Landestrategi for Bolivia 2005-2010 1LANDESTRATEGI 2005-2010 BOLIVIA
Landestrategi for Bolivia 2005-2010 2Indholdsfortegnelse 1. Indledning.......................................................................................................................31.1 Danmarks udviklingspolitik ............................................................................................................. 31.2 Bolivia som programsamarbejdsland.............................................................................................. 31.3 Erfaringer fra det hidtidige dansk-bolivianske udviklingssamarbejde........................................ 72. Fattigdom og udvikling i Bolivia....................................................................................82.1 Fattigdomsprofil ................................................................................................................................ 82.2 Erhvervsklimaet i Bolivia ................................................................................................................. 92.3 Den reviderede bolivianske fattigdomsstrategi – hovedtræk og svagheder ............................ 102.4 Finansiering af fattigdomsstrategien ............................................................................................. 113. Samarbejdet mellem Bolivia og Danmark ................................................................... 123.1 Overordnede målsætninger for den danske bistand til Bolivia ................................................. 123.2 Strategiske valg, herunder sektorvalg............................................................................................ 123.3.Målsætninger og indikatorer for strategien .................................................................................. 163.4 Tværgående hensyn og prioritetsområder.................................................................................... 163.5 Det internationale donorsamfunds støtte til Bolivia................................................................... 173.6 Mål for integration af bistanden og harmonisering med andre donorer ................................. 173.7 Partnerskaber og forpligtelser........................................................................................................ 184. Tematiske emner og fokussektorer.............................................................................. 194.1 Tematisk støtte til reform af den offentlige sektor..................................................................... 194.2 Tematisk støtte til konflikthåndtering, menneskerettigheder, demokrati og ligestilling ........ 214.3 Oprindelige folk............................................................................................................................... 234.4 Landbrug .......................................................................................................................................... 254.5 Miljø .................................................................................................................................................. 264.6 Uddannelse....................................................................................................................................... 275. Privatsektor-programmet og blandede kreditter..........................................................286. Tilsyn med landeprogrammet ......................................................................................29Bilag 1: Økonomiske og sociale nøgletal for Bolivia ....................................................... 31Økonomiske nøgletal ............................................................................................................................ 31Sociale nøgletal....................................................................................................................................... 31
Landestrategi for Bolivia 2005-2010 31. Indledning 1.1 Danmarks udviklingspolitik Hovedmålsætningen i dansk bistandspolitik er bekæmpelse af fattigdom. Dette opnås bedst igennem målrettede og effektive investeringer i mennesker og fremme af en bæredygtig øko-nomisk vækst. I denne proces bør der tages hensyn til miljøet, at mænd og kvinder sikres lige muligheder for at deltage i udviklingsprocessen, og at de demokratiske værdier og menneskeret-tigheder respekteres. Områder som konfliktforebyggelse, børn og unge som ressourcer i udvik-lingsprocessen, frihandel samt forebyggelse og afhjælpning af HIV/AIDS er andre vigtige for-udsætninger for en effektiv bekæmpelse af fattigdom. For Danmark er det vigtigt at opnå mest udvikling for pengene. Derfor er den største del af dansk bilateral bistand koncentreret om et udvalg af programsamarbejdslande der, til trods for udbredt fattigdom, udviser vilje til selv at skabe bæredygtig vækst og bedre livsbetingelser for befolkningerne. I disse lande er der behov for langsigtede nationale strategier for bekæmpelse af fattigdom og reformtiltag, der forbedrer vilkårene for offentlige og private investeringer. Dan-mark lægger sig op af landenes egne strategier for fattigdomsbekæmpelse i forpligtende, langsig-tede partnerskaber med alle målgrupper for bistanden – regeringer, den private sektor, civilsam-fundet, herunder de fattigste befolkningsgrupper. Fleksibilitet er en hjørnesten i en effektiv bekæmpelse af fattigdom. Det er nødvendigt at sikre en løbende tilpasning af bistandsredskaberne til de betingelser fattigdomsbekæmpelsen udføres under for at kunne målrette bistanden mest muligt. Denne landestrategi fastlægger principperne for det danske udviklingssamarbejde med Bolivia over en femårig periode (2005-2010) og udgør samtidig den strategiske ramme for det langsig-tede partnerskab med Bolivia. 1.2 Bolivia som programsamarbejdsland Bolivia er et dansk programsamarbejdsland, fordi Bolivia er det fattigste land i Sydamerika og fordi skiftende bolivianske regeringer har udvist vilje til at fremme reformer og en bæredygtig udvikling til fordel for de fattige. Der er et flertal af oprindelige folk, som man fra dansk side ønsker at støtte, fordi disse grupper er de hårdest ramte af fattigdom og fordi en særlig indsats er påkrævet for at fremme deres rettigheder. Bolivia er samtidigt et af de lande i regionen, hvor indkomsten er mest ulige fordelt. Bolivia rangerer som nr. 114 af 177 lande på FN’s udviklings-indeks (Human Development Index, 2004). På trods af nylige alvorlige politiske kriser (2002-2004) har det bolivianske demokrati vist sig relativt robust, ligesom systematiske overtrædelser af menneskerettighederne ikke finder sted i dagens Bolivia. Bolivia har tiltrådt alle væsentligste internationale menneskerettighedskonventi-oner. Fra midten af 1990’erne blev en række vigtige og relativt vellykkede reformer iværksat, herun-der en vidtgående decentraliseringsreform, en uddannelsesreform, en jordreform samt en
Landestrategi for Bolivia 2005-2010 4grundlovsændring, der anerkendte Bolivia som et multikulturelt samfund. En mere ligelig forde-ling af ressourcerne samt fremme af de oprindelige folks rettigheder har været prioriteter under de bolivianske regeringer siden 1994, hvor Bolivia blev valgt som programsamarbejdsland. Takket være disse omfattende reformer har Bolivia i det seneste årti opnået vigtige forbedringer i en række sociale indikatorer, herunder fald i analfabetisme og børnedødelighed. Fattigdom-men er imidlertid fortsat udbredt. Decentraliseringsreformen styrkede mulighederne for at føre en politik som tager hensyn til lo-kale interesser. Kommunerne modtager i dag 20 pct. af de samlede offentlige skatteindtægter i direkte overførsler. Nærdemokratiet er blevet væsentligt mere rodfæstet og fintforgrenet, hvil-ket bl.a. er afspejlet i de oprindelige folks politiske deltagelse på lokalt niveau. Grundet manglen på ekspertise og mandskabsressourcer på kommunalt og regionalt niveau er det fulde potentiale i reformbestræbelserne dog endnu ikke indfriet. Den omfattende uddannelsesreform introducerede nye læseplaner, styrkede lærerstandens kvali-fikationer og forbedrede børns adgang til folkeskolen. Over halvdelen af befolkningen i Bolivia har indianske sprog som modersmål. For de oprindelige folk var introduktion af tosproglig in-terkulturel undervisning derfor en milepæl. Reformens anden fase vil fra 2005 fokusere på kva-liteten af og adgangen til undervisningen. Gennem jordreformen er der blevet udstedt skøder til fattige bønder, især i lavlandet og til indi-anske fællesskaber, der har fået tildelt ejendomsret med udgangspunkt i anvendelsen af den på-gældende jord. Det vil bl.a. sikre de fattigste grupper større sikkerhed i deres livsindkomst gen-nem legaliseringen af ejerskabet. Reformens gennemførelse, der ofte har været ganske konflikt-fyldt, ventes at fortsætte efter 2006. På det institutionelle område er der også opnået vigtige resultater. Der kan peges på vellykkede ændringer af bærende statsinstitutioner (Rigsrevisionen, Centralbanken), etableringen af nye demokratiske organer (uafhængig offentlig anklager, ombudsmandsinstitution) samt styrkelsen af centrale myndigheder (told-, skatte- og vejdirektoratet m.fl.). Reformtiltagene har også været mulige takket være dansk støtte. Det ambitiøse institutionelle reformprojekt (PRI - Proyecto de Reforma Institucional), som bl.a. har modtaget dansk støtte, har i de sidste par år imidlertid ik-ke gjort store fremskridt, især i de centrale ministerier. Som led i international gældslettelse via HIPC-initiativet (HIPC - Heavily Indebted Poor Coun-tries Initiative) udformede den bolivianske regering efter en bred folkelig dialogproces sin første nationale fattigdomsstrategi (PRSP, Poverty Reduction Strategy Paper) i 2001. Strategien foku-serede på at styrke sundhedssektoren og uddannelsessystemet gennem anvendelse af de midler, der blev frigjort via HIPC-initiativet, til investeringer i kommunerne. Det sikrede øgede res-sourcer til de sociale sektorer, til trods for økonomisk tilbagegang i perioden. Uanset de mærkbare fremskridt på det sociale område og de fortsatte reformbestræbelser har situationen i Bolivia i de senere år været kendetegnet ved voksende sociale og politiske spæn-dinger. Disse er udtryk for en længerevarende og dybt rodfæstet utilfredshed med landets politi-
Landestrategi for Bolivia 2005-2010 5ske system og den økonomiske udvikling, som har ført til voksende arbejdsløshed og faldende indkomster for den fattige befolkning. Samtidig har korruption og nepotisme fortsat kendetegnet den offentlige administration, på trods af Præsident Mesas bestræbelser på at mindske korruptionen. Store dele af den bolivian-ske befolkning har på denne baggrund udvist voksende modvilje mod det politiske system og de traditionelle politiske partier. Det har også ført til krav om mere grundlæggende reformer med sigte på bredere deltagelse og stærkere kontrol med de offentlige myndigheder. Udviklingen i Bolivia har ligheder med de legitimitetskriser, der i de senere år har ramt de politi-ske systemer i en række nabolande, som på det politiske plan udspringer af en begrænset folke-lig deltagelse i de demokratiske strukturer og svigtende tiltro til de traditionelle partiers repræ-sentativitet, og som på det økonomiske plan hænger sammen med den udbredte fattigdom og den meget ulige velfærdsfordeling. Disse spændinger blev for Bolivias vedkommende forstærket fra slutningen af 1990’erne, da en regional økonomisk krise og regeringstiltag for at udrydde den ulovlige kokaproduktion fik ar-bejdsløsheden – og dermed fattigdommen - til at stige markant i landområderne. Spændingerne kulminerede i oktober 2003 med alvorlige sociale og politiske uroligheder, hvorefter vicepræsi-dent Mesa overtog præsidentembedet i overensstemmelse med grundloven. Urolighederne af-spejlede konkret frustrationer i brede dele af befolkningen over at udnyttelsen af landets betydelige forekomster af naturgas ikke forventedes at ske i almenvældets interesse. De vigtigste programpunkter på overgangsregeringens dagsorden var netop afholdelsen af en folkeafstem-ning om udnyttelse af naturgassen samt gennemførelse af en grundlovsgivende forsamling. Folkeafstemningen om naturgassen fandt sted i juli 2004. Et flertal støttede regeringens forslag, der skulle sikre at forekomsterne af naturgas blev udnyttet i den brede befolknings interesser. Såfremt der kan skabes politisk enighed om følgelovgivning til folkeafstemningen, der også til-lader de internationale olie- og gasselskabers fortsatte aktiviteter i landet, vil de øgede indtægter fra gaseksporten, sammen med tiltag for at øge skatteprovenuet, kunne bidrage til en gradvis og langsigtet forbedring af de offentlige finanser. Med stabile politiske rammebetingelser vil ind-tægterne fra naturgaseksporten således kunne yde et vigtigt bidrag til Bolivias langsigtede udvik-ling. Den grundlovsgivende forsamling er planlagt til at starte i 2005 og vare ca. et år. Blandt de vig-tigste temaer på dagsordenen bliver spørgsmålet om regionalt selvstyre, decentralisering og større folkelig deltagelse i det demokratiske system. Det er grundlæggende spørgsmål om lan-dets fremtidige politiske og administrative struktur og hvordan demokratiet kan udbygges, der vil være på dagsordenen. Udviklingen i de første tre måneder af 2005 var kendetegnet ved fortsatte politiske og sociale uroligheder. På baggrund af omfattende protestaktioner rettet imod et udenlandsk firma, der stod for vandforsyningen i hovedstadsområdet, samt vidtgående krav til arten af naturgaslov-givningen, var Mesa-regeringen tæt på at træde tilbage.
Landestrategi for Bolivia 2005-2010 6De næste års politiske, økonomiske og sociale udvikling vil således være af helt afgørende be-tydning for det bolivianske demokratis fremtid. Der er tale om en meget vanskelig og kompleks proces, hvor yderligere sociale uroligheder kan forsinke eller helt afspore reformtiltagene. Fag-forbund og bondeorganisationer med meget radikale dagsordener kan stikke en kæp i hjulet på reformprocessen, bl.a. med krav om nationalisering af udvinding og salg af naturgas. Regionale organisationer, først og fremmest i den rigere østlige del af landet, ønsker meget vidtgående selvstyre. Hertil kommer at flere af de traditionelle politiske partier forsøger at bremse reform-tempoet for at opretholde deres indflydelse. Mange andre interessegrupper (jordløse bønder, minearbejdere, m.fl.) stiller hyppigt vidtgående krav til regeringen, som de forsøger at gennem-tvinge gennem omfattende strejker og vejblokader, der har en stor negativ indflydelse på sam-fundet og økonomien. De seneste års ustabilitet har vanskeliggjort Danmarks udviklingssamarbejde med Bolivia og hindret tilstrækkelig fremdrift i sektorprogrammerne. Det er også afspejlet i den kendsgerning, at det i 2003 og 2004 ikke har været muligt at gennemføre udviklingsprojekter af et omfang, som landerammen (2004: 195 mio. DKK) gav mulighed for. Der er dog lyspunkter – både politiske og økonomiske. Mesa-regeringen har gennem dialog med de mange interessegrupper hidtil i vidt omfang undgået voldelige konfrontationer. Takket være stigende priser på Bolivias vigtigste eksportprodukter, særligt metaller, og voksende salg af naturgas til nabolandene tegner udsigterne for den økonomiske udvikling relativt lovende. De regionale rammebetingelser vil spille en afgørende rolle for den økonomiske udvikling i Bolivia, idet en betydelig andel af Bolivias samhandel foregår med nabolandene. Udbygningen af regio-nale handels- og samarbejdsaftaler (MERCOSUR, Det andinske Fællesskab) og Bolivias inte-gration heri kan skabe grundlaget for styrket vækst og fornyet dynamik. Bliver der tale om et mere vedvarende økonomisk opsving, må det forventes at få en stabiliserende effekt på den po-litiske udvikling. Særligt i det omfang en sådan højkonjunktur ledsages af målrettede tiltag for at sikre en mere ligelig indkomstfordeling i landet. Der kan grundlæggende opstilles tre scenarier for den fremtidige udvikling, der i vidt omfang vil afhænge af, om det lykkes at etablere konsensus om anvendelsen af naturgassen og hvordan den planlagte grundlovsgivende forsamling i 2005-2006 forløber. Udviklingen vil dog også bero på de økonomiske konjunkturer i øvrigt. Og i hvor høj grad, og hvor hurtigt, resultaterne af den grundlovsgivende forsamling efterfølgende omsættes i følgelovgivning og reformtiltag, der bi-drager til opblødningen af de væsentlige politiske og økonomiske konflikter. Endelig vil det in-ternationale samfund, herunder Danmark, gennem sin støtte til og engagement i konsoliderin-gen af reformerne have mulighed for at påvirke forløbet: a) Stabilitet: Den grundlovsgivende forsamling afholdes med en høj grad af konsensus og afføder større politisk og social stabilitet, der baner vejen for en konsolidering og vide-reudvikling af nøglereformer på både det institutionelle, økonomiske og politiske områ-de. b) Social uro og fortsatte politiske konflikter: Den grundlovsgivende forsamling afhol-des uden at der bygges bro over de dybe politiske og sociale modsætningsforhold i Boli-
Landestrategi for Bolivia 2005-2010 7via. Konsolidering af visse reformer kan forventes, men det vil blive vanskeligt at nå til enighed om nye og afgørende tiltag, hvilket må forventes at resultere i fortsatte sociale uroligheder. c) Ustabilitet: Opblussen af de sociale konflikter vil bremse den demokratiske udvikling og skabe ustabile politiske og institutionelle forhold. Denne udvikling kan føre til yderli-gere utilfredshed i befolkningen og styrkelse af radikale organisationer, der ønsker et sy-stemskifte. En sådan dyb politisk krise vil blive ledsaget af en voldsom økonomisk tilba-gegang og kapitalflugt. I sidste instans kan demokratiet blive undermineret og landet bli-ve splittet. Uanset hvilket scenarium der udspiller sig, vil en dansk udviklingsindsats i Bolivia kunne styrke de fattiges, herunder de oprindelige folks, muligheder for at forbedre deres levevilkår i den kommende femårsperiode (2005-2010). Instrumenterne (indsatsområder, partnere, modaliteter) i den nye landestrategi er udformet på en sådan måde, at den danske bistand med udgangspunkt i den politiske udvikling, i dialog med myndighederne og civilsamfundet i Bolivia, kan tilpasses de forskellige scenarier for aktivt at bidrage til den grundlæggende danske målsætning om fat-tigdomsbekæmpelse. 1.3 Erfaringer fra det hidtidige dansk-bolivianske udviklingssamarbejde Bolivia blev valgt som programsamarbejdsland i 1994, og de hidtidige erfaringer fra bistands-samarbejdet med Bolivia er generelt positive. Den første landestrategi for Bolivia (1998-2003) havde som overordnet målsætning at støtte de politiske og økonomiske reformer og de oprindelige folks rettigheder og udvikling. Den opstil-lede en række delmål for at bekæmpe fattigdommen: 1) Støtte til produktive sektorer, der ved at bidrage til økonomisk vækst skulle danne et indkomstgrundlag for den fattige del af befolknin-gen; 2) Støtte til decentralisering i den offentlige sektor og forbedring af forvaltningskapaciteten i kommuner, amter og centraladministrationen; 3) Støtte til offentlige institutioner og lokale or-ganisationer, der fremmede de oprindelige folks rettigheder; og 4) Fremme af en miljømæssig bæredygtig udvikling. Bistandssamarbejdet udmøntede sig konkret i støtte til følgende sektorer: 1) oprindelige folk og decentralisering, 2) landbrug og 3) miljø, samt et program for støtte til reform af den offentlige sektor. Herudover støttes en række projekter med det formål at fremme demokrati, overholdel-sen af menneskerettighederne og ligestilling. I 2001/2002 blev der gennemført en evaluering af det dansk – bolivianske udviklingssamarbej-de. Den konkluderede, at det danske landeprogram har været målrettet, gennemskueligt og rati-onelt tilrettelagt. Evalueringen fandt, at landeprogrammet var i fuld overensstemmelse med danske bistandspolitiske målsætninger, men også havde vist sig fleksibelt nok til at tilpasse sig de skiftende vilkår i Bolivia. De valgte sektorer og øvrige indsatsområder blev fundet relevante i forhold til den overordnede målsætning om fattigdomsbekæmpelse. Det gælder ikke mindst den omfattende støtte til de oprindelige folk i Bolivia.
Landestrategi for Bolivia 2005-2010 8Evalueringen fremfører endvidere, at Samarbejdet i betydelig grad er kommet de fattige til gode.P.g.a. lokale myndighe-ders afgørende rolle i bekæmpelsen af fattigdommen, blev styrkelsen af kommunerne vurderet som et rigtigt strategisk valg Det lokale engagement i, og ejerskab til, de gen-nemførte aktiviteter har ydermere bidraget til at fremme demokratiseringen. Bæredygtigheden af programmerne til tider har været problematisk. Den hyppige udskiftning af personale i den offentlige administration, baseret på partipolitiske tilhørs-forhold, har omsat sig i mangelfuld kapacitet i de bolivianske institutioner til planlæg-ning og gennemførelse af samt opfølgning på bistandsindsatsen. Der var behov for at styrke koordinationen af og opfølgningen på programmerne samt indsatsen for at sikre lige muligheder for mænd og kvinder.Ovenstående konklusioner og erfaringerne fra det hidtidige udviklingssamarbejde i øvrigt har udgjort udgangspunktet for formuleringen af nærværende strategi, hvor der derfor er: Lagt vægt på at programmerne i videst muligt omfang gennemføres inden for rammerne af eksisterende nationale institutioner og organisationer - offentlige, private og fra civil-samfundet - som samtidigt søges styrket og videreudviklet Gjort en målrettet indsats for at sikre at programmerne koordineres og harmoniseres via forskellige fælles finansieringsformer Planlagt en konsekvent indsats i sektorprogrammerne for at fremme ligestilling mellem kvinder og mænd og i øvrigt identificeret særlige indsatser på strategisk vigtige felter for ligestilling. 2. Fattigdom og udvikling i Bolivia 2.1 Fattigdomsprofil Bolivia er med et BNI pr. indbygger på 890 USD (2003) Sydamerikas fattigste land. Over 37 pct. af befolkningen lever for under 1 USD, 64 pct. under 2 USD om dagen. Bolivia rangerer som nummer 114 af 177 lande på UNDP’s udviklingsindeks (Human Development Index, 2004). Samtidig er indkomstfordelingen blandt de mest ulige i regionen. De fattigste 20 pct. af befolkningen står for under 4 pct. af nationalproduktet (1999).Flere års økonomisk nedgang blev først vendt i 2004. Den økonomiske vækst lå i perioden 1999-2002 på gennemsnitligt 1,5 pct., hvilket i samspil med en befolkningstilvækst på 2,3 pct. har medført et fald i realindkomsten pr. indbygger. Dette har været medvirkende til, at 64 pct. af befolkningen stadig lever i fattigdom og 37 pct. i ekstrem fattigdom.
Landestrategi for Bolivia 2005-2010 9Geografisk er fattigdommen fortsat koncentreret i landområderne, især blandt de oprindelige folk i højlandet. I byerne er forekomsten af ekstrem fattigdom imidlertid voksende i kraft af de mange tilflyttere til slumområder i periferien. Kvinder, især fra de oprindelige befolkningsgrup-per og de som er eneforsørgere, er relativt hårdest ramt af fattigdom. I fraværet af en effektiv omfordelingspolitik har den økonomiske vækst kun en beskeden effekt på nedbringelsen af fattigdommen i Bolivia. For indeværende bidrager 1 pct. økonomisk vækst kun med fald i fattigdommen på 0,33 pct. Ifølge en fremskrivning fra FN’s Udviklingsorganisa-tion (UNDP) vil den ekstreme fattigdom i 2015 ligge på godt 27 pct. Det er 10 pct. point højere end det internationale ”2015 mål” om fattigdomsreduktion, som også Bolivia har tilsluttet sig. Den gennemsnitlige levealder i Bolivia er steget med knap 4 år på et årti til 63,6 år (2002). Tak-ket være styrkelsen af sundhedsvæsenet er børnedødeligheden og kvinders fødselsdødelighed faldet. På de fleste sundhedsparametre halter Bolivia dog fortsat betydeligt efter andre lande i Sydamerika. Med i billedet hører også, at forbedringer i sundhedsindikatorerne for de oprinde-lige folk i landdistrikterne – det gælder f.eks. faldet i børnedødeligheden – ligger under lands-gennemsnittet. Mens Bolivia fortsat har en af de laveste forekomster af HIV/AIDS i regionen, vil styrkelsen af den forebyggende indsats være påkrævet. Ifølge internationale undersøgelser er Bolivia blandt de 2-3 mest korrupte lande i Latinamerika. Den omfattende korruption spiller negativt ind på mulighederne for en effektiv fattigdomsbe-kæmpelse. Korruptionen bidrager - som i andre lande - til øget ulighed, til at mindske statsappa-ratets rolle i effektiv omfordeling af ressourcer og til at mindske de midler, den offentlige sektor har til rådighed til investeringer i menneskelige ressourcer gennem sundheds- og uddannelses-sektoren. 2.2 Erhvervsklimaet i Bolivia I midten af 1990erne igangsattes en privatisering af de mange offentligt ejede virksomheder, som tiltrak betydelige udenlandske investeringer til Bolivia, idet købet af virksomhederne var betinget af nye investeringer i samme. Det drejede sig især om virksomheder i servicesektoren, såsom telekommunikation, elektricitet og vandforsyning i byerne. Efter fund af olieforekomster og betragtelige naturgasreserver i 1990erne blev der undertegnet en række kontrakter med in-ternationale olie- og gasfirmaer om udvinding og markedsføring af gas. Det nylige opsving i verdensmarkedspriserne for sølv og tin, som er væsentlige bolivianske eksportvarer, vendte stagnationen i minesektoren og førte i 2004 til stigende direkte udenlandske investeringer. De voksende politiske og sociale uroligheder i de sidste 3-4 år har dog generelt skabt et mere usikkert erhvervs- og investeringsklima, som først en endelig afklaring af spørgsmålet om na-turgasudvindingen og en stabilisering af den politiske situation vil bortvejre. F.eks. gennemfør-tes i starten af 2005 omfattede folkelige protester mod udlicitering af vandforsyningen til uden-landske firmaer med krav om umiddelbar opsigelse af kontrakter. Mens de årlige private inve-steringer i slutningen af 1990erne beløb sig til 1.000 mio. USD, var niveauet i 2003 faldet til 200 mio. USD.
Landestrategi for Bolivia 2005-2010 10I tilgift til den konjunkturelle usikkerhed forringes erhvervsklimaet i Bolivia af en række struk-turelle svagheder, der bunder i korruption samt manglende effektivitet i den offentlige admini-stration og i retsvæsnet. De vanskeligheder, som det bolivianske bureaukrati skaber for iværksættere, anskueliggøres i statistik over de omkostninger (gennemsnitligt 174 % af årlig BNI per indbygger) og den tid (59 dage, 15 forskellige procedurer), der er forbundet med at opstarte en virksomhed. Det betyder, at mange mindre virksomheder i Bolivia forbliver i den uformelle sektor – uden at betale skat og afgifter og uden at tilbyde medarbejderne værdige arbejdsvilkår. På samme måde forbliver de gennemsnitlige omkostninger (5,1% af ejendommens værdi) og tidsforbruget ved registrering (92 dage) af privat ejendomsret ganske høje. Det nationale kontor for registrering har i mange år lidt af korruption og uregelmæssigheder. Der er planlagt en om-strukturering af dette kontor, der bl.a. vil betyde ansættelse af personale på grundlag af faglige kvalifikationer, og iværksættelse af procedurer, der reducerer korruptionen. Bolivia rangerer i internationale undersøgelser lavt på parametre vedrørende håndhævelse af kontrakter. Sagsgangen fra at en klage indgives til en afgørelse forligger, omfatter op til 47 for-skellige procedurer. Mange konflikter ender i retsvæsenet, der er er kendetegnet ved ineffektivt. Der er for nogle år siden etableret et center for tvistbilæggelse, der tager sig af tvister mellem private virksomheder, men det har stadig et begrænset virkefelt. Endelig udgør den relativt svage lovgivningsmæssige beskyttelse af investorer et problem. Navnlig er lovgivningen om gennemsigtighed og oplysninger om virksomheder endnu begræn-set i Bolivia, skønt oprettelse af en børs og aktieregister har forbedret situationen noget. 2.3 Den reviderede bolivianske fattigdomsstrategi – hovedtræk og svagheder Nærværende landestrategi bygger på udkastet til Bolivias nye fattigdomsstrategi. Bolivia er i færd med at revidere fattigdomsstrategien, der forventes færdig i midten af 2005. Den brede nationale dialog om strategien har inddraget alle landets 314 kommuner med deltagelse af et meget stort antal organisationer fra civilsamfundet. Dialogen er afsluttet i slutningen af 2004, og dens konklusioner og anbefalinger indgår i revisionen af fattigdomsstrategien. Den ny bolivian-ske strategi vil også udgøre udgangspunktet for Bolivias dialog med - og støtte fra - de interna-tionale finansielle institutioner (Verdensbanken, Den Interamerikanske Udviklingsbank og IMF) og de øvrige bilaterale donorer.Den nye fattigdomsstrategi lægger vægt på at nedbringe fattigdommen gennem en flerstrenget indsats inden for såvel produktion (den produktive sektor) som social- og sundhedsvæsnet (den sociale sektor). I forhold til den tidligere strategi (2001-2004) prioriteres bl.a. landbrug og indu-stri højere. Skabelsen af arbejdspladser anses for nødvendig, da Bolivia kæmper med en høj ar-bejdsløshed og kronisk underbeskæftigelse. Mere konkret tager fattigdomsstrategiens målsæt-ninger udgangspunkt i FN’s 2015 mål tilpasset de nationale forhold. Det er udmundet i følgen-de 8 prioriteter:
Landestrategi for Bolivia 2005-2010 111. Skabelse af arbejdspladser 1. Sociale ydelser til de allerfattigste grupper 2. Udvidelse af adgangen til jord 2. Primær uddannelse og tekniske uddannelser 3. Støtte til produktion, forarbejdning og markeds-føring 3. Mødre- og børnesundhed, samt bekæmpelse af hyppigt forekommende sygdomme som chagas, malaria og tuberkulose 4. Økonomisk udvikling i landområderne 4. Vand og sanitet I strategien betones det, at fremskridt ift. tværgående områder som ligestilling, miljø, menneske-rettigheder, demokratiog god regeringsførelse er forudsætninger for en effektiv bekæmpelse af fattigdommen. Der lægges også vægt på bæredygtige offentlige finanser, institutionelle reformer samt folkelig deltagelse og dialog. Omfordelingsaspektet vil blive fremmet via udvidet adgang til jord og gradvis introduktion af progressiv indkomstskat. Herudover forventes resultaterne fra investeringerne i de sociale sektorer på sigt at have en positiv effekt på ressourcefordelingen i Bolivia. Den bolivianske regering har i udarbejdelsen af det nye dokument bygget på erfaringerne fra den første nationale fattigdomsstrategi, der bl.a. var kendetegnet ved mangelfuld koordinering mellem fattigdomsstrategien og de eksisterende nationale sektorstrategier. I forbindelse med den nationale dialog om strategirevisionen har det derfor været magtpåliggende at inddrage na-tionale kerneaktører, f. eks. undervisnings- og landbrugsministeriet, for at sikre konsistens og koordinering i implementeringsfasen. Den nye fattigdomsstrategi rummer dog en række grundlæggende uafklarede punkter og poten-tielle svagheder. En af de væsentligste svagheder er den ringe fokusering i strategien. Det resul-terer i fraværet af klare prioriteringer, hvilket også gør det vanskeligt at følge op på gennemfø-relsen og vurdere succesen af indsatsen. Hertil kommer, at det system der skal monitorere pro-grammerne i den nye fattigdomsstrategi endnu ikke er færdigudviklet. I dialog mellem regering og i samarbejde med andre donorer vil Danmark fortsat anspore til udviklingen af et tilfredsstil-lende monitoreringssystem, der omfatter resultatindikatorer for strategiens prioritetsområder og for de tværgående emner. Dette system må også afspejles i de årlige fremskridtsrapporter, som skal drøftes med relevante aktører, herunder donorerne. Endeligt er det fortsat et uafklaret spørgsmål, hvorledes den reviderede strategi vil reflekteres i statsbudgettet. Det var også en svaghed ved den første fattigdomsstrategi, der udstak retnings-linjer for brugen af HIPC-midler uden at etablere en kobling til fattigdomsreducerende pro-grammer finansieret via statsbudgettet i øvrigt (jf. afsnit 2.3). Det er regeringens hensigt at ska-be en større sammenhæng mellem fattigdomsstrategi og sektorstrategier på den ene side og budget på den anden, hvilket imidlertid vil kræve en væsentlig styrkelse af den nationale bud-getproces og effektivisering af den offentlige finansielle administration. 2.4 Finansiering af fattigdomsstrategien Den første fattigdomsstrategi blev hovedsageligt udformet for at anvende de midler, der blev frigivet ved den internationale gældslettelse. Disse gældslettelsesmidler udgjorde 1,6 pct. af BNP i 2003, svarende til knap 5 pct. af det samlede offentlige budget. De internationale donorer og
Landestrategi for Bolivia 2005-2010 12udviklingsbanker supplerede med yderligere midler til offentlige investeringer indenfor strategi-ens prioritetsområder. Det vil blive en betydelig udfordring for den bolivianske regering at tilvejebringe den nødven-dige finansiering til at kunne gennemføre den nye fattigdomsstrategi. I det offentlige budget udgør udgifterne til sociale ydelser i forvejen ca. 59 pct. af alle udgifter (gennemsnit for 1999-2003). Samtidigt er de offentlige finanser kendetegnet ved en høj grad af ufleksibilitet. Langt størstedelen af budgetposterne (lønninger, pensioner, gældsbetjening, mm.) er fastlåste på kor-tere sigt. Ufleksibiliteten i de offentlige udgifter har også været medvirkende til et voksende budgetun-derskud (3,5 pct. af BNP i 1999, 5,7 pct. i 2004). For at kunne skabe et råderum til at gennem-føre fattigdomsstrategien vil regeringen dels skulle omprioritere udgifterne i socialsektoren, dels gradvist øge indtægtsgrundlaget, primært gennem en skattereform og øget indtjening ved eks-port af gas. Et positivt skridt i denne retning blev taget i forbindelse med folkeafstemningen om naturgas i 2004, hvor det bl.a. blev vedtaget at benytte en betydelig del af skatte- og afgifts-provenuet fra naturgaseksporten til at fremme uddannelse, sundhed, vejbyggeri og beskæftigel-se. Der vil dog gå en rum tid før afgifterne på udvinding af gas stiger til et niveau, hvor de kan finansiere de påkrævede fattigdomsreducerende investeringer. 3. Samarbejdet mellem Bolivia og Danmark 3.1 Overordnede målsætninger for den danske bistand til Bolivia Det overordnede formål med den danske bistand til Bolivia er at bidrage til en fattigdomsredu-cerende økonomisk vækst samt fremme god regeringsførelse og respekt for demokrati og men-neskerettigheder. I lyset af den demografiske sammensætning af befolkningen vil der være sær-ligt fokus på de oprindelige folks rettigheder ligesom ligestilling mellem mænd og kvinder vil udgøre et centralt tværgående hensyn. For at sikre overensstemmelse med de nationale udviklingsprioriteter er rammen for det danske bistandsprogram den nye bolivianske fattigdomsstrategi (jf afsnit 2.2). I overensstemmelse med dennes prioriteter vil den danske indsats i højere grad end tidligere geografisk fokusere på høj-landet, hvor fattigdommen er mest udbredt. En række af indsatserne vil dog være af bredere national karakter. Landeprogrammet vil blive gennemført i tæt samarbejde med alle relevante aktører, herunder den bolivianske regering, civilsamfundet og andre donorer. En række danske NGOer har igennem en årrække gennemført projektaktiviteter i Bolivia inden for bl.a. uddannelses-, sundheds- og landbrugssektoren for at fremme de oprindelige folks vil-kår og rettigheder. Det vil også i 2005-2010 være en målsætning at fremme vidensudveksling og koordination ift. det danske civilsamfunds projektaktiviteter med henblik på at sikre et optimalt samspil mellem de respektive indsatser. 3.2 Strategiske valg, herunder sektorvalg Som i andre lande er fattigdomsproblemet i Bolivia resultatet af et komplekst samspil af fakto-rer (politiske, økonomiske, sociale), som kun en multifacetteret indsats kan afhjælpe. Det kræ-ver en indsats for at fremme demokratiseringsprocessen og reformer. Det forudsætter bl.a. at
Landestrategi for Bolivia 2005-2010 13der sikres en bredere folkelig deltagelse i beslutningsprocesserne - især for de oprindelige folk - at den nationale dialog mellem de forskellige befolknings- og interessegrupper styrkes samt at en reform af den offentlige sektor fremmes for at afpolitisere denne og mindske korruptionen. Samtidig er det afgørende at bidrage til en bæredygtig økonomisk vækst gennem skabelse af bæ-redygtige indtjeningsmuligheder, omfordeling af ressourcer og opbygning af de menneskelige ressourcer blandt de fattige befolkningsgrupper. Rammerne og indsatsområderne for det fremtidige udviklingssamarbejde mellem Danmark og Bolivia har været genstand for løbende drøftelser og møder på forskellige niveauer. Der er – med udgangspunkt i ovenstående analyse, udkastet til boliviansk fattigdomsstrategi og andre relevante strategidokumenter - opnået enighed om at fokusere det bilaterale bistandssamarbejde i perioden 2005-2010 på følgende tre nøgleområder: Fremme af god regeringsførelse, reform af den offentlige sektor, national forso-ning, dialog og konflikthåndtering, menneskerettigheder, demokrati og ligestil-lingog oprindelige folks rettighedergennem den tematiske støtte og støtte til sektor-program for oprindelige folkBæredygtig fattigdomsreducerende økonomisk vækstgennem støtte til landbrug og miljøsektoren i de fattigste områder af landetUdvikling af menneskelige ressourcergennem støtte til oprindelige folk og uddan-nelsessektorenUdviklingssamarbejdet mellem Bolivia og Danmark er baseret på langsigtede strategiske indsat-ser og partnerskaber med den offentlige, den private sektor og civilsamfundet. Samarbejdet vil bygge videre på de værdifulde erfaringer, der er skabt inden for de sektorer, hvor danske bi-standsmidler hidtil er blevet anvendt. Strategien omfatter støtte til to tematiske emner: ”Konflikthåndtering, menneskerettigheder, demokrati og ligestilling” og ”Reform af den offentlig sektor”. Det tematiske emne ”Konflikthåndtering, menneskerettigheder, demokrati og ligestilling” støt-tes med henblik på at styrke nationale organisationers og institutioners kapacitet til at indgå i dialog og forhandlinger og bidrage til at indgåede aftaler faktisk føres ud i livet. Hensigten er at bidrage til at skabe større konsensus om vigtige politiske og økonomiske spørgsmål i samfun-det. Derved tackles nogle af de bagvedliggende årsager til de senere års uroligheder. Ligeledes er en forbedring af menneskerettighedssituationen samt fremme af ligestilling forudsætninger for en effektiv fattigdomsbekæmpelse. Den tematiske støtte til ”Reform af den offentlige sektor” vil fremme udviklingen af en velfun-gerende og transparent offentlig sektor på såvel centralt niveau som i kommunerne. Det er den offentlige sektor, der har hovedansvaret for en effektiv levering af ydelser indenfor f.eks. ud-dannelse, sundhed og infrastruktur. Gennemsigtighed og forudsigelighed i den offentlige admi-nistration vil tillige kunne øge civilsamfundets indflydelse på de demokratiske beslutningspro-cesser, og dermed skabe grundlaget for en større konsensus om den offentlige sektors virke. Endelig vil fælles budgetstøtte med andre donorer på dette område muliggøre en struktureret
Landestrategi for Bolivia 2005-2010 14dialog på højt niveau med de bolivianske myndigheder om den offentlige forvaltning og re-formprocessen i lyset af de overordnede målsætninger i fattigdomsstrategien. Gennem støtten til de tematiske emner er det hensigten at bidrage til at skabe en faciliterende ramme for en effektiv gennemførelse af fattigdomsstrategien og mere specifikt for gennemfø-relsen af de udvalgte sektorprogrammer. Fire områder er udvalgt som prioritetssektorer i de næste fem års udviklingssamarbejde med Bolivia: 1) oprindelige folks rettigheder, 2) landbrug, 3) miljø og 4) uddannelse. De oprindelige folk er fortsat økonomisk, politisk, socialt og kulturelt marginaliseret i det boli-vianske samfund. Støtten til fremme af de oprindelige folks rettigheder anses derfor som helt afgørende. En central komponent i sektorstøtten er støtte til jordreformprocessen som et led i bestræbelserne på at skabe en mere ligelig fordeling af ressourcerne. Gennem støtten til landbrugssektoren søger Danmark at fremme produktive og ind-komstskabende aktiviteter for den fattige landbefolkning med det formål at skabe fattigdoms-bekæmpende og bæredygtig økonomisk vækst.Landbrug er hovederhvervet blandt de fattigste grupper i Bolivia. Derfor er sektoren også en af de væsentligste prioriteter i den nye bolivianske fattigdomsstrategi. Bolivia er rigt på naturressourcer. Landet har bl.a. et af verdens største skovarealer, mange mi-neraler og naturgas. Den uhensigtsmæssige forvaltning af ressourcerne skaber dog alvorlige mil-jømæssige problemer, hvilket har stor indflydelse på især de fattige befolkningsgruppers levevil-kår og sundhedstilstand. Befolkningen i områder med ukontrolleret minedrift eller kraftigt foru-renende industri har ofte hverken rent drikkevand (over 20% af befolkningen i Bolivia) eller mulighed for at dyrke jorden. Miljøsektorprogrammet søger at afhjælpe disse problemer ved at bidrage til styrkelsen af miljøforvaltningen på såvel centralt niveau som i kommunerne og ved en målrettet indsats til mindskelse af forurening fra minedrift og industri.Et nyt uddannelsessektorprogram vil blive iværksat fra 2005. Uddannelse er af central betyd-ning for de fattiges evne og mulighed for at skabe rammerne for en bedre fremtid for sig selv og deres familier. Uddannelsesniveauet i Bolivia er generelt lavt og præget af sociale skævheder. Desuden må kvaliteten af undervisningen forbedres. Frafald i skolerne er fortsat et stort pro-blem, særligt blandt oprindelige folk. Sektoren har høj prioritet i Bolivias fattigdomsstrategi og i dansk udviklingspolitik. Fordeling af bistanden 2005-2010: I lyset af usikkerheden om fremdriften i udviklingssamarbej-det vil landerammen for Bolivia blive reduceret til 150 mio. kr. pr. år for 2005-2007 med mulig-hed for efterfølgende justeringer, såfremt udviklingen tilsiger det. Neden for følger en tentativ procentvis fordeling på den tematiske støtte og sektorer:
Landestrategi for Bolivia 2005-2010 15Landbrug Miljø Uddannelse Oprindelige folk 20 pct. 18 pct. 18 pct. 14 pct. Reform af den offentlige sektor Konflikthåndtering, menneskerettigheder, demokrati og ligestil-ling 20 pct. 10 pct. Risici i de enkelte programmer vil nøje blive vurderet med henblik på eventuelle justeringer i implementeringsstrategien. Den konkrete udmøntning af strategien vil skulle tilpasses den fakti-ske udvikling i Bolivia (jf. afsnit 1.2). En række mulige justeringer kan allerede nu skitseres: Et scenarium med øget politisk konsensus og stabilitet vil skabe grundlaget for yderligere frem-drift i reformprocessen (institutionelle reformer, decentralisering, strukturreformer), mere ef-fektiv fattigdomsbekæmpelse, konsolidering af demokratiet og menneskerettighederne og mindskelse af korruptionen. På sektorniveau vil der opstå nye muligheder for at videreudvikle samarbejdet med den offentlige sektor og udbygge dens kapacitet. Mulighederne for styrket donorkoordination og -harmonisering og dybere integration af bistanden i nationale strukturer og processer må forventes forbedrede. Budgetstøtte koblet til gennemførelse af institutionelle reformer kan gradvis blive et vigtigere element i udviklingssamarbejdet. Hvis der skabes til-strækkelig fremdrift i udviklingssamarbejdet, vil en øgning af bistandsvolumen kunne overvejes. I et scenarium med fortsat social uro og politiske konflikter vil den danske indsats i høj grad rettes mod at fremme reformprocessen, konflikthåndtering og det langsigtede engagement i fat-tigdomsbekæmpelsen. På sektorniveau vil bistanden kombinere støtte til den offentlige sektor, den private sektor og civilsamfundet. Man vil fra dansk side fortsat arbejde for, at en øget andel af de danske bistandsmidler kanaliseres ind gennem nationale forvaltningsorganer, om end det ikke kan udelukkes at denne målsætning kun vil kunne fremmes på udvalgte felter. Den væsent-ligste udfordring i udviklingssamarbejdet vil være at bidrage til at opbygge betingelserne for en stabilisering af situationen og fornyet reformmomentum. I en situation med opblussen af de sociale konflikter og voksende politisk ustabilitet må ram-merne for udviklingssamarbejdet (partnere, bistandsmodaliteter, bistandsvolumen) tages op til fornyet overvejelse. Støtten til reformprocessen og samarbejdet med den offentlige sektor vil blive vanskeliggjort, hvilket vil fordre at udviklingssamarbejdet i overvejende grad forankres i et partnerskab med den private sektor og civilsamfundet. Det er en option, som især sektorpro-grammerne for oprindelige folk, landbrug og miljø giver gode muligheder for at forfølge. Ind-satsen for demokrati og konflikthåndtering må søges opprioriteret. Generelt må det forventes at støtten i højere grad vil blive baseret på korterevarende projektaktiviteter frem for det lang-sigtede sektorprogramsamarbejde. Yderligere integration af donormidler i nationale administra-tive strukturer vil i en sådan kontekst næppe være mulig.
Landestrategi for Bolivia 2005-2010 163.3.Målsætninger og indikatorer for strategien De overordnede mål for det danske landeprogram i Bolivia tager udgangspunkt i målsætninger-ne fastlagt i udkastet til boliviansk fattigdomsstrategi for 2005-08. Strategien baserer sig på de internationalt fastsatte 2015-mål (jf. afsnit 2.1), men rummer imidlertid ikke mål og indikatorer for alle nøglesektorer. Det vil således være en væsentlig opgave i den kommende periode – i samarbejde med regeringen og igennem de etablerede koordinationsfora for de enkelte sektorer – at udforme konkrete og koordinerende målsætninger og indikatorer for alle prioriterede sek-torer. Nedenfor følger de eksisterende målsætninger og indikatorer, der vurderes som mest relevante i forhold til det danske bistandsprogram. Målsætninger: 2004 (Baseline) 2007 2015 Reduktion af antallet af personer, der lever i fattigdom 33,7 % lever i ekstrem fattigdom. 60,6 % lever i fattigdom. 29,6 % lever i ekstrem fattigdom, 55 % lever i fattigdom. 20 % lever i eks-trem fattigdom, 41 % lever i fattigdom. Uddannelse for alle 75,3 % af befolkningen har mindst 8 års skole-gang 80,7 % af befolkningen har mindst 8 års skole-gang, herunder lige man-ge mænd og kvinder. 88,8 % af be-folkningen har mindst 8 års sko-legang, herunder lige mange mænd og kvin-der. Reduktion af børnedødeligheden (pr. 1000 levendefødte) 58,8 55,2 45,1 Reduktion af fødselsdødelighed (pr. 100.000 fødsler) 317 279 200 Øget adgang til rent drikkevand for samtlige husholdninger 76,3% 81% 84,5% Øget adgang til sanitet for samtlige husholdninger 45% 55,5% 64% Anvendelse af fattigdomsstrategiens indikatorer er imidlertid forbundet med flere vanskelighe-der. For det første vil indikatorerne ikke blive opdateret årligt, hvorfor det først over længere tidsintervaller vil være muligt at vurdere målopfyldelsen. For det andet må der forventes mang-ler i datagrundlaget for de udvalgte indikatorer. Ved en stærk forværring af de politiske og sociale rammebetingelser vil det blive særdeles van-skeligt at nå de ovenfor opstillede målsætninger. Til gengæld vil en mere stabil udvikling skabe gode forudsætninger for en mere effektiv fattigdomsbekæmpelse og dermed hurtigere opnåelse af 2015-målene. 3.4 Tværgående hensyn og prioritetsområder Ligestilling mellem mænd og kvinder, miljø, demokrati og menneskerettigheder er de tværgåen-de emner i dansk bistandspolitik. I landeprogrammet vil disse prioriteter blive integrerede i sek-
Landestrategi for Bolivia 2005-2010 17torprogrammerne, samtidig med at enkelte specifikke aktiviteter vil blive iværksat for at fremme disse hensyn igennem den tematiske støtte og sektorprogramstøtten til miljøsektoren. Da fattigdommen i Bolivia i særlig grad rammer kvinder og de oprindelige befolkningsgrupper vil strategien i særlig høj grad fokusere på at inddrage disse befolkningsgrupper i udviklingspro-cessen. Igennem det nye uddannelsesprogram vil børn og unges vilkår samt forebyggelse af HIV/AIDS endvidere komme i fokus. Selv om antallet af HIV/AIDS tilfælde er relativt lavt i Bolivia, anses en præventiv indsats som væsentlig for at bremse sygdommens udbredelse. Vurderinger af de enkelte programmers miljømæssige konsekvenser udarbejdes i løbet af for-muleringsfasen for at minimere enhver negativ følgevirkning. 3.5 Det internationale donorsamfunds støtte til Bolivia Bolivia modtager omfattende international udviklingsbistand, der i 2003 androg 925 mio. USD svarende til en bistandsindsats på 105 USD pr. indbygger. International bistand udgjorde i 2003 11,8 pct. af BNI og ca. 37 pct. af centralregeringens samlede udgifter. I 2003 var de største bila-terale donorer målt i udbetalte beløb USA, Tyskland, Japan, Holland, Sverige og Danmark. De største multilaterale donorer er Den andinske Udviklingsfond, Den Interamerikanske Udvik-lingsbank, EU og Verdensbanken, som samlet står for godt over halvdelen af al bistand til Boli-via.3.6 Mål for integration af bistanden og harmonisering med andre donorer Harmonisering af bistanden dækker dels over en tilpasning af donorernes bistandsprogrammer til nationale politikker og strategier, dels over en integration af de enkelte donorersbistand i na-tionale procedurer. Den samlede bistandsindsats vil hermed også fremstå som mere fokuseret og ressourceeffektiv.Indsatsen er påkrævet - en undersøgelse gennemført i 2003 viste, at der på det tidspunkt i Bolivia blev gennemført over 1700 projekter af forskellige donorer.En vigtig forudsætning for harmonisering af bistanden til Bolivia er, at regeringen leder den nødvendige koordineringsindsats. Den siddende regering har taget yderligere initiativ til at styrke koordina-tionen mellem regering og donorerne gennem etableringen af arbejdsgrupper og koordinations-fora inden for udvalgte områder og sektorer. Det gælder f.eks. budgetstøtte og miljø. Udover at støtte regeringens koordinationsindsats vil Danmark i de kommende år søge strategi-ske partnerskaber med de øvrige donorer i Bolivia. Disse partnerskaber vil resultere i forstærket og uddybet dialog med de bolivianske myndigheder, men også mere konkret i en række samfi-nansieringsarrangementer. Hidtil har der i Bolivia været relativt få programmer med samfinan-siering. Det skyldes dels, at den administrative kapacitet i den offentlige sektor har vist sig man-gelfuld, dels at mange donorer hidtil ikke har udvist stor vilje og kapacitet til at indgå i sådanne fælles finansieringsordninger. Der arbejdes endvidere for i stigende grad at integrere den danske støtte i nationale strukturer. Det vil sikre en langsigtet bæredygtighed i bistandsprogrammet i takt med at den nødvendige kapacitet i den offentlige sektor opbygges – indenfor planlægning, udførelse, finansiel styring og monitorering.
Landestrategi for Bolivia 2005-2010 18Hvad angår harmonisering af udviklingssamarbejdet opstilles følgende målsætninger og indika-torer for udviklingssamarbejdet med Bolivia. Målsætningerne er udarbejdet med udgangspunkt i OECD/DACs anbefalede metoder for bistandsharmonisering. Dansk bistand støtter aktivt gennemførel-sen af Bolivias fattigdomsstrategi -Al dansk bistand bidrager til opfyldelsen af nationale målsætninger om reduktion af fattigdommen -Danmark støtter udviklingen af monitoreringssystemet for fattig-domsstrategien Dansk bistand bidrager aktivt til at øge donorkoordination, harmonisering og samfinansiering -Danmark påtager sig frem til 2010 rollen som donorrepræsentant i mindst tre koordinationsfora.-Danmark arbejder for at en stadig større procentdel af den danske bi-stand frem til 2010 ydes under budgetstøttelignende vilkår eller som samfinansiering med andre donorer Dansk bistand integreres yderligere i nati-onale planer og budgetter -Alle betalinger under de dansk-finansierede programmer er overført til de bolivianske samarbejdspartnere i 2005 -60 pct. af indkøb under de dansk-finansierede programmer er overført til bolivianske samarbejdspartnere i 2010 -Budgetlinier i de nye programmer er konsistente med det statslige budgetteringssystem i 2006 -Sektorprogrammernes tekniske langtidsrådgiverbistand er integreret i nationale samarbejdsinstitutioner i 2006 -Al dansk støtte som administreres af offentlige institutioner fremgår af det bolivianske budget i 2005 Dansk bistand anvender i øget omfang nationale procedurer -Styringen af alle sektorprogrammer skal senest i 2006 integreres i nati-onale institutioner -I 2005 er der etableret fælles reviews i sektorer som modtager koordi-neret donorstøtte -Danmark benytter fra 2005 – sammen med andre donorer – nationale monitoreringssystemer hvor sådanne eksisterer. I dansk-støttede sek-torer, hvor der ikke findes nationale monitoreringssystemer, vil Dan-mark tilbyde støtte til etablering heraf senest i 2005. Opnåelse af disse målsætninger vil kræve en fælles, koordineret indsats mellem Danmark og øvrige aktører i Bolivia, men vil også bero på den politiske og sociale udvikling. Voksende uro-ligheder og omfattende konflikter må forventes at mindske den offentlige sektors kapacitet til at formulere politikker og strategier og koordinere udviklingssamarbejdet. Det vil udgøre en barri-ere for udviklingen af budgetstøttelignende former for bistand samt vanskeliggøre integrationen af donormidler i bolivianske strukturer og institutioner. Uanset udviklingen, vil det være væsentligt for Danmark at sikre fortsat donorharmonisering, afsøge muligheder for samfinansiering af projekter samt aktivt koordinere med andre donorer om strategier og prioriteringer. 3.7 Partnerskaber og forpligtelser Rammerne for det overordnede bistandssamarbejde mellem Danmark og Bolivia er fastlagt i samarbejdsaftalen mellem de to lande af 21. juni 1996. Hertil kommer underskrevne regerings-aftaler for programmer og projekter, hvoraf forpligtelserne for Bolivia og Danmark fremgår. Det dansk-bolivianske udviklingssamarbejde er baseret på principperne om partnerskab. Part-nerskab indebærer en åben dialog og forpligtigelser til at indgå et langsigtet samarbejde med fat-tigdomsbekæmpelse som overordnet målsætning. Danmark vil bidrage til gennemførelsen af
Landestrategi for Bolivia 2005-2010 19den nationale fattigdomsstrategi og andre nøgleaktiviteter som uddybet ovenfor. Danmark er forpligtet til regelmæssigt at rapportere om tilgangen af midler til de bolivianske myndigheder for at sikre gennemsigtighed og forudsigelighed. Hvordan landestrategien gennemføres i praksis vil afhænge af den bolivianske regerings vilje og evne til - og muligheder for - at videreudvikle strategigrundlaget og lederskabet for udviklingssamarbejdet samt videreføre den igangværende reformproces, styrke demokratiet og øge den offentlige forvaltnings transparens og effektivitet (jf. afsnit 3.2). 4. Tematiske emner og fokussektorer Den danske støtte til de prioriterede to tematiske emner og fire fokussektorer er defineret med udgangspunkt i den bolivianske regerings overordnede målsætninger for indsatsområderne og bygger videre på allerede opnåede erfaringer med den hidtidige danske støtte. 4.1 Tematisk støtte til reform af den offentlige sektor Udgangspunktet for den tematiske støtte til reformer af den offentlige sektor er, at effektive og velfungerende offentlige institutioner – på centralt og lokalt niveau - er afgørende for en til-fredsstillende gennemførelse af fattigdomsstrategien og for at styrke demokratiet i Bolivia. Re-formprocessen i Bolivia befinder sig i en vanskelig periode. Det er i denne fase afgørende at støtte de bolivianske myndigheders bestræbelser på at fremme reformprocessen. Det langsigte-de mål med dette partnerskab er at opbygge en offentlig sektor der har kapacitet til at udvikle politikker, til at sikre en effektiv anvendelse af ressourcerne, til at styrke den enkelte borgers adgang til offentlige ydelser, til at skabe rammebetingelserne for den private sektors udvikling og til at sikre civilsamfundets fulde inddragelse i udviklingsprocessen. Sidstnævnte indsatsom-råde må komplementeres af tiltag, der bidrager til at styrke de bolivianske civilsamfundsorgani-sationers kapacitet til at agere som fortaler for de fattigste befolkningsgrupper og monitorere at anvendelsen af statslige- og bistandsmidler sker i overensstemmelse med målsætningerne i fat-tigdomsstrategien og relevante handlingsplaner. Konkret vil støtten til reform af den offentlige sektor omfatte selvstændige, men nært forbund-ne indsatsområder indenfor 1) decentralisering, 2) makrofinansiel støtte og 3) institutionelle re-former. Regeringen og relevante donorer har i fællesskab fastsat følgende målsætninger for denne tema-tiske støtte: Øget transparens og effektivitet i den offentlige finansielle administration Øget finansiel stabilitet og bæredygtighed samt fremme af en fattigdomsorienteret fi-nanspolitik Konsolidering af de institutionelle reformer i told-, skatte- og vejdirektoraterne Iværksættelse af en institutionel reform af retsvæsenet Øget forvaltningsmæssig transparens og administrativ kapacitet i kommunerne Styrkelse af den folkelige deltagelse i den politiske beslutningsproces
Landestrategi for Bolivia 2005-2010 20Makroøkonomisk støtte Via den makroøkonomiske bistand ønsker Danmark at støtte fortsat fremdrift i de institutionel-le reformer, i decentraliseringen og i styrkelsen af forvaltningen af de offentlige finanser. For-målet er at sikre en fattigdomsorientering i finanspolitikken i de kommende år, herunder en me-re effektiv fordelingspolitik. I praksis vil det ske med en institutionel reform i finansministeriet og gennemførelse af en handlingsplan, der skal forbedre administrationen af de offentlige fi-nanser, samt ved en indsats med sigte på at øge transparensen i og sikre en effektivisering af den finansielle administration på kommunalt niveau. Makroøkonomisk støtte til Bolivia anses for at være en vigtig løftestang til fremme af reform-processen. Støtten vil give de bolivianske myndigheder et finansielt råderum til at fortsætte den fattigdomsreducerende vækststrategi samtidig med at vigtige reformtiltag iværksættes og konso-lideres. Støtteformen vil også give donorkredsen mulighed for at opretholde en regelmæssig dialog med regeringen på højt niveau for at sikre fortsatte fremskridt i gennemførelsen af en fattigdomsorienteret økonomisk politik med udgangspunkt i ovenfor nævnte parametre og pri-oriteter. Såfremt betingelserne for at give makroøkonomisk støtte i en forværret indenrigspolitisk situa-tion ikke fuldt ud kan opfyldes, vil donorerne være nødsagede til at reducere støtten, indtil der atter er skabt fremskridt på strategisk vigtige delområder. Skulle landet blive kastet ud i en så alvorlig krise, at de grundlæggende institutionelle strukturers virke svækkes, må denne støtte-form helt opgives. Institutionelle reformer Kapacitetsopbygningen i den offentlige sektor i Bolivia er afgørende for gennemførelsen af fat-tigdomsstrategien, således at de forskellige ministerier og offentlige institutioner bliver i stand til at udarbejde sektorstrategier og definere prioriteter i overensstemmelse med de i strategien fast-lagte målsætninger.Støtten til institutionelle reformer skal konkret bidrage til at effektivisere den offentlige administration ved at reducere flaskehalse og forbedre koordinationen på centralt niveau – herunder via styrkelse af informationssystemer og strømlining af de finansielle proce-durer mellem ministerier og decentrale enheder. Også en afpolitisering af sektoren indgår som et mål. Grundelementerne i den fremtidige støtte vil specifikt være konsolidering af den igangværende reformproces i vejdirektoratet og told- og skattedirektoraterne samt igangsættelse af en reform af retsvæsenet. Disse institutionelle reformer vil også bidrage til at mindske korruptionen i for-valtningen. Der vil tillige blive iværksat projektaktiviteter, der bidrager til en forbedring af er-hvervsklimaet, f.eks. gennem støtte til ministeriet for økonomisk udvikling og kommunen i La Paz for at forenkle procedurerne i forbindelse med etablering af virksomheder. Indsatsen, som er tæt forbundet med den makroøkonomiske støtte (jf. foregående afsnit), vil blive samfinansieret med andre donorer med udgangspunkt i harmoniserede procedurer og fæl-les afrapportering.I et scenarium med fortsatte uroligheder vil udfordringen for udviklingssam-arbejdet ligge i målrettet at forsøge at konsolidere reformerne i enkeltstående institutioner (f.eks. jordreforminstituttet).
Landestrategi for Bolivia 2005-2010 21DecentraliseringKommunerne spiller en vigtig rolle i gennemførelsen af landets fattigdomsstrategi og i sikringen af et lokalt velfungerende demokrati. Civilsamfundets reelle deltagelse i den politiske beslut-ningsproces på lokalt niveau er et væsentligt element i forebyggelsen af sociale konflikter. Lige-ledes vil skabelse af favorable rammebetingelser for den private sektors aktiviteter fremme økonomisk vækst på lokalt niveau. Kommunalvalgene (december 2004) og processen med at revidere grundloven vil spille afgørende ind på den fremtidige fordeling af midler og ansvars-områder mellem det kommunale, regionale og centrale administrationsniveau. Den bolivianske regering vil anvende den reviderede grundlov som grundlag for formulering af en langsigtet plan for den videre decentralisering. Indtil da agter regeringen at fokusere på korterevarende tiltag - såsom at sikre en forsvarlig overgang mellem kommunale myndigheder før og efter kommunalvalget og forbedre koordinationen med finansministeriet og den finansielle admini-strationsstruktur på kommunalt niveau. Den fremtidige danske støtte på området vil indeholde elementer på centralt niveau og decen-tralt niveau, der fleksibelt må afpasses resultatet af ovenstående politiske processer. På centralt niveau vil støtten i en første fase være rettet mod de afgrænsede indsatser, som efterfølgende vil blive tilpasset i takt med, at resultaterne af revisionen af grundloven foreligger. Der kan blive tale om støtte kapacitetsopbygning i ministeriet for decentralisering til at udarbejde strategier og normer for den fortsatte decentraliseringsproces. På decentralt niveau kan der blive tale om egentlige bloktilskud til kommunerne i tilgift til støtte til opbygningen af kommunernes admini-strative og finansielle kapacitet. Herudover vil støtten fremme øget folkelig deltagelse i og kon-trol med de politiske beslutningsprocesser på lokalt niveau. Skulle mere omfattende politiske uroligheder indtræffe, vil støtten blive omlagt for mere målrettet at styrke kommunernes mulig-heder for fortsat at fungere som vigtige demokratiske enheder på lokalt niveau. 4.2 Tematisk støtte til konflikthåndtering, menneskerettigheder, demokrati og ligestilling Den strategiske ramme for den tematiske støtte til konflikthåndtering, menneskerettigheder, demokrati og ligestilling er den bolivianske regerings udkast til konflikthåndteringsstrategi, stra-tegien for korruptionsbekæmpelse samt den nationale lovgivning og politik på menneskerettig-heds- og ligestillingsområdet. Følgende overordnede målsætninger er defineret for det tematiske område på baggrund af ovennævnte strategier: Forbedret konflikthåndtering målt som et fald i antallet af konflikter og ved en stigning i andelen af konflikter som det lykkedes at løse ved forhandling. Styrket korruptionsbekæmpelse: Stigning i antallet af korruptionssager som de relevante nøgleinstitutioner indenfor korruptionsbekæmpelse har efterforsket og som efterfølgen-de bliver bragt op ved domstolene eller administrative instanser. Stigning i antallet af menneskerettighedsanklager der er færdigbehandlet med den nød-vendige opfølgning og sanktion. Øget respekt for kvinders rettigheder via støtte til gennemførelse af regeringens priorite-ter på området samt særlig støtte til bekæmpelse af vold mod kvinder, kvinders øgede politiske deltagelse og indflydelse samt større ligestilling i samfundet som helhed.
Landestrategi for Bolivia 2005-2010 22Konflikthåndtering Der har ikke tidligere eksisteret en national strategi for konflikthåndtering. Tendensen har væ-ret, at politiske, sociale og økonomiske konflikter er blevet bragt til forhandlingsbordet på høje-ste niveau, til tider med præsidentens involvering. I samarbejde med andre donorer vil Danmark støtte de bestræbelser, præsidentens særlige kon-tor på området har udfoldet for at udarbejde og gennemføre en ny konflikthåndteringsstrategi. Strategien sigter på at styrke de decentrale niveauer, såsom præfekturer og kommuner, samt al-lerede eksisterende decentrale institutioner og komiteer med medierende roller indenfor speci-fikke områder (jord, sundhed, uddannelse og lign.). Derudover vil den danske bistand styrke civilsamfundets kapacitet inden for konflikthåndtering. Der kan bl.a. være tale om støtte til ska-belse af kvalificeret trepartsdialog mellem arbejdsmarkedets parter. Det sker i erkendelse af at faglige konflikter på det bolivianske arbejdsmarked hidtil har været kendetegnet ved konfronta-tioner og omfattende protestaktioner frem for dialog og struktureret forhandling. Såfremt den politiske situation forværres, vil det være oplagt at opprioritere indsatsen og øge andelen af ressourcer til projekter for konflikthåndtering. Korruptionsbekæmpelse Ifølge den seneste opgørelse (2004) fra organisationen Transparency International indtager Bo-livia tredjepladsen blandt de mest korrupte lande i Latinamerika. Bolivianerne opfatter korrup-tionen som en af de største hindringer for den demokratiske konsolidering og bæredygtig øko-nomisk udvikling. Præsident Mesa har sat kampen mod korruptionen højt på den politiske dagsorden ved bl.a. at etablere et særligt kontor for korruptionsbekæmpelse. Et samarbejde er etableret mellem fire nøgleinstitutioner (rigsrevisionen, den offentlige anklager, kontoret til be-kæmpelse af hvidvaskning og præsidentens særlige kontor for korruptionsbekæmpelse), der i 2004 udarbejdede en ambitiøs fælles handlingsplan på området. Sammen med andre donorer vil Danmark støtte denne plan for bekæmpelse af korruption, bl.a. ved at styrke de relevante institutioners kapacitet, herunder prævention af korruption og bedre efterforskning af konkrete sager. Planen omfatter både præventive elementer og tiltag der skal fremme efterforskning og retsforfølgelse. Menneskerettigheder Bolivia har gennem de seneste 20 år generelt oplevet en styrkelse af demokratiet, de demokrati-ske rettigheder og respekten for menneskerettigheder. Bolivia har tilsluttet sig de væsentligste internationale konventioner om de civile, politiske, økonomiske, sociale og kulturelle rettighe-der samt rettigheder for specielt sårbare grupper såsom børn, kvinder og oprindelige folk. Der sker dog fortsat et stort antal brud på menneskerettighederne, ikke mindst af dele af politiet og hæren. Sammen med andre donorer vil Danmark støtte gennemførelse af den nationale menneskeret-tighedsstrategi, som er under udarbejdelse. Strategien har som hovedelementer: integration af
Landestrategi for Bolivia 2005-2010 23hensynet til menneskerettighederne i samtlige nationale politikker og lovgivning, opfølgning på internationale aftaler underskrevet af Bolivia samt rapportering om menneskerettighedssituatio-nen i internationale fora. Der forudses fortsat støtte til ombudsmandsinstitutionen, bl.a. til træning og uddannelse af po-liti og militær i menneskerettighedsspørgsmål, og til den største menneskerettighedsorganisati-on, Den permanente Menneskerettighedsforsamling (Asamblea Permanente de Derechos Hu-manos). Forsamlingen arbejder for udbredelse af viden om samt forsvar af menneskerettighe-derne. Den yder også juridisk bistand i konkrete sager og fungerer som mægler i konflikter. Endelig forudses støtte til valgrådet, som bl.a. er ansvarlig for udstedelse af fødselsattester, som muliggør deltagelse i valg. Ligestilling I Bolivia taler man om en ”feminisering” af fattigdommen. Støtte til kvinders integration i ud-viklingsprocessen indgår derfor som en vigtig komponent i fattigdomsstrategien. På trods af at Bolivia har en ganske avanceret ligestillingslovgivning, står det ringe til med implementering af lovene. Viceministeriet for kvinder har på den baggrund udarbejdet en ny treårsplan (2005- 2008) med vægt på: 1) Bekæmpelse af vold mod kvinder; 2) Stigning i antallet af kvinder i pro-duktive aktiviteter; 3) Stigning i kvinders politiske indflydelse; 4) Implementering af gældende love og handlingsplaner på ligestillingsområdet i kommuner og amter; og 5) Større ligestillings-hensyn i den offentlige sektor (f.eks. sundhed, uddannelse) Danmark vil bidrage til en fælles donorfond, der skal finansiere Viceministeriets implementering af treårsplanen. Med udgangspunkt i regeringens prioriteter, erfaringerne fra tidligere og igangværende ligestil-lingsprojekter samt prioriteterne i Danidas ligestillingsstrategi vil den danske støtte derudover via støtte til civilsamfundet fokusere på: 1) bekæmpelse af vold mod kvinder; og 2) fremme af kvinders politiske indflydelse. Som eksempel på førstnævnte indsats kan nævnes støtte til kommuners og private organisationers juridiske bistand til voldsramte kvinder. Til aktiviteterne for at fremme kvinders politiske deltagelse hører støtten til et netværk af kvindeorganisationer (Coordinadora de la Mujer), der skal fremme kvinders deltagelse i og indflydelse på den grund-lovsgivende forsamling, samt efterfølgende overvågning af gennemførelsen af den nye grund-lov. Denne tematiske indsats - til konflikthåndtering, menneskerettigheder, demokrati og ligestilling – er altafgørende for at fremme demokratisk deltagelse og vil også i en mere ustabil politisk si-tuation blive fastholdt som prioritetsområde. Det vil dog være nødvendigt at identificere mod-tagerorganisationer, der også i en mere problematisk kontekst effektivt kan bidrage til at sikre fremskridt inden for ovenfor nævnte indsatsområder. 4.3 Oprindelige folk Anden fase af programmet for oprindelige folk, som er igangsat primo 2005, har som hoved-formål at støtte den nationale politik for oprindelige folk, der er under udarbejdelse. Program-met er i overensstemmelse med Danmarks strategi for oprindelige folk, som lægger vægt på ret-tighedsaspektet, som udtrykt i ILO konventionen 169. De vigtigste samarbejdspartnere for
Landestrategi for Bolivia 2005-2010 24programmet er ministeriet for oprindelige folks anliggender, det nationale jordreforminstitut og de nationale, regionale og lokale organisationer for oprindelige folk. Af specifikke målsætninger for de kommende års aktiviteter i sektoren har ministeriet for oprindelige folks anliggender fastsat følgende: Integration af hensynet til de oprindelige folks særlige forhold (lov 1257) i 7 nøglemini-sterier, 4 amter, 12 kommuner, 9 byretter og 5 parlamentariske kommissioner Færdiggørelse af opmåling og skødeudstedelse af de oprindelige folks fælles landområ-der (TCO) i 19 TCOer i lavlandet og 42 på højlandet påbegyndt i første fase, samt 37 nye TCOer i højlandet Gennemførelse af bæredygtige udviklingsplaner i de oprindelige folks fælles landområ-der, 5 i lavlandet og 15 i højlandet. Øget samarbejde mellem TCOer og de politisk-administrative strukturer, især kommu-ner og departementer I løbet af 90erne er der sket betydelige fremskridt i anerkendelse af de oprindelige folk og disses særlige rettigheder, f.eks. i form af adgang til indianske fælles jorde og fremme af tosproglig in-terkulturel undervisning. Danmark har i første fase af programmet for oprindelige folk bidraget til denne proces. Størstedelen af de oprindelige folk hører fortsat til de allerfattigste grupper i landet og har en relativt svag politisk deltagelse. Situationen afspejler århundreders diskrimina-tion mod og marginalisering af de oprindelige folk, først gennem hele kolonitiden og senere i det 20 århundrede, hvor de indianske kulturer forsøgtes assimileret i en stat domineret af spansk sprog og kultur. Først med en grundlovsændring i 1994 anerkendtes Bolivia som et mul-tikulturelt samfund. Via sektorprogrammet vil Danmark i samarbejde med andre donorer søge at støtte udvikling og gennemførelse af den nationale politik på området. Inden for disse rammer vil den fremtidige danske støtte omfatte en målrettet indsats på tre hovedområder: 1) Støtte til oprindelige folks rettigheder, herunder fremme af oprindelige folks politiske deltagelse i kommunerne og på cen-tralt niveau; 2) Opmåling af og skødeudstedelse for indianske fællesområder. Idet jordudstyk-ningsprocessen på grund af de mange interesser er meget konfliktfyldt, vil støtten hertil omfatte konfliktforebyggende tiltag; 3) Forvaltning og produktiv bæredygtig udvikling indenfor disse fællesområder. Hertil kommer specifikke tiltag med sigte på at involvere kvinder fra de oprindelige folk i udviklingsprocessen. Endelig vil Danmark støtte enkeltstående tiltag for yderligere at fremme cementeringen af Bolivia som et multikulturelt samfund. Sektorprogrammet vil blive gennemført i samarbejde med både de offentlige institutioner og civilsamfundet, først og fremmest indianerorganisationer. Det vil være en dansk prioritet at styrke dialogen og samarbejdet mellem relevante ministerier og kommuneforvaltninger og re-præsentanter for de oprindelige folk. Den tostrengede strategi giver således programmet en vis fleksibilitet til om nødvendigt at skifte tyngden fra offentlig sektor til civilsamfund. En betydelig del af den danske støtte til fremme af
