Justitsministeriet Lovafdelingen Dato: 13. oktober 2005 Kontor: EU-kontoret Sagsnr.: Dok.: NAH40046 Slotsholmsgade 10 Telefon: 33 92 33 40 E-post: [email protected] 1216 København K Telefax: 33 93 35 10 Internet: http://www.jm.dk N O T A T om EF-Domstolens dom af 13. september 2005, sag C-176/03, Kommissionen mod Rå det. 1. Indledning. Ved  dom  af  13.  september  2005,  sag  C-176/03,  Kommissionen  mod  Rådet,  annullerede  EF - Domstolen  (herefter  Domstolen)  Rådets  rammeafgørelse  200  3/80/RIA  af  27.  januar  2003  om strafferetlig beskyttelse af miljøet, der var vedtaget under det mellemstatslige samarbe jde i EU- Traktatens afsnit VI om strafferetlige og politimæssige spørgsmål. Domstolen fandt, at ramm e- afgørelsens  artikel  1 -7  på  grund  af   bestemmelsernes  formål  og  indhold  ha vde  miljøbeskyttelse som  overordnet  mål,  hvorfor  de  gyldigt  kunne   –  og  derfor  skulle    -  have  været  vedtaget  med hjemmel i EF-Traktatens artikel 175, dvs. efter det overstatslige samarbejde på miljøområdet. Baggrunden for sagen var, at Kommissionen den 15. marts 2001 havde fremsat et forslag til Eu- ropa-Parlamentets  og  Rådets  direktiv  om  strafferetlig  beskyttelse  af  miljøet.  Direktivforsl  aget henviste  til  EF-Traktatens  artikel  175,  stk.  1,  som  hjemmel  og  opregnede  i  et  bilag  de  fæ  lles- skabsretsakter, hvortil medlemsstaterne skulle indføre strafferetlige sanktioner i deres nati onale lovgivninger. En lang række   medlemsstater fandt imidlertid ikke, at EF-Traktaten indeholdt hjemmel til at for- pligte medlemsstaterne til at indfør e strafferetlige sanktioner, idet sådanne krav kun kunne ve d- tages på mellemstatsligt grundlag efter EU -Traktatens afsnit VI om strafferetlige og politimæss  i-

- 2 - ge  spørgsmål  .  En  række  af  bestemmelserne  fra  direktivfo  rslaget  blev  derfor  på  baggrund  af  et dansk forslag indarbejdet i den nu annullerede rammeafgøre lse. Rammeafgørelsens artikel 2 indeholdt under overskriften ”Forsætlige overtrædelser” en fo rplig- telse for medlemsstaterne til at kvalificere de opregnede overtrædelser af regler på milj   ø som  strafbare  efter  national  ret.  Artikel  3  indeholdt  under  overskriften  ”Uagtsom  a dfærd”  en forpligtelse for medlemsstaterne til også at kvalificere de opregnede ove rtrædelser i artikel 2 som strafbare efter national ret, når de blev begået ved uagtsomhed e  ller i det mindste ved grov uagt- somhed. Artikel 4 indeholdt en bestemmelse om medvirken. I artikel 5 forpligtedes medlemssta- terne til at sikre, at handlinger omfattet af artikel 2 og 3 kunne straffes med sanktioner, der ”er effektive,  står  i  et  rimeligt  forhold   til  overtrædelsen  og  har  afskrækkende  virkning,  herunder,  i det mindste i de groveste tilfælde, straf i form af fr  ihedsberøvelse, som kan medføre udlevering”. Rammeafgørelsens artikel 6 og 7 indeholdt regler om ansvar og sanktioner for juridiske pers o- ner.  Artikel  8  indeholdt  bestemmelser  om  medlemsstaternes  jurisdiktion,  og  artikel  9  fastsatte bestemmelser om udlevering og retsforføl gning.       Da det var Kommissionens opfattelse, at rammeafgørelsens artikel 1 -7 burde have været vedt  aget som et direktiv efter EF-Traktatens artikel 175, anlagde Kommissionen i april 2003 et annulla- tionssøgsmål mod Rådet i henhold til EU   -Traktatens artikel 35. Det var derimod ikke Kommis- sionens retsopfattelse, at hele rammeafgørelsen skulle have været vedtaget som et d   irektiv. Un- der  sagen  bestred  Kommissionen  således  ikke,  at  EU -Traktatens  afsnit  VI  var  den  korrekte hjemmel  for  bestemmelserne  i  rammeafgøre lsens  artikel  8-9,  der  som  nævnt  ovenfor  vedrørte medlemsstaternes  jurisdiktionskompetence  samt  udlevering  og  retsforfølgn ing  af  statsborgere, der havde overtrådt de pågæ ldende miljøbestemmelser. En lang række medlemsstater, herunder Danmark, afgav interventionsindlæg i sagen til støtte for Rådets  retsopfattelse.  Europa -Parlamentet  afgav  interventionsindlæg  til  støtte  for  K   ommissio- nens retsopfattelse. Annullationssøgsmålet indebar, at Domstolen for første gang skulle tage stilling til det princ   ipiel- le spørgsmål om, hvorvidt  EF  -Traktaten – -Traktatens artikel 175 – e- holder hjemmel til at fastsætte b  estemmelser om strafferetlige sanktioner i tilknytning til en fæ  l- lesskabsregulering inden for det enkelte politikområ de. Forud for Domstolens dom havde generaladvokat Colomer den 26. maj 2005 afgivet sit forslag til afgørelse i sagen. Generaladvokaten va r enig  med Kommissionen i, at EF-Traktatens  artikel 175 indeholder hjemmel til at pålægge medlemsstaterne at indføre straff eretlige sanktioner i en retsakt  på  miljøområdet.  Dog  fandt  generaladvokaten,  at  Fællesskabet  ikke  kan  pålægge  me d-

- 3 - lemsstaterne at indføre  bestemte former for strafferetlige sanktioner, f.eks. bøde eller frihed sbe- røvelse. 2. Nærmere om EF  -Domstolens dom. Indledningsvis konstaterede Domstolen i dommens præmis 38 og 40, at efter EU  -Traktatens arti- kel 47 kan ingen  af bestemmelserne i EF-Traktaten berøres af en beste mmelse i EU-Traktaten, hvorfor Domstolen skulle undersøge, om rammeafgørelsens art  ikel 1-7 berørte den kompetence, som  Fællesskabet  er  tillagt  i  medfør  af  EF   -Traktatens  artikel  175,  ”i  den  fo rstand  at  disse  be- stemmelser, således  som Kommissionen har hævdet, kunne have været ve dtaget med hjemmel i [EF - Traktatens] artikel 175.” Herefter anførte Domstolen i dommens præmis 41, at beskyttelsen af miljøet er et af Fælle sska- bets grundlæggende formål og henviste til, at det ”fastslås… i EF-Traktatens artikel 2, at Fælle  s- skabet har til opgave at fremme et ”højt niveau for miljøbeskyttelse og forbe   dring af miljøkval i- teten”, og med henblik herpå bestemmer [EF  -Traktatens] artikel 3, stk. 1, litra l), at der skal ind- føres  ”en  miljøpolitik”.” Endvidere  konstaterede  Domstolen  i  præ  mis  43,  at  ”[EF -Traktatens] artikel 174 – ljøpolitik skal udøves inden for.”          I dommens præmis 45 bemærkede Domstolen, at ”ifølge Domstolens faste praksis skal valget af hjemmel  for  en  fællesskabsretsakt  ske  på  grundlag  af  objektive  forhold,  som  gør  det  muligt  at foretage en domstolskontrol, herunder af retsaktens formål og indhold  …”. Efter i præmis 46 at have konstateret, at rammeafgørelsens formål og indho  ld var miljøbeskytte lse, fastslog Domsto- len herefter følgende i dommens pr æ  mis 47-49: ”…  Det  kan  tiltrædes,  at  rammeafgørelsens  artikel  2 -7  indebærer  en  delvis  harmonisering  af straffelovgivningen i medlemsstaterne, navnlig for så hvad angår de forhold,   som man har besluttet udgør miljøkriminalitet. Straffelovgivningen og reglerne om behandlingen af straffesager he  nhører principielt heller ikke under Fællesskabets kompetence (jf. i denne retning dom af 11.11.1981, sag 203/80, Casati, Sml. s. 2595, præmis   27, og af 16.6.1998, sag C-226/97, Lemmens, Sml. I, s. 3711, præmis 19). Når det udgør en nødvendig foranstaltning til bekæmpelse af alvorlig skade på miljøet, at de nat io- nale myndigheder anvender sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold t il lovovertræ  del- sen og har afskrækkende virkning, kan … fællesskabslovgiver dog [ikke hindres] i at træffe fora n- staltninger, der relaterer sig til medlemsstaternes strafferet, og som fællesskabslovgiver fi  nder nø d- vendige for at sikre, at de bestemmelser, den vedtager på miljøbeskytte  lsesområdet, er fuldt ud e f- fektive. Det skal tilføjes, at selv om visse særligt grove handlinger til skade for miljøet i det foreliggende tilfælde skal være strafbare i henhold til rammeafgørelsens artikel 1 -7, overlades det til medlems- staterne at vælge de strafferetlige sanktioner, der skal finde anvendelse. Disse sanktioner skal dog i

- 4 - overensstemmelse med rammeafgørelsens artikel 5, stk.  1, være effektive, stå i et rimeligt fo   rhold til lovovertrædelsen og have a  fskrækkende vir  kning.” Domstolen  konstaterede  herefter  i  dommens  præmis  51,  at  ”rammeafgørelsens  artikel  1 – grund  af deres  formål og indhold, har miljøbeskyttelse som overordnet  mål, hvo   rfor de  gyldigt kunne have været vedtaget med hjemmel i [EF  -Traktatens] artikel 175”, og da ”rammeafgøre   lsen således  griber  ind  i  de  kompetencer,  som  Fællesskabet  er  tillagt  i  he   nhold  til  [EF-Traktatens] artikel 175, er den i strid med [EU-Traktatens] artikel 47, hvilket gælder for hele rammeafgøre   l- sen, eftersom denne ikke kan opdeles”, jf. do mmens præmis 53. Domstolen annullerede på dette grundlag rammeafgørelsen. 3. Dommens betydning for spørgsmålet om harmonisering på det straffere   tlige område. 3.1. Med Domstolens dom er det nu fastslået, at Fællesskabet efter EF   -Traktatens artikel 175 kan fastsætte bestemmelser, der relaterer sig til medlemsstaternes strafferet, og som fælle sskabslov- giver finder nødvendige for at sikre, at de bestemmelser, den vedtager på miljøbesky   ttelsesområ- det, er fuldt ud effektive. Dommen  indebærer,  at  fæl lesskabslovgiver  i  en  retsakt  på  miljøbeskyttelse  sområdet,  f.eks.  et direktiv eller en forordning, kan fastsætte, at medlemsstaterne skal kvalificere bestemte han  dlin- ger  som  strafbare,  og  at  medlemsstaterne  derfor  skal  indføre   strafferetlige  sanktioner  for  over- trædelse    af  de  pågældende  regler   .  Af  andre  spørgsmål,  der  relaterer  sig  til  medlemsstate  rnes strafferet på miljøbeskyttelsesområdet, og som det efter dommen må antages, at fælle sskabslov- giver vil kunne vedtage bestemmelser om, kan nævnes   medvirken  og pligt for medlemsstaterne til  at  fastsætte    sanktioner  for  juridiske  personer.  Sådanne  bestemmelser  var  sål  edes  omfattet  af rammeafgørelsens  artikel  1 -7,  som  efter  dommens  præmis  51  kunne  have  været  vedtaget  med hjemmel i EF-Traktatens artikel 175. Dommen kan derimod ikke antages at indebære, at fællesskabslovgiver kan fastsætte straffere tli- ge sanktioner for overtrædelse af nationale miljøregler, som    ikke udspringer af en fælle  sskabsret- lig forpligtelse. Der kan i den forbindelse henvises til dommens præmis   48, hvorefter den straffe- retlige sanktion skal have til formål at sikre den fulde effe ktivitet af bestemmelser, som fælle skabslovgiver har vedtaget. Efter Justitsministeriets opfattelse må det  endvidere antages, at bestemmelser om medlemsstater- nes  jurisdiktionskompetence  samt  udlevering  og  retsforfølgning   ikke  vil  kunne  vedtages  i  en retsakt på miljøbeskyttelsesområdet.

- 5 - Sådanne  bestemmelser  var  indeholdt  i  rammeafgøre  lsens  artikel  8– udtrykkeligt udtalte sig om, hvorvidt EF-Traktatens artikel 175 indeholder hjemmel til at vedtage regler af denne karakter, synes det at ligge forudsætning  svis i dommen, at Domstolen ikke fin- der, at det vil være muligt at vedtage sådanne beste   mmelser efter EF-Traktatens artikel 175, jf. herved  den  nævnte  præmis  51,  hvor  Domstolen  begrænsede  sig  til  at  fastslå,  at  rammeafg ø l- sens artikel 1– -Traktatens artikel 175. Heller ikke Kommissionen  bestred  under  sagen,  at  EU-Traktatens  afsnit  VI  var  den  korrekte  hjemmel  for rammeafgøre lsens artikel 8– Det kan  give  anledning til tvivl, om dommen skal forstås således,  at EF  -Traktatens artikel 175 ikke kun indeholder hjemmel til at fastsætte bestemmelser om, at overtrædelser af næ rmere an- givne  fællesskabs  regler  skal  anses  for  strafbare  efter  national  ret,  men  også  til  at  fastsætte  b   e- stemmelser  om,  at  medlemsstaterne  skal  indføre   bestemte  strafferetlige  sanktioner  for  såda nne overtrædelser, f.eks. bøde eller frihed   sstraf. De  generelle  betragtninger  vedrørende  fællesskabsreglernes  effektivitet,  som  er  anført  i  do m- mens præmis 48 (jf. ovenfor), kan således tale for, at der er hjemmel til også at fastsætte re gler om, at medlemsstaterne skal indføre bestemte strafferetlige sanktioner. Det kan også   gøres gæ   l- dende,  at  Domstolen  i  præmis  51  anfører,  at  rammeafgørelsens  artikel  1 -7  gyldigt  kunne  have været vedtaget i medfør af EF   -Traktatens artikel 175, og at det i afgørelsens artikel 5, stk. 1, ne t- op  var  bestemt,  at  medlemsstaterne  i  det  mindste  i  de  groveste  tilfælde  skulle  fastsæ tte  straf  i form af frihedsberøvelse. Heroverfor  står  imidlertid,  at  Domstolen  i  præmis  49     – rammeafgørelsen kunne have været vedtaget i medfør af EF -Traktatens artikel 175 – e- ligt anførte, at det i rammeafgørelsen ”overlades … til medlemsstaterne at vælge de straffere tlige sanktioner, der skal finde anvendelse.” Uanset at denne gengivelse af ramm eafgørelsens indhold ikke er korrekt (jf. ovenfor om afgørelsens artikel 5, stk. 1), tal er Domstolens udtalelse således for, at der ikke efter artikel 175 kan pålægges medlemsstaterne at indføre b estemte sanktioner. Det  svarer  i  øvrigt  til,  hvad  generaladvokaten  anbefalede  i  sit  fo rslag  til  afgørelse  af  26.  maj 2005, jf. pkt. 1 ovenfor. På  den baggrund finder Justitsministeriet ikke, at der er anledning til at ændre den hidtidige da  n- ske opfattelse, hvorefter bl.a. EF-Traktatens artikel 175 ikke indeholder hjemmel til at fastsætte regler  om,  at  medlemsstaterne  skal  indføre   bestemte  strafferetlige  sanktioner.  Såfremt  sådanne regler skal fastsættes på EU   -plan, må det derfor efter Justitsministeriets opfa ttelse ske på grun d- lag  af  EU-Traktatens  afsnit  VI  om  det  mellemstatslige  samarbejde  om  strafferetlige  og  politi- mæ  ssige spørgsmål.

- 6 - 3.2. EF-Domstolen har i sin dom principielt alene udtalt sig om, hvorvidt Fællesskabet har  ko  m- petence til at pålægge medlemsstaterne pligt til at fastsætte strafferetlige sanktioner på miljøb e- skyttelsesområdet . Det er derfor et selvstændigt spørgsmål, om dommen må f orstås således, at Fællesskabet har en tilsvarende  kompetence  også  på   andre  af  de  områder,  som  der  er  hjemmel  til  at  reg ulere  i  EF- Traktaten, f.eks. det indre marked, landbrug og fiskeri og konkurrenceforhold mv. Om dette spørgsmål kan det på den ene side    anføres, at Domstolen  – æ  mis 41 og 42 – -Traktaten. Bl.a. peger Domstolen (i præmis 41) på, at Fællesskabet efter EF -Traktatens artikel 2 har til op- gave at fremme et ”højt niveau for miljøbeskyttelse og forbedring af miljøkvalit eten”, og på, at traktatens artikel 3 med henblik herpå bestemmer, at der skal indføres ”en mi   ljøpolitik.” Domst  o- len  peger  også  (i  præmis  42)  på  den  særlige  bestemmelse  i  EF -Traktatens  artikel  6,  hvorefter miljøbeskyttelseskrav  skal  integreres  i  udformningen  og  gennemførelsen  af  Fællesskabets  pol i- tikker og aktioner. Domstolen anfører i den forbinde lse, at bestemmelsen ”understreger … at der er tale om et tværgående og grundlæ ggende mål.” Heroverfor står imidlertid bl.a., at EF -Traktatens artikel 2 nævner, at Fællesskabets mål skal nås gennem ” oprettelsen af et fælles marked, en Økonomisk og Monetær Union samt gennem ivær k- sættelsen af fæ lles politikker eller aktioner som omhandlet i artikel 3 og 4” . Artikel 3 indeholder i den forbindelse en opregning af de forskellige områder, hvor der er givet Fælle   sskabet midler til at opnå de forskellige delmål, f.eks. ophævelse af told og kvantitative restri ktioner, indførelse af  en  fælles  handelspolitik,    oprettelse  af  et  indre  marked  og  indfø landbrugs-  og  fiskeriområdet,  samt  foranstaltninger  vedrøre  nde  personernes  indrejse  og  færden samt beskæftigelsespolitikker. De områder, der er opre   gnet i artikel 3 litra a til litra t, svarer til afsnit og kapitler i traktaten, hvori der er fastlagt materielle forbuds- eller påbudsregler og/eller givet institutionerne kompetence til at vedtage fællesskabsretsakter mv  . Bl.a. på den baggrund må det give anledning til betydelig tvivl, om Dom  stolen har tillagt de spe- cifikt miljømæssige    omstændigheder, som er fremhævet i dommens præmis 41 og 42, afg ø vægt ved sin vu  rdering. Sammenfattende må det efter  Justitsministeriets opfattelse antages, at der også inden for a ndre af de områder, som  EF-Traktaten regulerer – –  kan fastsættes  regler,  der  forpligter  medlemsstaternes  til  at  indføre  strafferetlige  sanktioner.  De   t  vil under alle omstændigheder i første omgang være op til Kommissionen og Rådet at afgøre dette .

- 7 - Særlige spørgsmål opstår i forhold til området for toldsamarbejde efter EF -Traktatens artikel 135  og  bekæmpelse  af  svig  efter  EF  -Traktatens  artikel  280.  Det  fremgår  således  af  EF  - Traktatens artikel 135, at de foranstaltninger, som Rådet træf   fer til styrkelse af toldsamarbej- det mellem medlemsstaterne og mellem disse og Kommissionen, ikke ”berører anvende  lsen af medlemsstaternes strafferet eller retsplejeregler.” Tilsvarende følger det af EF  -Traktatens arti- kel 280, stk. 4, at de foranstaltninger, som Rådet vedtager til forebyggelse og bekæmpelse af svig, der skader Fællesskabets finansielle interesser, med henblik på at yde en effektiv og en   s- artet beskyttelse i medlemsstaterne ” [ikke berører ] anvendelsen af medlemsstaternes strafferet eller retsplejeregler”. Disse bestemmelser blev indsat ved Amste rdam-Traktaten i 1997. I dommens præmis 52   anføres  følgende  om de nævnte bestemmelser  : ”Den  omstændighed,  at  artikel  135  EF  og  artikel  280,  stk. 4,  EF  inden  for  toldsamarbejdet, henholdsvis på område  t for bekæmpelse af svig, der skader Fællesskabets finansielle intere s- ser, forbeholder anvendelsen af national strafferet og retspleje for medlemsstaterne, kan ikke føre til et andet resultat. Det kan således ikke på baggrund af disse bestemmelser udledes,    at man  i forbindelse med iværksættelsen af miljøpolitikken  må afvise enhver ha rmonisering på strafferettens område, uanset om den er så begrænset som i rammeafgørelsen, og selv om den er nødvendig for at sikre fællesskabsrettens effektive vir   kning.” Det må således efter Justitsministeriets opfattelse fortsat antages, at   fællesskabslovgiver ikke har nogen beføjelse til at vedtage bestemmelser, der relaterer sig til medlemsstaternes stra ffe- ret, i tilknytning til en fællesskabsregulering inden for toldsa  marbejdet og området for svig s- bekæmpe  lse. 3.3. Der kan være grund til at fremhæve, at det, der er anført under pkt. 3.1 og 3.2 ove nfor, ved- rører Fællesskabets adgang til at pålægge medlemsstaterne at fastsætte strafferetlige sankt ioner i tilknytning til emner, der i øvrigt  er reguleret i medfør af EF -Traktaten, f.eks. miljøb eskyttelse. Dommen  ændrer  således  ikke  ved,  at  det  ”egentlige”  strafferetlige  samarbejde – e- kæmpelse af terrorisme, organiseret kriminalitet, narkotikahandel, børnepornograf   i og korruption – jde  efter  EU- Traktatens    afsnit    VI.    I    overensstemmelse    hermed    anføres    i    dommens    pr æ  mis    47,    at ”[s]traffelovgivningen og reglerne om behandlingen af straffesager he nhører pri ncipielt … ikke under Fællesskabets kompete  nce”. Det anførte skal ses i sammenhæng med, at de nævnte spørgsmål om bekæmpelse af terr orisme mv. netop ikke er omfattet af de enkelte politikområder i EF -Traktaten. Derimod er f.eks. miljø- beskyttelse  omfattet  af  EF-Traktaten,  og  dommen  kan  formentlig  siges  at  bygge  på  det  syn s- punkt,  at  også  regler,  der  pålægger  medlemsstaterne  at  fastsætte  strafferetlige  sanktioner  for overtræde  lse   af   Fællesskabets   miljølovgivning   ,   må   anses   for   miljøbeskyttelsesregle  r   i   EF- Traktatens forstand, når kravet om strafferetlige sanktioner er nødvendigt for at sikre Fælle sska- bets materielle miljøreglers fulde effektivitet. 4. Det danske forbehold på området for retlige og indre anliggender.

- 8 - Det  danske  forbehold  på  område  t  for  retlige  og  indre  anliggender  (det  såkaldte  ”retlige  forb  e- hold”)  blev formuleret i forbindelse med Danmarks tiltrædelse af Maastricht  -Traktaten i 1993. I det danske memorandum ”Danmark i Europa” af 30. oktober 1992, der lå til grund for in   dgåe l- sen af Edinburgh-Afgørelsen af 12. december 1992, anføres således bl.a. følge nde: ”Danmark  kan  ikke  godtage  suverænitetsafgivelse  på  det  retlige  og  politimæssige  område,  men  kan deltage på det hidtidige mellemstatslige grundlag. Det betyder, at Danmark for sit  vedkommende ikke kan støtte, at dele af søjle 3 overflyttes til det overnationale samarbejde i søjle 1”. I overensstemmelse hermed indeholder Edinburgh-Afgørelsen følgende om det retlige forb  ehold: ” Afsnit D. Retlige og indre anliggender. Danmark vil deltage fuldt ud i samarbejdet om retlige og in- dre anliggender på grundlag af bestemmelserne i afsnit VI i traktaten om Den Europæiske Un   ion”. Som  følge  af,  at  det  udlændinge   -  og  civilretlige  område  ved  Amste rdam-Traktaten  i  1997  blev overført fra det melle mstatslige samarbejde i EU-Traktaten til det overstatslige samarbejde i EF- Traktaten, blev der vedtaget en protokol nr. 5 om Danmarks stilling. Det fremgår bl.a. heraf, at Danmark ikke deltager i det overstatslige samarbejde efter EF-Traktatens afsnit IV, der regulerer det udlændinge  - og civilretlige område . Betydningen for det retlige forbehold af den retssag, som nu har resulteret i ovennæv  nte dom, er nærmere  behandlet  i  Udenrigsministeriets  redegørelse  af  11.  august  2003,  der  er  udarbejdet  i anledning af EUs Forfatningstraktat. I redegørelsen, der tidligere er sendt til Folketinget, anføres bl.a.: ”  Det  er  Kommissionens  (og  Europa -Parlamentets)  opfattelse,  at  der  er  hjemmel  i  EF- traktaten til at forpligte medlemsstaterne til at indføre strafferetlige s anktioner og til i et vist omfang nærmere at regulere de pågældende strafferetlige sanktioner. Kommissionen har på flere områder inden for de seneste år forsøgt at integrere regler af strafferetlig k   arakter i for- slag til EU-lovgivning om Fællesskabets sekt  orpolitikker. Nylige eksempler omfatter forslag inden  for  fiskeri,  miljø,  svigsbekæmpelse,  intellektuel  ejendomsret,  søfart ssikkerhed,  told, handel og sanktioner  mod tredjelande. Rådets Juridiske Tjeneste (RJT) har erklæret sig for enig med Kommissionen for så vidt angår adgangen til at vedtage beste  mmelser om, at med- lemsstaterne  skal  pålægge  strafferetlige  sanktioner,  men  finder  ikke,  at  Fællesskabet  har kompetence til at regulere strafniveauet (bøde, fængsel osv.). Et flertal af medlemsstaterne i Rådet, h erunder Danmark, har hidtil afvist Kommissionens retsopfattelse. Til illustration kan det  nævnes,  at  Rådet  for  nylig  har  afvist  et     direktivforslag  om  miljøkriminalitet  fremsat  af Kommissionen i henhold til TEF art. 175, og i stedet – – vedtaget en rammeafgørelse om  miljøkriminalitet   på grundlag af TEU art. 31. Kommissi o- nen har i foråret 2003 anlagt sag mod Rådet ved EF  -Domstolen med påstand om annullation af  rammeafgørelsen.  Kommissionen  gør  gældende,  at  ramm eafgørelsen  inde holder  regler,

- 9 - som burde være vedtaget i henhold til EF  -traktaten, jf. TEU art. 47. Retssagen er den første af  sin art, som giver EF-Domstolen anledning til  at forholde sig udtrykkeligt til det princi- pielle spørgsmål om, hvorvidt der er hjemmel i EF  -traktaten til at fastsætte regler om straff  e- retlige sanktioner i forbindelse med sektorpolitisk regulering. ” I en fodnote hertil anføres følge  nde: ”En dom kan tidligst forventes i efteråret 2004/foråret 2005. Danmark har sammen med 10 andre  medlemslande  anmodet  om  at  intervenere    i  sagen  til  støtte  for  Rådet.  I  det  omfang Kommissionen  måtte  få  helt  eller  delvist  medhold  i  retssagen,  vil  det  ikke  i  sig  selv  rejse spørgsmål  i forhold til  RIA  -forbeholdet,  men  være  ensbetydende  med,  at flertallet  af  EU’s medlemsstater, herunder Danmark, hidtil har anlagt en for restriktiv fortolkning af de sektor- politiske  hjemmelsbestemmelser.  I  så  fald  har  Danmark  allerede  ved  ratifikationen  af  EF - traktaten med senere ændringer afgivet den accessoriske strafferetlige lovgivende be  fø jelse i og  med,  at  beføjelsen  til  at  lovgive  på  det  bestemte  sektorpolitiske  område er  ove   rgivet  til Fællessk  abet.” Justitsministeriet kan tilslutte sig det, der er anført i redegørelsen. Det er således væsentligt at fremhæve, at der ikke med dommen er tale om, at et samarbejde, der hidtil  har  henhørt  under  det  mellemstatslige  samarbejde  efter  EU -Traktaten,  nu  er  blevet  over- flyttet  til  det  overstatslige  samarbejde  i  EF-Traktaten,  således  som  det  – nfor  – skete ved Amsterdam-Traktaten i 1997. Det, der er tale om, er i stedet, at Domstolen nu har taget endelig stilling til den nærmere ræ kke- vidde af det fællesskabsretlige samarbejde inden for miljøområdet, som Danmark hele tiden har deltaget i, og som Danmark har tiltrådt efter den særlige    bestemmelse om suverænitetsa  fgivelse i grundlovens § 20. På dette punkt har Domst olen lagt en anden forståelse af  EF-Traktatens artikel 175 til grund end den, som Danmark og en række a ndre medlemsstater hidtil har haft, jf. pkt. 1 ovenfor. Efter  den  nævn  te  protokol  nr.  5  om  Danmarks  stilling  har  Danmark  ikke  noget  forbehold  over for det fællesskabsretlige samarbejde på miljøområdet. Danmark vil også fremover fuldt ud de l- tage i bl.a. dette samarbejde. Det er i øvrigt ikke sådan, at   fællesskabsretten hidti  l slet ikke har medført  nogen påvir kning  af medlemsstaternes strafferetlige lovgivning. Efter  Domstolens  praksis  skal  medlemsstaterne  således   drage  omsorg  for,  at  overtrædelse  af fæ    lesskabsretten sanktioneres efter samme materielle og processuelle regler, som efter national ret gælder for overtrædelser af samme art og grovhed. Medlemsstaternes sanktioner skal endvi- dere under alle omstændigheder være effektive, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen og have

- 10 - en  afskrækkende  virkning. I  EF-Domstolens  dom  af  10.  juli  1990  i  sag  C-326/88,  Hansen  og Søn , foretog Domstolen således en  efterprøvelse  af, om Danmark havde tilsidesat sine forplig- telser  i  medfør  af   medlemsstaternes loyalitetsforpligtelse efter  EF-Traktatens  artikel  10  ved  at pålægge  en  vognmand  obj   ektivt  strafansvar  for  hans  chaufførs  overtrædelse  af  Fællesskabets køre - hviletidsbestemmelser. Domstolen fandt efter en konkret vurdering, at dette ikke var til- fældet. Sammenfattende er det således  – inisteri- ets redegørelse af 11. august 2003, jf. ovenfor  – - forbehold på området for retlige og i  ndre anliggender ikke er til hinder for, at Danmark som hid- til  deltager  i  det  overstatslige  samarbejde  efter  EF-Traktaten.  Det  gælder  også  med  hensyn  til fællesskabsregler af strafferetlig k  arakter, som efter det, der er fastslået i dommen, kan vedtages med hjemmel i denne traktat.