Besvarelse af spørgsmål nr.    131 (Alm. del), som Folke- tingets  Retsudvalg  har  stillet  til  indenrigs-  og  sund- hedsministeren den 11. maj 2005 Spørgsmål    131: "Ministerens kommentar udbedes til resuméet fra Retsudvalgets høring om de retssikkerhedsmæssige konsekvenser af kommunalreformen, jf. alm.del – bilag 218, herunder især de forhold til nødvendigheden af og behovet for at gennemføre  begrænsninger  i  reg  lerne  om  samtykke  og  aktindsigt  i for- bindelse med kommunalreformen samt ansvarsfordelingen hos myndighe- derne. Der henvises endvidere til alm. del – bilag 204." Svar: Der er under Retsudvalgets høring om retssikkerhedsmæssige konsekve  n- ser af kommunalreformen den 3. maj 2005 givet udtryk for retssikkerheds- mæssige bekymringer  på særligt tre områder. For det første mere generelt i relation til udvidelsen af det ”interne rum” i forbindelse med aktindsigtsreg- lerne, for det andet i relation til forslaget til lov  om kommunale borgerser- vicecentre (L 72), og for det tredje i relation til forslaget til lov om visse pro- ceduremæssige spørgsmål i forbindelse m  ed kommunalreformen (L 67). 1. Udvidelse af det ”interne rum” Denne  del  af  spørgsmålet  er  delvist  sammenfalden de  med  spørgsmål  nr. 125 stillet af Folketingets Retsudvalg (Alm. Del). Der henvises derfor til be- svarelsen af spørgsmål nr. 125 . Som anført i besvarelsen af spørgsmål nr. 125 kan   kommunesammenlæ g- ningers  betydning  for  borgerens  adgang  til  aktindsigt  i  interne  arbejdsdo- kumenter sammenlignes med den situation, at borgeren flytter fra en min- dre kommune til en større kommune. Borgerens a dgang til aktindsigt efter forvaltningslovens § 9 og offentlighedslovens § 4 er den samme i den nye større kommune, som den v ar i den mindre kommune, borgeren er fraflyt- tet. Interne arbejdsdokumenter, der udveksles mellem medarbejderne i en kommune – større eller mindre   – vedbliver at være interne , så længe do- kumenterne  ikke  sendes  til  en  anden  myndighed.  I  hvilket  omfang  der  er behov for, at interne arbejdsdokumenter udveksles mellem medarbejderne i kommunen, beror på den pågældende kommunes konkrete tilrettelæggelse af sagsgangen. Den omstændighed, at en kommune bliver større i forbi  n- delse med en kommunesammenlægning, har således ikke i sig selv betyd- Indenrigs- og Sundhedsministeriet Dato: 26. maj 2005 Kontor: 2.k.kt. J.nr.: 2005-2211-48 Sagsbeh.: ABT

2 ning  for  omfanget  af  udvekslingen  af  interne  arbejdsdokumenter  mellem kommunens medarbejdere. Der er i dag på en række sektorområder en delt opgavevaretagelse mellem amtskommuner  og  kommuner.  I  den  nye  offentlige  struktur,  der  følg er  af kommunalreformen, vil der  efter regeringens opfattelse  i højere grad blive tale om opgavevaretagelse i ét og samme forvaltningsled. Der er i dag som udgangspunkt  adgang  til  aktindsigt  i  de  interne  arbejdsdokumenter,  som amtskommuner og kommuner udveksler i forbindelse med den delte opga- vevaretagelse.   Kommunalreformens   ændring   af   den   offentlige   struktur medfører  som  nævnt,  at  opgavevaretagelsen  på  en  række  omr   åder,  der  i dag  har  delt  opgavevaretagelse,  bliver  samlet  i  én  og  samme  myndighed (kommunen)  med  ansvar  for  opgaven.  Denne  ændring  af  den  offentlige struktur med en mere entydig ansvarsplacering er efter regeringens opfat- telse  til  fordel  for  borgeren.  Ved  denne  ændring  af  strukturen   bortfalder naturligt den udveksling af dokumenter, herunder interne arbejdsdokumen- ter,  som  amtskommuner  og  kommuner  i  dag  har  behov  for  at  udveksle  i forbindelse med den delte opgavevaretagelse. 2. Lov om kommunale borgerservicecentre (L 72) 2.1. Udveksling af oplysninger i ansøgningssager I resuméet fra høringen  anføres  bl.a., at det forhold, at borgerne kan hen- vende sig i et borgerservicecenter, vil føre til, at  borgernes data kan ”flyde frit mellem forvaltningerne”. Det  er  efter  Indenrigs-  og  Sundhedsministeriets opfattelse  ikke korrekt, at data kan flyde frit mellem forvaltningerne i medfør af L 72 . Lovforslaget indeholder  i § 3, stk. 3, en bestemmelse, som giver mulighed for i en ansøgningssag   at indhente følsomme oplysninger om en ans ø ger fra andre dele af kommunens forvaltning. Baggrunden for og rækkevi dden af lovforslagets § 3, stk. 3, er fø lgende: Hvis  en  fagforvaltning  behandler  en  ansøgningssag  og  har  brug  for  fø  l- somme oplysninger om ansøgeren, som i forvejen ligger i fa gforvaltningen, er der ikke efter forvaltningslovens § 29 krav om samtykke. Hvis et borger- servicecenter, der er organiseret som en særskilt  enhed i kommunen, be- handler en ansøgningssag og har brug for oplysninger  om ansøgerens rent private  forhold  (følsomme  oplysninger)   fra  en  anden  del  af  forvaltningen, f.eks en fagforvaltning, er der efter forvaltningslovens § 29 normalt krav om samtykke. Den  gældende  bestemmelse  i forvaltningslovens  §  29  er  ikke  tænkt  til  s i- tuationer, hvor et borgerservicecenter fungerer som en fremskudt del af en fagforvaltning. Bestemmelsen bygger på en forudsætning om, at hver del af forvaltningen varetager hver deres forvaltningsopgaver, ikke at samme for- valtningsopgave  kan  være  delt  mellem  en  fagforvaltning  og  et  borgerse r-

3 vicecenter.  Det  kan  bero  på  tilfældigheder,  f.eks.  sværhedsgraden  af  den konkrete  sag,  om  en  bestemt  ansøgningssag  behandles  i  den  relevante fagforvaltning  eller  i  borgerservicecenteret.  Det  kan  endvidere  bero  på  til- fældigheder om et borgerservicecenter er organiseret som en selvstændig enhed  (med  egen  chef)  eller  om  medarbejderne  i  borgerservicecentret  er ansat i en fagforvaltning og blot fysisk gør tjeneste i borgerservicecentret. Forvaltningslovens § 29 fører til forskellige result ater afhængig af valget af organisering. I lovforslagets § 3, stk. 3, er der på denne baggrund foreslået en bestem- melse, hvorefter der ikke er krav om samtykke, hvis borgerservicecenteret får brug for oplysninger fra den fagforvaltning, som ellers ville have behand- let  sagen.  Ifølge  bestemmelsen  kan  et  borgerservicecenter  således  uden samtykke indhente oplysninger om ansøgerens rent private forhold , som er fornødne  til  sagens  behandling  hos  en  anden  del  af  kommunens  forval t- ning, under hvis lovgivningsområde sagen henhø rer. Bestemmelsen giver ikke adgang til, at borgerservicecenteret kan indhente oplysninger ”på tværs”,  dvs. fra andre dele af kommunen end denne fagfor- valtning. Hvis borgerservicecenteret får brug for at indhente følsomme o p- lysninger  fra  andre  dele  af  kommunen  end  den  fagforvaltning,  som  ellers ville have behandlet sagen, skal indhentelsen ske efter forvaltningslovens § 29, dvs. normalt efter samtykke. Borgeren får med andre ord ikke en ringe- re  retsstilling,  end  hvis  ansøgningen  var  blevet behandlet  af fagforvaltni n- gen. 2.2. Aktindsigt Det anføres i  resuméet af høringen, at det bliver sværere for borgeren   at få indsigt i oplysninger, dels om sig selv, dels om det grundlag, forvaltningen træffer  afgørelser  på.  Det  anføres  i  den  forbindelse,  at  det  dermed  bliver sværere for borgeren at få rettet oplysninger, der måske er forkerte. Det  er  efter  Indenrigs-  og  Sundhedsministeriets opfattelse  ikke korrekt, at det bliver svær ere for borgeren at få indsigt i de i oplysninger, som danner grundlaget for forvaltningens afgørelser , og at borgeren dermed får svære- re ved at rette forkerte oplysninger. Lovforslaget berøre r ikke adgangen til indsigt i oplysninger om faktiske omstændigheder, som  er af væsentlig b e- tydning for sagsforholdet. Lovforslaget berører heller ikke  en parts adgang til at blive hørt, jf. forvaltningslovens § 19, eller til at få en skriftlig begrun- delse for en afgørelse, jf. forvaltningslovens § § 22  – 24, og dermed viden om det grundlag, forvaltningen træffer afgørelse på  . Lovforslaget indeholder i § 3, stk. 5, en bestemmelse, som i nogle bestemte situationer medfører, at interne arbejdsdokumenter ikke  mister deres inter- ne karakter, hvis de udveksles mellem borgerservicecenteret og en anden myndighed. Baggrunden for og rækkevidden af bestemmelsen er følgende:

4 Hvis en myndighed selv behandler alle dele af en sag og i den forbindelse udfærdiger   et  internt  arbejdsdokument  med  myndighedens  interne  vurde- ringer  af  sagen,  er  der  efter  gældende  ret   ikke  aktindsigt  i  disse  interne vurderinger, hvilket følge r af offentlighedslovens § 7 og forvaltningslovens § 12. Formålet med de gældende regler  er, at medarbejderne skal have mu- lighed  for  at  ”tænke  højt”  og  gøre  sig  overv    ejelser,  som  måske –  måske ikke – bliver til noget, hvilket også medvirker til at højne kvaliteten af sag s- behandlingen.  Hvis  to  myndigheder  samarbejder  om  en  konkret  sag  og  i den  forbindelse  udveksler  interne  vurderinger,  er  der  efter  gældende  ret aktindsigt i vurderingerne. Kommunale borgerservicecentre skal være hovedindgangen til den offentl i- ge  sektor.  Lovforslaget  giver  derfor  adgang  til,  at  borgerservicecentrene kan udføre  en administrativ borgerbetjeningsopgave på vegne af en anden myndighed  (den  ansvarlige  myndighed),  jf.  lovforslagets  §  2,  stk.  2.  Hvis der er tale om sagsbehandling, vil det i almindelighed forudsætte en aftale med den ansvarlige myndighed. Hvis der er tale om overladelse af myndig- hedsudøvelse, vil det endvidere forudsætte lovhjemmel i særlovgi   vningen. Det er på den baggrund foreslået i lovforslagets § 3, stk. 5, at interne vur- deringer, der udveksles mellem borgerservicecenteret og den anden myn- dighed,  som  borgerservicecenteret  samarbejder  med  inden  for  de  –  ret snævre  – rammer, lovforslaget giver mulighed for, ikke mister deres interne karakter ved udvekslingen. Hensigten med bestemmelsen er at udstrække den nuværende beskyttelse af interne vurderinger til også at gælde borge r- servicecenterets / den anden myndigheds interne vurderinger, hvis de som følge  af  deres  samarbejde  om  en  konkret   sag  får  behov  for  at  udveksle interne  arbejdsdokumenter  med  sådanne  vurderinger  efter  lovforslagets regler. Borgeren får med andre ord ikke en ringere retsstilling, end hvis den konkrete opgave havde været løst mere traditionelt af én myndi  ghed. 2.3. Generelt om lovforslaget Der blev under Retsudvalgets høring  givet udtryk for, at en stor del af be- handlingen  af  borgerens  personoplysninger  overtages,  og  at  medborger- skabet  bliver  trængt  i  baggrunden til fordel for  nogle kommunale  effektiv i- tetsinteresser. Der blev  endvidere givet udtryk for, at det er frivilligt, om kommunerne vil oprette  borgerservicecentre,  og  at  spørgsmålet  om,  hvordan  borger en  er retligt stillet, derfor kan variere fra kommune til kommune. Lovforslaget indebærer efter  Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse ikke  forskelle  på  beskyttelsen  af  borgerne i  kommuner,  som  benytter  et borgerservicecenter  i  forbindelse  med  opgavevaretagelsen,  og  kommuner som ikke gør. Som det fremgår ovenfor, stilles borgerne efter lovforslaget på samme må- de, uanset om deres sag udelukkende behandles af den relevante fagfor-

5 valtning / den relevante myndighed, og der derfor ikke er behov for udveks- ling  af  oplysninger,  eller  om  deres  sag  behandles  (helt  eller  delvist)  af  et borgerservicecenter,  hvor  borgerservicecenteret  fungerer  som  en  frem- skudt del af en fagforvaltning, eller hvor borgerservicecenteret og en anden myndighed  løser  en  bestemt  admin istrativ  borgerbetjeningsopgave  i  et samarbejde. Grunden til den foreslåede særlige regulering i borgerservic e- centret  af  adgangen  til  at  indhente  oplysninger  og  til  at  udveksle  interne arbejdsdokumenter er netop at få sidestillet de to situationer. Det er regeringens opfattelse, at kommunale borgerservicecentre skal kun- ne  fungere  som  borgernes  hovedindgang  til  den  offentlige  sektor,  så  det bliver mere enkelt og overskueligt for borgerne at finde ud af, hvor man skal henvende sig. Man skal ikke henvende sig flere forskellige steder, før man finder den rette myndighed. Heller ikke i forhold til kommunernes egne op- gaver skal borgerne henvende sig i flere forskellige kontorer og forvaltnin- ger for at få hjælp eller for at få behandlet deres sag. Dette betragter Inden- rigs- og Sundhedsministeriet ikke som et udtryk for, at ”medborgerskabet” tages fra borgeren, eller som et udtryk for umyndiggørelse af borgeren. Det ser  ministeriet  derimod  som  en  service  for  borgeren.  Regeringen  ønsker således med L 72 at skabe incitamenter til, at hver kommune etablerer eller opretholder et eller flere kommunale borgerservicecentre, som løser opg a- ver på tværs af egne forvaltningsgrene og på tværs af myndigheder . Baggrunden for lovforslaget har således været at  sikre, at der ikke er flere juridiske  krav  til  kommuner,  som  benytter  et  borgerservicecenter  i  forbin- delse  med  løsningen  af  administrative  borgerbetjeningsopgaver,  end  for kommuner, hvor opgaverne løses mere traditionelt i de enkelte fagforval t- ninger eller af hver sin myndighed. Baggrunden har ikke været  at fjerne de eksisterende retssikkerhedsgaran- tier i lovgivningen ud fra en betragtning om, at de udgør en barriere for dig i- tal forvaltning. Det bemærkes i øvrigt, at reglerne i lovforslaget både gælder for manuel og elektronisk udveksling af oplysninger. 3.   Lov   om   visse   proceduremæssige   spørgsmål  i   forbindelse   med kommunalreformen (L 67) Denne  del  af  spørgsmålet  er  delvist  sammenfaldende  med  spørgsmål  nr. 125 stillet af Folketingets Retsudvalg (Alm. Del). Der henvises derfor til be- svarelsen af spørgsmål nr. 125 . Som anført i besvarelsen af spørgsmål nr. 125 følger det    af bestemmelsen i §  15  i  forslag  til  lov  om  visse  proceduremæssige  spørgsmål  i  forbindelse med  kommunalreformen  (L  67),  at  myndighedernes  forhandlinger,  aftale- indgåelse,  vedtagelse  af  mæglingsforslag  og  delingsrådets  beslutninger efter  lovforslagets  kapitel  3  om  fordelingen  mellem  de  modtagende  myn- digheder af blandt andet de ansatte, der overføres, er undtaget fra forval t- ningslovens  regler  om  partsaktindsigt,  partshøring  og  begrundelse,  jf.  fo r- valtningslovens kapitel 4, 5 og 6.

6 Det kan supplerende oplyses, at regeringen efter aftale med regeringspar- tierne,  Socialdemokratiet,  Dansk  Folkeparti  og  Det  Radikale  Venstre  vil fremsætte et ændringsforslag til procedure  loven, der indebærer fastsætte  l- sen af en særlig pligt for den afgivende myndighed til inden forelæggelsen af  udkast  til  fordelingsaftale  for  de  modtagende  myndigheder  at  hø re  de enkelte  ansatte,  der  skal  overføres.  En  sådan  pligt  vil  indebære,  at  den afgivende myndighed hører den enkelte ansatte over myndighedens forslag til,  hvortil  den  pågældende  skal  overføres.  Høringspligten  vil  også  i  ove  r- ensstemmelse  med  forvaltningslovens  regler  om  partshøring  omfatte  de faktiske  oplysninger,  der  indgår  som  grundlag for  myndighedens  forslag. Endvidere vil der blive fastsat en særlig pligt for den afgivende myndighed til efter anmodning fra den berørte ansatte at give vedkommende en efte r- følgende  begrundelse  i  overensstemmelse  med  forval tningslovens  regler for valget af den myndighed, hvortil den ansatte overfø res. Endelig vil den berørte  ansatte  efterfølgende  få  ret  til  aktindsigt  efter  forvaltningslovens regler om partsaktindsigt i oplysninger om fordelingen af den pågældende ansatte. De foreslåede ændringer er mere  vidtgående end forvaltningslovens regler, idet høringspligten, begrundelsespligten og retten til aktindsigt efter forval t- ningslovens regler om partsaktindsigt omfatter alle ansatte, uanset om be- slutningen om fordelingen af den enkelte ansatte ville have væ ret omfattet af  forvaltningslovens  regler.  Det  bemærkes  i  den  forbindelse,  at  der  ikke med lovforslaget er taget stilling til, i hvilket omfang myndighedernes aftale- indgåelse og vedtagelse af mæglingsforslag samt delingsrådets beslutnin- ger  om  fordelingen  af  blandt  andet  ansatte  er  afgørelsessager  i  forval t- ningslovens  forstand.  Hertil  kommer,  at  den  foreslåede  høringspligt  også omfatter  myndighedens  forslag  til  fordeling  af  den  pågældende  ansatte, hvilket en myndighed ikke har pligt til efter forvaltningslovens regler. Den  foreslåede  høringspligt  indebærer  ikke  en  pligt  til  at  høre  de  enkelte ansatte i løbet af delingsforhandlingerne m.v. mellem myndighederne, hvis der i løbet af disse forhandlinger indgår nye faktiske oplysninger i grundl a- get for beslutningen om fordeling af den pågældende ansatte. Den foreslå- ede begrundelsespligt adskiller sig fra forvaltningslovens regler ved, at be- grundelsespligten  alene  indtræder  efterfølgende  efter  anmodning  fra  den ansatte for ikke at forsinke den orientering, de ansatte skal have om over- førslen til en anden myndighed. Den foreslåede ret til aktindsigt adskiller sig fra  forvaltningslovens  regler  om  partsindsigt  ved,  at  denne  ret  alene  kan udøves efterfølgende og således ikke vanskeliggør eller forsinker myndi   g- hedernes delingsforhandlinger m.v. Den  særlige  regulering  af  forholdet  mellem  myndighedernes  delingsfo r- handlinger m.v. og forvaltningslovens regler om partsaktindsigt, partshøring og  begrundelse  skal  ses  på  baggrund  af  den komplicerede fordelingspro- ces,  hvor  bl.a.  samtlige  mere  end  160.000  ansatte  i  amtskommunerne, HUR og HS inden for en kort periode (inden for 5½ måned i 2006 ved aftale mellem  myndighederne  eller  ved  delingsrådets  beslutning  senest  den  15.

7 juni 2006) skal fordeles mellem de myndigheder, hvortil amtskommunernes opgaver overføres ved kommunalreformen, og hvor fordelingen af den e n- kelte ansatte afhænger af, at ford elingen af alle de øvrige ansatte er faldet på  plads.  Den  afgivende  myndighed  skal  endvidere  så  hurtigt  som  muligt efter delingsprocessens afslutning orientere de berørte ansatte om, til hvi l- ken myndighed de skal overføres, jf. lovforslagets § 16, stk. 5. Denne d e- lingsproces  skal  ikke  vanskeliggøres  eller forsinkes  af  en  eventuel  pligt til partsaktindsigt  og  partshøring  under  myndighedernes  fo rhandlinger  m.v.  i det  omfang,  myndighedernes  aftaleindgåelse  og  vedtagelse  af  mægling s- forslag samt delingsrådets beslutninger om fordelingen af blandt andet an- satte er afgørelsessager i forvaltningslovens forstand. Ligeledes skal orie n- teringen af de berør te ansatte ikke forsinkes af en eventuel begrundelses- pligt i det omfang, beslutningen om fordeling er en afgørelse i forvaltning s- lovens forstand. Det  bemærkes  herved,   at  en  anvendelse  af  forvaltningslovens  regler  på delingsprocessen ville betyde, at tidspunktet for, hvornår de ansatte af de- res hidtidige ansættelsesmyndighed kan blive orienteret om deres nye a n- sættelsesmyndighed   og   dermed   samtidigt   eller   efterfølgende   kan   få meddelelse fra den nye ansættelsesmyndighed om deres nye ansættelse  s- sted og arbejdsfunktion, ville blive udskudt. Det skyldes, at der skal ske en samlet  fordeling  af  de  ansatte,  dvs.  at  fordelingsspørgsmålet  først  kan afsluttes,  når  alle  ansatte  er  fordelt.  Hvis  fordelingen  af  selv  få  ansatte – f.eks. på grund af en iværksat partshøring   – trækker ud, vil det skabe usi k- kerhed blandt mange ansatte. Hensynet til, at de ansatte inddrages under hele delingsprocedurens forløb er endvidere tilgodeset med bestemmelserne i lovforslagets § 16, hvorefter der  fastsættes  særlige  regler  for  inddragels  en  af  de  ansatte  og  deres  re- præsentanter i proced uren.