Justitsministeriet Lovafdelingen Dato Kontor: Statsretskontoret Sagsnr.: 2005-792-0027 Dok.: JEH40009 Slotsholmsgade 10 Telefon: 33 92 33 40 E-post: [email protected] 1216 København K Telefax: 33 93 35 10 Internet: http://www.jm.dk Besvarelse  af  spørgsmål    nr.  19  og  20  stillet  den  3.  marts  2005  af  Folketingets  Retsudvalg (REU – alm. del) Spørgsmål nr. 19: ” Ministeren  bedes  oplyse,  hvornår  og  på  hvilken  måde  Folketinget  kan     udøve  kritik  af  et forhold, som behandles af en undersøgelseskommiss ion.” Spørgsmål nr. 20  :    ” I hvilket omfang kan Folketinget vurdere ministersvar til Folketinget, der vedrører o mrå- der, der bliver undersøgt af en undersøgelsesk  ommission? Ministeren bedes oversende de relevante regler og lovkommentarer m.v.” Svar: 1. Indledning I det følg ende behandles det spørgsmål, om Folketinget   –  f.eks. i forbindelse med en vurdering af ministersvar til Folketinget – orhold, der behandles af en igangvære  nde undersøgelseskomm ission. Nedenfor i pkt. 2 er der en kort omtale af reglerne om ministres ansvar, og i pkt. 3 gennemgås visse af hovedelementerne i lov om undersøgelseskommissioner. Den særlige procedure i Fo   lke- tingets Forretningsorden for Folketingets behandling af spørgsmål om ministeransvar er b  eskre- vet i pkt. 4 . Pkt. 5 indeholder Justitsministeriets bemærkninger.

- 2 - Kopi af en række relevante regler mv. vedlægges. 2.Ministeransvar Ministre er undergivet både et politisk og et retligt ansvar. Det  politiske  ansvar  følger  af  bestemmelsen  i  grundlovens  §  15,  hvorefter  ingen  minister  kan forblive i sit embede, efter at Folketinget har udtalt sin mistillid til ham. Udtaler Folketinget sin mistillid til statsministeren, skal denne begære ministeriets afgang eller udskrive n  yvalg. En minister kan også blive draget politisk til ansvar ved, at der gives udtryk for kritik af min iste- rens forhold i en folketingsbeslutning eller en udvalgsberetning, jf. Jens Peter Christensen, Mini- steransvar (1997), side 27.   I betænkning nr. 1443/2004 om embedsmænds rådgivning og bistand, side 252, der er afgivet af et udvalg med professor, dr.jur. Jens Peter Christensen som formand, fremgår bl.a. følge  nde om grundlaget for at gøre et politisk ansvar gæ   ldende: ” Der er ingen retlige grænser for, hvornår Folketinget kan gøre det politiske ansvar gældende. Det er således bl.a. ikke en betingelse, at den pågæ   ldende minister har handlet retsstridigt. Derimod kan Folketinget vedtage et mistil- lidsvotum eller udtale kritik af en minister på et hvi lket som helst grundlag, som Folketinget måtte finde relevant. I praksis har Folketinget dog i betydeligt omfang været tilbøjelig til at lægge retligt prægede normer til grund for sin politiske stillingtagen til ministrenes embedsfø relse.” Om ministres retlige ansvar er det i grundlovens § 13, stk. 2, bestemt, at ministrene er ansvarlige for regeringens førelse, og at deres ansvarlighed bestemmes nærmere ved lov. I overen   sstemmel- se  hermed  er  der  fastsat  nærmere  regler  om  ministres  ansvar  for  deres  embedsf  ø 117 af 15. april 1964 som ændret ved lov nr. 433 af 31. maj 2000 om ministres a  nsvarlighed (mi- nisteransvarlighedsloven). Ifølge grundlovens § 16, 1. pkt., kan såvel kongen (reg  eringen) som Folketinget beslutte, at der skal rejses tiltale mod en minister for hans embedsførelse. Ifølge bestemmelsens 2. pkt. påke   nder Rigsretten de mod ministrene for deres embedsførelse anlagte sager. 3. Lov om undersøgelseskommissioner

- 3 - Med vedtagelsen af lov nr. 357 af 2. juni 1999 om undersøgelseskommissioner blev der ge nnem- ført en nyordning om undersøgelser af sager vedrørende fejl og forsømmelser navnlig i den stats- lige forvaltning. Det lovforslag, som ligger til grund for loven, bygger på  betænkning nr. 1315/1996 om unde  rsø- gelsesorganer, der blev udarbejdet af Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer med pr  ofessor Lars Nordskov Nielsen som formand. Om en række hovedelementer i lov om undersøgelseskommissioner kan oplyses følge nde: Efter § 1, stk. 1, i lov om undersøgelseskommissioner kan justitsministeren nedsætte en ko   mmis- sion  til  at  gennemføre  en  undersøgelse  af  nærmere  bestemte  forhold  af  almenvigtig  bety dning. En sådan kommission skal nedsættes, hvis Folketinget vedtager beslu   tning herom. Der er i lovens § 4 fastlagt, hvilke opgaver en undersøgelseskommission kan få. En unders  ø gel- seskommission kan således efter § 4, stk. 2, bl.a. få til opgave  at undersøge og redegøre  for  et faktisk begivenhedsforløb. Af lovforslagets bemærkninger fr   emgår det, at dette i almind elighed vil være den vigti  gste opgave for en undersøgelseskommission, jf. herved FT 1998 -99, Tillæg A, side 252. Ifølge lovens § 4, stk. 4, kan en kommission herudover bl.a. få til opgave at foretage retl  ige vur- deringer til belysning af, om der foreligger grundlag for, at det offentlige søger nogen dr aget til ansvar. Dette gælder dog ikke spørgsmålet om ministres ansvar. Med hensyn til ministres forhold er det i forarbejderne til bestemmelsen i § 4, stk. 4, endvidere forudsat,  at  en  undersøgelseskommission  heller  ikke  kan  bemyndiges  til  at  tage  stilling  til  det mere begrænsede, generelt formulerede spørgsmål om, hvorvidt der er grundlag for at a ntage, at en minister har begået fejl eller forsømmelse, jf. lovforslagets bemærknin ger i FT 1998-99, Til- læg A, side 253. Om baggrunden herfor henvises samme sted til betænkning nr. 1315/1996 om undersøgelsesorganer, side 51 ff. Heraf fre mgår bl.a.: ”Undersøgelseskommissionens opgave bør for så vidt angår ministre således alene være at u ndersøge og kla rlægge de faktiske omstændigheder, der har relevans for Folketingets egen stillingtagen til spørgsmålet om min istres poli- tiske  og/eller  retlige  ansvar.  I  den  forbindelse  kan  subjektive  forhold  vedrørende  ministeren  også  u  ndersøges  og klarlæg  ges, f.eks. hvilken viden ministeren må antages at have haft med hensyn til de oplysninger, der blev vid e- regivet til Folketinget. Som nærmere beskrevet i   (….    ), bør det overlades til Folketingets Udvalg for Forretningso r- denen (eventuelt gennem nedsættelse a  f et fast underudvalg) –  på grundlag af undersøgelse  skommissionens klar- læggelse  af  det  faktiske  begivenhedsforløb     –   at  udarbejde  indstillinger  til  Folketinget  vedrø rende  vedkommende ministers eventuelle politiske eller retlige ansvar.”  

- 4 - En undersøgelsesk ommission har selv ansvaret for undersøgelsens tilrettelæggelse. Det fre   mgår i den forbindelse af lovens § 5, at kommissionen efter samråd med den person, der er u dpeget som udspørger for kommissionen, afgør, hvordan undersøgelsen skal tilrettelægges. Spø rgsmålet om, hvilken betydning det i givet fald ville have for en undersøgelseskommissions virksomhed, hvis Folketinget f.eks. udtalte kritik i anledning af forhold, som er genstand for en igangværende kommissionsundersøgelse, er ikke reguleret i lov om un   dersøgelseskommi ssioner og ses heller ikke omtalt i lovforslagets bemærkninger eller i betænkning nr. 1315/1996 om u n- dersøgelse sorganer. 4. Kapitel XVIII i Folketingets Forretningsorden   4.1. Som led i gennemførelsen af nyordningen om undersøgelser af s  ager vedrørende fejl og fo r- sømmelser navnlig i den statslige forvaltning blev der udover gennemførelsen af lov om unde  r- søgelseskommissioner  etableret  en   særlig  procedure  for  Folketingets  behan  dling  af  spørgsmål om  ministeransvar.  Reglerne  herom  blev  fastsat  i  Folketingets  Forretningsorden,  kapitel  XVIII (§§ 54 – . Om baggrunden for de pågældende regler anføres følgende i en beretning afgivet af Folketingets Udvalg for Forretningsordenen  den 25. juni 1997 over det fremsatte forslag til lov om undersø- gelseskommissioner (FT 1996-97, Tillæg B, side 1478): ” Med  en  vedtagelse  af  en  lovgivning  om  undersøgelseskommissioner  vil  der  skabes  et  retligt  instrument,  som fremover kan anvendes, når hændelsesforløbet i konkrete sager af r egeringen eller Folketinget ønskes belyst med henblik på en efterfølgende ansvarsvurdering. Det er imidlertid vigtigt, at der også i F olketinget skabes en fast procedure, som sikrer, at beretninger fra undersø- gelseskommissioner kan få en korrekt og grundi g behandling med det sigte at vurdere et eventuelt ministeransvar.” Reglerne i Folketingets Forretningsorden om den særlige procedure for Folketingets behan  dling af spørgsmål om ministeransvar bygger ligesom lov om undersøgelseskommissioner på overv e- jelserne i betænkning nr. 1315/1996 om undersøgelsesorganer. Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer behandlede i betænkning nr. 1315/1996 spørgsm å let om bl.a. folketingsudvalgs rolle i forhold til situationer, hvor Folketinget skal tage stilling til, om en minister skal drages politisk til ansvar eller søges gjort retligt ansvarlig for sin e mbedsførelse.   I den forbindelse overvejede udvalget bl.a., om et parlamentarisk organ selv bør forestå en næ r- mere behandling af et faktisk handlingsforløb i statsforvalt ningen. Udvalget anfører herom side 176 følgende: ”På  den  anførte  baggrund  er  det  sammenfattende  udvalgets  opfattelse,  at  klarlæggelse  af  et  b egivenhedsforløb  i den statslige forvaltning med henblik på, at et parlamentarisk organ kan tage stilling til spø  rgsmålet om min ister-

- 5 - ansvar, som udgangspunkt bør foretages af et undersøgelse  sorgan, der ikke består af folketingsmedlemmer. Et s å- dant organ kunne f.eks. være en unders  ø gelseskommission som foreslået i kapitel 2. … Det er ikke altid, at der vil være beho  v for at iværksætte større undersøgelser, inden et parl amentarisk organ kan redegøre nærmere for og vurdere ministres forhold. Der kan f.eks. tænkes sager, der angår et enkelt faktum, hvor sagen kan belyses ved en gennemgang af foreli   ggen- de skriftligt materiale, eventuelt suppleret af enkelte opklarende spørgsmål til den pågældende minister. S ager ved- rørende  spørgsmål  om  overtrædelse  af  ministera nsvarlighedslovens  §  5,  stk.  2,  om  urigtige  oplysninger  m.v.  til Folketinget kan –  men vil ingenlunde altid - hø re til denne kategori. Det parlamentariske organ kan endvidere i visse tilfælde have behov for, at der tilvejebringes yderligere oply  snin- ger end dem, der fremgår af beretningen fra f.eks. en undersøgelsesko  mmission, inden der på fyldestgørende måde kan redegøres for bl.a. spørgsmålet om, hvorvidt ministre bør søges draget til ansvar for deres embedsf ø relse. Udvalget finder, at det parlamentariske organ i sådanne tilfælde ikke bør være afskåret fra selv at tilvejebringe det faktiske  grundlag,  som  har  betydning  for  udarbejdelsen  af  redegørelsen  om  ministres  forhold.  Dette  foru dsætter bl.a., at faktum vil kunne klarlægges uden afhøring af embedsmænd, jf. afsnit 4.4. nedenfor vedrørende det parl a- mentariske organs mulighed for sagsoplysning.” I  en  betænkning  v  edrørende  ændring  af  Folketingets  Forretningsorden,  der  blev  afgivet  den  5. maj  1999,  sammenfattes  vurderingen  af  spørgsmål  et  om  folketingsudvalgs  rolle  således  (FT 1998 - 99, Tillæg B, side 837ff): ”Bortset fra mindre undersøgelser vil et parlamentarisk or  gan/folketingsudvalg ikke være egnet til at undersøge et faktisk begivenhedsforløb for at belyse spørgsmålet om, hvorvidt der må antages at være grundlag for politi sk eller retligt ministeransvar” Det fremgår endvidere af den nævnte betænkning af 5. maj 1 999, at bl.a. det netop citerede syns- punkt  havde  været  grundlag  for  mere  indgående  overvejelser  i  Folketingets  Udvalg  for  Forre   t- ningsordenen, og at udvalget ”i princippet kan tilslutte sig” syn  spunktet, jf. a.st. side 837. 4.2. Om  det  nærmere  indhold  af  d  en  særlige  procedure  i  forretningsordenens  kapitel  XVIII  for Folketingets behandling af spørgsmål om ministersvar kan oplyses følgende: Efter forretningsordenens § 54 behandler Udvalget for Forretningsordenen efter henvisning eller på  eget  initiativ  spør  gsmål  om,  hvorvidt  forhold fra  en  min isters  side  skal  give  grundlag  for  et eventuelt ministeransvar. Om bestemmelsen i § 54 anfører Claus Dethlefsen, Undersøgelseskommissioner, Embed  smands- ansvaret og Folketingets rolle (2002), side 369, bl.a. følgende   om afgrænsningen af U  dvalget for Forretningsordenens opgaver i forhold til andre folketingsudvalg: ” I forretningsordenens kapitel XVIII tildeles Udvalget for Forretningsordenen opgaver i tilknytning til dels under- søgelseskommissioners nedsættelse, jf. § 55,    dels opfølgning af beretninger fra en undersøgelseskommission, jf. § 56. For så vidt angår de tilfælde, hvor man ikke har fundet en kommissionsundersøgelse fornøden, er der derimod

- 6 - næppe med forretningsordensændringen endeligt taget stilling til grænsen m ellem på den en e side den almindelige kontrolfunktion,  der  som  udgangspunkt  er  sagsorienteret,  men  som  bygger  på  den  enkelte  ministers  ansvar  over for Folketinget, jf. grundlovens § 15, og på den anden side den konkrete personrettede undersøge  lsesfunktion ved- rørende ministeransvar, som Udvalget for Forretningsordenen har fået overladt i medfør af de   nne paragraf.” Claus Dethlefsen anfører videre a.st., side 373: ” Når spørgsmålet opstår om rette udvalg, må skillelinier som udgangspunkt træffes mellem det sa gsorienterede og det personorienterede/ansvarsorienterede undersøgelsesforløb, hvor sidstnævnte bør foregå i Udvalget for Forre t- ningsordenen. Herudover må der lægges vægt dels på karakteren af det formodede kritisable forhold, dels på b e- hovet for en nærmer  e undersøgelse heraf. Findes der således behov for at tage en sag op på et mere systematisk grundlag og undersøge, om der er grun   dlag for at kritisere en minister/tidligere minister, taler det i almindelighed for, at sagen behandles i Udvalget for For- retningsordenen. En sådan undersøgelse vil meget let gå ud over de rammer, der gælder for udvalgene, og Udva l- get for Forretningsordenen må således tage stilling til, om der er behov for at foreslå en undersøgelse skommission nedsat. Uanset behovet for en nær  mere undersøgelse vil alvorlige påstande om en klar tilsidesættelse af grundloven e ller lovgivningen pege på den særlige sagsbehandling, der er fastsat for Udvalget for Forretningsordenen med kontr   a- diktion og bisidder.” Det er i forretningsordenens § 56 fastsat, at alle beretninger fra undersøgelseskommissi oner, der vedrører ministres forhold, behandles af Udvalget for Forretningsordenen med he nblik på at a f- give  en  indstilling  til  Folketinget  om  ansvarsspørgsmålet.  Vedkommende  min  ister  gives  i  den forbindelse lejlighed til over for udvalget at kommentere kommissionsberetningen. Endelig er der i forretningsordens §§ 57 – mgangsmå- de, der skal følges i relation til en minister, hvis forhold undersøges af Udvalget f  or Forretnings- ordenen.  Hertil  kommer  bl.a.  en  pligt  for  Udvalget  for  Forretningsordenen  til  – overvejer at søge ministeransvar gjort gældende    –  at gøre ministeren bekendt med de kritikpun k- ter, som udvalget overvejer at fremdrage i sin indstilling, jf. § 58. 5. Justitsministeriets bemærkninger 5.1. Som det fremgår af pkt. 2, gælder der ikke retlige grænser for, hvornår Folketinget kan gøre et politisk ansvar gældende over for en minister. Det må derfor efter Justitsministeriets opfattelse antages, at Folketinget eller et folketingsudvalg ikke ville være afskåret fra    – kritik af en minister – gøre et politisk ansvar gældende over for en min   ister i relation til for- hold, der samtidig er genstand for en undersøgelse efter l ov om undersøgelse skommissioner. En sådan fremgangsmåde ville imidlertid ikke   svare til den ordning, som er fastlagt i Folketin- gets Forretningsorden, og som er nærmere omtalt i pkt. 4 ove  nfor. Reglerne  i  forretningsordenens  kapitel  XVIII  (§§  54-60)  -  der  bygger  på  overvejelserne  i  b e- tænkning  nr.  1315/1996  om  undersøgelsesorganer – fter

- 7 - Folketingets Udvalg for Forretningsordenen i tilfælde, hvor der er nedsat en undersøgelse   skom- mission,  behandler  eventuelle  spørgsmål    om  ministeransvar,  når  undersøgelseskommissi  onens beretning foreligger. 5.2. I tilknytning hertil kan der endvidere rejses det spørgsmål, om det ville kunne medføre ko   n- sekvenser  for  en  undersøgelseskommissions  arbejde,  hvis  Folketinget  måtte  vælge  at  b ehandle spørgsmål om ministeransvar i relation til forhold, der indgår i    en igangværende unde  rsøgelse s- kom mission. Herom bemærkes følgende: Hverken  lov  om  undersøgelseskommissioner,  lovforsl agets  bemærkninger  eller  betænkning  nr. 1315/1996  om  undersøgelsesor ganer  omtaler  den  mulighed,  at  Folketinget  måtte  vælge     at  be- handle spørgsmål om ministeransvar i relation til forhold, der er genstand for en igangv  æ  rende kommissionsundersøgelse, jf. herved pkt. 3 ovenfor. Det er derfor heller ikke omtalt, hvorvidt en såd an  fremgangsmåde  kunne  medføre  konsekvenser  for    en  undersøgelseskommissions  a rbejde. Endvidere er der Justitsministeriet bekendt ikke i praksis eksempler på, at Folketinget har taget stilling til forhold, som samtidig har været genstand for en kommissionsu  ndersøgelse. På den baggrund kan det  give anledning til tvivl, om det ville kunne få  konsekvenser for en un- dersøgelseskommissions arbejde, hvis Folketinget uanset det ovenfor anfø  rte måtte vælge at b   e- handle spørgsmål om ministeransvar i relation til forho  ld, der indgår i  en igangværende u  ndersø- gelseskommission. Det kan derfor efter Justitsministeriets opfattelse ikke udelukkes, at en under- søgelseskommission  i så fald  afhængigt af   omstændighederne   ville overveje, om Folketingets – eller et folketingsudvalgs  – betydning for kommissionens videre behandling af forhold, som Folketinget dermed allerede havde vurderet.  

- 8 -