ØKONOMI- OG ERHVERVSMINISTEREN 14. juni 2005 Besvarelse af spørgsmål   47 (L 173) stillet af Boligudvalget den 10. juni 2005. Spørgsmål   47: Ministeren    bedes    anmode    Justitsministeriet    om    at    udarbejde    et uddybende  notat  om  grundlovsmæssi  gheden  af  tilsvarende  indgreb  om fastsættelse af maksimalpriser for salg af andelsboligforeningsejendomme   vurderes   at   være,   og   herunder   evt. komme med eksempler på sådanne indgreb. Svar: Jeg har anmodet Justitsministeriet om en udtalelse. Justitsministeriet har oplyst følgende, som jeg kan henholde mig til: ” 1.  I  forbindelse  med  økonomi -  og  erhvervsministerens  besvarelse  af spørgsmål    nr.  6  af  2.  juni  2005  fra  Folketingets  Boligudvalg  (L  173  – spørgsmål 6)    gav Justitsministeriet udtryk for,  at en indførels e af en be- stemmelse om maksimalpriser ved et samlet salg af hele andelsboligfor- eningens  ejendom  ville  rejse  alvorlig  tvivl  i  forhold  til  bestemmelsen  i grundlovens § 73. Det nævnte ændringsforslag fastsatte i andelsboliglovens § 6 c, stk. 1, 1. pkt., at prisen ved overdragelse af en ejendom, der tilhører en privat a n- delsboligforening,  ikke  må  overstige,  hvad  værdien  af  ejendommen  den 1. september 2005 kan ansættes til efter andelsboliglovens § 5, stk. 2  . Be- stemmelsen  i  §  5,  stk.  2,  regulerer  spørgsmålet  o  m  maksimalpris  ved overdragelse  af  den  enkelte  andel  i  en  andelsboligforening.  Efter  æ  n- dringsforslagets § 6, stk. 1, 2. pkt., kunne der til den således ansatte værdi tillægges værdien af forbedringer udført på ejendommen, jf. andelsboli g- lovens § 5, stk. 3, samt værdien af forbedringer og inventar, der er særligt tilpasset eller installeret i lejligheden, jf. andelsboliglovens § 5, stk. 11 og 12.   Det var i ændringsforslagets § 6, stk. 1, 3. pkt., endvidere fastsat, at pr  i- sen på ejendommen efter andelsboli glovens § 5, stk. 2, efterfølgende al e- ne  kunne  reguleres  årligt  pr.  1.  januar  efter  Danmarks  Statistiks  forbr u- gerprisindeks. ØKONOMI- OG ERHVERVSMINISTERIET Slotsholmsgade 10-12 1216 København K Tlf. 33 92 33 50 Fax 33 12 37 78 CVR-nr 10 09 24 85 [email protected] www.oem.dk

2/5 Efter  ændringsforslagets  bemærkninger  havde  forslaget  til  formål  at  b e- grænse  antallet  af  andelsboligforeninger,  der  sælger  ejendo mmen  til  en køber, som driver ejendommen som en u dlejningsejendom. Det  nævnte  æ ndringsforslag  ville  således  bl.a.  indebære,  at  andelsboli   g- lovens regler om maksimalpriser – der efter gældende ret alene finder a n- vendelse ved overdragelse af de enkelte andele i en andelsboligforening – også ville finde anvendelse i forbindelse med en andelsboligforenings b e- slutning om at sælge hele andelsboligforeningsejendommen (likvidation). Efter gæ  ldende ret kan en andelsboligforening sælge ejendommen til den pris, som en investor er villig til at betale (markedsprisen). Som  det  fremgår,  ville  en   gennemførelse  af  ændringsforslaget  have  den konsekvens,  at  en  andelsboligforening  ville  være  afskåret  fra  at  sælge foreningens ejendom til den høj ere pris, som en investor eller andre ville være villig til at betale. Under pkt. 2 redegøres der for bestemmelsen i grundlovens § 73 om b e- skyttelse af ejendomsretten. Herefter følger under  pkt. 3 en nærmere b  e- grundelse  for,  at  Justitsministeriet  i  forbindelse  med  økonomi -  og  er- hvervsministerens besvarelse af bl.a. det ovenfor nævnte spørgsmål nr. 6 af  2.  juni  2005  fra  Folketingets  Boligudvalg  (L  173  –   spørgsmål  6)  har givet  udtryk  for,  at  en  fastsættelse  af  maksimalpris  ved  salg  af  hele  a  n- delsboligforeningsejendommen vil kunne rejse alvorlig tvivl i forhold til grundlovens § 73. Herefter omtales under pkt. 4  spørgsmålet om event  u- elle  tidligere  gennemførte  indgreb,  der  svarer  til en   ordning  om  fastsæ telse af maksimalpris ved salg af hele andelsboligforeningsejendommen. 2. Bestemmelsen i grundlovens § 73, stk. 1, har følgende ordlyd: ” § 73. Ejendomsretten er ukrænkelig. Ingen  kan tilpligtes  at afstå  sin ejendom, uden hvor  almenvellet  kræver  det.  Det  kan  kun  ske  ifølge  lov  og  mod  fuldstændig  ersta t- ning.” 2.1. Det er kun indgreb i ”ej endom”, der kan indebære ekspropriation. Er der tale om et indgreb i en rettighed, der ikke har karakter af ”ejendom” i grundlovens  forstand,  vil  der  således,  uanset  indgrebets  karakter,  ikke kunne være tale om ekspropriation, jf. også Henrik Zahle, Dansk    Forfat- ningsret 3 (3. udg., 2003), side 183. Grundlovens ejendomsbegreb er vidt. Det omfatter ikke alene ejendoms- ret  i  traditionel  forstand,  men  også  f.eks.  begrænsede  rådighedsrettigh e- der  såsom  brugsrettigheder,  servitutter  og  panterettigheder,  jf.  nærmer   e Henrik  Zahle,  a.st.,  side  184  f.  Det  er  endvidere  almindeligt  antaget,  at fordringsrettigheder  ifølge  aftale  mellem  private  parter   er  beskyttet  af grundlovens  §  73,  jf.  f.eks.  Alf  Ross,  Dansk  Statsforfatningsret  (3.  udg. ved Ole Espersen, 1980), side 647. 2.2. Det er i den statsretlige litteratur almindeligt antaget, at beskyttelsen

3/5 i  grundlovens  §  73  gælder,  uanset  hvem  der  er  rettighedens  subjekt,  jf. bl.a. Peter Germer, Statsforfatningsret (3. udg., 2001), side 240. Beskyttelsen i grundlovens § 73 gælder således ikke blot til fordel for e   n- keltpersoner, men også til fordel for juridiske personer af enhver art. 2.3. Selv om en rettighed er beskyttet af grundlovens § 73, er det ikke et- hvert indgreb heri, der har karakter af ekspropriation. Det er således almindeligt antaget, at lovgivningsmagten  – uden at der f   o- religger ekspropriation –  kan regulere udøvelsen af de rettigheder, der er beskyttet  af  grundlovens  §  73,  idet  lovgivningsmagten  bl.a.  kan  opstille almindelige regler om begrænsninger i borge  rnes handlefrihed og i deres råden  over,  hvad  de  ejer,  jf.  Max  Sørensen,  Statsforfatningsret  (2.  udg. ved Peter Germer, 1973), side 405. Det er almindeligt antaget, at spørgsmålet om, hvorvidt et indgreb har k  a- rakter  af  ekspropriation,  må  bero  på  et  saml  et  skøn  over  indgrebets  b e- skaffenhed, jf. bl.a. Max Sørensen, a.st., side 412, og Alf Ross, a.st., side 665 ff. Som momenter, der må tillægges betydning ved u   døvelsen af de t- te skøn, peger man navnlig på indgrebets formål, i hvilken grad indgrebet er generelt eller konkret (herunder om det rammer mange eller få pers o- ner), indgrebets intensitet, om indgrebet angår en fremtidig eller en aktuel rettighed, om indgrebet går ud på at overføre rettigheden fra den hidtidige ejer  til  en  ny  eller  på  en  tilintetgørelse    af  denne  råden,  samt  indgrebets begrundelse. Der kan i den forbindelse bl.a. henvises til højesteretsdo m- mer H. Schaumburgs kommentar i UfR 1965 B.241 til en højesteretsdom, der  er  optrykt  i  UfR  1965.293/2  H,  og  som  vedrørte  spørgsmålet  om, hvorvidt  nogle  bestemmelser  i  lejeloven  om  bl.a.  huslejestop  havde  ka- rakter af ekspropriation. 3. Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt   det under pkt. 1 omtalte for- slag,  hvorefter  der  skal  fastsættes  en  maksimalpris  i  forbindelse  med  en andelsboligforenings  beslutning  om  at  sælge  hele  andelsboligforening  s- ejendommen, vil have karakter af ekspropriation efter grundlovens § 73, bemærkes   herefter følgende: 3.1.  Som  nævnt  ovenfor  under  pkt.  1  kan  en  andelsboligforening  efter gældende ret   sælge foreningens   ejendom til den pris, som en investor el- ler  andre  er  villig  til  at betale,  og  en  fastsættelse  af  en  maksimalpris  vil således have den konsekvens, at en andelsboligforening vil v æ  re afskåret fra at sælge foreningens ejendom til den højere pris, som en investor    eller andre ville være villig til at betale . En andelsboligforenings adgang til frit at sælge foreningens ejendom må efter  Justitsministeriets  opfattelse  antages  at  udgøre  en  rettighed,  der  er beskyttet  af  grundlovens  §  73,  og  en  lovgivningsmæssig  be  grænsning heri  vil  således  indebære  et  indgreb  i  en  rettighed,  der  er  omfattet  af grundlovens ejendomsbegreb.

4/5 3.2. Det er endvidere Justitsministeriets opfattelse, at den enkelte andels- boligforening – som den nævnte ordning om fastsættelse af maksimalpr i- ser umiddelbart vil ramme – som ejer af den pågældende ejendom er b e- skyttet af grundlovens § 73. 3.3. Ved vurderingen af, om en gennemførelse af den omtalte ordning for fastsættelse  af  maksimalpris  ved  et  samlet  salg  af  hele  andelsboligfo  r- eningens  ejendom  vil  indebære  et  ekspropriativt  in  dgreb,  indgår  som nævnt ovenfor under pkt. 2.3 en række momenter. Med udgangspunkt i de nævnte momenter kan der til støtte for, at der i   k- ke vil foreligge et ekspropriativt indgreb bl.a. peges på,  at der vil være t  a- le om en ordning, der gælder for alle andelsboligforeninger, og   at formå- let med ordningen vil være at mindske muligheden for, at andelsboligfo  r- eninger sælger ejendommen til en privat investor, der driver ejendommen som udlejningsejendom, med henblik på at sikre , at der ikke på sigt o p- står  en  situation,  hvor  udbuddet  af  prisbillige  boliger  i  de  stø  rste  byer derved mindskes. Heroverfor står imidlertid bl.a.,  at en fastsættelse af maksima  lpris ved et samlet salg af hele andelsboligforeningens ejendom også vil ra mme andre tilfælde  end  de  tilfælde, hvor  en  andelsboligforening  opløser  foreningen og  sælger  ejendommen  til  en  privat  investor,  som  driver  ejendommen som  udlejningsejendom,  at  der  efter  gældende  ret  ikke  er  nogen  regul  e- ring  af, hvilken pris  en andelsboligforening kan sælge foreningens  eje  n- dom til, at en andelsboligforening således kan have en forventning om at kunne sælge ejendommen til markedsprisen, og   at et indgreb af den om- handlede  karakter  efter  omstændighederne  vil  kunne  være  endog  meget intensivt,  da  den  enkelte  andelsboligforening  –   afhængig  af  bl.a.  eje  n- dommens  beliggenhed  –   efter  gældende  ret  vil  kunne  opnå  en  salgspris for ejendommen, der efter det for Justitsministeriet oplyste ligger betyde- ligt  over  det  prisloft,  som  en  indførelse  af  maksimumbes temmelser  vil indebæ  re.   Det er bl.a. på den anførte baggrund Justitsministeriets opfattelse, at in  d- førelse  af  den  omhandlede  ordning  om  fastsættelse  af  maksimalpris  ved et  samlet  salg  af  hele  andelsboligforeningens  ejendom  vil  rejse  alvorlig tvivl i forhold til grundlovens § 73 om beskyttelse af ejendomsretten. 4. Med hensyn til spørgsmålet om   forholdet mellem grundlovens § 73 og tidligere gennemførte indgreb, der svarer til en  ordning om fastsættelse af maksimalpris ved salg af hele andelsboligforeningsejendommen, skal det –  som også nævnt ovenfor under pkt. 2.3    –  først bemærkes, at afgørelsen af, om et indgreb i en rettighed, der er beskyttet af grundlovens § 73, har karakter af ekspropriation, beror på et samlet skøn over det konkrete in  d- grebs beskaffenhed. Det vil bl.a. sige, at vurderingen af, om der kan være tale om ekspropriation, er knyttet til omstændighederne inden for det e  n- kelte område, således at det forhold, at fastsættelse af maksimalpr iser mv.

5/5 under visse omstændigheder kan udgøre eksprop   riation, ikke er ensbety- dende  med,  at  anden  lovgivning  om  fastsættelse  af  maksimalpriser  og lignende vil udgøre ekspropri ation. Med hensyn til spørgsmålet om grundlovsmæssigheden af tidligere  ge n- nemførte indgreb bemærkes herefter, at Justitsministeriet i   kke har kend- skab til allerede gennemførte indgreb,  der svarer til det under pkt. 1 om- talte ændringsforslag om en ordning for   fastsættelse af maks  imalpris ved salg af hele andelsboligforeningsejendommen. Med  hensyn  til  den  i  andelsboliglovens  §  5  fastsatte  maksimumpris  ved overdragelse  af  den  enkelte  andel  i  en  andelsboligforening  kan  oplyses følgende: En  bestemmelse  om  prismaksimering  vedrørende  andelsboligforeninger blev indført som § 69 i lov nr. 24 af 14. februar 1967 om midlertidig r e- gulering af boligforholdene. Bestemmelsen fastsatte i stk. 1, at med bøde eller  fængsel  straffes  den,  der  ved  overdragelse  af  aktier  i  et  boligakti  e- selskab eller andele i en andelsboligforening, hvor der til aktien eller an- delen  er  knyttet  retten  til  bolig,  udnytter  nogens  boligsituation  til  at  be- regne sig en pris, der overstiger, hvad væ  rdien af overdragerens brugsret og  hans  andel  i  aktieselskabet  eller  foreningens  formue  med  rimelighed kan betinge. I stk. 2 var det nærmere fastsat, hvorledes den rimelige pris skulle beregnes. Efter bemærkningerne til boligreguleringslovens § 69 blev prismaksim  e- ringsreglen  fastsat til værn mod udnyttelsen  af boligknapheden i  forbi  n- delse  med  overdragelser  af  bl.a.  andelslejligheder,  jf.  Folketingstidende 1965-66, tillæg A, sp. 2404 f, og   betænkning nr. 399/1965 angående eje   r- lejligheder m.v., side 98 ff, som boligreguleringsloven byggede på.    I  den  nævnte  betænkning  anføres  bl.a.  følgende  om  behovet  for  at  fas t- sætte en prismaksim  ering af den omhandlede karakter, jf. a.st., side 101: ”D er er næppe tvivl om, at der ved overdragelse af andelslejligheder og aktielejligh  e- der kan opnås særlige overpriser på grund af boligmangelen, og at der således er m u- lighed  for  på dette  område  at  udnytte  de  boligsøgende.  Der  er derfor  trang  til  en  vis regulering af sådanne ove rdragelser …    ”. Om forholdet til den dagældende retstilstand anføres følgende i betæn k- ningen, jf. a.st., side 102: ”Efter  en  nu  fast  retspraksis  finder  bestemmelsen  i  lejelovens  §  119  om  dusør  ved formidling  af  lejemål  anvendelse  på  u  rimelige  fortjenester  ved  salg  af  aktie-  og  an- delsbeviser. Af de refererede domme fremgår, at der er ved at udvikle sig en vejlede n- de praksis. Udvalget må imidlertid finde det rettest, at der gives en udtrykkelig lovr e- gel til vejledning om, hvordan en rimelig pris skal beregnes; dette bør formentlig ske ved  en  særlig  lov  om  overdragelse  af  aktier  i  boligaktieselskaber  og  andelsbeviser  i andelsboligforeninger.” Formålet  med  boligreguleringslovens  §  69  var  således  at  give  ”en  u   d-

6/5 trykkelig lovregel til vejledning om, hvorledes en rimelig pris skal bereg- nes”. Det anføres i overensstemmelse hermed af Niels Grubbe, Andelsle  j- ligheder (1973), side 52 ff, at det ikke var tanken, at prismaksimeringsbe- stemmelsen  i  boligreguleringslovens  §  69  skulle  ændre  den  bestående retstilstand, og at indførelsen af bestemmelsen således    ikke betød en a f- gørende ændring af gælde nde ret. Der ses ikke ved indførelsen af bestemmelsen i boligreguleringslovens § 69 at væ  re rejst spørgsmål om forholdet til grundlovens § 73. Det bemærkes   i den forbindelse, at formålet med indførelsen af § 69 som nævnt  var  at  give  ”en  udtrykkelig  lovregel  til  vejledning  om,  hvorledes en  rimelig  pris  skal  beregnes”.  Til  sammenligning  må  det  nævnte  æ n- dringsforslag som anført under pkt. 3 antages at kunne ind ebære et endog meget  intensivt  indgreb  i  den  af  §  73  beskyttede  ret  for  en  andelsbolig- forening til frit at sælge foreningens ejendom til marked  sprisen.”