den ” særlige planlægningsmæssige begrundelse ”. Der skal være tale om en særlig situation. Som udgangspunkt skal butikker placeres i bymidterne. Butikker som ikke kan indpasses i bymidterne er butikker, som alene forhandler særligt pladskrævende varegrupper. De særligt pladskrævende varegrupper er defineret i loven som fx biler, tømmer, byggematerialer, planter og havebrugsvarer, møbler og køkken  elementer. Den særlige planlægning smæssige begru   ndelse Regionplanmyndighederne og kommunalbestyrelserne kan kun planlægge for dagligvarebu tikker over 3.000 m² og udvalgsvarebutikker over 1.500 m², når der er tale om en særlig situation, der kan bryde hovedreglen. Eventuelle planforslag skal redegøre for konsekvenserne for den re gionale henholdsvis den kommunale detailhandelsstruktur og ledsages af en redegørelse for den ” særlige planlægningsmæssige begrundelse ”. Baggrund for bestemmelsen Bestemmelsen om en redegørelse for den særlige pla  nlægningsmæssige begrundelse for at frav  i- ge hovedreglen om maksimale butiksstørrelser blev indsat som konsekvens af forhandlingerne om at indføre maksi male butiksstørrelser ved lovændringen i 1997. Det ske  te efter forslag fra den da- værende miljøminister   under behandlingen af lovændringen i Folketingets Udvalg for Miljø og Pla  n- lægning. Begrundelsen for at indføre muligheden for i særlige situationer at fravige hovedre   glen om butiksstørrelser var, at regionplanmyndig heder og kommuner ikke bør afskæres fra   i særlige tilfæ  l- de at planlægge for større butikker, når særlige forhold begrunder dette. Ministeren udtalte dog, at det ikke er muligt – eller hensigtsmæssigt  – at give eksempler på sådanne begrundelser. Til gen- gæld ville detailhandelsredegørelsen til F  olketingets Udvalg for Miljø og Planlægning inde  holde en vurdering af, om maksimale butiksstørrelser er planlægnings  mæssigt velbegrundede.   Af bemærkningerne til loven og behandlingen af lovforslaget i 1997 fremgår det, at hensigten er, at det kun i helt særlige tilfælde skal være muligt at planlægge for større butikker, og at det forventes, at regionplanmyndigheder og kommuner som hovedregel fastsætter maksimale butiksstørrelser under henholdsvis 3.000 og 1.500 m². Praksis for administrationen Mange af de planforslag, der er tilvejebragt af regionplanmyndighederne, viser, at der er et stort spænd mellem de forventninger og ønsker der er fra plan  myndighedernes side, og den faste prak- sis, som skiftende ministre på området har haft. Blandt eksempler på begrundelser for at etablere større butikker, som planmyndighederne har fo r- søgt, kan nævnes: Byens særlige størrelse og status som fx landsdelsce  nter, regionalt center, etc. Ombygning af byrum eller ombygning af butikscenter Der er behov for tidssvarende butiksforsyning

3 Butikken har behov for store salgs- og udstillingsarealer. Argumentet bruges især i forhold til butikker, der forhandler pladskrævende varegrupper Butikkerne har arealkrævende udstillingskoncepter Butikkerne har brug for store arealer til demonstration og afprøvning af varer og produkter Der er brug for fleksibilitet i den administrative praksis Der er brug for mindre udbygninger af eksisterende dagligvarebutikker I praksis er reglerne om maksimale butiksstørrelser  blevet administreret i overensstemmelse med planlovens hovedregler (se nedenfor om Regionplan 2005). Kun helt undtagelsesvis er det accep- teret, at der har været tale om en helt særlig planlægnings   mæssig begrundelse for at fravige lovens hovedregel. Det er et grundlæggende problem med bestemmelsen om en særlig planlægningsmæssig begru    n- delse, at den fra mange sider opfattes som en dispensationsmulighed for at planlægge for endog mange og meget store butikker, men reelt er der med den faste praksis tale om en regel, der kun i ganske få tilfælde fraviges. De i realiteten meget begrænsede muligheder for at administrere de nuværende regler på en he n- sigtsmæssig og fleksibel måde medvirkede til regeringens beslutning om her i efteråret at nedsætte Udvalget for Planlægning og Detailhandel. Udvalget skal afslutte sit arbejde primo juni 2006 med henblik på, at der kan fremsættes eventuelle lovforslag i den efterfølgende folketingssamling. Udvalget for Planlægning og Detailhandel Detailhandelsudvalget blev nedsat i september 2005 med fhv. minister Jann Sjursen som formand. Udvalgets opgave er at give planlovens detailhandelsbestemmelser et serviceeftersyn. Udvalget skal inden for lovens formålsbestemmelser for detailhandelsplanlægningen vurdere behovet for at justere reglerne, herunder mulighederne for at justere butiksstørrelser og mulighederne for at eta b- lere butikker uden for bymidterne (Udvalgets kommissorium vedlægges). Det fremgår af kommissoriet, at planlovens formål ligger fast, dvs., at planlægningen fortsat skal fremme en udvikling i de mange mindre og mellemstore byers bymidter, sikre at arealer til butiks- formål udlægges, hvor der er god tilgængelighed for alle trafikarter og fremme en samfundsmæ  s- sigt bæredygtig detailhandelsstruktur, hvor transportafs tandene i forbindelse med indkøb er b e- græns ede. Udvalget skal vurdere de midler, som planloven anviser, og som er; afgrænsning af bymidter og bydelscentre samt beliggenheden af aflastningsområder, maksimalt butiksareal for hvert område til detailhandel, maksimale butiksstørrelser for dagligvarebutikker og udvalgsvarebutikker, herunder også butikker til særligt pladskrævende varegrupper. Udvalgets hovedopgave består i at vurdere, dels om den nuværende udformning af reglerne om butiksstørrelser og aflastnin gsområder/eksterne centre er hensigtsmæssige i forhold til målet om levende bymidter – også i de mindre byer - samt dels om reglerne er hensigtsmæssige i forhold til udviklingen i detailhandelsbranchen. Derudover har udvalget fået til opgave at se på 3 særlige pro- blemstillinger: 1.  Begrebet ”butikker, som alene forhandler særligt pladskrævende varegrupper” set i lyset af udviklingen i branchen. 2.  Begrebet ”særlig planlægningsmæssig begrundelse” for butikker større end 3.000 m 2 og 1.500 m² for henholdsvis dagligvarebutikker og udvalgsvarebutikker.

4 3.  Konsekvensen af de udbygningsmuligheder, der allerede findes i de eksisterende, ældre lokalplaner. Til brug for overvejelserne har udvalget bestilt analyser af udviklingen i detailhandelsbranchen si- den planlovens regler blev indført i 1997, herunder en vurdering af om bestemmelserne har haft den tilsigtede virkning, samt en vurdering af udviklingstendenserne i branchen. De hensyn, der skal indgå i udvalgets overvejelser er: Bykvalitet – hvordan kan bymidterne sikres kvaliteter, som gør dem attraktive for nye investeringer og nye borgere Konsekvenser for trafik, miljø og byudvikling af nye, større butikker og butikscentre Konsekvenser af lokalisering i bymidten kontra aflastningsområder/eksterne centre udenfor eller på randen af byen Er der grundlag for at skelne mellem byer af forskellig størrelse og byer med forskellig rolle i den regionale detailhandelsstruktur - også set i lyset af de nye kommuner efter kommunalreformen Udenlandske erfaringer Konkurrencemæssige aspek ter – hvilken betydning har reguleringen samfundsøkonomisk og for erhvervsudviklingen På baggrund af udvalgsarbejdet vil der være et grundlag for at revurdere den faste praksis og eventuelt behovet for en lovændring med hensyn til butikkernes placering, b utiksstørrelser og en særlig pla nlægningsmæssig begrundelse. Regionplanretningslinjer og regionplanrevision 2005 Ved nedsættelsen af detailhandelsudvalget skrev miljøministeren den 23. september 2005 til sam  t- lige regionplanmyndigheder og informerede herom. Samtidig indskærpede ministeren, at planl o- vens nuværende regler om detailhandel og den faste praksis, der er for administrationen af disse regler gælder for fastsættelsen af detailhandelsretningslinjer i Regionplan 2005. Det for  ventes, at regionplanmyndighederne har vedtaget nye retningslinjer for detailhandlen i Regionplan 2005 i overensstemmelse hermed inden årets udgang.  Bornholms Regionskommune og Ribe Amtsråd har dog først fremsat forslag til regionplanrevisioner så sent på året, at forslagene ikke kan nå at vedtages endeligt inden udgangen af 2005.                                                          Regionplanmyndighedernes kompetence Frem til lovændringen i 2002 skulle regionplanmyndighederne fastsætte retningslinjer for den   sam- lede detailhandelsstruktur i amtet/regionen. Efter lovændringen i 2002 blev en del af planlægning  s- kompetencen overført til kommunerne (se nedenfor under kommuneplanlægningen), medens reg  i- onplanmyndigheden skal tilvejebringe regionplanretningslinjer for den regionale detailhandelsstruk- tur. Regionplanmyndigheden har ved regionplanrevision 2005 fortsat ansvaret for planlæ gningen for; større butikker, der kræver en særlig planlægningsmæssig begrundelse, dvs. daglig varebutikker over 3.000 m² og udvalgsvarebutikker over 1.500 m² - herunder sådanne større butikker til særligt pladskrævende varegrupper, større bydelscentre og aflastningsområder med mere end 3.000 m² samlet butiksareal, Detailhandelsprojekter, der er omfattet af reglerne om vurdering af virkningerne på miljøet (VVM) I hovedstadsområdet skal Hovedstadens Udviklingsråd, HUR, yderligere fastsætte regionplan- retningslinjer om beliggenheden af de centrale byområder i regionen.

5 Vurdering af regionplanlægningen, herunder Reg   ionplan 2005: Siden regionplanrevision 2001 er der vedtaget regionplantillæg for følgende konkrete detailha  n- delsprojekter; - et centerområde på Esbjerg Havn, - bydelscentre i Esbjerg, og - butikker til særligt pladskrævende varegrupper i Vejen Kommune. - tematillæg om detailhandel til Regionpla n 2001 for Hovedstadsregionen med bl.a. retnings- linier for beliggenheden af de centrale byområder i regionen. Med regionplanrevision 2005 implementeres planlovsændringen fra 2002 fuldt ud i samtlige regio n- planer. Dagligvarebutikker over 3.000 m² –  en sæ   rlig planlæ   gningsmæssig begrundelse Det er kun undtagelsesvis accepteret, at der er en særlig planlægningsmæssig begrundelse for at etablere dagligvarebutikker over 3.000 m². Frem til detailhandelsredegørelsen 2003 var der kun i et tilfælde givet tilladel se til at planlægge for en udvidelse af en større, eksisterende dagligvare  butik, hvor en vejforlægning forudsatte etableringen af et nyt indgangsparti. Siden da er der accepteret en særlig planlægningsmæssig begrundelse for plan   læg ningen for større dagl igvarebutikker i følgende 2 tilfælde: - Nedrivning af en ca. 7.500 m² stor butik, der gav bedre adgang til et åløb ved genopførelse af ca. 4.000 m² samme sted. - Ombygning af et helt butikscenter, der bl.a. rummer en ca. 3.850 m² stor butik, der ikke udvides ved centerombygningen. Udvalgsvarebutikker over 1.500 m² –  butikker til særligt pladskrævende varegrupper   Efter lovændringen i 2002, hvor grænsen for udvalgsvarebutikker blev sat op fra 1.000 m² til 1.500 m² er der ikke planlagt for nye, almindelige udvalgsvarebutikker over denne grænse. Det er acce p- teret, at der planlægges for butikker til særligt pladskrævende varegrupper over 1.500 m². Det er en forudsætning, at antallet af sådanne butikker, deres størrelser og placering præciseres i regionpl   a- nens retningslinjer. Frem til lovændringen i 2002 var de særligt pladskrævende varegrupper begrænset til at omfatte tømmer, biler, planteskoler og tilsvarende. Derfor var der ofte fastsat muligheder for at etablere et udefineret antal sådanne butikker på op til 5.000 m². Med lovændringen udvidedes definitionen til at omfatte en bredere kreds af udvalgsvarebutikker, samtidig med at størrelsesgrænsen blev hævet til 1.500 m² generelt. Derfor er hovedlinjen i regionplanrevision 2005, at der kun kan planlægges for et begrænset antal større butikker til særligt pladskrævende varegrupper på op til 5.000 m 2 afhængigt af byernes funktion i det regionale bymønster, mv. Hovedlinien er: I egnscentre, landsdelscentre, regionale centre mv. kan der planlægges for et par butikker  på op til 5.000 m². I de stø rste byer – Århus  , Odense, Aalborg og København  – nogle yderligere. I øvrige større byer kan der planlægges for en eller et par større butikker på op til 2.500 m    ², 3.000 m² eller 5.000 m². Undtagelsesvis er der planlagt for op til 3 sådanne butikker i disse by- er. I de mindre kommuner kan der planlægges for en butik på op til 3.000 eller 5.000 m². Aflastningsområder over 3.000 m² Planloven forudsætter, at der kun kan planlægges for butikker i aflastningsområder uden for bymi d- terne, hvis det af hensyn til et bevaringsværdigt bymiljø ikke er muligt at udlægge tilstrækkelige arealer i den centrale del af byen. Hovedlinjen i regionplanrevision 2001 om, at der ikke kan plan- lægges for nye aflastningsområder uden tilknytning til bymidterne er fastholdt i regionplanrevision

6 2005, og der er i øvrigt kun helt undtagelsesvis tilladt at planlægge for mindre udvidelser af eksist  e- rende aflastningsområder. Bydelscentre over 3.000 m² I de større byer kan der  – ud over i bymidten – også planlægges for arealer til butiksformål i de cen- trale områder af en bydel, og der er i regionplanrevisionen åbnet mulighed for at planlægge for mindre udvidelser af sådanne bydelscentre. Kommuneplanlægning efter lovændringen i 2002 Lovændringen i 2002 indebar  først og fremmest en flytning af planlægningskompetencen fra reg  i- onplanmyndighederne til kommunerne. Kommunerne får kompetencen til at fastlægge afgrænsni n- gen af butiksområdet i bymidten – den centrale del af en by – og fastsætte rammer for butiksudvi k- lingen her. Regionplanernes afgrænsning af bymidterne og rammer for udviklingen i de enkelte bymidter i Regionplan 2001 gælder dog fortsat, indtil kommunen har vedtaget bestemmelser i kommuneplanens hovedstruktur og rammer for lokalplanlægning om den samlede  detailhandels- struktur i kommunen (ændringsl ovens § 5). Kommunernes kompetence Når kommunen har vedtaget bestemmelser i kommuneplanen for den samlede detailhandelsstruk- tur, overtager kommunen kompetencen til at afgrænse butiksområdet i bymidten – den centrale del af en by – og fastsætte rammer for butiksudviklingen her, udlægge nye, mindre bydelscentre, lokalcentre og mindre aflastningsområder, mv. under 3.000 m² butiksareal, planlægge for butik ker, der alene forhandler særligt pladskrævende varegrupper   som fx biler, tømmer, byggemateria ler, planter og havebrugsvarer, møbler og køkkenelementer op til 1.500 m² også uden for bymidten og eventuelle bydelscentre/lokalcentre. Vurdering af kommuneplanlægningen efter lo   vændringen i 2002 Mange kommuner er fortsat omfattet af en overgangsordning, hvor retningslinjerne i Regionplan 2001 stadig gælder med hensyn til maksimale bruttoetagearealer til butiksformål i de afgrænsede bymidter, bydele og aflastningsområder samt arealer til butikker, der alene forhandler særligt pladskrævende varegrupper. Det fremgår af overgangsbestemmelserne i lovændringen i 2002, at disse retningslinjer i Regionplan 2001 gælder, indtil kommunen har gennemført en samlet planlæ   g- ning for detailhandelsstrukturen  –  selvom regionplanmyndighederne nu vedtager nye retningslinjer i Regionplan 2005. Skov- og Naturstyrelsens har lavet en opgørelse over de kommuner, der siden lovændringen i 2002 og frem til den 1. november 2005 har gennemført en kommune planlægning for den samlede detai l- handelsstruktur. Det er mindre end en tredjedel af kommunerne, der har vedtaget kommuneplaner eller kommuneplantillæg, der behandler den samlede detailhandelsstruktur i kommunen i denne periode. I yderligere ca. en tredjedel af kommunerne er kommuneplanlægningen  for detailhandelsstrukturen i gang. Halvdelen af disse kommuner har påbegyndt et planstrategiarbejde, der også behandler detailhandelsstrukturen med henblik på eventuelt senere at træffe beslutning om at ændre komm u- neplanen. Nogle af disse kommuner har allerede tidligere ændret kommuneplanen og er således for anden gang i færd med at tage stilling til d etailhandelsstrukturen. Ifølge opgørelsen er det stadig ca. en tredjedel af kommunerne, der ikke har taget skridt til at æn   d- re kommuneplanerne på detailhandelsområdet. Det kan pege i retning af, at mange kommuner er

7 tilfredse med de eksisterende planer for bymidte- og centerafgrænsninger og de allerede fastsatte rammer for butiksarealer, og derfor ikke har behov for at ændre planerne. I en del tilfælde må de t forventes, at planarbejdet afventer, indtil de nye kommuner er på plads. Med hensyn til hvilke kommuner, der har været aktive med detailhandelsplanlægningen, er   det ikke muligt at drage nogle præcise konklusioner. Men der er kan udlæses en vis tendens t  il, at det er de største kommuner, og kommuner, der satser på at være store detailhandelsbyer, samt de mi  ndre kommuner i omegnen af disse store ”indkøbsbyer”, der har vedtaget nye kommuneplaner for den samlede detailhandelsstruktur. Vurdering af lokalplanlægningen Der skal tilvejebringes en ny lokalplan, før der gennemføres større byggearbejder, medmindre der allerede findes en lokalplan eller en byplanvedtægt, der indeholder nærmere regler om byggea  r- bejdet. En lokalplan, der giver mulighed for etablering af butikker, skal indeholde bestemmelser om det maksimale bruttoetageareal for de enkelte butikker og det samlede bruttoetageareal til butiksfor- mål. Frem til lovændringen i 2002 havde regionplanmyndigheden pligt til at fremsætte indsigelse mod kommunernes forslag til lokalplaner, hvis der ikke var bestemmelser om maksimale butiksstørrelser eller bestemmelser om det samlede butiksareal for området. Bestemmelsen resulterede i en række indsigelser fra regionplanmyndighederne til lokalplanernes formelle indhold. Nu, hvor regionplaner- ne ikke længere skal indeholde retningslinjer om det samlede butiksareal i bymidter og andre b u- tikscentre, der er mindre end 3.000 m², gælder denne forpligtigelse ikke længere. Det vil således bero på en eventuel klage til Naturklagenævnet, om lokalplanerne indeholder de fornødne b  e- stemmelser om butiksstørrelser og butiksare aler. Det er et særligt problem, at der fortsat sker en udbygning med butikker på baggrund af ældre l o- kalplaner fra før 1997, hvor der ikke er angivet maks imale butiksstørrelser eller et samlet butiks - areal for lokalplanområdet. Det indebærer, at den fornødne modernisering af plangrund  laget ofte udsættes. Samlet set har det en negativ indflydelse på mulighederne for at planlægge for for nyelse og forbedringer af bymidterne. Det er en særlig opgave for detailhandelsudvalget at se på disse ældre lokalplaners betydning for udviklingen i detailhandelsstrukturen.