Sæsonudjævning - Forslag til tiltag Erhvervs- og Byggestyrelsen December 2004
2 Forord Behovet for sæsonudjævning og øget vinterbyggeri har i flere omgange været adresseret såvel politisk som af  sektoren selv.Senest i et   idéoplæg ud formet af Dansk  Byggeri,  BAT,  Byggematerialeindustrien  m.fl.,  2003,  hvor  en række forslag til initiativer blev oplistet. Der blev i henvendelsen efterlyst yderligere økonomiske analyser af problemstillingen,  en videnoprustning på området   for vinterforanstaltninger, ændr  inger i de offentlige budgetprocedurer, analyser af ansættelsesformernes betydning for vinterby  ggeri mv. Erhvervs-  og  Byggestyrelsen  har  på  baggrund  af  henvendelsen  fra  se ktoren vurderet,  at  det  var  nødvendigt   at  lade  en  række    centrale  problemstillinger analysere, før en  egentlig stillingtagen til eventuelle initiativer var mulig. Ho- vedformålet  med denne videnoprustning har været at skabe en bedre fo  rståelse af de incitaments strukturer, der er afgørende for, hvorvidt aktørerne    vælger at bygge i vinterperioden eller ej. Anbefalingerne i dette notat baserer sig således på   analyser udarbejdet af Vin- terkonsulenterne,  Copenhagen  Economics  og  Erhvervs - og  Byggestyrelsen. Derudover har dialogen med branchen bidraget til udformningen og indholdet af notatet. For  en  uddybning  af  konklusionerne  og  anbefalingerne  henvises  der  til  det særskilte   analysedokument ” Sæson  udjævning    - analyser”.  Såfremt intet andet er  angivet,  bygger  konklusioner  og  anbefalinger  i  nærværende  dokument  på disse anal yser.
3 Sammenfatning Erhvervs- og Byggestyrelsen har i en omfattende analyse  belyst de markante sæsonvariationer i den danske byggebranche   og årsagerne hertil . I forlængelse heraf  præsenteres  hermed    forslag  til  at  sætte  ind  mod  sæsonvariationerne  på tre områder: Ansvarsfordelingen mellem bygherre og entreprenør Ifølge  vinterbekendtbekendtgørelsen er entreprenøren forpligtet til at videref  ø- re byggeriet om vinteren. Bygherren har dog et væsentligt medansvar, idet han skal angive hvilke  – og hvor omfattende – vinterfor   anstaltninger, der skø nnes nødvendige for, at entreprenøren kan leve op til sit ansvar.    Bygherren betaler således  løbende for entreprenørens forbrug af vinterfora  nstaltninger. Ansvarsfordelingen  giver ofte anledning til tvister mellem bygherre og entre- prenør om behovet  for og betalingen af vinterforanstaltninger. Ansvarsforhol- det synes ikke at fremme en efterspørgselsbaseret udvikling af ny teknologi og nye metoder på vinterbyggeområdet  , eftersom entreprenøren ikke har et øk  o- nomisk incitament til at efterspørge nye og billigere  metoder.  Der stilles der- for forslag til, at vinterbekendtgørelsen  revideres med henblik på at lægge det samlede  ansvar  for  videreførelse  af  byggeriet  i  vinter perioden  hos  den  udfø- rende part. Udmøntningen af dette forslag drøftes med   branchen. Henstilling om indhentning af vintertilbud De gennemførte a nalyser har vist, at en eller flere justeringer af de gælde  nde budgetprocedurer  alene  vil  have  en  beskeden  effekt  på  opstartstidspun kterne for  de  større   offentlige  bygge-  og  anlægsaktivi  teter.  Der  kan  dog  spores  en tendens til sæsonvariation inden for de mindre bygge- og vedligeholdelsesopgaver. Det anbefales, at det i ministeriernes resultatkontrakter  med  de  statslige  bygherrer  henstilles,  at  muligheden  for  at udnytte  eventuelle  prisfordele  ved  vinterbyggeri  bliver  indarbejdet  som  et element i den samlede udbudsstrategi. En lignende henstilling vil blive rettet til de kommunale bygherrer, for så vidt angår projekter   der finansieres over de (amts-)kommunale driftsbudgetter. Bedre adgang til viden om vinterbyggeri Der  synes  i  byggeriet  at  være  ganske  grundfæstede  forestillinger  om, hvad byggeri  om  vinteren  indebærer  af  risici    i  form  af  forøgede  byggeomkostni n- ger, reduceret kvalitet, administrativt bøvl mv. Der er imidlertid flere indikat i- oner på, at disse risici kan reduceres gennem anvendelsen af allerede  eksiste- rende teknologi og metoder samt ny viden på området  . Det  understreger  behovet  for  at  sikre,  at  byggeriets  parter  har  adgang  til  den nyeste  viden  om  de  faktorer,  der  kan  optimere  byggeprocessen  i  forbindelse med  vinterbyggeri.  Det  anbefales  derfor,  at  branchen  igangsætte  r  et  forsk- nings/-udregningsarbejde, der målrettes sæsonudjævningsproblemati kken. Der kan i den henseende ses et behov for at videnopruste på  såvel  de tekniske, de øko og  de  organisatoriske/processuelle  områder.   Ligeledes  konstate- res der et behov for, at byggeriets parter arbejder for at indføre vinterby ggeri som en del af grund- og efteruddannelsesforløbene .
4 1.Udfordringe  rne ved vinterbyggeri Sæsonledigheden   i byggeriet i Danmark ser ud til at være   meget høj, når den sammenholdes med sæson  ledigheden i en række sammenlignelige lande.   Hvor ledig heden om vinteren i Holland og Norge typisk er fire til seks procentpoint højere  end  om  sommeren,  er  den  tilsvarende   difference  12 - 13  procentpoint  i Danmark. Inden for de forskellige bygge- og anlægs  fag varierer ledighedstallene betrag- teligt. Sæson  ledighed er således et fænomen, der i særlig grad rammer entr e- prenører,    murer e    og    malere,    mens    el-installatører,    glarm estre    og    vvs- installatører ikke har den samme risiko for at gå ledige i vinterperioden.   Det er meget naturligt anlægsarbejde  t, der i højere grad  ligger stille i vinterperioden, mens nybyggeriet samt reparations- og vedligeholdelsesaktiviteterne ikke u d- fordres af vinteren i samme grad. Dog er det bemærkelsesværdigt, at reparat i- on og vedligeholdelse har samme sæsonvariation   som nybyggeriet. Da repara- tion og vedligeholdelse udgør  over en tredjedel af bygge- og anlægssektoren  s efterspørgsel, er det  derfor ikke nok kun at fokusere på sæsonudjævning inden for nybyggeri men også på reparations  - og vedligeholdelsesområdet . 1.1 Effekter af sæson  variationen Sæsonledighed  er  en    anseelig  udgift  for  samfundet.  Udbetaling  af  dagpenge, der  alene  skyldes  sæson  variationen  i  bygge-  og  anlægssektoren,  skønnes  at udgøre ca. 500 mi llioner kr. om året.  Kan sæ   sonvariationen i Danmark redu- ceres til niveauet i Norge og Holland, kan der spares ca. 2-300 millioner kr. i dagpengeudbetalinger. Hertil kommer, at produktiviteten i bygge- og anlægssektoren påvirkes     nega- tivt af sæsonudsvingene af flere årsager   . For det første betyder sæsonudsvi   n- gene,  at  forudsætningerne  for  en    optimal  sammensætning  af  kapitalapparatet ikke  er  til  stede.  Kapitalapparatet  tilpasses  aktiviteten  i  højsæsonen   ,  og  der- med  er  der  ledig  kapacitet  i  lavsæsonen.  Investeri  nger  i  kapitalapparat  med kort  afskrivningstid  (eksempelvis  produkter  med  højt  teknologisk  indhold) bliver  mindre  attraktive,  fordi  investeringernes  tilbagebetalingsperiode  for- længes. For det andet    er det forventeligt, at arbejdsgivernes motivation for at investere i medarbejdernes efteruddannelse  vil være påvirket af   , at medarbej- derne  hyppigt  afskediges  om  vinteren.  Endelig  er  incitamenterne  til  at  sam- mensætte produktionsapparatet påvirket af, at arbejdskraft   en lettere kan tilpas- ses  opgaverne  end  kapitalen.  Det  kan  betyde,  at  kapital  og  arbejdskraft  ikke sammensættes   optimalt. Når byggeopgaverne presses sammen i sommerperioden, øges risikoen   endvi- dere  for  flaskehalse.  Manglen  på  arbejdskraft  smitter  af  på  løn   stigningerne, der i bygge- og anlægssektoren   konsekvent ligger højere end  på  DA-området i sommerperioden. Der er således mange grunde til at sætte ind for at dæmpe sæson variationen  i videst muligt omfang.
5 1.2 Årsager til sæson variationer For at forstå  de bagvedliggende årsager til sæson   variationer har det været nø   d- vendigt at undersøge  en række   faktorer. Nedenfor gennemgås de forhold, som er  blevet  analyseret  med  henblik  på  deres  betydning  for   de  sæsonbeste  mte variationer. Klimaforholdene Sammenholdes  temperaturudsvingene  med  størrelsen  af   sæsonledighed  kan det konstateres, at sæsonledighed  en i Danmark er højere, end det er tilfældet i lande med tilsvarende udsving i temperaturen. Figur 1.1 Temperaturforskel mellem vinter og den øvrige  del af år et 0 2 4 6 8 10 12 14 16 6 8 10 12 14 Temperatur, grader celsius AUT FIN DK NOR DEU HOL ES FRA UK BEL Værdierne  repræsenterer  d en  gennemsnitlige  temperatur  i  2.-4.  kvartal  fratrukket  den  gen- nemsnitlige temperatur i 1. kvartal. Kilde: World Meteorological Organization, 1998. Fugt  er  ligeledes  et  af  de  gennemgående  problemer  i  vinterbyg geriet.  Hvis temperaturerne veksler mellem frost og tø i løbet af døgnet,     øges  risikoen for, at  fugt  bliver  indbygget,  hvilket  senere  kan  føre  til  skader  på  bygninge  rne. Kombineret med de dagligt svingende temperaturer udgør fugt  om vinteren et større   problem for byggeriet i Danmark end i f.eks. Sverige, hvor temperatu- ren  ofte  ligger  konstant  under  nul  i  vinterperioden.  I  Holland  er  niveauet  af nedbør  dog  sammenligneligt  med  det   danske,  mens  sæsonledigheden  er  v  æ- sentligt lavere. Det tyder på , at generne ved fugt kan reduceres. Således  kan de større udsving i ledigheden  i Danmark ikke alene  forklares ud fra,  at vejret giver et dårligere udgangspunkt for at bygge om vinteren i Da n- mark end i andre lande. Arbejdsmarkedsforhold De danske arbejdsmarkedsforhold  kan, sammenlignet med forholdene i andre lande,  karakteriseres  som  forholdsvis  fleksible.  Som  figur  1.2  illustrerer,  har arbejdsgiveren i Danmark således relativt let ved at  afskedige medarbejderne, hvilket giver en lav jobsikkerhed for de ansatte. Som ’kompensation’ for den
6 lavere jobsikkerhed kan der i samme figur spores en tendens til, at  arbejdsta- geren får  en procentmæssig   større  andel af lønnen i  understøttelse . Niveauet af understøttelse i forhold til lønnen   er højest i Danmark . Figur 1.2. Jobsikkerhed og ledighedsunderstøttel se 0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 0 20 40 60 80 100 Understøttelse efter skat i forhold til løn AUT FIN DK ITA HOL NOR DEU ESP FRA UK Kilde: Copenhagen Economics, 2004, baseret på OECD’s jobsikkerhedsindeks. Et fleksibelt arbejdsmarked, hvor bl.a. omkostninger forbundet med at afske- dige medarbejdere er begrænsede,    kan isoleret set give arbejdsgiveren incita- ment til at justere antallet af medarbejdere efter ordrebogens størrelse.  Det kan være   en del af forklaringen på, at et relativt stort antal håndværkere går ledige i vinterperioden i Danmark. Der  kan  argumenteres  for,  at  ændrede    arbejdsmarkedsforhold,  som  længere opsigelsesvarsler,  flere  G-dage,  lavere  understøttelse   mv.,  ville  øge   virksom- hedernes incitament til at opretholde en større aktivitet om vinteren   og til fx at sænke priserne   på vinterbyggeri  eller på anden måde udvide   forretningsaktivi- teterne. Sådanne   ændringer    vil  imidlertid  på  afgørende  vis  bryde  med  de  n  fleksible danske arbejdsmarkedsmodel, som i andre henseender har mange fordele. Det må  således  forventes, at justeringer på dette område   kan  få en negativ  betyd- ning  for  bl.a.  virksomhedernes  fleksibilitet,  og  dermed  for  niveauet  af  den strukturelle ledighed i branchen. En sådan p roblemstilling er kendt fra en ræ  k- ke  europæiske    lande,  hvor  restriktive  afskedigelsesregler  reducerer  virksom- hedernes fleksibilitet og dermed deres incitament til nyansætte  lser. Højere p ris for vinterbyggeri Byggeri  i  vinterperioden  opfattes  generelt  i  branchen  som  dyrere  bl.a.  på grund  af  de  omkostninger,  der  er  forbundet  med  udførelsen  af   vinterforan- staltninger. Byggeri om vinteren  antages således  at fordyre et byggeri med to til fire procent. Opfattelsen af, at byggeriet er dyrere om vinteren, vurderes at være en   vigtig årsag til, at  bygherrernes efterspørgse l falder om vinteren.
7 Der kan argumenteres for, at en lavere efterspørgsel  efter byggeri i vinterperi- oden  til  en  vis  grad  burde  afspejle  sig  i  lavere  priser  om  vinteren.  Dette  kan imidlertid ikke konstateres. Forklaringen herpå  vurderes bl.a. at kunne findes i de  lempelige  ansættelse  sforhold  i  Danmark,  der  som  tidligere  beskrevet  gør det let for virksomhederne at justere antallet af medarbejdere efter omfanget af opgaver. Dertil kommer, at materialeudgifterne, som udgør ca. 60  pct. af byg- geriets pris, ikke følger sæson   udsvingene, men ligger på samme  niveau som- mer som vinter. Opfattelsen  af  en  merpris  for  vinterbyggeri  (2-4  procent)  indikerer,  at  viden om mulighederne for at reducere priserne gennem indførelsen af  ny teknologi og  nye  metoder  er  utilstrækkelig.  Potentielle  gevinster  ved  at  bruge  f  x  total- inddækning  er  således  ikke  synlige  for  hverken  entr   eprenør   eller  bygherre. Det resulterer tilsyneladende i tilbud, der ikke tager højde for  de muligheder, der burde være   for at reducere omkostningerne ved vinterbyggeri. Vinterrelaterede kvalitetsproblemer Der hersker i branchen en generel opfattelse af, at vinter byggeri  leder til flere fejl  og  mangler  bl.a.  som  konsekvens  af  en  øget   risiko  for  fugtproblemer. Selvom der eksisterer værktøjer og metoder, som f   x totalinddækning, der r  e- ducerer  en  sådan   risiko  markant,  vurderes  løsningerne  ofte  som  for  dyre  af både ent reprenøren og bygherren. Som det er tilfældet   for prisforholdene, er risikoen for fejl – eller    en manglen- de viden om mulighederne for at gardere sig mod fejl  –   en barriere for at øge byggeriet i vinterperioden. Uhensigtsmæssig   ansvarsfordeling Vinterbyggeprocessen  leder  ofte  til  tvister  mellem  entreprenøren  og  byghe r- ren. Årsagen hertil vurderes   bl.a.  at ligge i den  nuværende a  ftalemodel,  hvor bygherren  løbende  betaler  for   forbruget  af  vinterforanstaltninger.  Det  giver bygherren usikkerhed om den samlede pris for byggeriet, ogentreprenøren har intet direkte incitament til at være kosteffektiv i   forbruget af disse. Samtidigt medfører  ansvarsfordelingen  erfaringsmæssigt  en  række  tvister  mellem  by g- herre  og  entreprenør  om  behovet   for  og  betalingen  af  vinterforanstaltninger. Vinterbyggeri bliver derfor af mange bygherrer betragtet som ’bøvlet’. Aftaleforholdene ser desuden ud til at bremse en efterspørgselsbaseret  udvik- ling  af  ny  teknologi  og  nye  metoder  på  vinterbyggeområdet  .  Såfremt  entr e- prenøren , der formodes at være den part, der har den største viden om vinte   r- foranstaltninger,   ikke   har   et   økonomisk   inc itament   til   at   efterspørge    nye og/eller   billigere   produkter,   vil   udviklingen   af   vinterforanstaltninger   også hæ  mmes. Den offentlige budgetprocedure Der argumenteres ofte for, at den offentlige efterspørgsel  efter byggeri falder om vinteren som resultat af en uhensigtsmæssig budgetpr  ocedure.
8 Det offentlige og offentligt støttede byggeri udgør ca. 20    procent af den sam- lede byggeaktivitet, og vil derfor i givet fald kun kunne forklare en mindre del af sæ  sonudsvingene. Dertil  kommer,  at  de  gennemførte  a nalyser  ikke  giver  belæg  for,  at    budget- proceduren skulle påvirke den offentlige efterspørgsel   efter byggeri om vinte- ren i en negativ retning. Hvad angår de kommun ale og statslige bygge- og an- lægsopgaver, er der en jævn fordeling af udbudene over året , mens tilsagnene til det stø ttede byggeri falder typisk i december, januar og februar. Set i lyset af,  at  denne  type  projekter  i  gennemsnit  først  opstartes  fem  til  syv   mån eder efter  tilsagnet  er  givet,  og  at  projekterne  som  regel  har  en  varighed  på  m ere end seks måneder, er der ikke  fundet belæg for at fremføre, at     aktiviteterne i det støttede  byggeri konsekvent ligger i sommerperioden. Der  spores  dog  en  tendens  til  sæ  sonvariation  i  de  mindre  bygge-  og  renove- ringsopgaver,  der  formodentligt  primært    finansieres  over  de  (amts-)  kommu- nale  driftsbudgetter1.  Disse  opgaver  omfatter  bl.a.  den  løbende  reparation  og vedligeholdelse  af  offentlige  bygninger  og  anlæg  .  Opgaverne  indebærer  dog ofte aktiviteter, der rent fysisk ikke lader sig udføre om vinteren  som fx vedli- geholdelse af veje, rørledninger, udvendige fac ader mv. Planlægningen    og  igangsættelsen  af    offentlige  bygge-  og  anlægsopgaver er påvirket af  en række   faktorer, som fx fristen for byggeriets ibrugtagning . I den henseende er det dog ikke muligt at eftervise en direkte sammenhæng mellem den offentlige budgetprocedure og den lavere byggeaktivitet om vinteren. 1.3 Rammerne for tiltag Som det fremgår  af ovenstående , kan klimaforholdene i Danmark næppe   alene forklare de høje sæsonudsving i    byggeriet. De markante danske sæso  nudsving skyldes  formentlig  flere  forhold,  hvor  særligt    arbejdsmarkedsforholdene,  an- svarsfordelingen og videnniveauet vurderes at være afg  ø rende. På den  baggrund kan der peges på  to kategorier af virkemidler, der kan bidra- ge til at øge vinterbygger iet. 1. Regulering ,der tvinger aktørerne til at handle anderledes    end de ønsker Det er sjældent ønskværdigt at anvende regulering, som tvinger aktørerne til a t handle anderledes, men det kan være nødvendigt,     hvis markedet er låst fast i uhensigtsmæssige handlemø   nstre. Der  har  tidligere  været    fremsat  forslag  om  at  indføre  en   obligatorisk  vinter- byggefond, der pål ægger   sektorens aktører at betale en afgift ved s ommerbyg- geri,  mens  vinterbyggeri  skulle  udløse  en  tilsvarende  støtte2.  Forslaget  faldt dog på en manglende politisk opbakning.  Et andet forslag har været, at de o  f- fentlige  bygherrer  og  det  støttede  byggeri   skulle  tvinges  til  at  udføre  en  vis 1Driftsbudgettet udgør typisk ca. 20 pct. af det samlede (amts -) kommunale bygge- og an- lægsbudget, hvoraf de resterende 80 pct. udgøres af anlægsbudgettet. 2Sæsonudjævning og vinterbyggeri, By - og Boligministeriet, 1998
9 procentdel  af  deres  byggeri  som  vinterbyggeri.  Særligt  sids  tnævnte    forslag tvinger i princippet bygherrerne til at se bort fra markedskræ  fterne og dermed i sidste ende fra den pris, de kan forhandle deres byggeri til. Såfremt en sådan   regulering ville have en effekt på ledigheden, kunne det o f- fentlige  spare  penge  på  dagpengeområdet.  Det  er  dog    tænkeligt  ,  at  de  øgede omkostninger ved denne tvang vil overstige dagpengebesparelserne. Endvide- re risikerer man med anvendelsen af tvang at skabe et brud med de grundlæ  g- gende   markedsbaserede   konkurrencestrukturer   i   branchen,   hvilket   kan   få uheldige konsekvenser for udviklingen af bl.a. ny teknologi. 2.Regulering  , der sigter mod at forbedre markedets funktion Den anden kategori af tiltag sigter mod at få  markedet til at fungere  mere op- timalt gennem udviklingen af incitamenter, der fremmer bygherrernes tilskyn- delse til at bygge om vinteren. Der kan her være tale   om at korrigere markeds- fejl eller dokumentere og formidle ny viden til aktø Det er her målsætningen   , at udviklingen af incitamentsstrukturerne fører til en øget  markedsbaseret  efterspørgsel efter  bygge-  og  anlægsaktivitet  er  i  vinter- halvåret . Det  overordnende  formål   med  anbefalingerne  i  nærværende dokument  er  at udvikle rammebetingelser, der giver det bedste udgangspunkt for en stigende markedsbaseret efterspørgsel  efter byggeri om vinteren. Det er således  hensig- ten at formulere økonomisk bæredygtige tiltag, der er uafhængige af fina nsiel støtte.  Sådanne tiltag  vil på sigt vise sig mest levedygtige, idet de vil bli ve im- plementeret som en naturlig del af parternes interesser og handlemå de. Det må dog samtidigt slås fast  , at vintervejret også  i en overskuelig fremtid vil være en faktor, der    har væsentlig   betydning for sæsonfordelingen af aktivit  e- terne  i  dansk  byggeri.  Det  er  ikke  muligt  at  løse   samtlige  problemer,  som knytter sig til byggeri om vinteren  –  dertil vurderes bl.a. omkostningerne for- bundet hermed at være for høje   . Ambitionen må derfor være, at bringe de da   n- ske  sæsonudsving    ned  på  et  niveau,  der  ligger  på   linie  med  niveauet  i  andre nordeuropæiske  lande  .  Et  realistisk  mål  kan  være  et  sæsonu dsving  på  fire  til seks pct., som det er tilfældet i Holland og Norge.
10 2. Forslag til tiltag Det  er  Erhvervs - og  Byggestyrelsens  vurdering,  at  det  er  muligt  at  stimulere den  markedsbaserede  efterspørgsel   efter  vinterbyggeri  gennem  en  indsats  på følgende  områder: 1.    Ansvarsfordelingen mellem bygherre og entreprenør 2.    Den offentlige budgetprocedure 3.    Bedre adgang til viden om vinterbyggeri 2.1 Ansvarsfordelingen mellem bygherre og entreprenør Ansvarsfordelingen  ved  byggeri  i  vintermånederne  er   primært    reguleret  gen- nem vinterbekendtgørelsen3. Ifølge bekendtgørelsen er entreprenøren forpli   g- tet til –  og har dermed ansvaret for – at videreføre byggeriet om vi    nteren. Bygherren har dog  et væsentligt medansvar, idet han i udbudsmaterialet skal angive hvilke – og hvor omfattende    – vinterforanstaltninger, der skønnes nø d- vendige  for,  at  entreprenøren  kan  leve  op  til  sit  ansvar.  S å fremt  bygherren vælger en totalentreprise  , overgår denne op gave til totalentreprenøren, der s å- ledes alene har ansvaret for at videreføre by ggeriet. Bekendtgørelsen indeholder ingen regler om betaling af vinterfora nstaltninger. Prisfastsættelsen må afklares i de indledende forhandlinger mellem bygherren og entreprenøren. Hvor omfanget af vinterforanstaltni nger ikke kan fastlægges og  prisfastsættes  på  forhånd ,  anbefales  det  i  vinterbekendtgørelsen ,  at  der  i vintertilbudslisten  angives  enhedspriser  på  grundlag  af  det  skønnede  forbrug af  vinterforanstaltninger.  Disse  variable  foranstaltninger  igangsættes  efterfø   l- gende efter vurderet behov, foretaget af entreprenøren i samarbejde med by g- herrens tilsyn. Baggrunden for de nuværende regler Den nuværende vinterbekendtgørelse er et resultat af en revidering af den f   o- regåend e vinterordning4. Arbejdsgruppen5, der stod bag revideringen, overve- jede dengang, om en generel afskaffelse af regler for vinterbyggeri ville være fordelagtig. Arbejdsgruppen  valgte  dog  at  bibeholde  bekendtgørelsen,   men  med  den  væ- sentlige ændring, at entr  eprenøren overtog ansvaret for at føre byggeriet vid  e- re om vinteren fra bygherren. Herudover blev ulempegræ  nsen for byggeri om vinteren  nuanceret.  Begrundelsen  for  ikke  at  fjerne  reglerne  var,  at  et  mere 3Rammerne for vinterbyggeri defineres i øvrigt af  de overenskomstmæssige aftaler, de udf  ø- rendes forbehold samt eventuelle lokalaftaler. For en nærmere gennemgang af disse henvises til www.vinterkonsulenterne.dk 4Bekendtgørelse nr. 551 af 11. november, 1981. 5Arbejdsgruppen var sammensat af repræsentanter fra Entreprenørforeningen, Håndværksr å- det, KL, BL, Boligministeriet m.fl. Arbejdsgruppens redegørelse om sæsonudjævning og vi n- terbyggeri blev offentliggjort i 1988.
11 effektivt  regelsæt  kunne  bidrage  aktivt  til  en  størr   e  sæsonudjævning –   bl.a. gennem en klarere ansvarsfordeling mellem entreprenør og bygherre. Efter næsten et årti med den reviderede vinterbekendtgørelse må det konstat e- res, at den ønskede effekt ikke er opn å et. Vinterbekendtgørelsen giver et uklart ansva rsforhold De nuværende aftaler omkring vinterforanstaltninger    giver anledning til  mis- tillid  og  konflikt  i  en  række  byggesager.  En  tilbagevendende  problemsti  lling er, at bygherren, den projekterende og den udførende hverken afsætter de fo   r- nødne ressourcer t il foranstaltninger eller får aftalt de nødvendige procedurer for opstilling af disse. Der er med andre ord sjældent entydige aftaler mellem parterne omkring forbruget af vinterforanstaltninger, hvilket fører til diskuss i- oner omkring nødvendigheden af   – og    den deraf følgende afregning for  – fo   r- anstaltningerne. Et gennemgående  problem for mange bygherrer  er, at de ikke er i besiddelse af den fornødne ekspertise til at kunne vurdere arten og ressourceforbruget af vinterforanstaltninger  i  udbuddet.  Til  trods  for  at  en  rådgive r  ofte  vejleder bygherrerne omkring dette, hersker der en udpræget tendens til, at o  mfanget af – og dermed udgifterne til    – vinterforanstaltninger sættes meget lavt med he n- blik på at reducere den samlede byggesum. Aftaleformen,  hvor  bygherren  løbende  betaler  for  forbruget  af  vinterfora n- staltninger, giver ikke entreprenøren incitament til at  kosteffektivisere forbru- get af vinterforanstaltninger. Da et øget forbrug  af vinterforanstaltninger giver entreprenøren bedre rammer for udførelsen af   opgaverne, har han således  ikke et incitament til at minimere forbruget  af disse . Disse uhensigtsmæssige    inci- tamenter resulterer ofte i den beskrevne strid i forhandlingerne mellem entre- prenør og bygherre om omfa nget af, og behovet for, vinterforanstaltninger. Sådanne stridigheder medfører, at mange bygherrer holder sig tilbage   med at bygge om vinteren, da byggeprocessen vurderes for ’bøvlet’. Ansvarsforholdet bør være entydigt Det  bør  på  den  baggrund    overvejes,  at  det  samlede  ansvar  for  at  videreføre byggeriet om vinteren fremover overlades til entreprenø . Det primære   formål med  at ændre ansvarsfordelingen er, at entreprenøren må formodes  at  have  de  bedste  forudsætninger  for  at  planlægge  og iværksætte vinterforanstaltningerne. Det skyldes, at han dels er den part, hvis arbejde di- rekte  påvirkes  af   vinterforanstaltningerne,  dels  professionelt  er  vant  til  at håndtere r isici forbundet hermed. Dertil  kommer,  at  hvis  entreprenøren  har  ansvaret  for  at  planlægge  og  pri   s- fastsætte forbruget af vinterforanstalt  ninger, opstår der  også et  incitament til at være omkostningsbesparende samt til at efterspørge og b   enytte nye og bedre vinterforanstaltninger.
12 Tilsvarende entydige ansvarsforhold omkring vinterbyggeri er kendt fra Sve- rige  og  Norge,  hvor  der  ikke  eksisterer  en  vinterbekendtgørelse  som  i  Da n- mark. I begge lande har entreprenøren ansvaret for at videreføre bygg  eriet året rundt uanset vejret6. Hverken bygherreforeningen eller entreprenørforeningen i de respektive lande ser problemer med, at ansvaret for vinterbyggeriet er lagt alene hos den udfø- rende part. Argumentet er, at den udførende  part har bedre forudsætninger end bygherren for  at imødekomme   de udfordringer, som vintervejret  afleder.  Det er således opfattelsen, at risikoen håndteres bedst af entreprenør   en, og at par- terne ved ekstraordinære   vejrligssituationer formår at aftale en fornuftig ford e- ling af udgifterne til ekstra vinterforanstaltninger. Anbefalinger Erhvervs- og Byggestyrelsen foreslår : at  revidere  vinterbekendtgørelsen  af  1995  med  henblik  på    at  lægge  det samlede  ansvar  for  videreførelse  af  byggeriet  i  vintermånederne  hos  den udførende part . På sigt er det målsætningen,  at dette ansvar indarbe jdes i AB-92 og de øvrige brancheaftaler, og dermed bliver en naturlig del af det almindelige  aftalegrundlag,  som  det  er  tilfældet  i  bl.a.  Sverige.    Udmøn t- ningen af forlaget drøftes med branchen. 2.2 Den offentlige budgetprocedure Der  har  været    argumenteret  for,  at  den  offentlige  budgetprocedure  udgør  en barriere for iværksættelse af offentligt byggeri i vinterperioden, hvilket  giver en uønsket nedgang i byggeaktivit eten i 1. kvartal. Analyserne  har  imidlertid  vist,  at  en  eller  flere  justeringer  af  de  gældende budgetprocedurer kun vil have en beskeden effekt på opstartstid spunkterne af de offentlige bygge- og anlægsaktiviteter.   Der kan dog for de mindre (amts-)- kommunale bygge- og renoveringsopgaver spores en tendens til sæsonvariat  i- on  hvad  angår   licitationstidspunktet.  Denne  variation  kan  muligvis  have  sin forklaring   i   den   offentlige   budgetprocedure.   I   kraft   af   at   opgaverne   ofte indebæ  rer aktiviteter, der rent fysisk ikke lader sig udføre om vinteren , er der dog  også  andre  faktorer,  der  spiller  ind  m ed  hensyn  til  bygherrernes  valg  af licitationstidspunkt. Samlet set vurderes det uhensigtsmæssigt at igangs  ætte en justering af en fu  n- damental struktur i den offentlige sektor som budgetproceduren, for at imød e- komme et problem omkring sæson  udsving i byggeriet, der samtidigt kun  har 6 Entreprenøren har gennem AB -92 samt AB-94 i Sverige ’ansvaret for vejret’ men  har dog under ekstreme vejrforhold mulighed for tidsforlængelser. I Norge har entreprenøren gennem NS 3420-B, NS 3430 og NS 8405 ligeledes ansvaret for videreførelse af byggeriet året rundt, men kan dog ligeledes få tidsforlæ   ngelser under ekstraordinære vejrforhold.   Ifølge bygherr e- og entreprenørforeningen  i de to lande er der meget lidt retspraksis på området, hvilket vidner om, at der sjældent opstår tvister   , såfremt der opstår behov for tidsforlængelse.
13 en reel betydning for opstarten af en mindre del af de offentlige bygge- og an- læ  gsaktiviteter. Som konsekvens af den lavere efterspørgsel i vinterperioden kan der  være m  u- lighed for at indhente lavere tilbud om vinteren.  Det vil derfor være natu  rligt at  de  statslige  bygherrer  i  forbindelse  med  tilrettelæggelsen  af  deres  udbud  s- strategier også inddrager mulighederne for at udnytte eventuelle fordele ved at indhente tilbud om vinteren. Det skal dog understreges, at der ikke sigtes mod at  diktere  vinterbyggeri,  da  de  offentlige  bygherrer  til  enhver  tid  bør  søge  at optimere totaløkonomien  i de enkelte projekter. Anbefalinger Erhvervs- og Byggestyrelsen foreslå r: at   det   i   ministeriernes   resultatkontrakter   med   de   statslige   bygherrer henstilles,   at   muligheden   for   at   udnytte   eventuelle   prisfordele   ved vinterbyggeri indarbejdes som et element i den samlede udbudsstrategi. at  kommunerne  opfordres  til  en  sæsonudjævningsindsats for  de  mindre bygge- og renoveringsopgaver  med henblik på  at udnytte eventuelle pris- fordele ved vinterbyggeri. 2.3.Bedre a  dgang til viden om vinterbyggeri Der  synes  i  byggeriet  at  være  ganske  grundfæstede  forestillinger  om, hvad byggeri  om  vinteren  indebærer  af  risici  for  forøgede  byggeomkostninger,  r   e- duceret  kvalitet,  administrativt  bøvl  mv.  Der  er  imi dlertid  flere  indikationer på, at disse  risici kan reduceres gennem anvendelsen af allerede  eksisterende teknologi og metoder samt ny viden på området  . Det understreger behovet for at sikre, at byggeriets parter opnår adgang til den nyeste  viden  om  de  faktorer,  der  kan  optimere  byggeprocessen  i  forbindelse med vinterbyggeri. Ydermere vil en øget synlighed omkring de kort - og lang- sigtede gevinster ved brug af ny teknologi få betydning for bygherrens beslu t- ning om, hvorvidt der skal igangsættes bygge  - og anlægsaktiviteter i vinterp  e- rioden. Et højere vidensniveau vil således   kunne reducere de risici, som aktø- rerne forbinder med vinterbyggeri og dermed skabe grundlaget for en stigende efterspørgsel og u dbud. Et ændret ansvarsforhold, hvor entreprenøren overtager    det samlede ansvar for at bygge om vinteren, vurderes i sig selv at medføre en øget efterspørgsel efter viden  og  dermed  også  til  en  egentlig  videnopby gning  i  sektoren.  Der  synes dog at være   et behov for yderligere videnopbygning gennem en målrettet in d- sats på en række områder. Utilstrækkelig viden om vinterforanstaltninge  r Vinterforanstaltninger  er  fællesbetegnelsen  for  de  metoder  og  værktøjer,  der reducerer  eventuelle  vejrligsgener.  Gennem  udviklingen  af  vinterforanstalt- ninger er mulighederne for at imødekomme vej rliget blevet bedre, hvilket dog ikke  har  resulteret  i  en  tilsvarende  sæsonudjævning  af  by ggeaktiviteterne.  Et
14 byggeri  udført  om  vinteren   antages  fortsat  at  være  to  til  fire  procent  dyrere end  et  tilsvarende  byggeri  udført  om  sommeren.   Denne  forskel  synes  dog  at bygge  på  en  traditionel  tænkning  omkring  omkostninge   rne  ved  at  bygge  om vinteren og ikke nødvendigvis på   en viden om de muligheder, den teknologi- ske  udvikling  giver  for  at  reducere  omkostningerne  på   bl.a.  vinterforanstalt- ninger. Totalinddækning Anvendelse af totalinddækning gør det muligt at fortsætte arbe jdet på bygg e- pladsen stort set uforstyrret af årstiden og vejrforholdene. I en række forsøg s- byggerier  dokumenteres  der  en  bedre  totaløkonomi  som  følge  af  en  kortere byggeperiode og færre fejl og mangler ved aflev  ering, samt færre sygedage og højere motiv ation blandt håndværkerne. Det har dog ikke været muligt at give et entydigt svar på, hvornår brugen af totalinddækning er lønsom. En forkla- ring herpå kan være, at d   e tilbud der indhentes på totalinddækning endnu ikke er  sammenlignelige  som  konsekvens  af,  at  de  ofte  er  baseret  på  individuelle forhandlinger i de enkelte projekter. En stor gruppe af entreprenører fravælger derfor at foreslå brugen af totalin d- dækning    af  frygt  for,  at  bygherren  bliver  afskrækket  af  de  umiddelbare  me  r- omkostninger. Det antages sål edes, at specielt bygherren, der skal afholde ud- gifterne til vinterforanstaltninger, ikke har et større kendskab til de langsigtede gevinster, som brugen af totalinddækning kan   medføre , herunder de kvalitets- fordele, der ligger i at opføre byggeriet under e t minimum af vejrligsgener. En  større  gennemsigtighed  på  markedet  for  vinterforanstaltninger    –  i  særlig grad for totalinddækninger   –   må forventes at føre til   en øget konkurrence, med deraf følgende  lavere priser samt incitamenter til udvikling af ny teknologi på området. Trimmet vinterbyggeproces Vintervejrets  indflydelse  på  byggeriet  øger  udfordringerne  både  i  relat   ion  til planlægningen af byggeriet samt til den enkelte håndværkers udførelse af a r- bejdet  på  byggepladsen.  De  mere  komplekse  problemstilling er  om  vinteren øger  antallet  af  løsninger,  hvilket  dels  afstedkommer  flere  problemer  i  pla  n- lægnings  - og udførelsesfaserne  og øget risiko for fejl og mangler, dels unde r- minerer grundlaget for videnopsamling. Der er derfor et behov for at se på a r- bejdsgangene på byggepla dsen ved byggeri om vinteren. Uddannelse Set   i   lyset   af   at   vinterperioden,   ifølge   vinterbekendtgøre  lsens   definition, strækker  sig  over  en  periode  på  syv  måneder,  er  det  bemærkelsesvæ rdigt,  at arkitekter, ingeniører og håndværkere ikke modtag er undervisning om vinter- byggeri i deres grunduddannelse. Dermed bliver viden om vinterbyggeri til en vis grad selvlært, personbåren og vanskelig at v   idereformidle. Industrialisering Ved  at  flytte  en  del  af  produktionen  fra  byggepladser  til  mere  kontrollerede forhold på fabrikker , hvor vejrligsproblemerne elimineres, vil det være muligt
15 i højere grad at styre og kontrollere byggeprocessen, og dermed reducere by g- getiden og antallet af fejl og mangler. Samtidig bliver det også muligt i højere grad at kontrollere andre faktorer, fx arbejdsmiljøet og miljøbelastningen. Industrialiseringen af byggeriet har den sidegevinst, at generne ved vinterbyg- geri kan reduceres. Industrialisering af dansk byggeri pågår uafhængigt af s æ- sonudjævningsproblematikken  ,  men  det  er  vigtig,  at  byggeriets  parter  er  op- mærksomme på de    fordele for vinterbyggeriet en øget industrialisering medf ø- rer. Behov for ny viden og uddannelse Der arbejdes allerede i dag med sammenhængen mellem sæsonudjævning og behovet for øget viden om vinterbyg geri blandet andet i regi af Vinterkonsu- lenterne for Bygge- og Anlæg. En række nye initiativer   kan dog overvejes i forlængelse heraf  . Der kan sål e- des konstateres et behov for at kortlægge og synliggøre     eksisterende typer af vinter foranstaltninger med fokus på priser og udbydere på markedet  . I forhold til  tidligere  undersøgelser,  bør  der  i  nye  analyser  fokuseres  på  at     tydeliggøre de gevinster, der ligger i at gøre brug af  totalinddækn  ing. Her tænkes i særlig grad på de økonomiske fordele, men også forhold o   mkring produktivitet, kva- litet og arbejdsmiljø . Det er i den henseende nødvendigt  ikke kun at synliggø- re de kortsigtede og projektrelaterede fordele, men også de mere langsigtede gevinster. Det forekommer endvidere uhensigtsmæssigt  , at der ikke undervises i vinter- byggeri  på  uddannelsesinstitutionerne .  Der  bør   derfor  arbejdes  for,  at  under- visning  i  typiske  vinterproblematikker  og  -foranstaltninger  indfø res  i  såvel grund-  som  efteruddannelsesforløb ene  for  arkitekter,  ingeniører  og  håndvæ r- kere.  Det er dog generelt opfattelsen, at tiltag, der retter sig mod en videnop- bygning  på  de  pågældende  områder ,  primært  bør  være  initieret  af byggeriets parter. Anbefalinger Erhvervs- og Byggestyrelsen foreslår : at  der  igangsættes  et  forsknings/  -udregningsarbejde,  der  målr ettes  sæso  n- udjævningsproblematikken.  Der  kan  i  den  henseende  ses  et  behov  for  at videnopruste     på     de     tekniske ,     økonomiske samt     de     organisatori- ske/processuelle områder . at  byggeriets  parter  arbejder  for  at  indføre  vinterbyggeri  som  en  del  af grund- og efteruddannelsesforløbene .