STATSMINISTERIET Forslag   til   Lov om Grønlands landsstyres indgåelse af folkeretlige aftaler Denne lov bygger  på en overenskomst mellem Grønlands landsstyre og den danske regering som ligeværdige parter. § 1. Grønlands landsstyre kan med fremmede stater og mellemfolkelige organisationer forhand- le og indgå folkeretlige aftaler, herunder forvaltningsaftaler, som fuldt ud angår overtagne sags- områder. Stk.  2. Stk. 1 finder ikke anvendelse ved forhandling og indgåelse af folkeretlige aftaler, som vedrører både Grønland og Færøerne. Efter beslutning af såvel Grønlands landsstyre som Fæ- røernes landsstyre kan de to landsstyrer dog handle i forening ved folkeretlige aftaler i overens- stemmelse med bestemmelserne i denne lov. Stk. 3. Folkeretlige aftaler, der er indgået efter stk. 1 og 2, 2. pkt., kan opsiges efter de samme bestemmelser.   Stk.  4.  Bestemmelserne  i  stk.  1-3  omfatter  ikke  folkeretlige  aftaler,  som  berører  forsvars-  og sikkerhedspolitikken, samt folkeretlige aftaler, som skal gælde for Danmark, eller som forhand- les inden for en mellemfolkelig organisation, hvoraf Kongeriget Danmark er medlem. Stk. 5. Bestemmelserne i stk. 1-3 begrænser ikke de danske myndigheders forfatningsmæssige ansvar og beføjelser vedrørende forhandling, indgåelse og opsigelse af folkeretlige aftaler, her- under aftaler, der er omfattet af stk. 1-3. § 2. Folkeretlige aftaler i medfør af § 1, stk. 1, indgås på rigets vegne af Grønlands landsstyre under betegnelsen Kongeriget Danmark for så vidt angår Grønland. Folkeretlige aftaler i med- før af § 1, stk. 2, 2. pkt., indgås af Grønlands landsstyre og Færøernes landsstyre i forening un- der betegnelsen Kongeriget Danmark for så vidt angår Færøerne og Grønland. Om nødvendigt kan andre lignende betegnelser fastlægges i medfør af stk. 2, 2. pkt.

-  - 2 Stk. 2. Nærværende lov forudsætter et nært samarbejde mellem den danske regering og Grøn- lands landsstyre med henblik på, at Kongeriget Danmarks samlede interesser ikke tilsidesættes, og at regeringen underrettes om påtænkte forhandlinger, inden disse påbegyndes og om forlø- bet af forhandlingerne, inden folkeretlige aftaler indgås eller opsiges. Regeringen fastlægger ef- ter forhandling med Grønlands landsstyre de nærmere rammer for samarbejdet.   § 3. Ved ansættelse af repræsentanter for Grønlands landsstyre på Kongeriget Danmarks uden- rigsrepræsentationer til særlig varetagelse af anliggender, som fuldt ud er overtaget af de grøn- landske myndigheder, finder § 16, stk. 1, i lov om Grønlands hjemmestyre tilsvarende anven- delse. § 4. Hvor internationale organisationer åbner adgang for, at andre enheder end stater og sam- menslutninger af stater kan opnå medlemskab i eget navn, kan regeringen efter anmodning fra Grønlands landsstyre beslutte at indgive eller støtte en ansøgning  herom for  Grønland, hvor dette er foreneligt med Grønlands forfatningsmæssige status. § 5. Loven træder i kraft dagen efter bekendtgørelsen i Lovtidende.

-  - 3 Almindelige bemærkninger 1. Indledning Grønlands udenrigspolitiske interessevaretagelse er vokset i takt med udviklingen i hjemmesty- ret, den tiltagende globalisering og de grønlandske myndigheders ønske om inddragelse i disse anliggender.  Et  væsentligt  element  i  denne  udvikling  har  været,  at  Grønland  har  valgt  at  stå uden for EU.   Det er regeringens overordnede politik at søge rigsfællesskabet moderniseret og herunder  ind- drage Grønland i udenrigspolitiske beslutninger, som særligt vedrører Grønland. I sin åbningstale i Folketinget den 1. oktober 2002 tilbød statsministeren at drøfte en ordning med de grønlandske og færøske myndigheder, hvorefter landsstyrerne bemyndiges til at handle på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender, der alene angår Grønland  henholdsvis Færøerne. En fuldmagt af denne karakter ville ligge uden for de nuværende hjemmestyrelove, og regerin- gen ville derfor være indstillet på at forankre en sådan fuldmagt til det grønlandske landsstyre og det færøske landsstyre i lovgivning. Med udgangspunkt i den udvikling, der allerede har fundet sted for så vidt angår det grønland- ske landsstyres internationale interessevaretagelse, er lovforslagets hovedsigte at give landsstyret en udtrykkelig og generelt formuleret adgang til selv – på rigets vegne, men uden Udenrigstje- nestens medvirken – med tredjelande og internationale organisationer at føre og afslutte inter- nationale forhandlinger, der fuldt ud angår overtagne sagsområder. Lovforslaget forudsætter, at de  danske  myndigheders  ansvar  for  rigets  udenrigspolitik  bevares  i  overensstemmelse  med Danmarks Riges Grundlov.   I  dette  lovforslag  anvendes  udtrykket  ”Kongeriget  Danmark”  om  hele  riget,  mens  udtrykket ”Danmark”  angiver  rigsdelen  Danmark,  medmindre  andet  klart  fremgår  af  sammenhængen. Udtrykket ”danske myndigheder” sigter til Folketinget og regeringen. 2. Hovedpunkterne i lovforslaget 2.1.Grønlands generelle stilling i udenrigsanliggender Grønlands stadigt stigende internationale interessevaretagelse har bl.a. givet sig udslag i, at in- ternationale forhandlinger, der alene berører Grønland, i stigende grad er blevet ført under le- delse af det grønlandske landsstyre. Udenrigstjenestens medvirken har i sådanne sager underti- den været af mere formel karakter, mens der i andre tilfælde har været tale om, at Udenrigsmi- nisteriet har ydet en substantiel bistand i forhandlingerne.

-  - 4 Aftalerne er i disse tilfælde indgået mellem det pågældende tredjeland og Kongeriget Danmark, og det fremgår normalt af aftalen, at både regeringen og det grønlandske landsstyre har medvir- ket i aftalens tilblivelse og godkendelse. For så vidt angår visse forvaltningsaftaler mellem Grønland og visse nærtstående lande har der udviklet sig en praksis, hvorefter Grønlands landsstyre har forhandlet aftalen uden Udenrigstje- nestens medvirken. Denne praksis forudsætter, at de danske myndigheder stedse holdes under- rettet om forhandlingernes forløb, således at det er muligt for disse i givet fald at sikre vareta- gelsen af rigets interesser. På det multilaterale område har Grønlands landsstyre adgang til at gøre særlige interesser gæl- dende i forbindelse med internationale forhandlinger og herunder mulighed for at deltage i dan- ske delegationer på embedsmands- eller politisk niveau ved diplomatiske konferencer.   Både for bilaterale og multilaterale aftaler, som særligt berører Grønland, skal det grønlandske landsstyre endvidere høres, forinden disse aftaler ratificeres. Bortset fra en række særlige sags- områder, f.eks. vedrørende menneskerettigheder, vil det normalt også være muligt for Kongeri- get Danmark at tiltræde aftaler med virkning alene for Danmark, således at Grønland selvstæn- digt  kan  træffe  beslutning  om,  hvorvidt  den  pågældende  aftale  ønskes  anvendt  i  forhold  til Grønland. En nærmere beskrivelse af Grønlands deltagelse i udenrigsanliggender og samarbejdet mellem de danske myndigheder og landsstyret herom er indeholdt i den såkaldte Anorakrapport af juli 1999. På det forsvars- og sikkerhedspolitiske område har samarbejdet mellem Udenrigsministeriet og Grønlands landsstyre udviklet sig væsentligt i løbet af det seneste årti. Grønlands landsstyre har således deltaget i forhandlinger med USA om modernisering af aftalen af 1951 med USA om forsvaret af Grønland og vil fremover deltage i et bredere spektrum af forhandlinger, der ud- springer  heraf.  Samarbejdet  drøftes  løbende  på  møder  på  embedsmands-  og  politisk  niveau. Der er endvidere etableret en praksis i forhold til Landstingets Udenrigs- og Sikkerhedspolitiske Udvalg, således at regeringen sikrer, at dette udvalg i sager af særlig interesse for Grønland får underretning samtidig med Det Udenrigspolitiske Nævn. Udenrigsministeren drøfter endvidere én gang årligt udenrigs- og sikkerhedspolitiske spørgsmål med Landstingets Udenrigs- og Sik- kerhedspolitiske Udvalg.   I forbindelse med forberedelsen af de dansk-grønlandske forhandlinger med USA om Thulera- daren har regeringen og landsstyret endvidere underskrevet den såkaldte Itilleq-erklæring af 14. maj  2003,  som  med  forbehold  for  rigsmyndighedernes  beføjelser  og  ansvar  efter  grundloven fastlægger normerne for Grønlands inddragelse i udenrigs- og sikkerhedspolitikken baseret på medinddragelse  og  medindflydelse  med  sigte  på  ligeværdighed  mellem  de  to  rigsdele  i  alle spørgsmål, hvor Danmark og Grønland i fællesskab er inddraget.  

-  - 5 Systematisk  angår  lovforslaget  emner,  der  er  reguleret  i  den  grønlandske  hjemmestyrelov. Grønlands  landsstyre  ønsker  imidlertid  fuldmagtsbestemmelser  gennemført  uden  at  afvente resultaterne af Grønlandsk-dansk  selvstyrekommission. Landsstyret har tilkendegivet, at dette sker uden præjudice for selvstyrekommissionens overvejelser. Regeringen har erklæret sig ind- forstået hermed, idet selvstyrekommissionens arbejde ligger indenfor rammerne af grundloven og rigsfællesskabet. 2.2. Statsretlige bemærkninger Regeringen har følgende bemærkninger vedrørende de statsretlige rammer for fuldmagten.  Danmarks Riges Grundlovs § 19, stk. 1 og 3, har følgende ordlyd: ”§ 19. Kongen handler på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender. Uden folketingets samtykke kan han dog ikke fore- tage nogen handling, der forøger eller indskrænker rigets område, eller indgå nogen forpligtelse, til hvis opfyldelse folke- tingets medvirken er nødvendig, eller som i øvrigt er af større betydning. Ej heller kan kongen uden folketingets samtykke opsige nogen mellemfolkelig overenskomst, som er indgået med folketingets samtykke.   Stk. 2. (..) Stk. 3. Folketinget vælger af sin midte et udenrigspolitisk nævn, med hvilket regeringen rådfører sig forud for enhver beslutning af større udenrigspolitisk rækkevidde. Nærmere regler om det udenrigspolitiske nævn fastsættes ved lov. ” Som det fremgår af Danmarks Riges Grundlovs § 19, stk. 1, handler kongen (regeringen) på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender. Heri ligger, at enkelte dele af riget efter grundloven ikke vil kunne tillægges selvstændig kompetence i disse anliggender. Det ville derfor forudsætte en grundlovsændring, hvis Grønland statsretligt skulle have adgang til på egne vegne at handle i mellemfolkelige anliggender. Spørgsmålet er herefter, om der forfatningsretligt set er mulighed for, at Grønland kan handle på rigets vegne i en række mellemfolkelige anliggender. Herom bemærkes følgende: Det grønlandske landsstyre vil ved at handle på rigets vegne binde hele riget, således at disposi- tioner på det udenrigspolitiske område som udgangspunkt vil berøre rigets generelle udenrigs- politiske forhold. Bl.a. vil eventuelle spørgsmål om folkeretligt ansvar for manglende overhol- delse af en folkeretlig aftale indgået af Grønland inddrage de danske myndigheder. Herved  adskiller  udenrigspolitik  sig  afgørende  fra  tilfælde,  hvor  de  grønlandske  myndigheder har  lovgivende  og  udøvende  beføjelser,  idet  disse  beføjelser  kun  giver  adgang  til  at  fastsætte regler mv. med virkning for Grønland.   Danmarks Riges Grundlov vil derfor være til hinder for en egentlig overladelse af beføjelser til   de grønlandske myndigheder til at handle i mellemfolkelige anliggender omfattet af den nævnte bestemmelse i grundlovens § 19, stk. 1. Som en konsekvens heraf må det desuden antages, at det ikke vil være muligt at overlade regeludstedende kompetence på det udenrigspolitiske om- råde  til  de  grønlandske  myndigheder.  Grundloven  vil  således  bl.a.  være  til  hinder  for,  at  det

-  - 6 overlades til de grønlandske myndigheder at lovgive om udenrigstjenestens forhold, at oprette diplomatiske missioner i udlandet eller tillade oprettelse af sådanne missioner i Grønland.   Det vil imidlertid være muligt inden for grundlovens rammer at bemyndige det  grønlandske landsstyre  til  at  handle  på  rigets  vegne  i  visse  mellemfolkelige  anliggender,  der  alene  angår Grønland og ikke tillige berører andre dele af riget. Det forhold, at bemyndigelsen alene vil kunne omfatte anliggender, der vedrører Grønland, må for det første indebære, at bemyndigelsen til at handle på rigets vegne i mellemfolkelige anlig- gender skal være afgrænset til de sagsområder, hvor det grønlandske landsstyre har fået overført den lovgivende og administrative kompetence – det vil sige sagsområder, hvor landsstyret selv kan foretage de nødvendige lovændringer og administrative handlinger mv. i forbindelse med indgåelse af internationale aftaler.   For det andet indebærer det anførte, at de internationale aftaler, som det grønlandske landsstyre indgår på rigets vegne, i kraft af den nævnte bemyndigelse alene kan udstrækkes til territorialt at gælde for Grønland.   Som nævnt vil der ikke være tale om en egentlig overladelse af beføjelser til at handle i mellem- folkelige anliggender. Regeringen vil derfor fortsat have udenrigspolitisk kompetence også i de anliggender, der omfattes af en bemyndigelse til det grønlandske landsstyre. Hensynet  til  rigsenheden  og  grundlovens  §  19  indebærer  endvidere,  at  Grønlands  landsstyre ved udøvelsen af udenrigspolitiske handlinger - der som anført bliver folkeretligt bindende for hele riget - vil være afskåret fra at handle i strid med rigets interesser, herunder rigets generelle udenrigspolitik.   Grønlands  landsstyre  vil  således  ikke  kunne  foretage  udenrigspolitiske  dispositioner,  der  er  i konflikt med de øvrige rigsdeles interesser - herunder indgå aftaler, der strider mod generelle principper for rigets udenrigspolitik på det pågældende sagsområde.   Med henblik på at sikre overensstemmelsen med rigets generelle udenrigspolitik vil det derfor være en forudsætning for en fuldmagtsordning til Grønlands landsstyre til at handle på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender, at der etableres en ordning, som sikrer, at regeringen i for- nødent omfang underrettes og konsulteres forud for dispositioner på det udenrigspolitiske om- råde.   2.3. Sammenhæng med en række organisatoriske spørgsmål om udenrigstjenesten Sideløbende med arbejdet med denne lov har en række spørgsmål af administrativ og persona- lepolitisk  karakter  været  drøftet  mellem  de  grønlandske  myndigheder  og  Udenrigsministeriet. Det drejer sig bl.a. om referenceforhold for hjemmestyrets udsendte medarbejdere og styrkelse af grønlandskonsulentens stilling i Udenrigsministeriet samt skiltning og flagning ved repræsen-

-  - 7 tationer. Resultatet af disse drøftelser er udmøntet dels i udkast til aftale, der forventes under- skrevet i foråret 2005, mellem Udenrigsministeriet og Grønlands landsstyre, dels i form af visse administrative  ændringer  i  Udenrigsministeriet  og  på  repræsentationerne.  Som  et  centralt  nyt led heri indgår etablering af et Nordatlantisk Sekretariat i Udenrigsministeriet, som kan bidrage til styrket grønlandsk interessevaretagelse.   2.4. Lovens anvendelsesområde 2.4.1. Bilaterale aftaler Loven forventes primært at finde anvendelse for bilaterale aftaler. Som nævnt ovenfor vil fuld- magten omfatte folkeretlige aftaler, der emnemæssigt angår anliggender, der henhører under de grønlandske myndigheder, og som ikke samtidig skal gælde for Danmark. De pågældende afta- ler, der indgås med hjemmel i fuldmagten, vil således skulle kunne ”spejles” i et eller flere over- tagne sagsområder og kan samtidig ikke medføre pligter (eller rettigheder) for de øvrige dele af riget eller i øvrigt gælde for disse.   Med udgangspunkt i den hidtidige praksis i relation til folkeretlige aftaler specifikt relateret til Grønland forekommer det mest sandsynligt, at fuldmagtens hovedanvendelse vil blive folkeret- lige aftaler om regulering af fiskeri, handelsforhold, dobbeltbeskatning, kultur, forskning, un- dervisning, sociale forhold, sundhed, miljø, turisme og lignende emner med nabolande og EU. 2.4.2. Multilaterale aftaler   For så vidt angår multilaterale aftaler af interesse for  Grønland vil det typisk forholde sig såle- des, at aftalerne også skal finde anvendelse for Danmark. I sådanne tilfælde vil fuldmagten ikke kunne finde anvendelse. Dette beror på, at Danmark og Grønland ikke kan optræde som sær- skilte  parter  i  relation  til  en  folkeretlig  aftale.  Såvel  statsretligt  som  folkeretligt  er  Kongeriget Danmark ét folkeretssubjekt. Grønlands interesser varetages i disse tilfælde fortsat gennem del- tagelse  i  forhandlingernes  forberedelse  og  i  rigets  forhandlingsdelegation,  hvor  der  er  særlige grønlandske interesser på spil.   Der vil dog kunne tænkes også fremover at opstå tilfælde, hvor Danmarks deltagelse fuldt ud er dækket af EU, og hvor Kongeriget Danmark for så vidt angår Grønland derfor vil kunne op- træde som en selvstændig part i medfør af fuldmagten. Da de fleste multilaterale forhandlinger foregår i internationale organisationer, er dette spørgsmål yderligere behandlet nedenfor under internationale organisationer. 2.4.3  Internationale organisationer Internationale organisationer oprettes i næsten alle tilfælde ved multilaterale traktater. På samme måde som beskrevet ovenfor om multilaterale aftaler vil fuldmagten normalt ikke kunne finde anvendelse i forbindelse med en international organisations grundlæggende traktat og dermed for medlemskab af den pågældende internationale organisation. Det vil normalt være Kongeri- get Danmark, der er medlem af den pågældende organisation, og medlemskabet vil også dække Grønland.  Grønlands interesser varetages i disse tilfælde fortsat gennem deltagelse i forhand-

-  - 8 lingernes forberedelse og i rigets forhandlingsdelegation, hvor der er særlige grønlandske inte- resser på spil. I forhold til FN er det fast praksis, at det grønlandske landsstyre kan udpege re- præsentanter, der indgår i den danske delegation til de årlige generalforsamlinger.   Selv om EU på en række områder har overtaget medlemsstaternes kompetence til at føre for- handlinger og indgå folkeretlige aftaler, er medlemsstaterne dog stadig selvstændige medlemmer af langt de fleste internationale organisationer, f.eks. FN, WTO, OECD. Ofte er EU medlem ved siden af medlemsstaterne, og det er i så tilfælde normalt fastlagt, at medlemsstaterne og EU ”deler medlemskabet”, således at Kommissionen udtaler sig og forhandler på medlemsstaternes vegne, hvor der er EU-kompetence, mens medlemsstaterne fortsat varetager emner, der er na- tional  kompetence,  oftest  efter  forudgående  koordination  og  med  Rådsformandskabet  som talsmand. Denne ordning indebærer, at medlemsstaterne bevarer hver sin stemmeret, som evt. kan udøves af Kommissionen, hvor der er EU-kompetence. Medlemsstaterne bevarer selvsagt deres fulde kompetence i relation til dele af den pågældende medlemsstat, som ikke er omfattet af medlemskabet, for Kongeriget Danmarks vedkommende Grønland og Færøerne. Maastricht-traktaten indeholder en erklæring (nr. 25) , hvorefter de EU- lande, som har oversøiske territorier, der ikke er omfattet af traktaten, i tilfælde af en interesse- konflikt,  som  ikke  kan  løses,  kan  handle  til  varetagelse  af  et  oversøisk  territoriums  interesse, uden at dette skader Fællesskabets interesse. Som en indtil videre særegen undtagelse er EU medlem af visse internationale fiskeriorganisati- oner (NAFO, NEAFC, NASCO), hvor medlemsstaterne ikke selvstændigt er medlemmer, og EU har i disse organisationer kun én stemme. Det er i disse undtagelsestilfælde anerkendt, at Kongeriget  Danmark  kan  optræde  som  selvstændigt  medlem  for  så  vidt  angår  Grønland  og Færøerne. Frankrig har en tilsvarende ordning for St. Pierre et Miquelon, der ikke er omfattet af Frankrigs EU-medlemskab. Det kan meget vel tænkes, at der fremover vil opstå flere af disse særlige tilfælde. Fuldmagten vil gælde i relation til de nævnte internationale fiskeriorganisationer og tilsvarende ordninger, som fremover måtte blive vedtaget. Bestemmelsen i lovforslagets § 4 angår i modsætning hertil de særlige tilfælde, hvor internatio- nale organisationer giver mulighed for, at andre enheder end stater og sammenslutninger af sta- ter kan opnå medlemskab i eget navn. Det omfatter i alt væsentligt associeret medlemskab, som typisk  gælder  for  oversøiske  områder,  hvis  udenrigsanliggender  varetages  af  en  medlemsstat. Associeret medlemskab vil normalt kunne opnås efter ansøgning fra den pågældende medlems- stat. Undertiden skal en sådan ansøgning godkendes af organisationens kompetente organ (ge- neralforsamling eller lignende); mens det i andre tilfælde – som f.eks. IMO, hvor Færøerne i dag har status som associeret medlem – er tilstrækkeligt, at en medlemsstat afgiver en ensidig erklæ- ring om associeret medlemskab for et oversøisk område, hvis udenrigsanliggender det vareta- ger. Der kan i de enkelte organisationers forfatninger være knyttet særlige betingelser for at op- nå status som associeret medlem.

-  - 9 Typisk omfatter et associeret medlemskab ret til at deltage i møderne i organisationen med tale- ret, men ikke stemmeret, samt ret til at blive indvalgt i alle eller visse af organisationens særlige råd, komiteer og underudvalg. Normalt betaler et associeret medlem et reduceret medlemsbi- drag til organisationen.   Hvor der er tale om associeret medlemskab, er det karakteristisk, at de associerede medlemmer optræder i eget navn. Også herved adskiller associeret medlemskab sig fra den ovenfor nævnte fulde  medlemskabsordning  for  ”Danmark  for  så  vidt  angår  Grønland  og  Færøerne”, som  gælder  i forhold til visse internationale fiskeriorganisationer. Hvis der imidlertid inden for en organisation indkaldes til diplomatiske konferencer med hen- blik på vedtagelse af multilaterale aftaler, vil et associeret medlem normalt ikke kunne deltage selvstændigt heri. Grønland vil efter sædvanlig praksis kunne deltage i kongerigets delegation til sådanne konferencer, hvor der indgår spørgsmål af særlig interesse for Grønland.   I Nordisk Ministerråd har Grønland, ligesom Færøerne og Ålandsøerne en meget vidtgående associeret status, der i det daglige arbejde giver de grønlandske myndigheder en meget høj grad af ligestilling med de nordiske lande, der er medlemmer af Nordisk Ministerråd, selvom Grøn- land ikke er part i den nordiske samarbejdsaftale (Helsingforsaftalen). Af bestemmelsen i lovforslagets § 4 fremgår, at regeringen er indstillet på i konkrete tilfælde – efter ønske fra og i samarbejde med det grønlandske landsstyre – at undersøge de konkrete mu- ligheder for grønlandsk medlemskab i eget  navn af internationale organisationer, der er åbne for andre end stater og sammenslutning af stater, og i givet fald at støtte sådanne ønsker, hvor dette er foreneligt med Grønlands forfatningsmæssige status, jf. herved pkt. 2.2. Eksempelvis  åbner  FAO’s  og  UNESCO’s  statutter  mulighed  for  associeret  medlemskab  for oversøiske områder, hvis udenrigsrelationer varetages af en medlemsstat. Ovenstående  bemærkninger  vedrørende  internationale  organisationer  omhandler  ikke  andre former for organisationer end dem, der er oprettet som et samarbejde mellem stater. Ved siden af dette statslige samarbejde findes en lang række ikke-statslige internationale organisationer. De er typisk oprettet som et samarbejde på et konkret område – f.eks. idræt – mellem nationale foreninger m.v. Grønlandske foreningers muligheder for at opnå medlemskab af private inter- nationale organisationer afhænger af de pågældende organisationers regelsæt og berøres ikke af nærværende lovforslag. Det kan imidlertid ikke udelukkes, at den øgede grønlandske synlighed i international sammenhæng, som lovforslaget lægger op til, kan få den afledede virkning, at der vises større imødekommenhed også fra private internationale organisationer over for grønland- ske ønsker om deltagelse. 3. Lovforslagets økonomiske og administrative konsekvenser mv.

-  - 10 Lovforslaget skønnes ikke at have økonomiske eller administrative konsekvenser for det offent- lige af betydning. Forslaget vil ikke have økonomiske eller administrative konsekvenser for er- hvervslivet, og forslaget har ingen miljømæssige konsekvenser.   4. Forholdet til EU-retten Lovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter. 5. Hørte myndigheder Grønlands Hjemmestyre Færøernes landsstyre Positive konsekven- ser/mindreudgifter Negative konsekven- ser/merudgifter Økonomiske konsekvenser for stat,  kommuner  og  amtskom- muner Ingen Ingen Administrative    konsekvenser for  stat,  kommuner  og  amts- kommuner Ingen Ingen Økonomiske konsekvenser for erhvervslivet Ingen Ingen Administrative    konsekvenser for erhvervslivet Ingen Ingen Miljømæssige konsekvenser Ingen Ingen Forholdet til EU-retten Lovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser Til § 1 Bestemmelserne i § 1, stk. 1 og 2, 2. pkt., etablerer en generel ordning, der gælder for alle folke- retlige aftaler, der opfylder lovens betingelser. Den indebærer en bemyndigelse for Grønlands landsstyre  som  sådant  til  at  forhandle  og  indgå  visse  folkeretlige  aftaler  på  rigets  vegne.  Det tilkommer således i de konkrete situationer det grønlandske landsstyre selv at udpege den eller

-  - 11 de personer, som kan handle i medfør af § 1. På disse to punkter indebærer ordningen en æn- dring  i  forhold  til  den  gældende  praksis,  hvor  udenrigsministeren  i  overensstemmelse  med grundlovens § 19 i konkrete sager giver fuldmagt til navngivne ressortministre, embedsmænd og andre – herunder efter omstændighederne medlemmer af Grønlands landsstyre og dets em- bedsmænd – til at optræde på rigets vegne i forbindelse med forhandling og indgåelse af kon- krete folkeretlige aftaler. § 1 angår folkeretlige aftaler. Den omfatter også aftaler om rent tekniske emner, som forhandles og indgås af ressortmyndigheder, de såkaldte forvaltningsaftaler. Loven gælder ikke for interna- tionalt samarbejde, som ikke er af folkeretlig karakter. Dette gælder f.eks. Grønlands deltagelse i samarbejdet  i  Inuit  Circumpolar  Conference,  og  aftaler  med  regionale  enheder  i  nabolande, f.eks. canadiske provinser og territorier. Dette samarbejde kan fortsættes og udbygges uden at berøre de stats- og folkeretlige spørgsmål, som er omhandlet i nærværende lov.   § 1, stk. 1 og 2, 2. pkt., omfatter alle folkeretlige handlinger i relation til forhandling og indgåel- se af aftaler, herunder også uformelle forhandlinger, der måtte være et led i større forhandlings- forløb. Specielt for opsigelse af aftaler fremgår af stk. 3, at aftaler, som er indgået af Grønlands landsstyre i medfør af bestemmelsen, kan opsiges af landsstyret i medfør af bestemmelsen. For så vidt indgåelse af nye aftaler i henhold til § 1 vil kræve, at gamle aftaler, som er indgået af de danske myndigheder, ophører, vil dette efter omstændighederne kunne kræve medvirken af de danske myndigheder. § 1 angår kun folkeretlige aftaler, der fuldt ud ligger inden for områder, som er overtaget af de grønlandske myndigheder. Det er i denne forbindelse ikke afgørende, om de pågældende sags- områder varetages af de grønlandske myndigheder i henhold til den grønlandske hjemmestyre- lovs § 4, § 5 eller § 7, eller om overtagelse er sket i henhold til anden lov. § 1 finder således ikke anvendelse i forhold til aftaler, hvori der også indgår emner, der falder uden for overtagne sags- områder. Spørgsmålet om, hvor detaljeret bedømmelsen af denne betingelse skal være, må fast- lægges i praksis, hvor der må udøves rimelige skøn i forhold til de konkrete aftaleudkast, der skal forhandles. Folkeretlige aftaler, som både omfatter Grønland og Færøerne, opfylder ikke betingelserne i § 1, stk. 1, idet de ikke angår spørgsmål, der fuldt ud henhører under én rigsdels overtagne sags- områder. På den baggrund er det i stk. 2, 1. pkt., udtrykkelig fastsat, at stk. 1 ikke finder anven- delse ved forhandling og indgåelse af folkeretlige aftaler, som vedrører både Grønland og Fæ- røerne. Da det er ønskeligt, at Grønlands landsstyre og Færøernes landsstyre kan forhandle og indgå sådanne aftaler efter samme principper, som er fastlagt i § 1, stk. 1, åbner bestemmelsen i stk. 2, 2. pkt., mulighed for, at de to landsstyrer kan beslutte at forhandle og indgå sådanne afta- ler under forudsætning af, at de handler i forening. Anvendelse af denne bestemmelse forudsæt- ter, at der er vedtaget en tilsvarende lov om Færøernes landsstyres indgåelse af folkeretlige afta- ler. En sådan lov er under behandling.

-  - 12 De to landsstyrer må mht. de centrale formelle skridt om forhandlingers påbegyndelse og af- slutning samt aftalens indgåelse handle som én part. Dette er en nødvendig følge af, at Dan- marks Riges Grundlov forudsætter, at Kongeriget Danmark er ét folkeretssubjekt (én stat), jf. hvad der ovenfor i de almindelige bemærkninger er angivet om de statsretlige aspekter. Såfremt et af landsstyrerne ikke ønsker at udnytte muligheden for at handle i forening i medfør af § 1, stk. 2, 2. pkt., vil forhandlingerne  skulle ske efter de hidtil gældende regler, dvs.  med Udenrigstjenestens medvirken. Det følger af § 1, stk. 4, at fuldmagten ikke gælder folkeretlige aftaler, der berører forsvars- og sikkerhedspolitikken. Aftaler i forbindelse med forsvarsaftalen af 1951 om forsvaret af Grøn- land, som ændret ved aftale af 6. august 2004, og andre aftaler, der berører forsvars- og sikker- hedspolitikken, er ikke omfattet af lovforslaget. Ved afgørelsen af, hvorvidt en given forhand- ling må anses for at berøre forsvars- og sikkerhedspolitikken vil det være af væsentlig betyd- ning, om aftalen forhandles med det pågældende lands udenrigs- og forsvarsmyndigheder, eller om der alene sigtes mod forhandlinger mellem Grønlands landsstyre og andre ressortmyndig- heder i en fremmed stat – f. eks. miljømyndigheder eller skattemyndigheder.    Det følger endvidere af § 1, stk. 4, at ordningen ikke gælder for aftaler, der skal gælde for Dan- mark. Dette beror på,  at Grønland ikke kan deltage selvstændigt under formlen  ”Kongeriget Danmark for så vidt angår Grønland” i aftaler, hvor Kongeriget allerede deltager i aftalen, jf. hvad der er nævnt ovenfor under det statsretlige afsnit. Endelig følger det af § 1, stk. 4, at § 1 ikke gælder for folkeretlige aftaler, der forhandles inden for en international organisation, som Kongeriget Danmark er medlem af. Sådanne folkeretlige aftaler vil normalt skulle gælde for Danmark. Fuldmagten vil derfor i de fleste af disse tilfælde ikke kunne finde anvendelse allerede som følge af Danmarks deltagelse i forhandlingerne om aftalen, jf. ovenfor om det forhold, at fuldmagten ikke finder anvendelse for aftaler, som skal gælde for Danmark. Den særlige begrænsning af fuldmagten i relation til aftaler, der forhandles inden for en international organisation, som Danmark er medlem af, får selvstændig betydning, hvor EU inden for en international organisation, som Kongeriget Danmark og de øvrige EU- lande er medlemmer af, repræsenterer alle medlemslandene ved udarbejdelse af en international aftale og udøver medlemsstaternes stemmeret. Det bemærkes for fuldstændighedens skyld, at EU-medlemsstater, som har oversøiske territorier, hvis udenrigsrelationer de varetager, og som ikke er omfattet af EU-traktaterne, i en sådan situation i overensstemmelse med erklæring nr. 25 til Maastricht-traktaten selv kan  handle til varetagelse af et oversøisk territoriums interesser, uden at dette skader Fællesskabets interesser i tilfælde af en interessekonflikt, som ikke kan lø- ses. § 1, stk. 5 klargør, at lovforslaget ikke begrænser udenrigsministerens og de danske myndighe- ders udenrigspolitiske kompetence for så vidt angår Grønland. Udenrigsministeren bærer fort- sat det samlede ansvar for rigets udenrigspolitik – herunder over for Folketinget – og bevarer fuldt ud beføjelserne efter grundloven til at føre forhandlinger og indgå folkeretlige aftaler både

-  - 13 for riget som helhed og for enkelte rigsdele med respekt af de gældende regler for høring og inddragelse af det grønlandske landsstyre. Regeringen vil også fortsat skulle forhandle og indgå aftaler, der finder anvendelse for Grønland, i en lang række tilfælde, ikke mindst multilaterale aftaler om sundhed (WHO), fødevarer (FAO), kultur (UNESCO) m.fl. Den ved § 1 forudsatte ordning adskiller sig dermed afgørende fra, hvad der gælder for overtagelse af den lovgivende og administrative myndighed. Bestemmelsen i  § 1 kan ikke i sig  selv  sikre,  at andre  stater  godkender  den udenrigspolitiske fuldmagt,  som  er  indeholdt  i  bestemmelsen.  Der  kan  derfor  efter  omstændighederne  fortsat blive behov for, at udenrigsministeren giver konkrete fuldmagter til medlemmerne af det grøn- landske  landsstyre,  hvor  dette  måtte  blive  krævet  af  de(t)  land(e),  med  hvilke(t)  der  skal  for- handles.   Traktater,  der  fremtræder  som  indgået  mellem  statsoverhoveder,  vil  formentlig  sjældent  eller aldrig falde ind under § 1. I givet fald følger det af bestemmelsen i § 1, stk. 5, at udenrigsmini- steren må indhente særskilt fuldmagt til landsstyreformanden fra Dronningen. Ratifikationspro- ceduren vil i givet fald ligeledes skulle ske via udenrigsministeren. Skulle en aftale, der hører under § 1, undtagelsesvist kræve indhentelse af Folketingssamtykke, fordi  den  indeholder  forpligtelser  af  større  betydning  for  riget,  vil  sådant  samtykke  ligeledes skulle indhentes af udenrigsministeren, der også vil have ansvaret for, at Det udenrigspolitiske Nævn bliver inddraget i det omfang, dette følger af grundloven og loven om Det udenrigspoli- tiske Nævn. Til § 2 Aftaler, som indgås i medfør af § 1, betegnes som aftaler mellem enten ”Kongeriget Danmark for så vidt angår Grønland” eller ”Kongeriget Danmark for så vidt angår Grønland og Færøer- ne”. Disse betegnelser viser, at Grønlands landsstyre henholdsvis Grønlands landsstyre og Fæ- røernes landsstyre handler på hele rigets vegne og ikke som et selvstændigt folkeretssubjekt, jf. hvad der er anført i de generelle bemærkninger om de statsretlige rammer for den foreslåede ordning. Det er således klart, at selv om den pågældende aftale kun finder anvendelse for Grøn- land henholdsvis Grønland og Færøerne, er det hele riget, som er bundet af aftalen på det fol- keretlige plan. Der kan muligvis opstå situationer, hvor forhandlingspartneren ønsker, at afta- lens titel skal afspejle, at der er tale om en aftale på regerings- eller forvaltningsniveau snarere end på statsniveau. I så tilfælde må der anvendes tilpassede versioner i titlen. Sådanne tilpassede versioner kan fastlægges efter reglerne i stk. 2.   Det er i de statsretlige bemærkninger ovenfor anført, at Grønlands landsstyre ikke i medfør af bestemmelsen i § 1 vil kunne foretage udenrigspolitiske dispositioner, der er i konflikt med de øvrige  rigsdeles  interesser  –  herunder  indgå  aftaler,  der  strider  mod  generelle  principper  for rigets udenrigspolitik på det pågældende område. Efter de statsretlige bemærkninger vil det der- for være en forudsætning for en fuldmagtsordning til det grønlandske landsstyre til at handle på

-  - 14 rigets vegne i mellemfolkelige anliggender, at der etableres en ordning, som sikrer, at regeringen i fornødent omfang underrettes og konsulteres forud for handlinger i medfør af loven. Bestemmelsen  i § 2, stk. 2,  fastlægger, hvorledes disse overordnede rammer skabes. Det følger af udenrigsministerens samlede ansvar for landets udenrigspolitik, at det påhviler udenrigsmini- steren  –  på  regeringens  vegne  –  at  fastsætte  de  nærmere  regler  herom  efter  drøftelser  med Grønlands landsstyre. Udenrigsministeren må på samme måde træffe afgørelser om de konkre- te spørgsmål, som måtte opstå i det løbende samarbejde, f. eks. hvorvidt en påtænkt aftale fuldt ud falder inden  for overtagne  sagsområder, jf.  ovenfor under  bemærkningerne  til § 1,  stk. 1, eller  hvorvidt  en  påtænkt  aftale  berører  sikkerheds-  og  forsvarspolitikken,  jf.  ovenfor  under bemærkningerne til § 1, stk. 3. De nærmere retningslinier for samarbejdet om loven tænkes i videst muligt omfang at bygge på de  allerede  eksisterende  samarbejds-  og  konsultationsmekanismer.  På  politisk  niveau  mødes udenrigsministeren således mindst én gang om året med det grønlandske landsstyre. Udenrigs- ministeriets direktør mødes ligeledes mindst én gang årligt med Grønlands Hjemmestyres ad- ministrerende  direktør.  Herudover  vil  der  blive  behov  for  at  udpege  kontaktpersoner  i  det grønlandske  landsstyre  og  i  Udenrigsministeriet,  der  er  ansvarlige  for  den  løbende  kontakt  – herunder en smidig form for underretning af de danske myndigheder f.eks. ved en elektronisk blanketekspedition.  Endelig  forudsættes  Udenrigsministeriets  Grønlandskonsulent  at  kunne deltage som observatør i det grønlandske landsstyres forhandlinger i medfør af § 1. Til § 3 Med bestemmelsen foreslås, at den grønlandske hjemmestyrelovs § 16, stk. 1, om ansættelse af medarbejdere til særlig varetagelse af grønlandske erhvervsinteresser ved danske repræsentatio- ner finder tilsvarende anvendelse for ansættelse af repræsentanter for Grønlands landsstyre på Kongeriget Danmarks udenrigsrepræsentationer til særlig varetagelse af anliggender, som fuldt ud er overtaget af de grønlandske myndigheder. Med bestemmelsen udvides og moderniseres efter ønske fra Grønlands landsstyre anvendelsesområdet for § 16, stk. 1, i hjemmestyreloven. De pågældende ansatte betegnes herefter som ”repræsentanter for Grønlands landsstyre” i ste- det for ”medarbejdere”. Deres arbejdsområde ændres fra varetagelse af ”grønlandske erhvervs- interesser” til varetagelse af ”anliggender, som fuldt ud er overtaget af de grønlandske myndig- heder”,  og  dermed  udvides  også  feltet  af  danske  udenrigsrepræsentationer,  hvor  det  vil  være muligt at ansætte repræsentanter for Grønlands landsstyre. Formuleringen hindrer ikke, at det kan  aftales,  at  den  pågældende  repræsentant  også  kan  medvirke  ved  behandling  af  sager,  der vedrører ikke-overtagne sagsområder. Til § 4 Bestemmelsen i § 4 angår de særlige tilfælde, hvor internationale organisationer giver mulighed for,  at  andre  end  stater  og  sammenslutning  af  stater  kan  opnå  medlemskab  i  eget  navn.  Det omfatter i alt væsentligt associeret medlemskab, som typisk gælder for oversøiske områder, hvis

-  - 15 udenrigsanliggender varetages af en medlemsstat. Det følger af bestemmelsen i § 4, at regerin- gen er indstillet på i konkrete tilfælde – efter ønske fra og i samarbejde med det grønlandske landsstyre – at undersøge de konkrete muligheder for grønlandsk medlemskab i eget navn af internationale organisationer, der er åbne for andre end stater og sammenslutning af stater, og i givet fald at støtte sådanne ønsker, hvor dette er foreneligt med Grønlands forfatningsmæssige status. Til § 5 Det foreslås, at loven træder i kraft dagen efter bekendtgørelsen i Lovtidende.