Finansudvalget 2005-06
FIU Alm.del § 6 Bilag 4
Offentligt
DAC sektor: 15061 Postkonflikt + Fredsindsats.
HUMANITÆR OG GENOPBYGNINGS-BISTAND TIL AFGHANISTAN, 2001-05FRA DANMARK, IRLAND,NEDERLANDENE, SVERIGEOG STORBRITANNIEN.
evalueringresuméEfter den internationale militære opera-tion imod Al Qaeda og Taliban-styret ioktober 2001 og frem til midten af 2004modtog Afghanistan næsten 3,2 mia.euro i humanitær bistand og udviklings-bistand til at genopbygge landet efterårtiers krige. Heraf kom de 25 pct. – 791mio. euro – fra fem bilaterale donorer:Storbritannien (383 mio.), Nederlandene(165 mio.), Sverige (123 mio.), Danmark(99 mio.) og Irland (21 mio.). Disse femdonorer besluttede i 2004 sammen atevaluere deres hjælpeprogrammer. Etkonsulent-konsortium bestående af Chr.Michelsen Instituttet (hovedansvarlig)fra Norge, Copenhagen DevelopmentConsulting og German Association ofDevelopment Consultants har udførtevalueringen.På en FN-konference i Bonn i december 2001blev kursen afstukket for Afghanistans genop-bygning og demokratisering. Bonn-aftalen
2005.05
1. Situationen i AfghanistanAfghanistan var et martret land i 2001.Ikke blot er landet blandt verdens fattig-ste. Langvarige, væbnede konflikter havdesiden 1978 også drevet seks millioner ud afen befolkning på omkring 25 millioner påflugt til nabolandene, forårsaget massiveødelæggelser af infrastrukturen og banetvejen for, at krigsherrer kunne styre store deleaf samfundet.Al Qaedas angreb den 11. september 2001placerede Afghanistan centralt på den inter-nationale politiske scene og fik den 7. oktober”koalitionen af villige” til at angribe Al Qaeda-baser i Afghanistan. Angrebet foregik i en løsalliance med afghanske grupper i ”Den nord-lige Alliance”, og endte med, at Taliban-styretblev sat fra magten. Tre af de fem donorer,Storbritannien, Nederlandene og Danmark,var med i ”De villiges koalition”.
blev udformet af det FN-ledede internatio-nale samfund, med USA og Verdensbankeni spidsen, og dets afghanske partnere.Aftalen placerede ansvaret for fredspro-cessen hos Afghanistans overgangsstyremed Hamid Karzai som formand, og FNoprettede en bistandsmission, som fik tilopgave at bistå de afghanske myndighedermed at opbygge det nye politiske systemog med genopbygningen af landet, mensde internationale sikkerhedsbistands-styrker, senere med FN-mandat og underNATO-kommando, skulle sørge for militærbeskyttelse. På en konference i januar2002 gav donorerne tilsagn om økonomiskstøtte til processen.Det politiske systemskifte er gået efterplanen: I januar 2004 godkendte et na-tionalt, afghansk råd en ny forfatning, og ioktober samme år blev Hamid Karzai valgttil præsident. Bistanden til Afghanistan,derimod, stødte straks fra starten på storeproblemer. Der har f.eks. igennem heleperioden været militære sammenstød i det
HUMANITÆR OG GENOPBYGNINGS-BISTAND TIL AFGHANISTAN, 2001-05
r e s u m éa f e va l u e r i n g / 2 0 0 5 .0 5
sydlige Afghanistan, landbruget har lidt undertørke, og produktionen af opiumsvalmuer erøget dramatisk. Sikkerhedsproblemerne er oghar været store og har begrænset adgangentil dele af landet.
fund accepterede i stedet ”Bonn-modellen”.Den lagde vægt på det politiske system,med prioritering af nogle af grundpillerne idet afghanske statsapparat, nemlig Finans-ministeriet og opbygningen af et nyt politi ogen ny hær. Nok skulle statsapparatet værefunktionsdygtigt, men det skulle også væreslankt og effektivt. USA nøjedes ikke med atvære den største donor. USA’s politiske ogmilitære indflydelse i det nye Afghanistan eruudfordret.De fem donorer gav størstedelen af deresstøtte via FN-organisationer (40 pct.). Destørste bidrag gik til UNHCR, som stod for re-patrieringen af flygtninge og internt fordrevne,og til UNDP, der støttede processen medden nye forfatning og valgene. Donorernegav også betragtelige bidrag (24 pct.) til DenAfghanske Genopbygningsfond, som admin-istreres af Verdensbanken og står i spidsenfor landets økonomiske administration ogfinansierer statens drift. Der blev etableret etomfattende system for donor-koordineringi Kabul med et donorland i spidsen for hversektor. De bilaterale donorer accepteredesamtidig, at de hver især kun ville give deresstøtte igennem maximalt to-tre sektorer.
Irlandprioriterede støtte via irske NGO’er.Nederlandeneprioriterede de multilateralekanaler, FN og Den Internationale RødeKors-komité. Nederlandenes væsentligstebilaterale initiativ var støtte gennem detnederlandsk-ledede PRT.
2. Den nye, globale sceneDonorernes engagement i Afghanistan varhelt specielt. Ikke blot skulle de håndtereen kompleks nødsituation, samtidig med atafghanerne var i fuld gang med at sikre fredenog genopbygge landet. Det fandt også stedunder en ny, international verdensorden, sombegyndte at tage form i de tidlige 1990’ereog kulminerede efter terror-angrebet den 11.september 2001. Traditionelt har humanitæreindsatser været dikteret af det humanitærebud om at hjælpe ofre for katastrofer ellerdække fattigdomsbetingede behov. Men dennye verdensorden har affødt en lang liste medandre mål for donorers indsats. F.eks.:•••••Krigen/kampen mod terror.Ønsket om at undgå flygtningestrømme tildonorlandene.Kampen imod organiseret, internationalkriminalitet, herunder narkotikahandel.Indførelse af demokrati i modtagerlandet.Etablering af et slankt og effektivt stats-apparat i en åben markedsøkonomi, derer integreret i globaliseringen.•Brugen af væbnede styrker og kombina-tionen af civile og militære aktiviteter.
Sverigeprioriterede sundhedssektoren viaDen Svenske Afghanistan Komité og, i samar-bejde med Europa-Kommissionen, anlæg afveje. Sverige bidrog også med en militær-enhed til PRT, men den svenske militærenheddeltog ikke i den civile bistandsindsats.
Storbritannienprioriterede opbygningen afstatsapparatet og den økonomiske admini-stration samt alternative indkomstmulighederi forbindelse med Anti-Narkotika-Initiativet.I denne sektor var Storbritannien ledendedonornation. Storbritannien gav også civil ogmilitær bistand gennem PRT og stod for denmilitære ledelse i forbindelse med de danskeog svenske bidrag.
4. HovedkonklusionerEvalueringen fandt, at bistanden, kombineretmed Afghanistans økonomiske genrejsning,har bidraget til, at humanitære behov erblevet dækket, at vitale dele af samfundeter genopbygget, og i et vist omfang til, at enbæredygtig udvikling er sat i gang. Der er sær-lig grund til at fremhæve følgende resultater:•Den politiske proces har fremmetstabiliteten og tilliden til styret, selv omde høje forventninger til omfanget og dehurtige resultater af hjælpeindsatsen harført til skuffelser.•Den delvise demobilisering af lokale,private hære, PRT’ernes indsats ogminerydning har bidraget til at fremmestabiliteten.•Betingelserne for et funktionsdygtigtstatsapparat er bragt til veje. Der er opret-tet en uafhængig menneskeretskommis-sion, og myndighederne har opnået envis autoritet i det meste af landet.•Det er gået fremad med at få dækketbefolkningens basale behov, særligt
Danmark, Nederlandene og Storbritannienprioriterede tidligt at bistå hjemvenden af fly-gtninge fra Afghanistans nabolande gennemstøtte til UNHCR, den internationale migra-tionsorganisation, og det internationale RødeKors, og at hjemsende afviste asylsøgere tilAfghanistan. Der blev tilsvarende ydet storstøtte til at få interne flygtninge til at vendetilbage til deres oprindelige hjemsteder ilandet.
3. De fem donorers indsatsAfghanistan havde høj politisk prioritet hosalle fem donorer, og de gav hurtigt tilsagn omstøtte. Deres bidrag kom faktisk til at over-stige deres oprindelige tilsagn, og de blevudbetalt fuldt ud og til tiden, så den kritik,Afghanistans regering har rettet mod andredonorer, gælder ikke disse fem.De fem havde nogenlunde den sammetilgang, men handlede ikke som gruppe, ogde forsøgte heller ikke at fremme en særlig”europæisk” model. Det samlede donorsam-
Danmarkfokuserede på støtte til opbygningaf statsapparatet, grundskoleuddannelse,herunder at fremme pigers uddannelse, påminerydning, på vand og alternative ind-komstmuligheder, og menneskerettigheder.Der blev også ydet bistand via Provins-baserede Genopbygningshold, PRT.
HUMANITÆR OG GENOPBYGNINGS-BISTAND TIL AFGHANISTAN, 2001-05
2 0 0 5 .0 5 /r e s u m éa f e va l u e r i n g
med hensyn til grunduddannelse og øgetadgang til vand og sanitet. Indsatsen påsundhedsområdet og med at skabe nyeindkomstmuligheder viser knapt så sikretegn på fremskridt.•3,5 millioner flygtninge og 1 million interntfordrevne er vendt hjem.Bistanden til Afghanistan har ført til vigtigeresultater, men de økonomiske omkostningerhar været høje på grund af store problemermed sikkerhed og logistik. Donorerne synesgenerelt at være enige om, at ”Afghanistaner på rette spor, selv om der fortsat er langtigen.” Evalueringen finder imidlertid, at degenerelle fremskridt fortsat er skrøbelige.Hvis donorernes indsats skal have en varigvirkning, må donorsamfundet være parat tilat yde langsigtet støtte og aktivt medvirke tilat fremme lov og orden, bekæmpe korruptionog sikre, at staten effektivt leverer ydelsertil borgerne. Donorsamfundet må også væreforberedt på, at den afghanske fredsproceskan køre af sporet.
ning anser det som legitimt. I Afghanistan erdet nye styres legitimitet etableret gradvist,og endeligt fastslået ved præsidentvalget ioktober 2004 og parlamentsvalget i septem-ber 2005.
”Bløde” emner glemmes i fartenDet gik stærkt med at føre aktiviteterne ud ilivet i Afghanistan – af flere grunde: Behov-ene var store og akutte, og der var et vold-somt pres for at fremvise hurtige resultater iet land, der politisk blev prioriteret højt. Dét– kombineret med en vanskelig og til tiderkaotisk krisestyring – betød, at der ikke blevmegen opmærksomhed på kønsaspekter,miljø, menneskelig tryghed og på at nå de fat-tigste og mest sårbare dele af befolkningen.Det gik også ud over bistanden til landbruget.
Opbygning af en nation og et statsapparatDe fem donorer gav alle betydelige bidragtil opbygningen af statsapparatet via DenAfghanske Genopbygningsfond. Men genereltvar der mere fokus på at få opbygget det poli-tiske system end på det statsapparat, somer nødvendigt for at levere basale ydelser tilborgerne. Embedsmænd, der blev identifi-ceret med det tidligere styre, blev oversettil fordel for nyansatte med politisk korrekttilhørsforhold. Denne politisering har svækketden offentlige administration, og gjort densårbar over for korruption, og reduceret vær-dien af den givne bistand. En professionel oggod offentlig administration skal prioriteres,også selv om det betyder, at den nuværendeinsisteren på en slank og effektiv stat ogmodviljen mod ansatte fra det gamle styreskal tages op til revision.
Militæret bør holde sig til militære opgaverDe Provinsbaserede Genopbygningshold,PRT’er, udførte på udmærket vis de vigtigeopgaver, som ligger inden for deres specielleekspertise, nemlig at sørge for sikkerhed ogstøtte til politiet. På den måde var de med tilat fremme betingelserne for udvikling. Der-imod fungerede de mindre godt i udviklings-arbejde. Det var ofte ikke tilstrækkeligtkoordineret med Afghanistans nationaleprioriteringer, og PRT’erne havde desuden forfå og for uerfarne folk til opgaver af den art.
5. DelkonklusionerDonorernes humanitære indsats i Afghani-stan var usædvanlig. Deres mål var ikkeblot at yde bistand, men også at forfølgeudenrigs- og indenrigspolitiske mål. Der harværet indsatser af samme karakter i Bosnien,Kosovo, Cambodja, Østtimor og Irak, og det ersandsynligt, at der vil komme flere. Sådanneinterventioner støder på nye udfordringer,som der endnu ikke findes fikse og færdigesvar på. De svar skal udvikles, og her kanresultaterne af denne evaluering bruges:
Skal kapacitet købes eller opbygges?De opnåede resultater er i høj grad opnåetved, at man har købt sig til kapacitet viakonsulenter og internationale kontrakterfrem for at opbygge kapacitet hos de ansattei Afghanistans offentlige administration.Det var et udslag af, at der var pres på for atfremvise hurtige resultater, men på lang sigtskal balancen ændres, hvis der skal opnåsbæredygtige resultater.
FN-organisationerne gjorde det godtFN-organisationer koordinerede indsatsen ivigtige sektorer og gjorde det generelt godt.UNHCR leverede en fremragende indsats forhjemvendte flygtninge og internt fordrevne.Men både FN-organisationerne og andreinternationale organisationer havde højeudgifter på grund af sikkerhedsrisikoen oghøje leveomkostninger for de ansatte.
Donorerne mangler selv kapacitetDemokrati er dyrtDonorerne, bortset fra Storbritannien, afsatteutilstrækkelige menneskelige ressourcertil indsatsen i Afghanistan og hjemme ibetragtning af, at opgaven var så kompliceret,og at hver donor ydermere havde sine egneprioriteringer.Det politiske systemskifte har været forholds-vis vellykket, men også dyrt med omkost-ninger på omkring 120 mio. euro. Det nye,demokratiske system fordrer otte-ti valg hvertårti. Det er en stor økonomisk byrde i et landmed så få indtægter, og derfor afhængerdemokratiets fremtid af fortsat donorstøtte.
Hvor legitim er en regering, der er kommet tilmagten med hjælp udefra?I interventioner som den i Afghanistan, hvoret nyt styre kommer til magten med hjælpudefra, er det helt centralt at få genopbyggetnationen. Selvom det nye styre anerkendesaf det internationale samfund, betyder detikke nødvendigvis, at landets egen befolk-
Evalueringsrapporten er udgivet af:Udenrigsministeriet, EvalueringskontoretAsiatisk Plads 2, 1448 København K, DanmarkForsidefoto: Holger Munsch
Den fulde evalueringsrapport kan rekvireresgratis hos: DBK, Mimersvej 4, 4600 Køge,tlf. 32 69 77 88, salg@dbk.dk
For yderligere oplysninger, kontakt venligsttlf. +45 33 92 10 83 eller eval@um.dkRapporten er desuden tilgængelig og kan downloadesfra: www.evaluation.dk
r e s u m éa f e va l u e r i n g / 2 0 0 5 .0 5
Brug NGO’er, men med omtankeNGO’ernes indsats fremviser et brogetbillede. Erfarne og professionelle NGO’eri Afghanistan som Den Danske Komité forBistand til Afghanske Flygtninge, DACAAR,og Den Svenske Afghanistan Komité gjordedet godt. Men deres resultatrige indsats ernæsten blevet overskygget af den kritik, derer rettet mod det enormt store antal nyeta-blerede NGO’er.•••
udviklingen i Afghanistan i de næste ti år,mindst;prioritere etableringen af lov og orden ogkampen mod korruption højt;øge deres støtte til den afghanskeregering, så den bliver i stand til at tagedet fulde ansvar for den fremtidige ud-vikling;prioritere en mere lige geografisk forde-ling af bistanden og målrette den mod defattigste;•fortsætte støtten til Den AfghanskeGenopbygningsfond, sikre at denafghanske regering formelt inddrages i••
beslutningsprocessen om den fremtidigepolitik, og støtte en gradvis overdragelseaf den økonomiske kontrol til regeringen;imødegå uberettiget kritik af NGO’erne ogpresse på, for at regeringen holder tilsynmed NGO’erne, og at NGO’erne selv op-stiller og overholder regler for deres virke;opfordre det samlede donorsamfund tilat koordinere deres praksis vedrørendeansættelse og aflønning af ansatte, så deikke udkonkurrerer den lokale regering.De fem donorer bør i fællesskab bringespørgsmålet op, for det kan ikke løses afenkelt donor.
6. AnbefalingerDe fem donorer bør:•bekræfte deres vilje til fortsat at støtte
DANIDASKOMMENTAREREvalueringen fastslår, at de fem donorer,herunder Danmark, med deres brede engage-ment og brug af bistand, militær indsats oginnovative tilgange har medvirket til denigangværende forvandling af det afghanskesamfund fra en situation med betydeligundertrykkelse til et mere moderne, tolerantog demokratisk samfund. Men der er lang vejigen for Afghanistan. En af anbefalingerne erda også, at donorerne skal bekræfte dereslangvarige engagement, hvilket Danmark kunkan tilslutte sig. Regeringen gav i foråret til-sagn for de næste fem år til humanitær hjælp,nærområde-indsats og genopbygningsbi-stand. Danmark vil også fortsat bidrage tilden internationale sikkerhedsstyrke, ISAF.En af de mest bemærkelsesværdige suc-ceser fra indsatsen i Afghanistan harværet det internationale samfunds fællestilgang til understøttelse af den politiske,sikkerhedsmæssige og udviklingsmæssigeudvikling under afghansk ejerskab. Afghansklederskab og ejerskab til den fremtidige ud-vikling er en forudsætning for en bæredygtigudvikling, Danmark har konsekvent baseretbistandsindsatsen på Afghanistans egne stra-tegier og ønsker. Valget af den fælles tilgangDanmark er enig i, at fredsdividenden skaludbredes til alle dele af landet. Når detikke er sket i fuldt omfang hidtil skyldes detførst og fremmest sikkerhedssituationen. Ierkendelse af den nære sammenhæng mel-lem sikkerhed og udvikling tog regeringen i2004 initiativ til at styrke samspillet mellemde danske civile og militære indsatser i formaf regeringens samtænkningsinitiativ. Deudstationerede danske soldater i PRT’erneNGO’er spiller en væsentlig og meget positivrolle i gennemførelse af bistanden til Afghani-stan. Danmark har løbende bakket op om deseriøse NGO’er og vil fortsat gøre dette, idetder lægges vægt på, at de tilpasser deres ak-tiviteter til de nye politiske og administrativeforhold i et land med legitime myndigheder,hvis myndighedsudøvelse skal styrkes.Danmark har bakket fuldt op om denneproces og er enig i, at denne tilgang skalfortsættes og styrkes. Danmark vil såledesfortsat yde betydelig bistand til opbygning afen effektiv offentlig sektor, herunder gennemfortsat støtte til Afghanistans Genopbygnings-fond. Etablering af institutioner og arbejds-gange, som kan forhindre korruption er højtprioriteret i den danske indsats i Afghanistan.Initiativer er iværksat for at sikre at den lang-sigtede kapacitetsopbygning i den offentligesektor ikke undermineres af donorernespraksis i forhold til rekruttering og aflønningaf ansatte i donororganisationer.Der har løbende været gjort en meget storindsats for at sikre bistand til de mest udsattegrupper. Således er en meget stor del afbistanden gået til internt fordrevne og demere end fire millioner flygtninge, som siden2002 er vendt hjem. Danmark har løbendeaktivt søgt at bidrage til styrkelsen af kvindersrettigheder, hvor der også er sket en rækkekonkrete fremskridt, især på lovgivningsom-rådet, som nu skal omsættes i praksis.skyldes blandt erfaringerne fra tidligere post-konflikt situationer, f.eks. Kosovo.bidrager til at skabe stabilitet, der kan banevejen for civile udviklingsprojekter udført afden afghanske regering eller internationaleorganisationer. Danmark har derudover civilerådgivere tilknyttet flere PRT’er, som blandtandet sikrer at iværksatte projekter er i over-ensstemmelse med de nationale politikker.