Justitsministeriet Lovafdelingen Kontor: Statsretskontoret Sagsnr.: 2005-792-0063 Dok.: ULP40062 Besvarelse af spørgsmål nr.   124 (REU - alm. del) af 4. maj 2005 fra Folketingets Retsud- valg. Spørgsmål: ” Ministerens kommentar udbedes til artikel i Rettid 2005 af lektor Gerd Battrup, Roskilde Universitetscenter: Grundloven, kommunalreformen og regionerne.” Svar: 1. Lektor Gerd Battrup fremsætter i   en artikel ”Grundloven, kommunalreformen og regione rne”, der er offentliggjort    Rettid 2005, på flere punkter kritik af kommunalreformen. I artiklen giver lektor Gerd Battrup således bl .a. udtryk for, at forslag til lov om regioner og om nedlæggelse  af  amtskommunerne,  Hovedstadens  Udviklingsråd  og  Hovedstadens  Sygehu   sfæ lesskab  (L  65)  og  forslag  til  lov  om  regionernes  finansiering  (L  71)  formentlig  er  i  strid  med grundlovens § 82 om det kommunale selvstyre. Til støtte herfor anføres    det i artiklen bl.a., at der i dansk og kontinentaleuropæisk retstæn kning har været en fast forståelse af, at en kommune    må defineres som en offentlig myndighed med et eget afgrænset territorium, en egen befo  lkning, organisatorisk afgrænset fra andre myndigheder og med en egen bestyrelse, der bør være valgt ved et almi   ndeligt og direkte valg. Kommuner har efter  denne  definition  egen  retssubjektivitet  og  egen  økonomi  og   kan  på  egen  hånd  indgå  ret   s- handler. Det anføres endvidere i artiklen, at det følger af ordlyden af grundlovens § 82 og de begrebsh  i- storiske  forudsætninger  for  bestemmelsen  ,  at  lovgivningsmagten  ikke  står  frit ,  når  det  skal   be- stemmes, hvad der er en kommune. Lektor Gerd Battrup anfører på den b  aggrund, at de nye regioner er kommuner, og at de derfor omfattes af den ret til kommunalt selvstyre, som følger af grundlovens § 82. Dette medf ø l- ge  lektor  Gerd  Battrup,  at  regionerne  er  omfattet  af  reglerne  om  kommunalfuldmagten,  og  at regionerne har en selvstændig beskatningsret.

- 2 - Da det fremgår af  forslag til lov om regioner og om nedlæggelse af  amtskommunerne, Hove   d- stadens  Udviklingsråd  og  Hovedstadens  Sygehusfællesskab  (L  65),  at de  fremtidige  regioner ikke er omfattet af reglerne om kommunalfuldmagten, og da det følger  af forslag til lov om regi- onernes  finansiering  (L  71),  at  regionerne  ikke  har  en  selvstændig  beskatningsret,  konkl  uderer lektor Gerd Battrup, at de nævnte   lovforslag formentlig er i strid med grundlovens § 82. 2.  Indenrigs-  og  Sundhedsministeriet  har  om  den  myndighedsstruktur,  der  foreslås  indført  v  ed kommunalreformen, oplyst følgende: ”Kommunalreformen fastlægger en    ny offentlig sektor, hvor kommuner, regioner og stat har hver sin opgavemæ  s- sige identitet. Staten fastlægger de o  verordnede rammer. Kommunerne varetager de direkte borgerrettede opgaver, og fem nye regioner får ansvaret for sundhedsvæsenet og tillægges visse andre positivt afgrænsede o pgaver. Ved  kommunalreformen  gennemføres  efter  forslaget  til  lov  om  revision  af  de n  kommunale  inddeling  (L  68)  en reform af den kommunale inddeling, således at der ved kommunesammenlægninger dannes større og mere b ær dygtige kommuner. Samtidig skal kommunerne fremover –  idet de bliver større og vil være i stand til at løse flere opgaver –  varetage en række yderligere opgaver, herunder opgaver der overføres til dem fra amtskomm   unerne. Efter forslaget til lov om regioner og om nedlæggelse af amtskommunerne, Hovedstadens Udviklingsråd og H   o- vedstadens Sygehusfællesskab (L 65), der er en de  l af den samlede lovgivningsmæssige gennemførelse af en ny kommunalreform, etableres fem nye regioner og amtskommunerne nedlægges. Lovforslaget indeholder den retlige regulering af regionernes virksomhed og indeholder således bl.a. beste mmel- ser om den regionale inddeling og en beskrivelse af regionernes opgaver. Lovforslaget  beskriver  regionsrådenes  seks  ansvarsområder,  der  omfatter  sygehusvæsenet  og  tilbud  om  behan d- ling hos praktiserende sundhedspersoner, regional udvikling, tilbud på det sociale område   for udsatte grupper og grupper  med  særlige  behov,  undervisningsopgaver,  oprettelse  af  trafikselskaber  samt  visse  opgaver  vedr  ø rende natur, miljø og fysisk planlægning. Den nærmere beskrivelse af opgaverne og hjemlen til varetagelsen af opgave r- ne findes i lovgivningen på de enkelte ressortområder  . Regionerne kan efter lovforslaget ikke varetage andre opgaver end de nævnte. Dette indebærer, at de almindel ige kommunalretlige  grundsætninger  om  kommunernes  opgavevaretagelse  (de  såkaldte  kommunalfuldmagtsre   gler) ikke  finder  anvendelse  på  regionernes  virksomhed.  Disse  re gler  vil  derimod  fortsat  finde  anvendelse  på  de  nye større kommuner, der dannes ved revisionen af den kommunale inddeling. Det følger af forslaget til lov om regioner, at regionernes anliggende r styres af regionsråd, der er direkte valgt af regionernes  stemmeberettigede  borgere.  Dette  svarer  til,  hvad  der  gælder  for  kommuner  og  amtskommuner,  der styres af en kommunalbestyrelse, der er direkte valgt af kommunens stemmeberettigede borgere. I modsætning til, hvad der gælder for amtskommunerne, som er omfattet af de samme styrelsesretlige regler som kommunerne, fastsættes der med lovforslaget tillige særlige regler om regionernes styrelse. Disse regler svarer i et vist  omfang  til  eller  henviser  til  bestemmelser  om  styrelsen  af  kommuner  i  lov  om  kommunernes  styrelse,  men forslaget indeholder samtidig en række styrelsesregler, som tager højde for, at regionernes opgav   eområde er v æ- sentligt anderledes end amtskommunernes. I forslag til lov om regionernes finansiering (L 71) foreslås en særlig fina   nsiering af regionerne tilpasset deres sæ  r- lige opgaveportefølje. Regionerne har således efter lovforslaget ikke som kommunerne adgang til at udskrive ska  t- ter, men vil blive finansieret af et statsligt tilskud, en kommunal medfinansiering samt en statslig aktivitetspul je. Forslag til lov om regioner og om  nedlæggelse af amtskommunerne, Hovedstadens Udviklingsråd og Hovedst   a- dens Sygehusfællesskab (L 65) bygger på den forudsætning, at de regioner, som oprettes v ed en gennemførelse af

- 3 - lovforslaget, ikke vil være kommuner. Der vil derimod være tale om særlige offentlige myndigheder, der i kke – medmindre dette er fastsat eller der i øvrigt er særlige  holdepunkter herfor     –  vil være omfattet af lovgi  vningens regler om kommuner, herunder lov om kommunernes styrelse. Der kan i den  forbindelse  henvises  til, at der som led i den lovgivningsmæssige gennemførelse af kommunalr   e- formen  er  fremsat  en  række    lovforslag,  hvorved  det  foreslås  at  indsætte  ”regioner” og  ”regional”    i  eksisterende lovbestemmelser,  der  anvender  begrebet  ”kommuner”    henholdsvis  ”kommunal”  ,  jf.  bl.a.  forslag  til  lov  om  æ  n- dring af lov om begunstigelser for en Kreditforening af  Kommuner i Danmark (L 66) og forslag til  lov om  æ  n- dring af retsplejeloven og forskellige andre love (L 30). Som  eksempler  på ,  at  der  ved  lov  er  etableret  særlige  offentlige  myndigheder  ,  som  ikke  anses  for  kommuner, selvom de uden at være styret af bestyrelser,   der er direkte valgt af borgerne i det pågældende område, har visse fæl  lestræk med kommuner, kan nævnes Hovedstadens Sygehusfællesskab og Hovedstadens Udvi  klingsråd , jf. lov nr. 1132 af 21. december 1994 om Hovedstadens Sygehusfællesskab og lov nr. 354 af 2. juni 1999 om H  ovedsta- dens Udviklingsråd . Disse  myndigheder er ikke omfattet af reglerne om  kommunalfuldmagten og har ikke selv- stændig beskatning  sret. Hovedstadens  Sygehusfællesskab  og  Hovedstadens  Udviklingsråd     har  det  til  fælles  med  de  fremtidige  regi  oner efter  en  eventuel  lovmæssig  gennemførelse  af  kommunalreformen   ,  at  det  ved  etableringen  af  myndighederne  er tilsigtet at oprette organer til varetagelse af nogle bestemte ved lov afgrænsede opgaver og ikke med henblik på varetagelse af de fælles behov og interesser, der mere generelt måtte være i forskellige loka lsamfund.” 3. Grundlovens § 82 har følgende ordlyd: ” § 82. Kommunernes ret til under statens tilsyn selvstændigt at styre deres anliggender or  dnes ved lov.” Det følger således udtrykkeligt af grundlovens § 82, at kommunerne har en ret til selvstændigt at styre  deres  anliggender.  Bestemmelsen  indebærer,  at  lovgivningsmagten  ikke  kan  afskaffe  det kommunale selvstyre, jf. bl.a. Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret, 3. udgave ved Ole Espersen (1980), side 495, og Peter Germer, Statsforfatningsret, 3. udgave (2001), side 77. Det nærmere indhold af det kommunale selvstyre er ikke fastlagt i grundlovens § 82, og det er derfor almindeligt antaget i den statsretlige litteratur, at lovgivningsmagten har en udstrakt frihed til  at  regulere  det  kommunale  selvstyre,  jf.  Poul  Andersen,  Dansk  Forvaltningsret,  5.  udgave (1965),  side  67,  Max Sørensen,   Statsforfatningsret,  2.  udgave  (1973),  side  257,  Alf  Ross,  a.st., side  495,  Peter  Germer,  a.st.,  side  77,  Steen  Rønsholdt  i  Henrik  Zahle  (red.),  Danmarks  Riges Grundlov med kommentarer (1999), side 493  ff,  samt  Henrik  Zahle, Dansk forfatningsret 2, 3. udgave (2001), Regering, forvaltning og dom, side 79 f. Grundlovens § 82 indeholder ikke en definition af, hvad der i bestemmelsens forstand skal anses for en kommune. I den statsretlige litteratur er det bl.a. anført , at det sæ  regne ved den kommuna- le myndighed er, at myndigheden afleder sin legitimation fra det lokale demokrati, som udfolder sig i kommunen, jf. Henrik Zahle, a.st., side 79. Reglerne  om  kommunalfuldmagten  og  kommunernes  finansieringsgrundlag,  herunder  beskat- ningsretten, er i den juridiske litteratur nærmere behandlet   hos bl.a. Jens Garde og Jørgen M athi-

- 4 - assen, Kommunalret (1991), side 11 ff, og Steen Rønsholdt i Henrik Zahle (red.), a.st., side 496 f. 4. Som det fremgår  af pkt. 3, indebærer grundlovens § 82, at lovgivningsmagten ikke kan a  fskaf- fe det kommunale selvstyre. Der lægges med forslag til lov om revision af den kommunale inddeling (L 68) op til, at der ved kommunesammenlægninger dannes større og mere bæredygtige kom muner, og at kommunerne skal varetage en række yderligere opgaver i forhold til   i dag. Det vil sige, at der fortsat vil være et kommunalt selvstyre efter en gennemførelse af lovgivningen om kommunalrefo rmen. På den baggrund finder Justitsministeriet, at d er med en gennemførelse af  forslag til lov om revi- sion  af  den  kommunale inddeling  (L  68)  leves  op  til  forpligtelsen  efter  grundlovens  §  82  til  at opretholde det kommunale selvstyre. Tilbage er herefter det spørgsmål, om grundlovens § 82 er til hinder for,   at lovgivningsmagten – i en situation, hvor der er et kommunalt selvstyre –   etablerer andre offentlige myndigheder, der – selv om de måtte have visse fællestræk med et kommunalt selvstyre –   ikke skal anses for omfat- tet af grundlovens § 82 om kommuner. Lektor Gerd Battrups artikel i Rettid 2005 synes at bygge på den opfattelse, at spørgsmålet skal besvares bekræften de, og at det derfor formentlig vil være uforeneligt med grundlovens § 82 at gennemføre  forslag til lov om regioner og om nedlæggelse af amtskommunerne, Hovedstadens Udviklingsråd og Hovedstadens Sygehusfæ   llesskab (L 65), der som nævnt under pkt. 2    bygger på den forudsætning, at de 5 regioner   , der oprettes med lo- ven, ikke skal anses for kommuner. Der  kan  om  det  rejste  spørgsmål  peges  på,  at     der  hverken  efter  ordlyden  af  grundlovens  §  82 eller i den statsretlige litteratur er holdepunkter for at antage, at lovgivningsmagten i en situation, hvor der i øvrigt  består et  kommunalt selvstyre, skulle være afskåret fra at etablere    andre offent- lige  myndigheder,  der  ikke  skal  anses  for  kommuner,  uanset  om  de  pågældende  myndi   gheder måtte  have  visse  fællestræk  med  kommuner ,  f.eks.  ved  at  være  styret  af  et  råd,  der  er  direkte valgt af borgerne i det pågældende område . På den baggrund er det Justitsministeriet s opfattelse, at grundlovens § 82 ikke er til hinder for, at en gennemførelse af forslag til lov om regioner og om nedlæggelse af amtskommune   rne, Hoved- stadens Udviklingsråd og Hovedstadens Sygehusfællesskab (L 65) bygger på den foru dsætning, at regionerne ikke anses for kommuner.

- 5 - Det  forhold,  at  regionerne  ikke  anses  for  kommuner,  indebærer,  at  der  i  nærværende  samme n- hæng ikke opstår behov for at    tage stilling til, hvorvidt det måtte følge af grundlovens § 82, at kommuner har ret til bl.a. skatteudskrivning. Sammenfattende  finder  Justitsministeriet,  at  forslag  til  lov  om  regioner  og  om  nedlæggelse  af amtskommunerne, Hovedstadens Udviklingsråd  og Hovedstadens Sygehusfæ   llesskab (L 65) og forslag til lov om regionernes finansiering (L 71) ikke rejser spørgsmå  l i forhold til grundlovens § 82. Det bemærkes i øvrigt, at    Indenrigs- og Sundhedsministeriet over for Justitsministeriet har o p- lyst, at den del af lektor Gerd Battrups artikel, der omhandler forholdet til den af Europarådet udfærdigede europæisk konventi nte- ret i Indenrigs- og Sundhedsministeriets besvarelse af spørgsm ål  nr. 124 (REU- alm. Del).