Justitsministeriet Civil- og Politiafdelingen Dato: Kontor: Det Internationale Kontor Sagsbeh.: Luise Høj Sagsnr.: 2005-305-0064 Europa-Kommissionen Generaldirektoratet for retlige og indre anliggender Kontor D3 – Strafferet Att.: Thomas Ljungqvist 1049 Bruxelles B Belgien Dok.: LUH40022 Slotsholmsgade 10 Telefon: + 45 33 92 33 40 E-post: [email protected] DK 1216 København K Telefax: + 45 33 93 35 10 Internet: http://www.jm.dk Høringsssvarsvar fra den danske regering vedrørende Kommissionens Grønbog om gensidig anerkendelse af ikke---frihedsberøvende kontrolforanstaltninger forud for domsafsii- gelse (KOM (2004) 562)). Den danske regering takker for modtagelsen af Kommissionens grønbog, som har været sendt i høring hos en bred kreds af berørte myndigheder og organisationer. På  baggrund  af  bl.a.  de  indkomne  høringssvar,  der  vedlægges  til  Kommissionens  orientering, skal regeringen herved afgive følgende høringssvar:   11 1  . Generelleelle bemærkninger Den danske regering skal indledningsvis bemærke, at der inden for området for gensidig aner- kendelse og fuldbyrdelse af strafferetlige afgørelser allerede er gjort væsentlige fremskridt, her- under ikke mindst i form af Rådets vedtagelse af rammeafgørelsen om den europæiske arrestor- dre  og  rammeafgørelsen  om  fuldbyrdelse  i  EU  af  kendelser  om  indefrysning  af  formuegoder eller bevismateriale.   Herudover er der opnået politisk enighed om rammeafgørelser om anvendelse af princippet om gensidig anerkendelse på henholdsvis bødestraffe og på konfiskationsafgørelser, og der er ligele- des fremlagt et forslag fra Kommissionen om gensidig anerkendelse og fuldbyrdelse af straffe- retlige afgørelser på væsentlige dele af området for gensidig retshjælp. Hertil kommer den række af nye initiativer på området, som der udtrykkeligt er lagt op til i det nyligt vedtagne Haag-program til styrkelse af frihed, sikkerhed og retfærdighed i Den Europæi- ske Union. Med henvisning til dette program er der således fra belgisk side fremlagt et forslag til

- 2 - rammeafgørelse om anerkendelse og fuldbyrdelse i EU af forbud, der er en følge af dom for sek- suelle lovovertrædelser begået mod børn, og der er fra østrigsk, finsk og svensk side fremlagt et forslag til rammeafgørelse om den europæiske straffedom og overførelse af domfældte mellem EU´s medlemslande. I lyset heraf er det efter den danske regerings opfattelse spørgsmålet, om der på nuværende tids- punkt – hvor den ovennævnte række af initiativer langt fra er færdigbehandlede i Rådet – bør fremlægges et initiativ vedrørende gensidig anerkendelse af ikke-frihedsberøvende kontrolforan- staltninger forud for domsafsigelsen. Den danske regering bemærker herved, at et sådant initiativ ikke står nævnt blandt den række af initiativer, som er fremhævet af Det Europæiske Råd i det nye Haag-program.   Den danske regering har noteret sig Kommissionens bevæggrunde for at fremlægge en grønbog om gensidig anerkendelse af ikke-frihedsberøvende kontrolforanstaltninger forud for domsafsi- gelse.  Af  grønbogen  fremgår  det,  at  sigtet  er  at  modvirke  det  tilsyneladende  faktum,  at  ikke- hjemmehørende mistænkte på grund af flugtrisiko ofte varetægtsfængsles, mens hjemmehørende nyder godt af alternative foranstaltninger. Den danske regering finder det imidlertid vanskeligt på det foreliggende grundlag at vurdere, om et eventuelt EU-tiltag på området vil kunne begrundes i dette formål. En sådan vurdering kræver efter dansk opfattelse en mere fyldestgørende dokumentation af antagelsen om forskelsbehand- ling   mellem   på   den   ene   side   hjemmehørende   mistænkte   og   på   den   anden   side   ikke- hjemmehørende mistænkte (udlændinge) end, hvad der fremgår af grønbogen og det udarbejdede arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene. Den danske regering har i den  forbindelse særligt hæftet sig ved, at det fremlagte talmateriale udelukkende illustrerer, at visse medlemssta- ter har en tilsyneladende høj andel af varetægtsfængslede personer, som ikke er statsborgere i det pågældende medlemsland.   Herudfra kan der imidlertid ikke udledes noget sikkert med hensyn til, om de pågældende perso- ner (der ikke er statsborgere) er hjemmehørende i det pågældende medlemsland, eller om de er hjemmehørende i et andet medlemsland – hvilket jo er det interessante i forhold til den problem- stilling,  som  grønbogen  vedrører.  Efter  den  danske  regerings  opfattelse  bør  der  derfor  ske  en belysning af medlemslandenes forholdsmæssige andel af varetægtsfængslede personer, som ikke er hjemmehørende i medlemslandene, ligesom det i den forbindelse også bør søges klarlagt, om – og i givet fald i hvilket omfang – disse personer varetægtsfængsles hyppigere end personer, der er hjemmehørende i de pågældende medlemslande.   Fra dansk side skal man i den forbindelse navnlig henvise til, at der formentlig i de fleste med- lemsstater vil være en stor repræsentation af varetægtsfængslede personer, som ganske vist ikke

- 3 - er statsborgere i medlemsstaten, men som dog er hjemmehørende i den pågældende medlemsstat. I disse tilfælde ses de tanker, som fremgår af grønbogen, ikke at ville være relevante.   Idet der i øvrigt henvises til de høringssvar, som den danske regering har modtaget vedrørende grønbogen,  skal  man  fra  dansk  side  pege  på,  at  ikke-frihedsberøvende  kontrolforanstaltninger kun ses anvendt i meget få tilfælde i Danmark – hvilket gælder såvel i forhold til hjemmehøren- de personer som ikke-hjemmehørende personer. Om dette også er tilfældet i de andre medlems- lande synes ikke at kunne udledes af det materiale, som er fremlagt i tilknytning til grønbogen. Den  danske  regering  skal  derfor  opfordre  til,  at  også  dette  spørgsmål  belyses  grundigt,  idet spørgsmålet jo er centralt for en stillingtagen til, om der er behov for et instrument på området. Det bemærkes i den forbindelse, at størstedelen af de tilkendegivelser, som fremkom fra med- lemslandenes delegationer under ekspertmødet den 4.-5. november 2004, syntes at måtte forstås derhen, at en række medlemsstater kun anvender ikke-frihedsberøvende kontrolforanstaltninger i begrænset omfang, idet der i disse lande som udgangspunkt enten sker varetægtsfængsling eller løsladelse, uanset om de pågældende personer er hjemmehørende i medlemsstaten eller ej. På den anførte baggrund stiller den danske regering sig meget skeptisk over for behovet for, at der  på  det  foreliggende  grundlag  fremlægges  et  initiativ  vedrørende  gensidig  anerkendelse  af ikke-friheds-berøvende  kontrolforanstaltninger  forud  for  domsafsigelsen.  Et  presserende  behov herfor ses med andre ord ikke at foreligge. Det   skal   herved   også   understreges,   at   anvendelsen   af   såvel   frihedsberøvende   som   ikke- frihedsberøvende foranstaltninger forud for domfældelse efter dansk opfattelse i høj grad hænger sammen  med  karakteren  af  det  nationale  retssystem  og  de  traditioner,  der  har  udviklet  sig  på baggrund heraf. Et initiativ på området vil derfor – som også nævnt nedenfor under punkt 2 – give anledning til en række vanskelige overvejelser vedrørende spørgsmål af juridisk, praktisk og økonomisk karakter, og man er derfor fra dansk side af den opfattelse at der må foreligge et do- kumenteret behov for det pågældende instrument, før der iværksættes langvarige forhandlinger på et vanskeligt retsområde. 22 2  . Særlige bemærkningeremærkninger til et eventuelt initiativ på området  Som nævnt ovenfor under punkt 1, er det på det foreliggende grundlag den danske regerings op- fattelse, at der på nuværende tidspunkt ikke bør fremlægges et initiativ vedrørende gensidig an- erkendelse  af  ikke-frihedsberøvende  kontrolforanstaltninger  forud  for  domsafsigelsen.  Måtte Kommissionen imidlertid – på grundlag af  yderligere undersøgelser – beslutte sig for at frem- lægge et forslag på området, skal den danske regering opfordre til, at en række grundlæggende spørgsmål nøje analyseres og afklares.   

- 4 - Et  eventuelt  forslag  på  området  vil  naturligvis  skulle  vurderes  samlet,  og  man  har  derfor  fra dansk side ikke på nuværende tidspunkt fundet det hensigtsmæssigt at lægge sig fast på bestemte løsninger i relation til de mange og i ganske vidt omfang detaljerede spørgsmål af juridisk, prak- tisk og økonomisk karakter, som et instrument som tidligere nævnt vil give anledning til.   Den danske regering skal derfor på nuværende tidspunkt alene pege på nogle overordnede ele- menter, som i givet fald bør tages i betragtning: 2.1. Hvilke forbrydelser bør være omfattet af instrumentet Den danske regering finder, at det nøje bør overvejes, om et eventuelt instrument på området bør omfatte alle former for forbrydelser.   Der vil således bl.a. kunne peges på, at den allerede vedtagne rammeafgørelse om den europæi- ske arrestordre ikke åbner mulighed for at udlevere personer i alle tilfælde, men er begrænset til bestemte former for alvorligere lovovertrædelser. I det omfang der ikke vil kunne ske udlevering efter rammeafgørelsen om den europæiske arrestordre, er det således spørgsmålet, om der over for det medlemsland, hvor den pågældende opholder sig, bør kunne stilles krav om iværksættelse af  ikke-frihedsberøvende  foranstaltninger.  Spørgsmålet  synes  at  have  nær  sammenhæng  med spørgsmålet om, hvorvidt der skal foreligge samtykke fra den berørte person til iværksættelse af ikke-frihedsberøvende foranstaltninger – hvilket ifølge grønbogen bør være tilfældet.     Man skal endvidere fra dansk side pege på, at der i det fremlagte materiale ikke ses at være do- kumentation for Kommissionens antagelse om, at der i medlemsstaterne sker varetægtsfængsling af udenlandske mistænkte i de tilfælde, hvor der kun er tale om en forbrydelse, der normalt vil blive straffet med bøde. Man finder derfor fra dansk side, at dette forhold bør belyses og klar- lægges nærmere, idet Kommissionen på baggrund af sin antagelse konkluderer i grønbogen, at navnlig udenlandske mistænkte risikerer varetægtsfængsling ved mindre alvorlige forbrydelser. Om dette spørgsmål skal der i øvrigt henvises til det, som er anført ovenfor under punkt 1 med hensyn til behovet for en mere fyldestgørende dokumentation.    Fra dansk side finder man endvidere, at det bør klarlægges, om der er behov for, at et eventuelt instrument på området, omfatter den situation, hvor den mistænkte har samtykket i, at vedkom- mende, hvis vedkommende ikke møder op til domsforhandlingen, vil kunne dømmes in absentia. I det hele taget er det spørgsmålet, om der i det omfang en mistænkt – inden for rammerne af national  lovgivning  –  vil  kunne  dømmes  ved  en  udeblivelsesdom,  er  behov  for  at  iværksætte ikke-frihedsberøvende kontrolforanstaltninger, som tager sigte på at sikre den pågældendes til- stedeværelse ved domsforhandlingen og domsafsigelsen. En eventuel fuldbyrdelse af den idømte

- 5 - sanktion (efter domsafsigelsen) vil i øvrigt kunne ske efter andre EU-regler på området for gen- sidig anerkendelse og fuldbyrdelse af strafferetlige afgørelser.      Fra  dansk  side  skal  man  endelig  generelt  opfordre  til,  at  sammenhængen  mellem  et  eventuelt initiativ om ikke-frihedsberøvende kontrolforanstaltninger forud for domsafsigelsen og ramme- afgørelsen om den europæiske arrestordre nøje overvejes. Dette gælder bl.a. med hensyn til de tilfælde, hvor det (også) vil være muligt at begære en person, som ikke har efterlevet iværksatte ikke-frihedsberøvende foranstaltninger, udleveret på grundlag af en europæisk arrestordre. 2.2. Hvilke kontrolforanstaltninger bør kunne anvendes Som Kommissionen nævner i grønbogen, findes der adskillige former for alternativer til vare- tægtsfængsling i medlemsstaterne. En pligt for medlemsstaterne til at anerkende samtlige disse alternativer af varierende karakter og formål vil efter den danske regerings opfattelse give anled- ning til væsentlige juridiske og praktiske problemer.   Man finder derfor fra dansk side, at et eventuelt instrument på området kun bør omfatte et be- grænset antal kontrolforanstaltninger, som bør baseres på fællestræk i medlemslandenes lovgiv- ninger. Den danske  regering skal i den forbindelse  gøre opmærksom på  vigtigheden  af,  at det enkelte land ikke forpligtes til at anerkende og fuldbyrde andre former for ikke-frihedsberøvende kontrolforanstaltninger end dem, der i øvrigt anvendes efter national ret, eller til at iværksætte og håndhæve sådanne foranstaltninger i situationer, hvor der i øvrigt ikke ville være hjemmel hertil efter national ret.     Meget taler i lyset heraf for, at det er fuldbyrdelsesmyndigheden, som – i hvert fald i sidste ende – afgør, om der efter dette lands lovgivning er grundlag for at iværksætte kontrolbeføjelser. An- erkendelse og gennemførelse af ikke-frihedsberøvende foranstaltninger, der er besluttet i udste- delsesstaten, bør med andre ord alene ske efter en beslutning truffet af den kompetente myndig- hed i den fuldbyrdende medlemsstat. Det skal i den forbindelse understreges, at man fra dansk side ikke ønsker nogen materiel har- monisering af området for ikke-frihedsberøvende kontrolforanstaltninger forud for domsafsigel- se.   2.3. Tidspunktet for overførelse af en kontrolforanstaltning samt kompetencefordeling ved valg af kontrolforanstaltning Den danske regering skal særligt henlede Kommissionens opmærksomhed på, at den mistænktes tilstedeværelse  ofte  vil  være  påkrævet  under  en  straffesags  efterforskning.  Fra  dansk  side  har

- 6 - man  noteret  sig,  at  dette  synspunkt  også  blev  kraftigt  pointeret  under  det  ekspertmøde,  som Kommissionen afholdt i november 2004. Fra dansk side er man af den opfattelse, at det generelt må anses for såvel ønskeligt som nødven- digt, at en person under sagens behandling opholder sig i det land, hvor efterforskningen og den efterfølgende retsforfølgning finder sted, herunder med henblik på gennemførelsen af visse efter- forskningsskridt mv. Dette gælder navnlig i sager, der er af en så alvorlig karakter, at varetægts- fængsling eller fængslingssurrogater kommer på tale. Disse forhold må der efter dansk opfattelse tages højde for i et eventuelt instrument på området. Man skal i den forbindelse bl.a. også pege på, at grønbogen ikke tager stilling til, hvem der skal dække udgifterne, hvis den mistænkte un- der  efterforskningen  –  måske  flere  gange  –  må  overføres  til  udstedelsesstaten  med  henblik  på foretagelse  af  eksempelvis  indenretlige  afhøringer  eller  andre  efterforskningsskridt,  eller  til hvordan sådanne overførsler i givet fald nærmere skal foregå.   Det skal i den forbindelse bemærkes, at man fra dansk side er skeptisk over for tankerne om, at den mistænkte person via en videokonference kan deltage i et retsmøde i udstedelsesstaten, selv om  den  pågældende  rent  fysisk  opholder  sig  i  fuldbyrdelsesstaten.  De  retssikkerhedsmæssige aspekter af en sådan ordning, bør efter dansk opfattelse overvejes meget nøje.      Det er i lyset af det anførte den danske regerings opfattelse, at afgørelsen om at overføre fuld- byrdelsen  af  en  ikke-frihedsberøvende  foranstaltning  forud  for  domsafsigelse  under  alle  om- stændigheder bør kunne træffes på grundlag af en konkret vurdering i hvert enkelt tilfælde, såle- des  at  hensynet  til  den  mistænktes  tilstedeværelse  i  udstedelseslandet  vil  kunne  indgå  som  et væsentligt moment i afvejningen.   2.4. Afslagsgrunde Den danske regering kan ikke tilslutte sig Kommissionens synspunkt om, at et eventuelt instru- ment til gensidig anerkendelse af ikke-frihedsberøvende kontrolforanstaltninger forud for doms- afsigelse kun i yderst begrænset omfang bør indeholde afslagsgrunde for fuldbyrdelsesmyndig- heden. Som nævnt ovenfor under punkt 2.2., finder man det fra dansk side centralt, at de enkelte lande ikke forpligtes til at anerkende og fuldbyrde andre former for ikke-frihedsberøvende kontrolfor- anstaltninger end dem, der i øvrigt anvendes efter national ret, eller til at iværksætte og håndhæ-

- 7 - ve sådanne foranstaltninger i situationer, hvor der i øvrigt ikke ville være hjemmel hertil efter national ret.     Man er således fra dansk side bl.a. ikke tilhænger af, at der ikke skal kunne stilles krav om dob- belt strafbarhed, hvilket Kommissionen foreslår i grønbogen. Endvidere skal det nævnes, at man heller ikke fra dansk side vil kunne tilslutte sig et forslag om, at et medlemsland – i et tilfælde, hvor  en  mindreårig  (efter  landets  lovgivning)  –  ikke  efterlever  en  kontrolforanstaltning  skulle have pligt til at varetægtsfængsle den pågældende.   2.5. Betydning af overtrædelse af en kontrolforanstaltning Som  man  fra  dansk  side  forstår  grønbogen,  hviler  denne  på  en  forudsætning  om,  at  ikke  kun flugtfare, men også risiko for ny kriminalitet eller påvirkning af vidner mv. (kollusionsfare), skal kunne danne grundlag for udstedelsesmyndighedens beslutning om, at en mistænkt skal undergi- ves en ikke-frihedsberøvende kontrolforanstaltning forud for domsafsigelse.   Den danske regering skal hertil bemærke, at man i forbindelse med et eventuelt instrument på området alene bør fokusere på de tilfælde, hvor anvendelse af ikke-frihedsberøvende kontrolfor- anstaltninger har sammenhæng med risiko for flugt. Dette skyldes, at det i de tilfælde, hvor der foreligger risiko for ny kriminalitet eller påvirkning af vidner mv., i praksis ikke vil være rele- vant   –   selv   over   for   herboende   personer   –   at   anvende   fængslingssurrogater   af   ikke- frihedsberøvende  karakter.  Sådanne  foranstaltninger  vil  således  som  udgangspunkt  typisk  ikke kunne antages at kunne tilgodese de hensyn, der ligger bag en varetægtsfængsling.    Hvad særligt angår den situation, at en ikke-frihedsberøvende foranstaltning skal kunne anven- des som alternativ til en varetægtsfængsling på grund af kollusionsfare, skal man fra dansk side desuden gøre opmærksom på de praktiske problemer, som vil være forbundet med at sikre, at en person, som ikke er frihedsberøvet, ikke kan påvirke vidner mv. Der kan i den forbindelse bl.a. rejses spørgsmål om, hvorledes fuldbyrdelsesstaten effektivt skal kunne føre kontrol med, at en person i det pågældende land ikke pr. telefon, brev, e-mail, telefax eller ved personlige møder modvirker en efterforskning i udstedelseslandet. Det er med andre ord spørgsmålet om hensynet til sagens opklaring i den nævnte situation vil kunne varetages i tilstrækkeligt omfang i fuldbyr- delsesstaten.   Den danske regering skal på den baggrund kraftigt opfordre Kommissionen til at genoverveje, om et eventuelt instrument til gensidig anerkendelse af ikke-frihedsberøvende kontrolforanstalt- ninger i givet fald bør omfatte samtlige de såkaldte ”klassiske risici”.  

- 8 - Endelig skal den danske regering – for så vidt angår de tilfælde, hvor ikke-frihedsberøvende kon- trolforanstaltninger har sammenhæng med risiko for flugt – pege på, at der også her vil kunne opstå en række vanskeligheder, ikke mindst af praktisk karakter. Det forhold, at en række med- lemsstater ikke har et landsdækkende folkeregistersystem, vil således bl.a. gøre det vanskeligt at finde personer, som ønsker at unddrage sig kontakt med de retshåndhævende systemer. Det må derfor  efter  dansk  opfattelse  i  givet  fald  sikres,  at  kontrolforanstaltninger  i  praksis  vil  kunne håndhæves på tilstrækkelig effektiv måde, således at der ikke sker en svækkelse af de retshånd- hævende  myndigheders  indsats  mod  kriminalitet  begået  af  personer,  som  er  hjemmehørende  i andre medlemslande. 2.6. Andre spørgsmål Den danske regering kan tilslutte sig, at der i givet fald i forbindelse med den praktiske gennem- førelse  af  overførelse  af  fuldbyrdelsen  af  en  ikke-frihedsberøvende  foranstaltning  til  en  anden medlemsstat må sikres en udveksling af alle nødvendige informationer mellem henholdsvis ud- stedelsesstaten og fuldbyrdelsesstaten. Samtidig må det dog også sikres, at der ikke indføres et system, som vil indebære et unødvendigt ressourceforbrug i medlemsstaterne.   Et andet spørgsmål, som efter dansk opfattelse bør overvejes nærmere er, spørgsmålet om, hvor- når der tidligst kan ske  anholdelse af en mistænkt, som tidligere  er udeblevet fra en domsfor- handling i udstedelsesstaten. Herom anføres det i grønbogen, at dette tidligst bør kunne ske et døgn, før den nye domsforhandling.   Den danske regering skal hertil bemærke, at en sådan ordning vil være – hvis ikke umulig – så endog særdeles vanskelig at overholde i praksis. En sådan kort tidsgrænse vil derfor bevirke, at en berammet domsforhandling i flere tilfælde vil risikere at blive aflyst grundet fuldbyrdelses- myndighedens manglende anholdelse og overførelse af den mistænkte inden for fristen. Konse- kvensen heraf vil – foruden en  række andre  ressourcemæssige konsekvenser – kunne være, at vidner mv. vil skulle indkaldes adskillige gange, før de får mulighed for at afgive forklaring i retten. Man finder derfor fra dansk side, at det i stedet for bør overvejes i et eventuelt instrument på området at fastsætte, at et tvangsmæssigt skridt, såsom anholdelse, skal ske under hensynta- gen til almindelige proportionalitetsbetragtninger. Den danske regering skal i øvrigt i tilknytning hertil pege på, at et eventuelt instrument på områ- det, således som Kommissionen skitserer det i grønbogen, også på en række andre punkter vil have væsentlige økonomiske konsekvenser for medlemsstaterne. Det kan bl.a. nævnes, at der i grønbogen er lagt op til, at en mistænkt, som frivilligt møder op til domsforhandling, under visse betingelser skal kunne få delvis kompensation for sine rejseomkostninger mv.  

- 9 - Hertil  kommer,  at  grønbogen  –  som  nævnt  ovenfor  under  punkt  2.3.  –  ikke  tager  stilling  til, hvem der skal dække udgifterne, hvis den mistænkte under efterforskningen – måske flere gange – må overføres til udstedelsesstaten med henblik på foretagelse af eksempelvis indenretlige afhø- ringer eller andre efterforskningsskridt. Endelig skal man fra dansk side nævne, at synspunktet i grønbogen  om,  at  den  mistænkte  selv  skal  afholde  udgifterne  ved  tvangsmæssig  fremstilling, formentlig ikke i praksis vil have nogen større betydning med hensyn til de omkostninger, der for medlemsstaterne vil være forbundet med ordningen. Efter den danske regerings opfattelse bør hensigtsmæssigheden af de skitserede ordninger på den anførte baggrund overvejes nærmere, ikke mindst set i lyset af det tidligere nævnte behov for en mere fyldestgørende dokumentation for, at der på nuværende tidspunkt bør fastsættes EU-regler om gensidig anerkendelse af ikke-friheds-berøvende kontrolforanstaltninger forud for domsafsi- gelsen, jf. i øvrigt nærmere ovenfor under punkt 1. /