Notat Dato J.nr. Org. enhed : : : 7. september 2005 504 - 17 7. Kontor Supplerende grundnotat om forslag til Europa-Parlamentets og Rå dets forordning om offentlig personbefordring med jernbane og ad vej KOM(2005) 319 endelig Notatet supplerer grundnotat af 23. august 2005. Høring Forslaget er sendt i høring hos følgende institutioner, virksomheder og o  r- ganisationer: Akademikernes CentralorganisationAmtsrådsforeningen,    Arbejderbevæ- gelsens Erhvervsråd, Arbejdsgiverfo reningen for Handel, Transport og Service, ARRIVA Danmark A/S, Brancheforeningen Dansk Kollektiv Tra- fik,Centralorganisationernes FællesUdvalg, Danmarks Rederiforening, Danmarks Transportforskning, Dansk Arbejdsgiverforening, Danske Busvognmænd, Dansk ErhvervsFremme, Dansk Cykelist Forbund  , Dansk Handel og Service, Dansk Industri, Dansk Jernbaneforbund, Dansk Metal- arbejderforbund, Dansk Transport og Logistik, Dansk Vejforening, De Sammenvirkende Invalideorganisationer, Det Centrale Handicapråd, Det Kommunale Kartel, DSB, Forbundet af Offentlige Ansatte, Forbrugerrådet, Forenede Danske Motorejere, Friluftsrådet, Funktionærernes og Tjenest   e- mændenes Fællesråd, Fælles Fagligt Forbund, Hads -Ning-Herreders Jern- bane, Handel, Transport og Serviceerhvervene, HK Danmark, Hovedsta- dens Lokalbaner, Hovedstadens Udviklingsråd,  Håndværksrådet, Internati- onal Transport Danmark, Kommunale tjenestemænd og overenskomsta  n- satte, Kommunernes Landsforening, Landdistrikternes Fællesråd, Lan   d- brugsrådet, Land sforeningen af landsbysamfund, Landsorganisationen i Danmark (LO), Ledernes Hovedorganisation, Lemvigbanen, Lokalbanen A/S, Lollandsbanen A/S, Metro Service A/S, NOAH-trafik, Nordjyske Jernbaner A/S, Railion Denmark A/S, Rejseplanen A/S, Rådet for Større Færdsel  ssikkerhed, Statsansattes Kartel, Stats- og Kommunalt Ansattes Forhandlingsfællesskab, Sund & Bælt Holding A/S, Teknisk Landsfo r- bund, Vestsjællands Lokalbaner A/S, Ørestad sselskabet I/S. Af høringssvarene fremgår følgende: Danmarks Rederiforening, Det Centrale Handicapråd,   Forbrugerrådet, International Transport Danmark, Kommunernes Landsforening, Landsor-

Side 2 af 9 ganisationen i Danmark (LO),Ledernes Hovedorganisation og   Ørestad  s- selskabet I/S har ingen bemærkninger til forsl  aget. Amtsrådsforeningen Amtsrådsforeningen har ingen bemærkninger til forslaget under forudsæ t- ning af, at Jernbaner ejet af amterne er at betragte som regional trafik. Brancheforeningen Dansk Kollektiv Trafik Dansk Kollektiv Trafik (DTK) understrejer, at forslaget har stor betydning for medlemskredsen og hilser Kommissionens hensigt med forordningen velkommen. DTK finder det vigtigt, at der etableres faste rammer for en sektor, der i stigende omfang udsættes for konkurrence, men som fortsat er præget af offentlig egenproduktion og ikke-konkurrenceudsatte aktiviteter med tilhø- rende indbyggede problematikker overfor operatører, der må operere i et konkurrenceudsat marked. Forordningsforslaget sikrer dog ikke, at al trafik over en vis størrelse i fremtiden vil blive udbudt. Dette ville efter DTK’s opfattelse have styrket forslaget yderligere, ikke mindst i lyset af Kommissionens egne bemær  k- ninger om behovet for den nye dynamik, som konkurrenceudsættelse i sig selv medfører, og som kan styrke en vigende kollektiv sektor overfor b i- lismen. Indarbejdelsen af de 4 betingelser fra Altmarkt dommen (se side 11) er nødvendig, og DTK finder det derfor tilfredsstillende, at forslaget bygger på disse. Herunder ikke mindst kravene til adskillelse af regnsk a- ber/pengestrømme me llem underhåndsaftaler og udbudte aktiviteter. Et hovedformål med forordningen må efter DTK’s   opfattelse nødvendigvis være, at sikre imod krydssubsidiering mellem den offentlige enheds peng  e- strøm fra den ikke udbudte aktivitet, overfor enhedens eventuelle deltage l- se i konkurrenceudsat aktivitet. Da adgangen til offentlig egenproduktion er muliggjort på forordningens grundlag, finder DTK det vigtigt, at kravene til adskillelse af indtægter og omkostninger er meget konkrete og specifi  k- ke, herunder at kravene til adskilte regnskaber mellem aktiviteterne er yderst distinkte. DTK mener, at der i den forbindelse bør stilles krav til, hvordan de fordele som en offentligt ejet operatør har i kraft af sit ejerfo r- hold, kan neutraliseres i forbindelse med deltagelse i konkurrenceudsat ak- tivitet (f.eks. adgangen til billigere finansiering, forsikring, momsforhold, og med et dansk udgangspunkt, forskelle i lønsum safgiftsforhold). I forslaget, jf. bl.a. bemærkningerne side 12, behandles undtagelser fra u  d- budspligten. DTK bifalder en kort liste over undtagelser fra udbudspligten. Forslaget åbner efter DTK’s opfattel se for nye danske udbud i hovedstads- området, hvilket DTK finder yderst positivt. DTK finder, at det vil være i den kollektive trafiks interesse, såfremt der i forslaget indarbejdes en ti d- safgrænset hensigt om fjernelse af samtlige undtagelser fra udbudspli  gten.

Side 3 af 9 DTK finder det unødvendigt i den danske kontekst, at forslaget indeholder en forlænget overgangsperiode for jernbaner. Forslagets artikel 4, stk. 2 og 3, omhandler begreberne ”omkostninger” og ”rimelig fortjeneste”. Det er efter DTK’s opfattelse vigt  igt, at Altmarkt- betingelsernes 4. pind (se side 11), dvs. at ”kompensationen skal fastlægges ved sammenligning med en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret”, præciseres grundigt. Dermed sikres en aktiv p å- virkning af sektorens effektivisering gennem sammenligninger overfor det konkurrenceudsatte markeds omkostnings- og effektivitetsniveau. Begrebet ”rimelig fortjeneste” i forbindelse med underhåndsaftaler er vigtig, og det bør efter DTK’s opfattelse præciseres, at skulle udgøre et absolut minimum eller præciseres at være eksakt lig Altmarkts 3. pind (se side 11), idet den offentlige operatør, der udfører offentlig service trafik uden udbud, i real  i- teten har meget lille risiko (eller ingen). Hermed sikres, at ”fortjen este” ikke anvende til opbygning af enhedens kapitalgrundlag, som derpå kan bruges i konkurrencesituationer. Forslagets artikel 5, stk. 4, indeholder en tærskelværdi for underhåndsaft a- ler. DTK mener, at den angivne værdi er for høj, idet mange buskontrakter vil falde ind under bestemmelsen. Niveauet bør derfor efter DTK’s opfa  t- telse sænkes. Forslagets artikel 8, stk. 2 og 3, DTK mener at overgangsperioden er for lang, jf. ovenfor. DTK mener at artikel 8, stk. 6, 1. afsnit er yderst uklar og dermed vanske- lig at tage stilling til. DTK ønsker afsnittet tydeliggjort. Bilagets punkt 5, vedrørende regnskab/adskillelse af aktiviteter. DTK m e- ner, at reglerne bør gøres væsentligt mere konkrete. Der er i dag ekse mpler på offentlige organisationer, der i praksis følger lignende reg  ler, men på så generelt niveau, at der i praksis ikke opnås gennemsigtighed i relation til omverdenen. Bilagets punkt 7, DTK mener, at det ville tjene Kommissionens intentioner med forslaget, såfremt ordet ”tilstræbe” i 1. linie blev erstattet med ”tilsi k- re”. DSB DSB anfører, at foreslåede forordning vil træde i stedet for den nugælde nde forordning (1191/69 af 26. juni 1969 med senere ændringer) om offen  tlige tjenesteydelser i transportsektoren og vil således have afgørende b  etydning for DSB’s forretning, såvel for udbudt og forhandlet offentlig se rvice-trafik med jernbane i Danmark som for de lovgivningsmæssige og regulatoriske forhold i DSB’s udenlandske fokusmarkeder.

Side 4 af 9 DSB har derfor nøje fulgt Kommissionens arbejde med revision af foror d- ning 1191/69 og noterer sig, at det netop fremsatte forslag på en række punkter indeholder forbedringer i forhold til de to tidligere forslag fra 2000 og 2002. DSB bedøm mer forslaget som klarere, mere pragmatisk og især bedre fokuseret end de tidligere forslag. DSB har imidlertid betydelige betænkeligheder ved visse af forslagets el  e- menter, jf. nedenfor. 1.1. Udbudspligt Forslaget omfatter al persontrafik med jernbane (også lokaltrafik, metro, light rail mv.), der præsteres som offentlig tjenesteydelse. Dermed falder   al offentlig service-trafik, der ydes af DSB og DSB S-tog, ind under den fore- slåede forord ning, dvs. både forhandlet og udbudt trafik. Forslaget indfører en generel forpligtelse for de kompetente myndigheder til at gennemføre offentligt udbud, før en tra  fikkontrakt indgås (forslagets artikel 5, stk. 3). Regional- og fjerntrafik med jernbane (artikel 5, stk. 6) er undtaget fra denne generelle udbudspligt, men ikke lokal- og bytrafik (i henhold til definitionen i artikel 2(m)). Jernbanerne og de trafikbehov, som løses, er meget varierende, både nati  o- nalt og lokalt. Tilsvarende er der store forskelle i markedets modenhed. Derfor finder DSB generelt, at det bør overlades til de kompetente my n- digheder at vælge kontraktstildelingsmekanisme for kontrakter om all  e ty- per jernbanetrafik, og at forslagets artikel 5, stk. 6 derfor bør ændres, så de kompetente myndigheder kan indgå forhandlede kontrakter om al trafikb e- tjening med jernbane. 1.2. DSB S -tog’s trafik Såfremt  DSB S-tog’s trafik vil være omfattet af udbudspl   igten, finder DSB, at konsekvenserne på mange områder vil være uheldige. En sådan udbudspligt vil være i modstrid med beslutningen i    jernbane- rammeaftalen (trafikforliget af 5. november 2003), hvoraf det fremgår, at der frem til 2014 skal ske udbud af mindst en tredjedel af DSB’s togkilo- meter eksklusiv S-togstrafikken og fjerntrafikken mellem landsdelene. Hertil kommer, at DSB S-tog A/S også udfører andre opgaver end den egentlige S-togsdrift. Mest markant ejer og vedligeholder DSB S-tog A/S de tilhørend e bygninger og S-togsmateriel. Et udbud vil således også skulle håndtere disse opgaver og ikke mindst ejerskabet til disse aktiver. Indholdsmæssigt finder DSB yderligere, at et udbud af S  -togstrafikken ville være uheldigt, idet

Side 5 af 9 1. det vil være særdeles uhen sigtsmæssigt og kompliceret at opdele den storkøbenhavnske S -togstrafik i to eller flere pakker, der indi- viduelt sendes i udbud, idet de fordele der er opnået ved en integr e- ret og sammenhængende drift vil forspildes; 2. kundernes befordringsbehov kræver et s  ammenhængende system, og trafikken på de enkelte grene er så integreret især på de centrale afsnit, at en opdeling i adskilte delsystemer er særdeles uhensigt  s- mæssig; 3. sammenhængen i ansvaret for bygninger, materiel, vedligeholdelse og drift muliggør en ef fektiv og optimeret drift. Et udbud af trafik- opgaven vil løsrive et enkelt element af S -togstrafikken, hvorved betydelige synergieffekter forspildes. DSB vurderer samtidig, at et samlet udbud af hele S-togstrafikken ikke på noget punkt vil kunne bringe fordele, der ikke kan opnås gennem en fo r- handlet kontrakt. DSB ser derfor en nærliggende risiko for uheldige konsekvenser af Ko  m- missionens forslag om udbudspligt – afhængig af den endelige formulering og tolkning heraf. I denne sammenhæng ønsker DSB at    påpege muligheden for, at omfanget af de mulige undtagelser fra den foreslåede generelle udbuds pligt vil blive søgt ind skrænket under den kommende politiske beslutnings  proces på EU - plan. Denne vurdering beror blandt andet på udmeldingerne fra Europa - Parlamentet under dets behandling af tredje jernbanepakke samt det for- hold, at Kommissionen i tidligere arbejdsudkast ønskede en bredere fo r- pligtelse til udbud, omfattende også regionaltrafik. Skulle en sådan ændring finde sted, vil det ikke alene have vi   rkning for udbudsforpligtelsen, men tillige påvirke sammenhængen og opbygningen af den eksisterende kontrakt mellem Transport- og Energiministeriet og DSB. 1.3. Overgangsbestemmelserne I følge forslaget skal mindst halvdelen (målt i værdi) af en kompeten t myndigheds kontrakter om offentlig service-trafik med jernbane være in  d- gået efter de nye regler inden for en periode på 5 år efter deres ikrafttræden og alle kontrakter senest efter 10 år (artikel 8, stk. 3). Kontrakter, der er indgået, før de nye reg  ler træder i kraft, skal dog ikke medregnes, hvis de er tildelt efter udbud og har en varighed, der er sammenlignelig med de nye bestemmelser (artikel 8, stk. 5). De kontrakter, som DSB og DSB S-tog i 2004 indgik med Transport- og Energiministeriet, vil således  ikke være o  m- fattet heraf på trods af, at de i al væsent   lighed lever op til forordnings- forslagets krav til en underhåndskontrakt .

Side 6 af 9 Disse overgangsbestemmelser synes ikke på tilstrækkelig vis at tage højde for jernbanesektorens særkender. For det første vil en myndigheds kontrakt -portefølje på jernbaneområdet ofte kun bestå af én eller ganske få store kontrakter, så overgangsperioden i disse tilfælde reelt kun bliver på 5 år. Med tanke på de ganske betydelige opgaver med hensyn til opdeling, fastlæ  ggelse af krævet trafikbetjening og kvalitet, beskrivelse mv., der vil bestå hos udby deren og i det europæiske marked, er dette generelt en for kort overgangsperiode. Dette forstærkes af de ganske betydelige sikkerhedskrav en sammenhængende, fleroperatø   rbe- tjent jernbaneinfrastruktur stiller. For det andet kræver overgangsbestemmelserne, at de nuvæ rende kontrak- ter mellem ministeriet og DSB/DSB S-tog skal være i overensstemmelse med de nye regler for ikke at blive medregnet i opgørelsen efter artikel 8, stk. 6. DSB anser det for uacceptabelt, at en eksisterende, rimelig og legi- tim kontrakt, som i al væsentlighed følger reglerne i forordningen, heru   n- der især bestemme  lserne i artikel 4, 6 og bilaget, på denne baggrund skulle kunne have negative konsekvenser (se næste afsnit). DSB mener derfor, at de foreslåede overgangs bestemmelser på begge punkter bør ændres. For det første bør den reelle overgangsperiode være betragteligt længere end foreslået. Efter DSB’s opfattelse kunne en effektiv overgangsperiode på 10 år være acceptabel. For det andet bør en allerede eksisterende kontrakt, der er indgået på vilkår, der i al væsentlighed lever op til den nye forordnings krav, jf. især forordningens bilag, er af en rim  e- lig varighed, og som er i overensstemmelse med reglerne på tidspunktet for kontraktens indgåelse, ikke indgå i bereg  ningen efter artikel 8, stk. 6. 1.4 .Mulighederne for udelukkelse fra at deltage i udbud Det foreliggende forslag indeholder flere bestemmelser (artikel 5, stk. 2 og artikel 8, stk. 6), der under bestemte omstæn  digheder giver de kompetente myndigheder ret til på forhånd at udelukke visse potentielle tilbudsgivere fra at deltage i udbud af offentlig service-trafik. DSB ønsker at henlede opmærksomheden på den betydning, en sådan ud e- lukkelse – hvis den kom på tale     – ville have for DSB’s forretningsstrategi. Da DSB/DSB S-tog efter DSB’s vurdering ikke kan anses for at være en intern operatør, og ministeriet/Trafikstyrelsen yderligere heller ikke kan anses for at være en lokal kompetent   myndighed, ses udelukkelsesmulig- heden i henhold til artikel 5, stk. 2 ikke at kunne komme i anvendelse. De nye bestemmelser ville derimod kunne bruges af en udbydende myn- dighed til i anden halvdel af overgangsperioden at udelukke potentielle til- budsgivere fra at deltage i udbud, såfremt deres samlede offentlig service - kontrakter ikke for mindst halvdelen (i værdi) er i overens  stemmelse med de nye regler.

Side 7 af 9 I den udstrækning, 10  -års kontrakterne vil kunne anses for stri dende mod de nye regler, vil der være tale om en alvorlig trussel mod DSB’s nationale og internationale forretningsstrategi. Her vil den endelige udstrækning af udbudsforpligtelsen være afgørende. I denne sammenhæng ønsker DSB yderligere at påpege, at det forelig gende forslag helt (bortset fra bestemmelserne om interne operatører) undlader at forholde sig til den problemstilling, der følger af det europæiske markeds organisering ved hjælp af datterselskaber, joint ventures mv. Hvis den e  n- delige forordning indeholder gensidighedsbestemmelser – som foreslået i artikel 8, stk. 6 – der kan medføre udelu    kkelse af potentielle tilbudsgivere, er det vigtigt, at der samtidig er klare og rimelige bestemmelser for forhol- det mellem selskaber, der er finansielt og ledelsesmæssigt forbundet  . DSB mener derfor, at forordningsforslaget bør ændres, så en jernbanevirksomhed ikke kan straffes ved at kunne blive ude- lukket fra at deltage i udbud, fordi virksomheden er part i en rime- lig og legitim kontrakt om offentlig service, der er i overensstem- melse med reglerne på indgåelses  tidspunktet (artikel 8, stk. 6); der skabes klare og rimelige bestemmelser for forholdet mellem jernbanevirksomheder, der er finansielt og ledelsesmæssigt forbu  n- det. 2. Supplerende bemærkning om forslagets relationer til   tredje jernbane- pakke Som supplerende bemærkning har DSB påpeget sam   menhængen mellem regelsættet for offentlig service  -trafik og bestemmelserne for adgang til jernbaneinfrastrukturen, der er foreslået ændret som et af el   ementerne (KOM(2004) 139) i EU-Kommissionens tredje jernbanepakke. Forslaget om liberalisering af infrastrukturadgangen – der nu af Transpor   tudvalget er foreslået fremskyndet til 2008 (international persontrafik incl. cabotage) og udvidet til at omfatte al indenlandsk persontrafik fra 2012 – kan indebære en risiko for kannibalisering af offentlig service-trafik og dermed en fordy- relse af denne for samfundet. Det nævnte forslag indeholder en vis besky  t- telse herimod, men DSB vurderer, at den i sin nuværende udformning ikke er fuldt tilfredsstillende. Dette vigtige spørgsmål hører naturligt hjemme i overvejelserne om forslagene i tredje jernbanepakke. Ud fra en samlet vurdering af den fremtidige lovgivning er det vigtigt, at togoperatørerne sikres et rimeligt, fair og stabilt grundla g at udvikle deres forretning på, ligesom det anses for væsentligt at opnå den størst mulige samlede samfundsmæssige nytteværdi. Derfor forekommer det relevant at vurdere mulighederne og kravene i den foreslåede forordning om offentlig personbefordring sammen med de forventede krav i tredje jernbanepakke.

Side 8 af 9 3. Afsluttende bemærkninger DSB har afslutningsvist understreget, at det vil være særdeles vigtigt for DSB/DSB S-tog, at en udbudspligt i den endelige forordning om offentlig personbefordring, kombineres med en rimelig og tilstrækkelig lang ove  r- gangsperiode, bl.a. til håndt ering af de investeringer, operatøren berettiget og i god tro har foretaget inden forordningens ikrafttræden. Forbundet af Offentlige Ansatte Forbundet af Offentlige Ansatte (FOA) konstaterer, at der fortsat vil være 3 muligheder for trafikbetjening: 1. udbud 2. brug af intern operatør  - under hensyntagen til de begrænsninger, der er anført i artikel 5, stk. 2 3. underhåndsaftale  - under hensynstagen til tærskelværdierne oplistet i artikel 5, stk. 4 Såfremt dette ikke er korrekt, og at der i stedet med den nye forordning læ  gges op til tvungen udbud, hvis den årlige værdi overstiger 1 mio. EURO tager FOA afstand fra forslaget. FOA finder, at udbudspligt både er urimeligt og i modstrid med nærh   eds- princippet. Vores erfaring er, at offentlig personbefordring ikke er velegnet til udbud og derfor ikke bør underlægges konkurrencevilkår. Der er nemlig kun få konkurrenceparametre og den væsentligste    - at øge passagermæn   g- den - indgår ikke i kendte dansk e kontrakter. I pkt. 2.2, 4. afsnit anføres: "Som helhed fører reguleret konkurrence til større passagertal og lavere omkostninger." Dette er en virkelighed, FOA ikke kan genkende. I København, hvor ko n- trakter efter udbud har eksisteret i 15 år, har konse kvensen været en kraftig passagernedgang og prisstigninger, der langt overstiger den almindelige prisudvikling. FOA ønsker, at artikel 4, stk. 7 skærpes således, at den valgte operatør er forpligtet til, at de ansatte skal være omfattet af direktiv om besk  yttelse af lønmodt agere ved virksomhedsoverdragelse. Af konkurrencehensyn bør der være ensa  rtede betingelser både i forhold til operatører og i forhold til udbydere. Handel, Transport og Serviceerhvervene Handel, Transport og Serviceerhvervene (HTS) finder, at intentionerne i forslaget er gode, men at forslaget ikke i tilstrækkelig grad skaber sikke  r-

Side 9 af 9 hed for, at private virksomheder ikke mødes med unfair konkurrence fra offentlige virksomheder inden for personbefordring. HTS ser et principielt behov for udbudspligt i videst muligt omfang som et middel til at begrænse det offentliges egenproduktion hvad angår befo   r- dring af personer inden for bus og tog. Faste og klare rammer er efter HTS’s opfattelse en nødvendighed for at undgå misbrug eller lignende i de ti lfælde, hvor en offentlig operatør udf   ø- rer aktiviteter, hvoraf nogle er konkurrenceudsatte og andre ikke. Hvad angår forslagets konkrete bestemmelser henholder HTS sig til de bemærkninger som HTS’s medlemsforening DKT har anført, jf. ovenfor. HTS er ikke modstander af forslaget, som det foreligger, idet forslaget er et skridt i den rigtige retning. Hovedstadens Udviklingsråd Hovedstadens Udviklingsråds kollektive bustrafik drift har været helt eller delvist i udbud siden 1990 og er der for ikke i konflikt med forordningsfor- slaget. Hovedstadens Udviklingsråd har ingen bemærkninger til forordningsfo   r- slaget, men hilser tiltag velkomne, der tilvejebringer større konkurrence på busmarkedet og dermed sikrer lavere vogntimepriser. Landbrugsraadet Landbrugsrådet  har henledt opmærksomheden på udbudsdirektivernes m   u- lighed for at stille miljøkrav. Emnet omtales bl.a. i tredje sidste afsnit, side 12 i forslaget, hvor det omtales, at kommissionen i sit forslag ikke opstiller krav til tilbudsgiver. Sektoren er interesseret i, at der i forbindelse med udbud af busdrift eller anden brug af transportmidler med forbrændingsmotor skal kunne stilles lovlige krav om anvendelse af biobrændstoffer. Sådanne hensyn bør efter Landbrugsraadets mening fremgå af Parlamentets og Rådets   endelige be- slutning. Det er væsentligt for sektoren, at der ikke etableres barrierer for, at der også ad denne kanal kan etableres en efterspørgsel på biobrændsto f- fer til gavn for CO₂–balance mv. Frederiksberg Kommune Frederiksberg  Kommune  hilser  regelforenklingen  og  større  klarhed  ve l- kommen. Frederiksberg Kommune pointerer, at det er vigtigt, at der bliver klarhed over ydelsens omfang, betingelserne, kompensationens størrelse samt hvad der ydes kompensation for.