Justitsministeriet Civil- og Politiafdelingen Kontor: Det Internationale Kontor Sagsnr.: 2005-305-0126 Dok.: LUH40024 Slotsholmsgade 10 Telefon: + 45 33 92 33 40 E-post: [email protected] DK 1216 København K Telefax: + 45 33 93 35 10 Internet: http://www.jm.dk G R U N D N O T A T om Kommissionens hvidbog om udveksling af oplysninger om straffedomme og om virk- ningen heraf i Den Europæiske Union (KOM(2005)10 endelig). Resumé Kommissionen  har  fremlagt  en  hvidbog  om  udveksling  af  oplysninger  om  straffedomme  og  om virkningen  heraf  i  Den  Europæiske  Union.  For  så  vidt  angår  udvekslingen  af  oplysninger  om straffedomme  foreslås  det,  at   alle  systemer  til  udveksling  heraf  på  sigt   skal  give  slutbrugeren mulighed for via det nationale strafferegister hurtigst muligt, elektronisk og sikkert at få a dgang til udtømmende og let forståelige oplysninger om de straff edomme, som en person er idømt i EU. Dette mål skal ifølge Kommissionen nås i to f   aser. Hvad angår spørgsmålet om gentagelsesvir   k- ning af straffedomme vil Kommissionen fremlægge forslag til en rammeafgørelse, hvis nærmere indhold dog ikke er beskrevet i hvidbogen. Hvidbogen  rejser ikke i sig selv spørgsmål i forhold til nærhedsprincippet, og den har heller ikke i sig selv lovgivningsmæssige eller statsfinansielle konsekvenser. Der ses ikke at foreligge offentlige tilkendegivelser om de øvrige medlemsstaters holdninger til hvidbogen. På det foreliggende grundlag er det   den danske holdning, at man på nuværende  tidspunkt  ikke  bør  lægge  sig  fast  på  en  bestemt  model  på  områd    et,  men  tværtimod nøjere bør analysere og drøfte, hvorledes der mest hensigtsmæssigt kan ske en styrkelse af ud- vekslingen af oplysninger om straffedomme, samtidig med at de databeskyttelsesmæssige hensyn sikres.  For  så  vidt  angår  spørgsmålet  om  gentagelses    virkning  af  straffedomme,  finder  man  fra dansk side ikke, at der med hvidbogen foreligger et tilstrækkeligt grundlag at tage stilling på. 1. Baggrund

- 2 - Spørgsmålet om  udveksling af oplysninger om straffedomme og om virkningen heraf i Den Eu- ropæiske Union  har løbende været genstand for drøftelser i såvel Rådet (for retlige og indre a  n- liggender) som i Det Europæiske Råd.    Det Europæiske Råd  fastslog den 25. og 26. marts 2004 i en erklæring om bekæmpelse af terro- risme, som Rådet ( for retlige og indre anliggender) tilsluttede sig den 19. juli 2004, at en bedre udveksling af oplysninger om straffedomme bør have prioritet. Dette er senest fastslået i det såkaldte   Haag-program til styrkelse af frihed, sikkerhed og retfær- dighed  i  Den  Europæiske  Union,  som  blev  vedtaget  af  Det  Europæiske  Råd  den  5.  nove mber 2004 .  I  programmet  (punkt  3.3.1.) opfordres  Kommissionen  til  ”at  forelægge  sine  forslag  om forbedring af udvekslingen af oplysninger fra nationale registre over straffedomme og rettigheds- frakendelser,  især  seksualforbrydere,  senest  i  december  2004,  så  Rådet  kan  vedtage  dem  inden udgangen  af  2005 .  Disse  forslag  bør  i  marts  2005  følges  op  af  et  yderligere  forslag  til  et  edb - system for udveksling af oplysninger". På denne baggrund har  Kommissionen den 25. januar 2005 fremlagt en hvidbog om udveksling af oplysninger om straffedomme og om virkningen heraf i Den Europæiske Union. Hvidbogen er modtaget i Rådet i dansk sprogversion den  24. februar 2005. Der er i tilknytning til hvidbogen udarbejdet et arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegre- ne (SEC  (2005) 63) . Dette dokument, der kan findes via hjemmesiden www.europa.eu.int, inde- holder en gennemgang af medlemsstaternes organisering af deres respektive strafferegistre samt indholdet heraf. Dokumentet indeholder desuden en gennemgang af udvekslingen af oplysninger mellem medlemsstaterne samt reglerne for gentagelsesvirkning af tidligere straffedomme. 2. Indhold 2.1. Formålet med  hvidbogen I hvidbogen (side 2) redegøres der for, hvorfor Kommissionen har valgt at fremlægge en hvidbog om udveksling af oplysninger om straffedomme og om virkningen heraf i Den Europæiske Uni- on. Kommissionen  peger  på,  at   formålet  for  det  første  er  at   gøre  status  over  betingelserne  for  ud- veksling af oplysninger om straffedomme og rettighedsfrakendelser i EU og at foreslå et amb iti- øst handlingsprogram, der tager sigte på at etablere et edb -baseret system til udveksling af oplys- ninger om straffedomme mellem medlemsstaterne. Formålet er for det a ndet at fremme debatten om de forskellige faktorer, der spiller ind, når medlemsstaterne skal tage højde for domfældelser

- 3 - i  andre  medlemsstater.  Dette  aspekt  bør  ifølge  Kommissionen  undersøges  nærmere  i  de  kom- mende år, og hvidbogen er i den henseende kun e n første tilgang til problematikken om følgerne af straffedomme i EU. 2.2.Den nuværende situation på området Kommissionen  anfører  i  hvidbogen,  at  selv  om  de  nationale  strafferegistre  i  medlemsstaterne stort  set  alle  sammen  er  centraliserede,  er  der  store  forskelle  i  relation  til,  hvorledes  straffe- registrene er organiseret. Dette gør sig gældende såvel i relation til indholdet af de oplysni nger, der  registreres,  som  med  hensyn  til  hvem  der  har  adgang  til  registrene.  Fristen  for  sletning  af oplysninger i registrene er ligeledes meget varierende. Kommissionen anfører, at den europæiske konvention (af 20. april 1959) om gensidig rets-hjælp i straffesager (samt tillægsprotokollen hertil), der udgør den nuværende ramme for udveksling af oplysninger, har begrænset rækkevidde. Dette skyldes ifølge Kommissionen vanskeligheder med hurtigt at identificere de medlemsstater, i hvilke en person allerede er idømt en straffedom samt med hurtigt at indhente oplysninger efter en enkel procedure. Forståelsen af  de eventuelt frem- sendte oplysninger kan ligeledes give anledning til vanskeligheder. Der henvises i øvrigt til hvidbogen (side 4-5), hvor Kommissionen nærmere har redegjort for den nuværende situation på området  . 2.3. Kommissionens overvejelser 2.3.1. Forbedring af informationsudvekslingen gennem indførelse af et edb-baseret system Kommissionen anfører i hvidbogen (side 6), at målet med informationsudvekslingen på omr  å det bør være, at ”alle systemer til udveksling af oplysninger om straffedomme skal tage sigte på at give  slutbrugeren  mulighed  for  via  det  nationale  strafferegister  hurtigst  muligt,  elektronisk  og sikkert at få adgang til udtømmende og let forståelige oplysninger om de straffedo  mme, som en person er idømt i EU.” Kommissionen peger i den forbindelse på tre mulige løsningsmodeller , nemlig (i) lettelse af den bilaterale udveksling af oplysninger, (ii) oprettelse af et netværk af nationale registre, og (iii) oprettelse af et egentligt centralt europæisk strafferegister.

- 4 - Kommissionen finder ikke, at disse løsningsmodeller i deres rene form er anvendelige, men pe- ger derimod – ud fra en række hensyn – på, at der bør vælges en ”blandet” løsning, dvs. en ko m- bination af et europæisk centralt strafferegister og et netværk af nationale registre. Oprettelsen af denne løsningsmodel bør efter Kommissionens opfattelse ske i to faser. I den første fase skal der efter Kommissionens model indføres et system til identifikation af de medlemsstater, i hvilke en person har tidligere straffedomme, og af den tekniske og elektroniske infrastruktur,  der  giver  mulighed  for  en  hurtig  og  sikker  udveksling  af  oplysninger  om  straffe- domme . Den første fase skal gennemføres ved at oprette et europæisk register over domfældte personer, der  udelukkende  vil  indeholde  oplysninger,  der  giver  mulighed  for  at  identificere  personen,  og den  medlemsstat  i  hvilken  personen  er  dømt,  bortset  fra  oplysninger  om  dommens  indhold  og form, samtidig med at den nationale lovgivning og de europæiske regler om beskyttelse af pri- vatlivets fred overholdes (hit/no hit-system). I den anden fase skal der ifølge Kommissionen udarbejdes "et standardiseret europæisk format", som skal give mulighed for at oversende oplysninger, der nemt kan oversættes og forstås af alle parter. Formatet skal f.eks. gøre det muligt at registrere oplysninger om den person, som afgørel- sen vedrører, oplysninger om afgørelsens form, oplysninger om de forhold, der har givet anled- ning til afgørelsen og oplysninger om afgørelsens indhold. For  at  lette  oversendelsen  af  oplysninger  skal  alle  oplysninger  defineres  præcist  og  om  muligt standardiseres for at lette oversættelsen. For at løse de vanskeligheder, der opstår som følge af de forskellige juridiske betegnelser, kunne mekanismen også indeholde en  ”ordbog”, der  fo rklarer de forskellige anvendte betegnelser.   Kommissionen  vil,  når  der  er  foretaget  en  første  teknisk  forundersøgelse,  i  foråret  2005  fre  m- lægge et forslag til afgørelse om indførelse af en europæisk edb-baseret mekanisme til udveks- ling af oplysninger om straffedomme, der svarer til ovennævnte første fase. I 2005 vil der også som forberedelse til projektets anden fase blive foretaget en forundersøgelse af forholdene om- kring et ”standardiseret europæisk format”, der både vedrører de juridiske og tekniske aspe kter. Gennemførelsen af første fase vil ifølge Kommissionen kunne påbegyndes fra 2006.       2.3.2. Anvendelse af oplysninger om straffedomme idømt i andre medlemsstater i Den Eu- ropæiske Union

- 5 - Kommissionen anfører i hvidbogen (side 9 f), at en bedre udveksling af oplysninger om straffe- domme  kun  har  mening,  hvis  oplysningerne  kan  bruges.  Der  peges  i  den  forbindelse  på,  at  e n straffedom kan indvirke på de øvrige medlemsstaters retsorden på   forskellig vis. Formålet med den fremlagte hvidbog er imidlertid alene at se nærmere på spørgsmål   et om, hvor- dan man skal behandle oplysninger, der udveksles inden for rammerne af den mekanisme, som er beskrevet ovenfor under pkt. 2.3.1., i forbindelse med en ny retsforfølgning i en anden med- lemsstat på grund af andre  (nye) forhold. Kommissionen anfører i den forbindelse, at retshjælpskonventionen fra 1959 intet nævner om de retlige  følger  af  udenlandske  straffedomme.  Den  europæiske  konvention (a f  28.  maj  1970)  om straffedommes  internationale  retsvirkning  indeholder  bestemmelser  i  den  henseende,  men  kon- ventionen er kun ratificeret af ganske få medlemsstater . Hertil kommer, at spørgsmålet om  gen- tagelsestilfælde p å EU -niveau alene er behandlet i en retsakt om beskyttelse af euroen. På  nuværende tidspunkt er muligheden for at lade udenlandske domfældelser få retskraft  sål edes overladt til de nationale lovgivninger – og her er muligheden ifølge Kommissionen ofte begræn- set. Kommissionen peger desuden på, at følgerne af tidligere straffedomme  – i en national sam- menhæng – kan være forskelligartede. Ifølge Kommissionens oplysninger er følgerne af tidligere straffedomme i medlemsstaterne regu- leret ved lov eller overladt til domstolens skøn. I begge tilfælde er muligheden for at tage højde for  straffedomme  idømt  i  andre  medlemsstater  ofte  begrænset.  For  at  løse  dette  problem  vil Kommissionen fremlægge et forslag til rammeafgørelse om hensyntagen til endelige afgørelser i straffesager.       3. Gældende ret Den  fremlagte  hvidbog  fra  Kommissionen  er  ikke  ledsaget  af  forslag  til  retsakter  vedrørende udvekslingen af oplysninger om straffedomme og virkningen heraf i Den Europæiske Union. Som det er fremgået ovenfor under pkt. 2, vil sådanne forslag imidlertid   – i hvert fald for så vidt angår udvekslingen af oplysninger om straffedomme   –  kunne forventes fremlagt af Kommissio- nen i løbet af forholdsvis kort tid. Når dette sker, og det nærmere indhold af det pågæ  ldende for- slag kendes, vil Justitsministeriet redegøre for gældende ret på området. 4. Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser

- 6 - Hvidbogen indeholder en række overvejelser fra Kommissionens side med hensyn til behovet for og indholdet af et eventuelt initiativ på  områ det for udveksling af oplysninger om straffedomme og om virkningen heraf i Den Europæiske Union. Eftersom hvidbogen ikke på nuværen de tidspunkt har resulteret i konkrete initiativer, er det ikke muligt  at  udtale  sig  nærmere  om  lovgivningsmæssige  og  statsfinansielle  konsekvenser  af  et eventuelt initiativ, der måtte bliv e udarbejdet på baggrund af hvid bogen. Hvidbogen vil ikke i sig selv have lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser.   5. Høring Kommissionen  har  ikke  i  forbindelse  med  fremlæggelsen  af  hvidbogen  lagt  op  til  en  høring  af medlemsstaterne, men eftersom Kommissionen forventes at tage et eller flere initiativer på o m- rådet for  udveksling af oplysninger om straffedomme i løbet af 2005, er hvidbogen sendt i høring hos følgende myndigheder og organisationer: Præsidenten  for  Østre  Landsret,  Præsidenten  for  Vestre  Landsret,  Præsidenten  for  Københavns Byret, Præsidenten for Retten i Århus, Præsidenten for Retten i Odense,    Præsidenten for Retten i Aalborg, Præsidenten for Retten i Roskilde, Den Danske Dommerforening, Dommerfuldmægtig- foreningen, Domstolsstyrelsen, Rigspolitichefen, Rigsadvokaten, Statsadvokaten for særlig øko- nomisk kriminalitet, Politidirektøren i København, Foreningen af Politimestre i Danmark, Politi- fuldmægtigforeningen, Politiforbundet i Danmark, Advokatrådet,  Landsfo reningen af beskikke- de advokater, Datatilsynet, Amnesty International og Institut for Menneskerettigheder. Justitsministeriet har fastsat høringsfristen til den 10. marts 2005. 6. Nærhedsprincippet Da der er tale om en hvidbog, som indeholder Kommissionens tanker på området, rejser den   ikke i sig selv spørgsmål i forhold til næ rhedsprincippet. 7. Andre medlemslandes kendte holdninger Der ses ikke at foreligge offentlige tilkendegivelser om de øvrige medlemsstaters holdninger til hvidbogen.  

- 7 - 8. Foreløbig generel dansk holdning   Som nævnt ovenfor under pkt. 1, er der i Haag-programmet lagt op til, at der skal ske en forbed- ring  af  udvekslingen  af  oplysninger  fra  nationale  registre  over  straffedomme  og  rettighedsfra- kendelser. Efter dansk opfattelse vil en forbedring på dette område kunne ske på mange fo   rskel- lige måder  – og ikke alene på den måde, som Kommissionen har lagt op til i hvidbogen. Som det fremgår under  pkt. 5, er hvidbogen sendt i bred høring, og der  vil endvidere blive a f- holdt et ekspertmøde i Kommissionen den 14.-15. marts 2005, hvor Danmark vil være repræsen- teret, jf. pkt. 1. På  den  baggrund  er  det  den  dansk  danske  holdning,  at  man  ikke  på  nuværende  tidspunkt  bør lægge sig fast på en bestemt model på området, men tværtimod nøjere bør analysere og drøfte, hvor ledes  der  mest  hensigtsmæssigt  kan  ske  en  styrkelse  af  udvekslingen  af  oplysninger  om straffedomme,  samtidig  med  at  de  databeskyttelsesmæssige  hensyn  sikres.  For  så  vidt  angår spørgsmålet om gentagelsesvirkning af straffedomme, finder man fra dansk side ikke, at der med hvidbogen foreligger et tilstrækkeligt grundlag at tage stilling på.