DAC sektor:  700       Nr. 2004/7 Humanitær bistand         April 2005 HVAD LÆRTE VI AF   RWANDA? 1. Baggrund I løbet af blot tre måneder af 1994 blev omkring 800.000 mennesker dræbt i et velorganiseret, bru- talt folkedrab i det lille centralafrikanske land, Rwanda. Yderligere millioner af mennesker blev drevet på flugt, internt i Rwanda og til nabolande- ne. De menneskelige lidelser var ufattelige, og fol- kedrabet og dets eftervirkninger i regionen er ble- vet kaldt den værste menneskeskabte katastrofe i nyere tid. Det er også blevet kaldt det internationa- le samfund største fiasko, fordi så lidt blev gjort for at forebygge og begrænse katastrofen. ”Det må aldrig ske igen!” lød den internationale reaktion, da det fulde omfang af tragedien blev kendt. En stor evaluering blev, på dansk initiativ, sat i værk, både for at belyse hvad der fremover kan gøres for at forebygge lignende katastrofer, og hvordan katastrofe- og genopbygningsbistand til et borgerkrigshærget land ydes bedst muligt. Bag evalueringen stod en usædvanligt bred kreds: 19 donorlande, EU, OECD, flere FN-organisa- tioner, Det Internationale Røde Kors og Røde Halvmåne, samt fem internationale NGO’er. Eva- lueringen blev kendt under betegnelsen, ”the Joint   Evaluation.” eller blot ”Rwanda evalueringen”. Evalueringen blev offentliggjort i marts 1996 og var en sønderlemmende kritik af det internationale samfunds – særligt FN’s Sikkerhedsråds – mang- lende reaktion på de tidlige tegn på og advarsler om, at et folkedrab var under opsejling. Den fast- slog, at humanitær bistand aldrig kan – og aldrig må – blive en erstatning for politisk handling. Har det internationale samfund og de mange dono- rer så taget ved lære af Rwanda? ”Lessons from Rwanda – Lessons for Today” undersøger, om Rwanda evalueringen er blevet brugt af forskere, nødhjælpsorganisationer og andre, der beskæftiger sig med katastrofehjælp og konfliktløsning. Den ser også på, om evalueringens meget præcise anbefalinger siden er blevet efterlevet i bestræbel- serne på at forebygge lignende humanitære kata- strofer, og om evalueringen har sat sig spor i sene- re humanitær bistand, bistand til genopbygning, retsopgør og forsoning. I 1995-96 gennemførte en række donorer på dansk initiativ en fælles evaluering af det internationale samfunds reaktion på folkedrabet i Rwanda i 1994. Det blev en særdeles kritisk evaluering, der vakte betydelig international opsigt. Men har det internationale samfund taget læren fra Rwanda til sig i sin reaktion på lignende katastrofer siden hen? Det spørgsmål bad Danida to af den oprindelige evaluerings hovedforfattere, John Borton og John Eriksson, om at undersøge og belyse 10 år efter folkedrabet.  Evalueringens hovedkonklusion, at humanitær bistand ikke kan erstatte en politisk indsats, gælder i praksis stadig. Det internationale samfunds reaktion på vold, massemord og etnisk udrensning har – også efter Rwanda – først og fremmest været humanitær bistand, dog med  bemærkelsesværdige undtagelser som Østtimor, Kosovo og Sierra Leone. Ander- ledes gennemslagskraft har evalueringen haft på det mere teoretiske niveau og ved udarbejdelsen af mange policy- og strategi- papirer. Evalueringens anbefalinger er blevet brugt til at højne det professionelle niveau hos mange nødhjælpsorganisationer, og den har på den måde sat tydelige spor.

2 2.  Hovedkonklusioner Rwanda evalueringens hovedkonklusion, at huma- nitær bistand ikke kan erstatte en politisk indsats, gælder i praksis stadig. Det internationale samfunds reaktion på vold, massemord og etnisk udrensning har – også efter Rwanda – først og fremmest været humanitær bistand, dog med bemærkelsesværdige undtagelser som Østtimor, Kosovo og Sierra Leo- ne. I flere tilfælde – som Den Demokratiske Repu- blik Congo (DRC) – har den humanitære bistand oven i købet været yderst begrænset. Konflikten i Darfur i Sudan bekræfter, at der stadig er grund til at se pessimistisk på det internationale samfunds vilje til at forebygge folkedrab og massi- ve krænkelser af menneskerettighederne. Evalueringens helt overordnede anbefalinger er med andre ord ikke blevet fulgt, men er fortsat sørgeligt aktuelle. Anderledes gennemslagskraft har Rwanda evalue- ringen haft på det mere teoretiske niveau: Læssevis af studier og evalueringer, der siden har beskæftiget sig med Rwanda og med humanitære katastrofer mere generelt, henviser flittigt til  evalueringen, der også er benyttet ved udarbejdelsen af mange stra- tegi-papirer. Evalueringens anbefalinger er blevet brugt til at højne det professionelle niveau hos flere nødhjælpsorganisationer,  og den har på den måde sat tydelige spor. Evalueringen får også ros, fordi den blev gennemført hurtigt og inddrog alle faser og aspekter – både de humanitære og politiske – af folkedrabet, og fordi den kiggede kritisk på alle aktører.   3. Delkonklusioner Forebyggelse og beredskab Det internationale samfund har undladt at foretage en systematisk analyse af de mange forskellige red- skaber, der kan bruges til at forudse og forebygge menneskeskabte, humanitære katastrofer. Og man har heller ikke kunnet enes om en fælles strategi for at bruge disse redskaber aktivt. Der findes midler, der kan tvinge stridende parter til at ændre adfærd, så konflikter kan forebygges. Det kan ske ved en aktiv diplomatisk indsats, ved at stille betingelser for bistand, gennemføre han- delssanktioner, våbenembargoer og lignende. Et studie af erfaringerne med disse tiltag er ikke gen- nemført.   Evalueringen konstaterede også, at en tæt over- vågning af overgreb mod menneskerettighe- derne kan være med til at afværge folkemord. I Rwanda var denne overvågning elendig, og det var en af årsagerne til, at det kunne gå så galt. Her er der sket visse fremskridt. Alligevel svigtede over- vågningen af overgreb mod menneskerettighederne siden hen i den østlige del af DRC og i Darfur. Våbenembargoer kan, hvis de gennemføres kon- sekvent, være med til at afværge folkedrab, kon- kluderede evalueringen. Men talrige internationale konferencer om emnet nøjes med at ”opfordre” våbeneksporterende lande til ”fremme” og ”sikre” kontrollen med våbenhandlen, og der er ikke me- get , der tyder på, at embargoerne er blevet mere effektive. En oplagt årsag kan være, at de fem per- manente medlemmer af FN’s Sikkerhedsråd også er verdens største våbeneksportører og derfor står i en interessekonflikt. Der skal oprettes en enhed i FN’s Generalsekre- tærs kontor  med ansvar for at advare i god tid, hvis der er optræk til folkedrab, lød endnu en kon- kret anbefaling i  evalueringen. Heller ikke den er blevet fulgt. FN har dog etableret Kontoret for Koordinering af Humanitær Bistand (OCHA), ligesom Generalsekretær Kofi Annan i juli 2004 udnævnte Juan Mendez som Særlig Rådgiver i Fo- rebyggelse af Folkedrab. Endelig har Kofi Annan’s højniveaupanel vedrørende trusler, udfordringer og forandringer har anbefalet, at der oprettes en ”Pea- ce Building Commission” FN’s militære tilstedeværelse i Rwanda, UNAMIR, var mangelfuld fra starten med et svagt mandat og alt for få folk og ressourcer. Den blev oven i købet svækket, da folkedrabet begyndte, hvor den militæ- re indsats tværtimod skulle have været styrket.    Evalueringen anbefalede et nyt og stærkere mandat til fredsbevarende styrker, så fredsbevarende styr- ker får mandat til at beskytte civile. Et sådant man- dat er ikke oprettet, men FN’s Sikkerhedsråd har dog været mere parat til at autorisere enkeltlandes indblanding i truende situationer som i Sierra Leo- ne og i Østtimor. Også i Afrika har der været en opløftende udvik- ling på dette område. Især i Vestafrika har der  – gennem ECOWAS – været øget vilje til at sætte ind over for regionale konflikter. Og mens den tidlige- re Organisation for Afrikansk Enhed (OAU) ikke blandede sig i interne konflikter i medlemslandene, har OAU’s afløser, Den Afrikanske Union (AU) signaleret, at den vil blande sig, når menneskeret- tighederne overtrædes i et medlemsland. De 300 AU-soldater, der er sat ind for at beskytte de inter- nationale observatører i Darfur, er et positivt tegn, også selv om indsatsen er sen og beskeden.

3 Rwanda evalueringen kom også med konkrete anbefalinger, der kan sætte nødhjælpsorganisatio- ner og donorer bedre i stand til at reagere hurtigt og effektivt, når katastrofer opstår. De humanitæ- re organisationer skulle f.eks. udvikle standardise- rede retningslinier til at vurdere behovet for nød- hjælp og investere i logistik og infrastruktur for at reducere omkostningerne ved en indsats. Og de statslige donorer skulle være parate til at yde store bidrag hurtigt, så nødhjælpsorganisationerne kan forberede sig på store og komplekse nødsituatio- ner. Her er der sket en positiv udvikling. F.eks. er Storbritannien, Danmark, Sverige, Norge, Finland og Holland gået sammen i det Internationale Hu- manitære Partnerskab med det formål at stille skræddersyede, mobile og fleksible støtteenheder til rådighed for FN-missioner med kort varsel. De internationale medier stod også for skud i Rwanda evalueringen. Deres lemfældige dækning af folkedrabet blev set som én af årsagerne til ligegyl- digheden og manglen på handling over for kata- strofen. Der har været holdt adskillige selvransa- gende konferencer om mediernes rolle siden 1994, men det ville have større effekt at gøre læren fra mediernes rolle i Rwanda til en fast del af journali- stiske grunduddannelser. Det humanitære beredskab Den humanitære indsats i Rwanda blev i praksis et forsøg på at rette op på og erstatte det internationale samfunds manglende politiske og militære indsats. Sådan lød en af Rwanda evalueringens hovedkonklusioner. Donorlandenes generøse humanitære støtte kom, samtidig med at de skar ned på FN’s militære tilstedeværelse i Rwanda i stedet for at styrke den. Samtidig undlod de at  indsætte militær til at afvæbne den tidligere regerings tropper og hutu-militser i de enorme flygtningelejre, så lejrene kunne blive sikre opholdssteder. Den manglende sammenhæng mellem den politiske og humanitære reaktion satte nødhjælpsorganisationerne i både sikkerhedsmæssigt og etisk uforsvarlige situationer. Evalueringen kom med et konkret forslag til, hvordan en bedre sammenhæng kan sikres: Opret en særlig Humanitær Underkomité under FN’s Sikkerhedsråd, så Sikkerhedsrådet fremover tager behørigt hensyn til humanitære forhold. Heller ikke den anbefaling er blevet fulgt. Selv om Sikkerheds- rådet er begyndt at lade sig briefe af humanitære organisationer uden for FN, så tøver Sikkerhedsrå- det fortsat med handle ud fra humanitære hensyn, som Darfur-krisen i Sudan viser. Først da FN’s Faste Koordinator i området i marts 2004 karakte- riserede situationen i Darfur som ”verdens største humanitære krise” og ”tæt på etnisk udrensning” i internationale medier, reagerede Sikkerhedsrådet.   En anden konkret anbefaling fra  evalueringen var at sammensætte et hold af erfarne seniorrådgivere i FN’s generalsekretariat for at sikreoverensstem- melse og sammenhæng  mellem FN’s beslutnin- ger i hovedkvarteret og indsatsen i marken. Den anbefaling er heller ikke fulgt, men den har dog sat sig spor i senere FN-reformer, der har ført til stør- re synergi i FN-indsatser i konfliktområder, særligt hvor FN har udstationeret fredsbevarende styrker. De humanitære organisationers indsats En anden hovedkonklusion var, at selv om der var fejl og mangler i den humanitære indsats, så var konsekvenserne af det internationale samfunds håbløst utilstrækkelige diplomatiske, politiske og militære reaktion langt mere dramatiske: Omkring 800.000 mennesker blev ofre for folkedrabet, mens ”kun” ca. 50.000 døde i 1994 af følgesygdomme som kolera og dysenteri.   Manglende koordinering og professionalisme hos nogle NGO’er var blandt de faktorer, der gav problemer i nødhjælpen. Problemet kan løses på to måder: Enten ved at NGO’erne selv arbejder på at blive mere professionelle, eller ved at oprette et internationalt system, hvor NGO’er skal akkredite- res, dvs. opfylde bestemte krav for at få støtte til at operere i katastrofe- og konfliktområder. Mange NGO’er valgte selv at samarbejde om at forbedre deres indsats og ansvarlighed. Professionalismen er øget betydeligt siden 1996 via bl.a. personaleudvik- ling og fælles minimumsstandarder. Mange obser- vatører er enige om, at det er på dette område, at Rwanda evalueringen har haft allerstørst betydning. Genopbygning, retsopgør og forsoning Rwanda har oplevet en imponerende økonomisk vækst siden folkedrabet. Men det skyldes først og fremmest gunstige priser på landets vigtigste eks- portvare, kaffe. Og den økonomiske vækst kan ikke tages som udtryk for, at landet politisk og socialt igen er kommet på fode. Rwanda evalueringen opfordrede til hurtig og fleksibel bistand i de første år efter folkedrabet, og bl.a. Storbritannien har ydet betydelig budget- støtte. Omvendt har adskillige internationale og bilaterale donorer stillet krav om økonomiske re- former for deres støtte på et for tidligt tidspunkt i et land, der først var ved at komme sig oven på en konflikt. F.eks. stillede Bretton Woods-instituti- onerne kort efter folkedrabet krav om privatiserin- ger. Disse reformer har undermineret landets poli- tiske stabilitet og den skrøbelige fred.

4 Hvis donorer kræver, at et modtagerland skal leve op til menneskerettighederne og respektere de- mokratiske værdier , kan det være med til at hin- dre, at konflikter løber så meget løbsk, som det skete i Rwanda, konkluderede  evalueringen. Heller ikke denne konklusion har sat sig særlige spor i den senere bistand til Rwanda. Donorerne har kun i meget ringe omfang – som betingelse for deres støtte til Rwanda efter 1996 – krævet, at regeringen redegjorde for sine overgreb på menneskerettighe- derne, for Rwandas militære engagement i DRC og for udviklingen hen imod et stadig mere centrali- stisk og autokratisk styre. Rwandas retssystem havde akut behov for at blive styrket for at tackle retsopgøret efter folke- drabet, ligesom der var brug for at etablere et sy- stem uden for Rwanda til at retsforfølge dem, der var flygtet fra landet og havde begået forbrydelser mod menneskeheden. Det Internationale Krigs- forbrydertribunal for Rwanda (ICTR) blev da også oprettet i Arusha i Tanzania i november 1994, men fik kun langsomt tilført ressourcer, og i juli 2004 var kun 23 blevet dømt af ICTR. Men ICTR har dog opnået vigtige gennembrud: For første gang i historien har en international domstol dømt folk, heriblandt en tidligere statschef, for folkedrab. ICTR har været med til at etablere en international retstilstand, der kan lette arbejdet i  Det Internatio- nale Krigsforbrydertribunal for Eks-Jugoslavien og Den Internationale Straffedomstol. Det interne rwandiske retssystem fik væsentlig donorstøtte, mere end 100 mio. dollars. Retsopgøret går dog langsomt, og kritikere peger på, at det er énsidigt. Hverken i Rwanda eller ICTR behandles alvorlige forbrydelser begået af tutsi-styrker i 1994. Forsoningsprocessen i Rwanda skrider kun lang- somt frem. Det skyldes bl.a. retssystemets lang- sommelighed og ensidighed. Men det faktum, at landet rent faktisk regeres af en etnisk minoritet står også i skarp kontrast til den officielle politik om at benægte etniske forskelle og skabe en natio- nal identitet. Det har ikke vist sig muligt umiddel- bart at overføre erfaringer fra Israel og Sydafrika til Rwanda, hvor tolerance snarere end forsoning synes at være et opnåeligt mål. 4. Læren af Rwanda for DRC og Darfur Det internationale samfunds manglende vilje til at gribe politisk og militært ind i Rwanda var en hovedårsag til, at 800.000 mennesker blev ofre for folkedrab på blot tre måneder. Alligevel er der ikke meget, der tyder på, at det internationale samfund i sin reaktion på krigene i Zaire/DRC og Darfur har taget ved lære af Rwanda. Krigen i Zaire/DRC er på mange måder en fort- sættelse af folkedrabet i Rwanda og det internatio- nale samfunds svigt. Efter folkedrabet tog det in- ternationale samfund ikke de nødvendige skridt til at neutralisere Rwandas tidligere regeringssoldater og hutu-militsfolk, der – efter at have gennemført folkedrabet – blandede sig mellem de øvrige flygt- ninge. To gange har Rwanda invaderet Zaire/DRC for at begrænse sikkerhedsrisikoen fra disse grup- per, men samtidig har Rwanda ydet afgørende støtte til sine congolesiske allierede. Andre afrikan- ske lande har blandet sig i krigen, der siden 1998 har kostet omkring 3,5 millioner dødsfald. Alligevel har FN og det internationale samfund forholdt sig forbavsende passivt. Da FN endelig reagerede i 1999 og indsatte en fredsbevarende styrke i DRC, var den beskeden af størrelse og dårligt udstyret – akkurat som den fejlslagne UNAMIR-styrke i Rwanda havde været det.   Heller ikke i Darfur i Sudan synes det internationa- le samfund at have taget meget ved lære af fiaskoen i Rwanda. Også her er FN og det internationale samfund tilbageholdende med at blande sig i ”indre anliggender” og konfrontere åbenlyse krænkelser af menneskerettighederne og etnisk udrensning.   5. Danidas kommentar I udmøntningen af dansk humanitær bistand søger man at efterleve anbefalingerne fra Rwanda evalue- ringen. Dette er blandt andet kommet til udtryk i ”Strategi for Danmarks humanitære bistand”, der blev færdiggjort i 2002. Her understreges det, at samarbejdet med danske NGO’er skal bero på et veldokumenteret grundlag for en bedømmelse af organisationernes kapacitet til at udføre humanitæ- re opgaver på professionel og effektiv vis. Siden 1995 har Den Humanitære Kontaktgruppe været det centrale forum for planlægning og koordinering af danske humanitære indsatser, hvor både offent- lige og private organisationer deltager.   Også vedrørende forslaget om en humanitær un- dergruppe under Sikkerhedsrådet – følges der fra dansk side op. Behovet for en sammentænkning mellem militære og civile indsatser er dokumente- ret i mange sammenhænge, og fra dansk side pres- ses der i FN sammenhæng på for etableringen af en Freds- og Genopbygningskommission under Sikkerhedsrådet. Kommissionen vil have til opgave at bidrage til at sikre en bedre overgang fra kon- flikt- til post-konflikt- og genopbygningsfasen, bedre samspil mellem militære og civile midler samt bedre koordination mellem de væsentligste aktører i konflikt- og den efterfølgende genopbyg- ningsfase.