Folketinget Sekretariatet for Udenrigsudvalget 31. maj 2005 J.nr. 224 Udenrigsudvalgets ekspertmøde om FN -reformer onsdag den 11. maj 2005 i vær. 2  -133 Udenrigsudvalget afholdt den 11. maj et ekspertmøde om FN -reformer.  Det Udenrigspolitiske Nævn og Forsvarsudvalget var ligeledes inviteret til at deltage i mødet.   Anledningen var den række af ra  p- porter, der var blevet udarbejdet om tidens globale udfordringer som led i forberedelserne af top- mødet i september  i New York. På topmødet skal   stats- og regeringschefer mødes for at gøre   sta   tus over FN’s Millenniumerklæring  . Ekspertmødet tog først og fremmest udgangspunkt i    FN’s gene- ralsekretær  Kofi  Annans anbefalinger  vedrørende  de  globale  udfordringer ,  der  er  fremsat  i rapporten ”In  larger freedom: towards development, security and human rights for all”, m arts 2005.  Rapporten  lagde  op  til  at  styrke  samarbejdet  om  fred,  udvikling  og  menneskerettigheder  og fremhæve  de  behovet  for  at  få  ge nnemført  de  nødvendige  reformer  af  FN.  Ekspertmødet  var  på  den baggrund  opdelt  i  fire  temaer.  Hvert  tema  blev  introduceret  af  en  ekspert  på  området,  efterfulgt  af spørgsmål og svar   fra medlemmerne. De fire temaer var Reform af FN-systemet ved multilateral chef ambassadør Ole Moesby,  Udenrigsministeriet, Sikkerhedsspørgsmål  i  bredere  forstand  ved    forskningsdirektør  Espen  Barth   Eide,  Norsk Udenrigspolitisk Institut, Udviklingsspørgsmål,   herunder   o  pfyldelse   af   2015-målene    ved   direktør   Poul   Grosen , UNDP’s nordiske kontor, Menneskerettigheder ved ambassadør Tyge Lehmann , Udenrigsministeriet. Reform af FN-systemet Der  havde  i  årevi s  pågået  drøftelser     om  en  reform  af  FN-systemet  i  håb  om ,  at  FN’s  institutioner blev  bedre  i  stand  til  at  varetage  sine  opgaver  og  funktioner.  En  del  af  generalsekretær  ens  rapport omhandlede  netop  institutionelle  forandringer.  Det  overordnede  spørgsmål  i  d  en  sammenhæng    var, hvordan institutionerne i FN-systemet skulle  organiseres  for bedre  at imødegå    tidens  globale udfor- dringer.  FN’s  institutioner  var  ikke  på  nuværende  tidspunkt  tilrettelagt  tilstrækkelig virkningsfuldt. Der var overlappende mandater, og institutionerne manglede autoritet og effektivitet. Generalforsamlingens  legitimitet  var  høj,  men  institutionen  mangle de  gennemslagskraft.  Den  pro- ducerede et utal af resolutioner, men uden større konse kvenser. Generalforsamlingen skulle således i højere gr ad inddrage civilsamfundet og være i stand til at imødekomme nye udfordringer. Der syn   tes at være en generel enighed blandt FN’s medlemslande om generalsekretærens anbefalinger i forhold til Generalforsamlingen.

- 2 - Sikkerhedsrådet  skulle i højere grad afspej le verdens magtforhold, som de så  ud i dag. Heller ikke diskussionen om reform af Sikkerhedsrådet  var ny, men der syntes på nuværende tid   spunkt at være enighed om, at en reform var nødvendig. Forslaget l agde op til en udvidelse af Sikkerhedsrådets me d- lemstal til 24. To forskellige modeller var i den forbindelse på tale.  En ændring krævede dog et flertal på 2/3 i Generalfor samlingen, samt at ingen af de eksisterende permanente medlemmer nedlagde ve- to.  Ingen  af  modellerne  så  ud  til  at  kunne   samle  det  kræv  ede  flertal.  Forslaget  om  24  medlemmer skulle blandt andet ses som et forsøg på at udlign  e Europas magt i rådet. Der skulle  således fi ndes en balance mellem hensynet til at undgå  et for stort og uhåndterbart organ  med formindsket beslutnings- kraft og en reduceret indflydelse til Europa. Brasilien,  Japan,  Tyskland  og  Indien  havde  indgået  en  alliance,  og  arbejde de  således  sammen  om hver  især  at  få  tildelt  en  permanent  plads  i  Sikkerhedsrådet.  Det  forvente des,  at  Brasilien,  Japan, Tyskland og Indien ville komme med et formelt resolutionsforslag i løbet af juni 2005. De fire lande manglede dog hele Afrika og Stillehavslandene for overhovedet at komme i nærheden af et flertal i Generalforsamlingen. Et helt afgørende  topmøde  i den Afrikanske Union mellem de afrikanske stater fandt sted den 15.-16. juni 2005. Derudover forudsatte de fire staters medlemskab, at Europa kunne blive enige og stemme sammen, hvilket ikke var tilfældet   på nuværende tidspunkt. Det  var  således  problematisk  at  opnå  enighed  om  den  præcise  sammen sætning  af  Sikkerhedsrådet. Dertil kom, at staterne også  var stærkt uenige om definitionen af  et permanent medlemskab  af  Si  k- kerhedsrådet, dvs. hvilke rettigheder medlemmer sk ulle have , herunder spørgsmålet om vetoretten. Et af  omdrejningspunkterne  i  denne  drøftelse  va r  spørgsmålet  om  vetoretten  for  de  gamle  permanente medlemmer af Sikkerhedsrådet og for nye permanente medlemmer,  og om hvorvidt de gamle lande skulle opretholde deres vetoret, mens nye permanente medlemmer ikke fik tildelt vetoret. Den  generelle  magtforskydning  væk  fra  Generalforsamlingen  mod  Sikkerhedsrådet     var  til  stor  fru- stration  for  mellemindkomstlande  som  f.eks.  Italien  og  Pakistan,  der  ikke  havde  stor  chance  for  at komme med i Sikkerhedsrådet. Rapporten lagde endvidere op til en styrkelse af FN’s kapa - og genopbygningsområ det. Halvdelen af de lande, hvor FN satte ressourcer ind for at bidrage til bekæmpe  lsen af interne konflik- ter,  befandt  sig  i  løbet  af  5  år    atter  på   konfliktstadiet.  Der  syntes  derfor  at  være  bred  opbakni  ng  til generalsekretærens  forslag  om  at  etablere  en    fredsopbygningskommission.  Dog  udestod fortsat  en drøftelse  af  modaliteterne  for  fredsopbygningskommissionen,  herunder  rolle n  som  forbindelsesled mellem FN’s operationer og den efterfølgende indsats for a  t forebygge fremtidige konflikter i de på- gældende område   r samt den institutionelle placering af kommissionen. Det  øk onomiske  og  sociale  Råd  (E COSOC)  var  oprindeligt  tænkt  som  en    ligeværdig    pendant  til Sikkerhedsrådet på det økonomiske og sociale om   råde, m en reelt var ECOSOC marginaliseret i for- hold  til  f.eks.  Verdensbanken  og  IMF.  Der  blev  blandt  andet  lagt  op  til  en  styrkelse  af  ECOSOC’s rolle i de bredere udviklingspolitiske diskussioner. Især den nuværende formand for ECOSOC (Pa ki- stan) var interesseret i at drive reformprocessen vedrøre nde ECOSOC fremad.

- 3 - Rapporten lagde ligeledes op til en yderligere reformering af Sekretariatet. Generalsekretæren ha  vde allerede iværksat flere reformrunder og   fremsatte yderligere forslag om reformtiltag. Forventningerne til topmødet  var blandede. For de store magtfulde lande  (Brasilien, Tyskland, Ja- pan og Indien), der havde forhåbninger  om en plads i Sikkerhedsrådet, va r en reform af Sikkerheds- rådet det centrale  og eneste succeskriterium, men de fleste andre stater mål te succes ud fra andre kri- terier. Uviklingslandene, der havde flertal i Generalforsamlingen og i ECOSOC, fandt, at finansiering af udvikling var det centrale spørgsmål for det kommende topmøde. For mellemindkomstla   ndene var det straks mere vanskeligt at identificere gevinsten ved gennemførelse af refor mer. Resultatet af top- mødet forvente des at blive en politisk erklæring, der g  av mandat til forskellige reformer. Det var dog vanskeligt at vurdere indholdet af en sådan politisk  erklæring  . Om ikke andet ville erklæri  ngen være en principerklæring, der indehold  t hovedelementerne, som efterfølgende vil le skulle konkretiseres og udfyldes. Det  blev  fremhævet,  at    FN’s  problemer  med  korruption,  anklager  om  sexmisbrug  osv.  havde  gjort hele debatten omkring reformer mere vanskelig. Det var dog i Danmarks interesse at sikre et effektivt multilateralt system, og at der på  topmødet i september 2005  blev truffet en række fremadrettede r  e- formbeslutninger, der førte  til en effektivisering af FN. Det kræve  de dog også , at supermagten USA, var engageret i multilateralisme, samt at alle lande så  en fordel i det internationale samarbejde. Sikkerhedsspørgsmål i bredere forstand Uenigheden omkring indsatsen over for Irak havde været med til at sætte fornyet fokus på reformd e- batten  i  FN.  Generalsekretæren  nedsatte  derfor  et  højniveau   -panel,  der  fik  til  opgave  at  undersøge, hvordan et multilateralt system mest effektivt kunne løse fremtidens udfordringer på det sikkerhed  s- politiske  område.  Resultatet  blev  i  høj  niveau-panelets  rapport  ”T hreats,  Challenges  and  Change” blandt andet en diskussion af et ændret trusselsbillede   og et bredere sikkerhedsbegreb. Analysen  pointerede,  at  man  ikke  længere  havde  at  gøre  med  samme  type  af  tr   usler  som  tidligere, hvilket havde resulteret i et komplekst og sammensat trusselsbillede. Det indebar  blandt andet, at der ofte ikke var en klar afsender på truslen,  og at afskrækkelse ikke længere va r en option. Udover krig  mellem  stater  var  spredning  af  masseødelæggelsesvåben,  terrorisme,  klimafor andringer,  epide- mier, fattigdom og borgerkrige dele af dagens trusselsbillede. Der  var  i  stadigt  stigende  omfang  en  sammenhæng  mellem  problemer,  som  f.eks.  udbredelsen  af hiv/aids,  terror,  interne  konflikter  m.v.  og  den  globale  sikkerhed.  Når   konflikter  på  intrastatsnive au fik konsekvenser for den globale sikkerhed, blev det også et  kollektivt ansvar at løse konflikt er på alle  niveauer.  Det  kollektive  system  må tte således være  med  til  at    påtage  sig  ansvaret  for,  at  stater fungerede. Dvs. at god regeringsførelse, velfunger ende sundhedssystemer i de fattige lande mv. blev centrale elementer for den globale sikkerhed. Forslaget om oprettelse af en fredsopbygningskommis- sion var derfor et godt udgangspunkt for at løse nogle af de globale udfordringer. Der  blev lagt op til en mere integreret indsats fra FN’s side, der udover militære stabiliserende indsatser,    involverede

- 4 - politisk stø tte til fredsaftaler, humanitære indsatser og langsigte  de udviklingsindsatser. Det fordrede blandt andet også, at  de  forskellige FN-institutioner kunne samarbejde, og at man blev i stand til at koordinere de forskellige FN-institutioners indsats i forhold til den enkelte konflikt. Et alternativ til en ændring af sammensætningen af Sikkerhedsrådet kunne være    at etablere regional repræsentation i Sikker  hedsrådet  med eksempelvis EU, AU og andre regionale spillere. Imidlertid var tiden ikke moden til at introducere regional repræsentation. Generalsekretærens rapport   sidestillede forskellige trusler og fremhævede  , at udvikling og menneske- rettigheder var lige så vigtige  aspekter for at sikre den  globale sikkerhed.  Det var dog usikkert, om denne opfattelse kunne omsættes til en   konkret reform af FN, dvs. om der var politisk vilje til også i praksis  at  inddrage  det  brede  sikkerhedsbillede.  Man  kunne  i  den  forbindelse  frygte,  at  topmødet  i september ville fokusere ensidigt på  en reform af Sikkerhedsrådet, og at andre væsentlige aspekter af reformplanerne blev overset. Udviklingsspørgsmål, herunder o  pfyldelse af 2015-målene Millenniumerklæringen   lagde op til en række forpligtelser for både de fattige og de rige lande   . Det var vigtigt at fastholde, at der var en række   konkrete krav til udviklingslandene, som de skulle leve op til. Millenniumerklæringen var ikke blot et spørgsmål om 2015 -målene. Det var derfor he lt centralt at se på  kravet om god politisk (demokrati) og økonomisk  regeringsførelse og korruptionsb e- kæmpelse konkrete handlings- planer for, hvordan hvert land kunne opfylde 2015-målene.   Det primære fokus    ville være, hvad der skulle  gøres  for  at  indfri  målene,  og  først  derefter     ville  budgettet  blive  inddraget,  så  budgettet  ikke blev en begrænse  nde faktor.   Dialogen mellem de  forskellige donorer,  IMF og Verdensbanken samt koordinering af indsatsen på bistandsområdet  var helt centralt for udviklingen af demokrati, menneskerettigheder, god regeringsfø- relse  og  korruptionsbekæm  pelse.  Det  var  vigtigt,  at  donorerne  fremstod som  en  fælles  gruppe  uden separate konditionaliteter i dialogen med modtagerlandene. Donorerne skulle stille krav til modtager- ne, og det var helt essentielt, at der var bred enighed om disse krav. For at sikre en fremadrettet ud- vikling var der behov for, at donorerne kontinuerligt kommunikerede med de nationale myndigheder i modtagerlande ne på en  åben og  direkte facon, også når det drejede sig om   ømtålige emner   som men- neskerettigheder, korruption m.v. Endelig blev det fremhævet, at der skulle fokuseres på samarbejde med de lande, der viste fre   mskridt på centrale områder. Der skull  e udvises god politisk og økonomisk regeringsførelse, vilje til at ove  r- holde  menneskerettighederne  m.v.,  førend  donorerne  skulle  samarbejde  på  det  statslige  niveau.  I modsat fald måtte man fokusere på samarbejde med civilsamfundet. Hvad  angik  finansieringen  af  udvikling,  var  trenden  blevet  vendt,  og  der  var  sket  en  stigning  i  den internationale  udviklingsbistand.  Der  var  derfor  grund  til  en  vis  optimisme.  I  forhold  til  gæld  s- spørgsmålet   blev det fremhævet  , at gældsproblemer   kunne løses i G8 -regi eller i forlængelse af Mo  n-

- 5 - terreydrøftelserne . De fattigste lande skulle have gældseftergivelse  . Det var naturligvis fortsat vigtigt at stille krav om god regeringsførelse og korrupt ionsbekæmpelse, da man ellers risike  rede, at pengene ikke  blev  anvendt  til  fattigdomsbekæmpelse,  men    gik  til  en  magtelite,  der  ikke  varetog det  enke lte lands bredere behov. Også fokus på øget handelsliberalisering i f   orm af en gennemførelse af Doha - runden om handel og udvikling var vigtig for den videre udvikling. Menneskerettigheder Menneskerettigheder udfoldede sig og blev realiseret i en national sammenhæng  . Da ikke alle FN’s medlemslande var demokratiske retsstater, må tte et nationalt fokus på menneskerettigheder nødve  n- digvis suppleres med en international vinkel. Regelgrundlaget for menneskerettigheder var etableret både  i  FN ’s  Charter  fra  1945  og  Verdenserklæringen    fra 1948 .  I  praksis  var  det  dog  langt  fra  alle FN’s medlemslande, der var præget af respekt for menneskerettighede  rne. Generalsekretærens rapport pege  de på to elementer i   FN-systemet, hvor der var behov for reformer for at styrke indsatsen på menneskerettighedsområdet. For det første etablerede FN i 1993    Højko m- missæren   for menneskerettigheder som ny institution i FN-regi. Kontorets profil kunne blive styr- ket ved at etablere en facilitet, der muliggjorde  faglig bistand til lande med problemer, evt. i samar- bejde med UNDP. Det var dog afgørende, at kontoret fik  tilført flere økonomiske midler  , idet budget- tet for indeværende var af meget begrænset størrelse . For det andet anbefalede generalsekretæren at kigge nærmere på FN’s  Menneskerettighedskommissi- onen. På nuværende tidspunkt mød tes kommissionen seks uger årligt i Geneve, hvilket ha vde resulte- ret i, at Kommissionen fokuserede på gentagne vedtagelser af s tort set identiske resolutioner uden at fokusere på opfølgning af resolutionerne.    Kommissionen var derfor stærkt politiseret og ha  vde mistet sin troværdighed. Generalsekretæren l agde  på den baggrund   op til en opgradering af Kommissionen til  et  egentligt  Menneskerettighedsråd ,  der  fungerede  året  rundt   og  kunne  tage  emner  op  lø bende efter  behov.  Det  ville  formentlig  fordre  en  øget  konsensus  og  mind ske  konfrontationerne.  Det  var ikke sikkert, at man på topmødet i september k  unne blive enige om de præcise detaljer  , men der syn- tes at være enighed om behovet for reformer på området . I givet fald kunne man tage en principbe- slutning om oprettelse af et Menneskerettighedsråd  og senere fastlægge modaliteterne. Endelig blev vigtigheden af et løbende   parlamentarisk input fremhævet  . FN var et regeringsorgan og havde som sådan ingen parlamentarisk dimension.  Det var derfor vigtigt, at IPU kom på banen, da parlamentarikere af og til havde lettere ved at trænge igen  nem og ikke var bundet af regeringshensyn. Også i forbindelse med etablering a f et Menneskerettighedsråd v ar input fra civilsamfund, ngo’er og parlamentarikere vigtigt.