Justitsministeriet Lovafdelingen Kontor: Statsretskontoret Sagsnr.: 2005-750-0037 Dok.: MOA40045 Besvarelse af spørgsmål nr.    10 af 4. maj 2005 fra Folketingets Retsudvalg vedrørende fo r- slag til lov om indhentelse af børneattest i forbindelse med a nsættelse af personale m.v. (L 157). Spørgsmål: ”Der  anmodes  om  en  nøje  gennemgang  fr  a  Justitsministeriets  side  af  de  retssikker- hedsmæssige problemstillinger, forslaget rejser”. Svar: 1.  Justitsministeriet har forstået det stillede spørgsmål således, at der ønskes en udtalelse om en række  spørgsmål  af retssikkerhedsmæssig    karakter,  der  i  forbindelse  med  Folketingets  behand- ling har været rejst   i forhold til lovforslaget. Der lægges med lovforslaget op til, at den nuværende frivillige ordning om indhentelse af bø rne- attest erstattes med en obligatorisk ordning. Der vil således i henhold ti l loven skulle etableres en egentlig pligt til at indhente børneattest i forbindelse med ansættelse af personale m.v. Om lo   v- forslagets nærmere indhold kan oplyses følgende: Det er i lovforslagets § 1 fastsat, at loven vil gælde for offentlige forvaltning  smyndigheder og for private fysiske og juridiske personer. Af bestemmelsen i lovforslagets § 2, stk. 1, følger det, at vedkommende minister fas tsætter næ r- mere  regler  om  indhentelse  af  børneattest,  inden  myndigheder  og  private  fysiske  og  jurid iske personer ansætter eller beskæftiger personer, der som led i udførelsen af deres opg aver skal have direkte kontakt med børn under 15 år. Efter lovforslagets § 2, stk. 2, kan vedko  mmende minister tilsvarende fastsætte regler om bl.a. indhentelse af børneattest for    de i stk. 1 nævnte fysiske pe  r- soners ægtefæller, såfremt disse vil kunne få direkte kontakt med børn u nder 15 år.  I regler fast- sat  efter  §  2,  stk.  1  og  2  kan  det  bestemmes,  at  forsætlig  overtrædelse  af  re glerne  straffes  med bøde , jf. lovforslagets § 2, stk   4 .

- 2 - I lovforslagets § 2, stk. 3, fastsætte  s det, at der ved en børneattest forstås en attest med oply  snin- ger som nævnt i § 36 i bekendtgørelse om behandling af personoplysninger i Det Centrale Kr   i- minalregister (Kriminalregisteret). I forlængelse heraf    fastsætter lovforslagets § 3, at indhentelse af børneattest skal ske i overen   s- stemmelse med de regler, der gælder for sådanne attester. Herved sigtes til de regler,    som er fast- sat i § 36 i bekendtgørelsen om Det Centrale Kriminalregister. Det følger    bl.a. af disse regler – der er nærmere omtalt under pkt. 3 i lovforslagets almindelige bemærkninger –   at der alene kan indhentes en børneattest, såfremt den, som oplysningerne angår, har givet sit skrif   tlige samtykke hertil, og at modtageren af en børneattest sk al gøres udtrykkeligt opmær   ksom på, at uberettiget videregivelse af oplysningerne i en børneattest kan stra ffes. I lovforslagets § 4 fastsætte  s det, at myndigheder og private fysiske og juridiske personer, som indhenter  børneattester  på  grundlag  af  regle  r  udstedt  i  medfør  af  §  2,  stk.  1  og  2,  ikke  af  den grund skal foretage anmeldelse til eller indhente udtalelse eller tilladelse fra Datatilsynet i hen- hold til persondatalovens kapitel 12 og 13.    Under pkt. 2 er der en omtale af en række spørgsmål af retssikkerhedsmæssig   karakter, der i for- bindelse  med  Folketingets  behandling  har  været  rejst  i  forhold  til  lovforslaget.  Herefter  fø   lger under pkt. 3-6 Justitsministeriets bemærkninger til de   retssikkerhedsmæssige spørgsmål, der ses rejst. 2.  Som  nævnt  er    der  i  forbindelse  med  lovforslagets  behandling  i  Folketinget  rejst  en  ræ  kke spørgsmål af retssikkerhedsmæssig karakter i forhold til lovforslaget. Der er bl.a. rejst spørgsmål om, hvorvidt   det ud fra retssikkerhedsmæssige hensyn   bør beskr ives i selve  lovteksten  – administrative  forskrifter  –   hvilke  myndigheder  og  private  for- eninger mv. samt persongrupper der vil være omfattet af reglerne om indhentelse af børn   eattest, jf. herved navnlig lovforslagets § 2, stk. 1, der indeholder bemyndigelse  af vedkommende mini- ster til at fastsætte nærmere regler herom. Desuden  er  der  rejst  spørgsmål  om,  hvorvidt    det  giver  anledning  til  retssikkerhedsmæss  ige  be- tænkeligheder, at lovforslaget fraviger perso  ndataloven, jf. lovforslagets § 4. Endvidere er der rejst spørgsmål om, hvorvidt den almindelige forvaltningsret vil gælde for pr i- vate foreningers sagsbehandling i forbindelse med indhentelse af børneattester, og om, hvorvidt personer i private foreninger vil være underlagt tavshedspligt i forhold til de fø   lsomme personop- lysninger, som en positiv børneattest vil indeholde.

- 3 - 3. Med hensyn til det første  spørgsmål om, hvorvidt det   ud fra retssikkerhedsmæssige hensyn bør beskrives  i  selve  lovteksten  – administrative  forskrifter  – ndigheder  og private  foreninger  mv.  samt  persongrupper  der  vil  være  omfattet  af  reglerne  om  indhentelse  af børnea ttest, bemærkes   følgende: Som nævnt   ovenfor under pkt. 1 fastsætter b  estemmelsen i lovforslagets § 1, at loven vil gæ  lde for offentlige forvaltningsmyndigheder og for private fysiske og juridiske personer. Af bestem- melsen i lovforslagets § 2, stk. 1, følger,  at vedkommende minister fastsæ  tter nærmere regler om pligten  til  at  indhente  børneattest,  inden  myndigheder  og  private  fysiske  og  jurid iske  personer ansætter eller beskæftiger personer, der som led i udførelsen af deres opg aver skal have direkte kontakt med børn under 15 år, herunder om hvilke myndigheder samt private f  ysiske og juridiske personer pligten skal gælde for. Det fremgår i den forbind else af lovforslagets bemærkninger til § 2, stk. 1, at   baggrunden for, at det overlades til den enkelte minister at fastsætte nærmere regler om indhentelse af børnea ttest, er, at forholdene på de enkelte områder kan være så forskellige, at det ikke er hens igtsmæssigt i selve loven at fastsætte regler om indhentelse af børneattester,    at bestemmelsen i § 2, stk. 1, der- for indebærer, at der på de enkelte områder – ndigheder, der her gør sig gældende    –   i administrative forskrifter fastsættes nærmere regler om pligten til at in dhen- te børneattester,  at vedkommende minister i forbindelse med udstedelse af de nævnte   forskrifter kan afgrænse de institutioner og den personkreds, der skal o  mfattes af reglerne om indhentelse af børneat test, på en sådan måde, at afgrænsningen bliver så klar og utvetydig som mulig t, og at det i øvrigt er tanken, at de enkelte ministerier koordinerer udst edelsen af de administrative forskrif- ter, således at der opnås en så høj grad af ensartethed som muligt. På  den  baggrund  giver  det  ikke   Justitsministeriet  anledning  til  bemærkninger  ,  at  det  efter  lov- forslagets § 2, stk. 1, overlades til den enkelte minister at fastsætte nærmere regler om indhe ntel- se af børneattest. Der kan endvidere peges på, at der som b ilag 2-8 til det foreliggende lovforslag er vedlagt samt- lige relevante ministeriers udkast til bekendtgørelser om indhentelse af børneattest på de enkelte ministerområder.   Dermed  vil  bekendtgørelsesudkastene   – afgræn  sning,  som  der lægges  op  ti  l  med  hensyn  til,  hvem  pligten  til  at  indhente  børneattester  vil  gælde  for – grundlaget for Folketingets behandling af lovforslaget. Det skal i den forbindelse i øvrigt bemærkes, at der eksisterer en omfattende lovgivningspra   ksis med  hensyn  til  at  bemyndige  administrationen  til  i  bekendtgørelsesform  at  fastsætte  nærm ere regler om privates rettigheder og pligter. I det omfang, der gives bemyndigelser til administratio- nen, bør det imidlertid sikres, at selve bemynd igelsesbestemmelsen er formuleret så  præcis  t som

- 4 - muligt,  ligesom  der  i  bemærkningerne  til  bestemmelsen  så  udførligt  som  muligt  bør  redegøres for  den  påtænkte  anvendelse  af  bemyndigelsen,  herunder  for  de  hensyn,  der  vil  sku   lle  lægges vægt  på.  Der kan  i  den  forbindelse  henvises  til  Justitsministeriets  vejledning  om  lovkvalitet (2000), side 23f og side 42f. 4.  For  så  vidt  angår  det  under  folketingsbehandlingen  rejste    spørgsmål    om,  hvorvidt  det  giver anledning til retssikkerhedsmæssige   betænkeligheder, at   der i lovforslagets § 4, stk. 1, foreslås en fravigelse af reglerne i persondataloven, skal Justitsministeriet bemærke, at der med den   nævnte bestemmelse alene lægges op til en undtagelse fra visse bestemmelser i persondatal  oven, jf. her- ved  pkt.  1  ovenfor.  Der  foreslås  således  ikke  en  generel  u  ndtagelse  fra  persondatalovens  be- stemmelser. Den undtagelse, der er fastsat i lovforslagets § 4, stk. 1, består i, at de relevante myndigheder og private foreninger mv. fritages for i forbindelse med indhentelse af børneattester at foretage a n- meldelse til eller indhente udtalelse eller tilladelse fra Datatilsynet. Derimod vil de øvrige  regler i persondataloven  fortsat  gæ  lde  fuldt  ud,  herunder  lovens  regler  om  myndigheders  og  privates adgang til at videregive de følsomme oplysninger i en positiv børn  eattest. Der er i lovforslagets almindelige bemærkninger pkt. 4.4. redegjort nærmere for de overveje lser, som ligger bag bestemmelsen i lovforslagets § 4, stk. 1, om at fravige de nævnte   dele af person- dataloven. Det fremgår heraf, at der bl.a. er lagt vægt på , at pligten til anmeldelse mv. i givet fald ville være administrativ besværlig for både Datatilsynet og det store antal foreninger, der ville være omfa t- tet af pligten, og at det administrative besvær må anses for at være uforholdsmæ ssigt stort i be- tragtning af de få positive udstedt attester,  som også for fremtiden må forventes at blive u  dstedt. Det fremgår endvidere af bemærkningerne til lovforslagets § 4, stk. 1, at de registreredes re   ttig- heder vil blive sikret på anden vis. Der vil således i forbindel  se med iværksættelsen af or dningen blive udstedt en vejledning til modtagere af børne attester. Denne vejledning vil bl.a. indeholde en nærmere beskrivelse af    håndteringen af børneattester, herunder    for så vidt angår opbevaring af sådanne attester samt vide regivelse af personoplysningerne i attesterne i henhold til personda- taloven og straffeloven. Det kan nævnes, at   Datatilsynet i forbindelse med Kulturministeriets høring over lovforsl aget har givet udtryk for, at tilsynet ikke finder grundlag for at antage, at den ordning, lovforslaget lægger op til, vil være i strid med   EU’s databeskyttelsesdirektiv.

- 5 - Bestemmelsen i lovforslagets § 4, stk. 1, om at fravige visse specifikke bestemmelser i personda- taloven giver på den baggrund ikke Justitsministeriet anled ning til bemærkninger. 5.  I  forbindelse  med  Folketingets  behandling  af  lovforslaget  er  der  som  nævnt  endvidere  rejst spørgsmål om, hvorvidt den almindelige forvaltningsret vil gælde for private foreningers sag sbe- handling i forbindelse med indhentelse af børneattester . Hertil bemærkes, at det følger af forvaltningslovens § 1, stk. 1, og offentli   ghedslovens § 1, stk. 1, at de pågældende    love alene finder anvendelse for den offentlige forvaltning. Efter forvaltningslovens § 1, stk. 2, og offentlighedslovens § 1, stk. 3, kan vedkommende mini- ster dog fastsætte regler om, at de respektive love skal gælde for nærmere angivne instit utioner, foreninger mv., som ikke kan henregnes til den offentlige forvaltning. Det  følger  således heraf,  at  hverken  forvaltnings-  eller  offentlighedsloven  i  almindelighed  vil finde anvendelse i forhold til den sagsbehandling, der foretages af ansatte eller frivillige i private foreninger f.eks. i forbindelse med indhentelse af børneattester. Derimod  vil  persondataloven  gælde  for    de  private  foreninger,  der  således  vil  skulle  overholde bl.a. lovens materielle behandlingsregler, hvis foreningen foretager bl.a. elektronisk behandling af oplysninger fra en børneattest, jf. persondatalovens § 1, stk. 1. Der kan på den baggrund rejses d et spørgsmål, om   det giver anledning til retssikkerhedsmæ  ssige betænkeligheder,  at  forvaltnings  -  og  offentlighedsloven  ikke  vil  gælde  for  private  foreni  ngers sagsbehandling i forbindelse med indhentelse af børneattester. I den forbindelse bemærkes det, a  t de nævnte love heller ikke   finder anvendelse efter de gæ  lden- de regler, når private foreninger som led i den eksisterende frivillige ordning indhe nter en børn e- attest. Det må endvidere tages i betragtning, at  den omstændighed, at de private foreninger i   fremtiden skal have pligt til at indhente børneattester, ikke er udtryk for, at de pr ivate foreninger overlades beføjelser til myndighedsudøvelse.    Det er almindeligvis i tilfælde, hvor det overl  ades til private at udøve myndighedsbeføjelser, at det er rele  vant at overveje, om forvaltnings- og offentligheds- loven bør gælde for de pågældende private. I forbindelse med vurderingen af det rejste spørgsmål kan der   efter Justitsministeriets opfattelse endvidere være grund til at fremhæve, at det forhold, at forvaltnings- og offentlighedsloven ikke

- 6 - vil gælde,   ikke betyder, at retssikkerheden for de personer, der indhentes en børnea ttest om, ikke er beskyttet. De  pågældende  personer  skal  således –   som  efter  den  hidtidige  ordning  –   i  overensstemmelse med reglerne i bekendtgørelsen om Det Centrale Kriminalregister  give udtrykkeligt samtykke til, at børneattesten kan indhentes , jf. pkt. 1 ovenfor. Der vil derfor ikke kunne udstedes en positiv børneattest, uden at vedkommende person har accepteret, at der sker udleveri ng af fortrolige op- lysninger om den pågældendes personlige fo   rhold. Hertil kommer, at den person som for en privat forening modtager en børnea ttest, der –  rent und- tagelsesvist  – ngen  af disse  fortrolige  oplysninger.  Det  skyldes,  at  den  gældende  lovgivning  sætter  nogle  binde nde rammer for, bl.a. i hvilket omfang oplysninger fra en børneattest kan videregives til andre pe rso- ner, jf. herom nedenfor under pkt. 6. Det  er  på  den  baggru nd  Justitsministeriets  opfattelse,  at  det  ikke  giver  anledning  til  retssikker- hedsmæssige betænkeligheder, at forvaltnings - og offentlighedsloven ikke vil gælde for pr  ivate foreningers sagsbehandling i forbindelse med indhentelse af børneattester. 6.  I  forbindelse  med  Folketingets  behandling  af  lovforslaget  er  der  også   rejst  spørg smål  om, hvorvidt personer i private foreninger vil være underlagt tavshedspligt i forhold til de følso   mme oplysninger, som en positiv børneattest vil indeho lde. I  den  forbindelse  skal  Justitsministeriet  bemærke,  at  modtagerne  af    positive  attester  –   i  lighed med den hidtidige ordning –  vil blive gjort udtrykkeligt opmærksom på, at uberettiget vider   egi- velse af de følsomme oplysninger vil ku nne straffes, jf. pkt. 1 ovenfor.   For personer i private foreninger følger det således bl.a. af    straffelovens § 264 d, at uberettiget videregivelse af meddelelser om en persons private forhold, straffes med bøde eller fæn   gsel ind- til 6 måneder. For  offentligt  ansatte  gælder  den  almindelige  ta  vshedspligtbestemmelse  i  straffelovens  §  152, hvorefter uberettiget videregivelse af fortrolige oplysninger, som den pågældende har fået ken d- skab til i forbindelse med sit ansættelsesforhold i det offentlige, straffes med bøde eller fængsel indtil 6 månede r. Som det fremgår, vil det være den    samme vurdering, der vil skulle foretages ved afgørelsen af, om en offentligt ansat eller en privat kan straffes for videregivelse af fø lsomme oplysninger fra

- 7 - en børneattest. Det afgørende    vil således  i begge tilfælde   være  , om videregivelsen kan anses for at have været   berettiget. Justitsministeriet skal endvidere bemærke, at   persondatalovens regler vil finde anvendelse i for- hold til den nærmere håndtering af oplysninger fra en positiv børneattest. Modtagerne af en posi- tiv børneattest vil  endvidere blive gjort bekendt med disse regler, herunder – lovforslagets bemærkninger   til § 4, stk. 1 – dregel vil skulle destrueres straks. Det kan på denne baggrund konstate res, at adgangen for personer i private foreninger mv. til at videregive de følsomme oplysninger, der er indeholdt i en positiv børneattest,   vil være b  egrænset af såvel straffeloven som pe rsondataloven. 7.  Det  skal  afslutningsvis  bemærkes,  at  det    er  aftalt  med  Statsministeriet,  at  det  ovenfor  under pkt.  3  anførte  vedrørende    lovgivningspraksis  med  hensyn  til  bemyndigelse  af  administrationen udgør  en   besvarelse  af  Retsudvalgets  spørgsmål    nr.  11 af  4.  maj  2005 (L157),  der  er  stilet  til statsministeren.