Justitsministeriet Lovafdelingen Dato: 9. maj 2005 Kontor: Strafferetskontoret Sagsnr.: 2005-738/3-0032 Dok.: MUB40059 Slotsholmsgade 10 Telefon: 33 92 33 40 E-post: [email protected] 1216 København K Telefax: 33 93 35 10 Internet: http://www.jm.dk N O T A T om Lovgivningsmæssige konsekvenser af Europarådets konvention om forebyggelse af terr   o- risme (European Convention on the Prevention of Terrorism) 1.  Indledning Europarådets Ministerkomité besluttede i maj 2004 at give ekspertgruppen vedrørende t erroris- me (CODEXTER) mandat til at udarbejde et eller flere instrumenter (juridisk bindende eller ik- ke-bindende) med henblik på at lukke huller i den internationale terrorismebekæ   mpelse. Konventionen om forebyggelse af terrorisme udspringer af dette mandat. CODEXTER  har  i  perioden  oktober  2004  til  marts  2005  afholdt  5  møder  med  henblik  på  fo  r- handling af konventionsteksten. Konventionsteksten blev vedtaget af Ministerkomitéen den3. maj 2005 og åbnes for underte g- nelse på Europarådets 3. topmøde, som afhol   des i Warszawa d. 16.-17. maj 2005. Regeringen agter at undertegne konventionen på Danmarks vegne på topmødet. I det følgende redegøres under pkt. 2 for indholdet af Europarådets konvention om forebygge   lse af terrorisme. I forlængelse heraf er der unde  r pkt. 3 redegjort for de lovgivningsmæssige kons  e- kvenser ved Danmarks ratifikation af konventionen. Pkt. 4 indeholder en sammenfatning.

- 2 - 2.  Europarådets konvention om forebyggelse af terrorisme Europarådets  konvention  om  forebyggelse  af  terrorisme  ( European  Convention  on  the  Preven- tion of Terrorism) har ifølge  konventionens artikel 2  til formål at forstærke staternes bestr   æ  bel- ser  med  hensyn  til  at  forebygge  terrorisme  og  terrorismens  negative  indvirkning  på   den  fulde nydelse af menneskerettighederne, særligt    retten til liv, både nationalt og gennem internat ionalt samarbejde under behørig hensyntagen til eksisterende konventioner og aftaler mellem state rne. Det fremgår tillige af præamblen, at konventionen ikke har til hensigt at berøre etablerede pri n- cipper med hensyn til ytrings- og forsamlingsfrihed. Konventionen vedrører ikke egentlige terrorhandlinger, men indebærer en forpligtelse til at kr   i- minalisere  visse  forberedende  handlinger  til  terrorhandlinger  selvstændigt  :  offentlig  opfordring til terrorhandlinger, rekruttering til terrorhandlinger og oplæring i at begå terrorhandli   nger. Konventionen definerer i artikel 1 terrorhandlinger som de handlinger, der er omfattet af de 10 konventioner, der er opregnet i bilaget til konventionen. Det drejer sig om : – ICAO’s konvention til bekæmpelse af ulovlig bemægtigelse af luftfartøjer fra 1970 – ICAO’s  konvention  til  bekæmpelse  af  ulovlige  handlinger  mod  den  civile  luftfarts  si   k- kerhed fra 1971 – FN’s konvention om forebyggelse af og straf for forbrydelser mod internationalt beskyt- tede personer, herunder diplomatiske repræsentanter, fra 1973 – FN’s konvention imod gidselstagning fra 1979 – IAEA’s konvention om fysisk beskyttelse af nukleare materialer fra 1980 – ICAO’s protokol til bekæmpelse af ulovlige voldshandlinger i l   ufthavne, der betjener den internationale civile luftfart fra 1988 (tillægsprotokol til 1971  -konventionen) – IMO’s  konvention  til  bekæmpelse  af  ulovlige  handlinger  mod  søfartens  sikkerhed  fra 1988 – IMO’s protokol til bekæmpelse af ulovlige handlinger mod fast   gjorte platforme, der be- finder sig på kontinentalsoklen, fra 1988 – FN’s konvention om bekæmpelse af terrorbombninger fra 1997 – FN’s konvention til bekæmpelse af finansieringen af terrorisme fra 1999 Efter stk. 2 kan en kontraherende stat, som ikke er part i en i bilaget angivet traktat, ved depone- ring  af  sit  ratifikations-,  accept-,  godkendelses-  eller  tiltrædelsesinstrument  erklære,  at  den  p å- gældende traktat ved anvendelsen af denne konvention over for den kontraherende stat skal anses for ikke at være omfa  ttet af det i stk. 1 angivne bilag. Erklæringen ophører med at være gælde n- de, så snart traktaten træder i kraft for den kontraherende stat, som skal give deposit   aren medde- lelse derom.

- 3 - Artikel 3 omhandler national forebyggelsespolitik. Efter  stk.  1  forpligtes  de  kontraherende  parter  til  at  træffe  passende  foranstaltninger – inden for uddannelse af politi og andre myndigheder samt inden for uddannelse, kultur, informa- tion, medier og med henblik på at øge bevidstheden    i offentligheden  –   med det formål at for e- bygge  terrorhandlinger  og  de  negative  konsekvenser  heraf,  samtidig  med  at  menneskerettighe- derne, som de fremgår af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, FN’s konve    ntion om borgerlige og politiske rettigheder og andre instrumenter, respekteres. Forpligtelsen uddybes nærmere i   stk. 2-4. Således forpligtes staterne efter  stk. 2 til at træffe s  å- danne foranstaltninger, som måtte være nødvendige for at forbedre og udvikle sa marbejdet mel- lem nationale myndigheder med henblik på at forebygge terro rhandlinger og deres negative kon- sekvenser,  bl.a.  ved  at  udveksle  information,  forbedre  den  fysiske  beskyttelse  af  personer  og faciliteter samt styrke uddannelse og koordinerede planer i tilfælde af civile nøds   ituationer. Efter stk. 3 forpligtes staterne endvidere til at fremme tolerance ved at opfordre til inter-religiøs og tværkulturel dialog,    der evt. skal involvere NGO’er mv. med henblik på at for ebygge spæ  n- dinger, som måtte bidrage til, at terro rhandlinger begås. Endelig skal staterne efter stk. 4 bestræbe sig på at fremme borgernes bevidsthed om eksiste   nsen af,   grundene  til,  alvorligheden  af  og  truslen  fra  terrorhandlinger  og  de  handlinger,  der  er omhandlet i denne konvention, og skal overveje at opfordre borgerne til at give faktuel og spe- cifik hjæ  lp til myndighederne med henblik på forebyggelse af sådanne handlinger.   Konventionens artikel 4 omhandler internationalt samarbejde om forebyggelse af terrorisme og forpligter  staterne  til,  som  det  findes  passende  samt  inden  for  deres  muligheder,  at  hjæ  lpe  og støtte  hinanden  med  henblik  på  at  styrke  deres  kapacitet  til  at  forebygge  terrorisme,  herunder gennem udveksling af information og ”best practices”, uddannelse og andre fælles bestræbe lser af forebyggende karakter. Konventionens artikel 5-7 indeholder de centrale kriminaliseringsbestemmelser og suppleres af artikel 11 om medvirken og forsøg. Det er en generel forudsætning for kriminaliseringspligten, at handlingerne begås uberettiget og forsætligt. Det følger endvidere af artikel 8, at de handlin- ger, der skal kriminaliseres efter artikel 5-7, fuldbyrdes, uanset om en eller flere terrorhan    dlinger faktisk begås. Konventionens artikel 5  forpligter staterne til at kriminalisere  uberettigede og forsætlige offen  t- lige opfordringer til at begå terrorhandlin ger. Ved offentlig opfordring til at begå en terro rhand-

- 4 - ling  forstås  udbredelse  af  en  meddelelse  til  offentligheden  med  forsæt  til  at  o   pfordre  til,  at  en terrorhandling begås, hvor sådan adfærd, hvad enten opfordringen er direkte eller ej, ind ebærer en fare for, at en eller flere terrorhandlinger begås. De kontraherende parter forpligtes endvidere efter artikel 6 til at gøre det strafbart uberettiget og forsætligt at rekruttere personer til terrorisme. Ved rekruttering til terrorisme forstås at hverve en anden person til at begå eller medvirke til at begå en terrorhandling eller til at tilslu  tte sig en or- ganisation eller gruppe med henblik på at medvirke til, at en eller flere terrorhan dlinger begås af organisationen eller gruppen. Endelig forpligtes staterne efter artikel 7 til at gøre det strafbart uberettiget og forsætlig at o   plære personer til terrorisme. Ved oplæring til terrorisme forstås at instruere andre i at fremsti   lle eller bruge eksplosivstoffer, skydevåben eller andre våben eller skadelige og fa  rlige stoffer eller i an- dre specifikke metoder eller teknikker med henblik på at udføre eller medvirke til en terrorhan  d- ling med viden om, at det er hensigten, at de færdigheder, der undervises i, skal br  uges til dette formål. Artikel 9 vedrører forsøg og   medvirken. Efter artikel 9, stk. 1, har parterne en forpligtelse til at kriminalisere handlinger, hvorved den pågældende medvirker til en forbrydelse som anført i art i- kel 5-7 eller organiserer eller pålægger andre at begå en sådan forbrydelse. Det samme g ælder, når den pågældende på anden måde medvirker til, at en gruppe personer, der handler med et fæ l- les formål, be går en eller flere forbrydelser  som anført i  artikel 5-7. Denne medvirken skal være forsætlig og skal enten foretages i den hensigt at fremme   gruppens generelle kriminelle virksom- hed eller formål, når virksomheden eller formålet indebærer, at en i artikel 5-7 anført forbrydelse begås, eller foretages med viden om, at gruppen har til hensigt at begå en sådan fo   rbrydelse. Endvidere skal parterne kunne straffe forsøg på overtrædelse af de handlinger, der skal krim ina- liseres i medfør  af artikel 6 og 7 (rekruttering og oplæring til terrorisme)  , jf. artikel 9, stk. 2. Artikel 10 regulerer juridiske personers strafansvar. Efter artikel 10, stk. 1, forpligtes de kontraherende parter til, i overensstemmelse med deres juri- diske principper, at sikre, at juridiske personer kan gøres  ansvarlige for deltagelse i de handlin- ger, der er omfattet af konventionens artikel 5-7 og 9. I overensstemmelse med parternes juridi- ske principper kan sådant ansvar være strafferetligt, civilt eller administrativt, jf.     stk. 2. Sådant ansvar har ikke betydning for det strafferetlige ansvar for de enkeltpersoner, som har begået fo r- brydelserne, jf. stk. 3. Artikel 11 vedrører sa nktioner og foranstaltninger.

- 5 - Efter artikel 11 skal staterne sikre, at forbrydelser, der er omfattet af konventionens artikel 5-7 og 9, bliver mødt med sanktioner, der er effektive, som står i rimeligt forhold til overtræde lsen, og som har en afskrækkende   virkning. Dette gælder også i forhold til juridiske personers ansvar, jf. stk. 3, hvor der skal være mulighed for en økonomisk sanktion. Det følger endvidere af  artikel 11, stk. 2, at staterne, i det omfang det er tilladt efter national lov- givning, kan tage forudgående, udenlandske, endelige domfældelser for forbrydelser o   mhandlet i konventionen i betragtning, når straffen udmåles. Artikel 12 omhandler betingelserne for implementeringen og anvendelsen af kriminaliseringsfor- pligtelserne samt beskyttelse af menneskerettighederne. Det følger således af    artikel 12, stk. 1, at staterne skal sikre, at etableringen, implementeringen og  anvendelsen  af  kriminaliseringsforpligtelsen  efter  artikel  5-7  og  9  skal  udføres  på  en  måde, der  respekterer  menneskerettighederne  som  fastlagt  i  Den  Europæiske  Menneskerettighedsko  n- vention, FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder og andre instrumenter. Endvide- re  skal  etableringen,  implementeringen  og  anvendelsen  af  kriminaliseringsforpligtelsen  efter artikel 5-7 og 9 være proportional   – edes forfølge  legitime  formål  samt  være  nødvendig  i  et  demokratisk  samfund, og  etableringen,  im- plementeringen og anvendelsen skal udelukke enhver form for vilkårlighed eller diskr iminerende eller racistisk behandling, jf. stk. 2. Artikel 13 omhandler ofre for terrorisme. Efter artikel 13 forpligtes staterne til at træffe sådanne foranstaltninger, som måtte være nø dven- dige  for  at  beskytte  og  støtte  ofre  for  terrorisme ,  der  er  begået  på  statens  territorium.  S  å danne foranstaltninger  kan  omfatte  – – tning  til ofre og deres nære familieme  dlemmer. Artikel 14 indeholder bestemmelser om jurisdiktion (straffemyndighed). Efter artikel 14, stk. 1, er de kontraherende parter forpligtede til at have jurisdiktion, når en stra f- bar handling som anført i artikel 5 -7 og 9 er begået på statens område (litra a), eller o   mbord på et fartøj, der sejler under  statens flag eller ombord i et fly, der er registreret efter statens lovgivning (litra b), eller af en statsborger fra den pågældende stat    (litra c). Efter stk. 2 er det overladt til den enkelte stat at beslutte, om der skal være jurisdiktion, når fo   r- brydelsen sigtede på eller medførte, at en i   artikel 1 opregnet forbrydelse blev begået på den p  å-

- 6 - gældende stats område eller mod en statsborger fra den pågældende stat (litra a), at en sådan fo r- brydelse blev begået mod en af den pågældende stats stats - eller regeringsfaciliteter i udlandet, herunder en af den pågældende stats ambassader eller andre diplomatiske eller konsulære lok aler (litra  b),  eller  at  en  sådan  forbrydelse  blev  begået  i  et  forsøg  på  at  tvinge  staten  til  at  foretage eller undlade at foretage en bestemt handling (litra c). Det samme gælder, hvis fo  rbrydelsen be- gås af en statsløs person, som har fast bopæl på den pågældende stats område (li tra d), eller hvor forbrydelsen begås ombord på et fly, der drives af den pågældende stats o ffentlige myndigheder (litra e). Stk. 1 og 2 suppleres i stk. 3 af en bestemmelse, der medfører en pligt til at have jurisdiktion  med hensyn til de i artikel 5-7 og 9 nævnte forbrydelser   i tilfælde, hvor den formodede ge  rningsmand befinder sig på stat ens område, og staten ikke udleverer den pågældende til nogen anden delta- gende stat, som har jurisdiktion på grundlag af en jurisdiktionsregel, der eksisterer  tilsvarende i den anmodede stat. Når mere end én kontraherende stat påberåber sig jurisdiktion med he  nsyn til de i artikel 5 - 7 og 9 anførte forbrydelser, sk al de involverede stater efter stk. 5, som det findes passende, konsultere med henblik på at beslutte, hvor retsforfølgning mest hensigtsmæssigt kan finde sted. Det præc i- seres i stk. 4, at konventionen ikke afskærer en stat fra at udøve jurisdiktion i ove   rensstemmelse med sin nationale lovgivning. Når en stat modtager meddelelse om, at en person, som har eller formodes at have begået en af de  forbrydelser,  der  er  omfattet  af  konventionen,  måske  befinder  sig  på  statens  territorium,  er staten i medfør af a rtikel 15 forpligtet til at efterforske oplysningerne i meddelelsen. Når beti n- gelserne herfor er til stede, skal staten tage passende forholdsregler i medfør af national lo vgiv- ning for at sikre den pågældendes tilstedeværelse med henblik på retsforfølgelse e ller udlevering. Det følger af  stk. 3, at den pågældende person i sådanne tilfælde har ret til uden ophold at ko m- me i forbindelse med og til at modtage besøg af en repræsentant fra den stat, hvori den pågæ l- dende er statsborger, som af andre grunde er beføjet til at beskytte den pågældendes re ttigheder, eller – – g- heder. Efter  artikel  16  finder  særligt    konventionens  bestemmelser  om  udlevering  som  udgangspunkt ikke  anvendelse,  når  forbrydelsen  er  begået  inden  for  en  enkelt  stat,  hvori  den  formodede  ge  r- ningsmand er statsborger, og på hvis område den formodede gerningsmand befinder sig. Artikel 17 indeholder generelle principper for gensidig retshjælp i straffesager.

- 7 - Efter artikel 17, stk. 1, er de kontraherende parter forpligtet til at yde hinanden størst mulig b i- stand  i  forbindelse  med  strafferetlig  efterforskning,  retsforfølgning  eller  udlevering  i  anle dning af  handlinger  omfattet  af  denne  konvention,  herunder  bistand  til  at  fremskaffe  bevismateriale, som staten har i sin besiddelse, og som er nødvendigt for straffesagen.   I stk. 3 specificeres endvi- dere, at staterne skal samarbejde i videst muligt omfang i overensstemmelse med relevante gæ  l- dende traktater mv. med hensyn til efterforskning og retsforfølgning af juridiske pers oner. Det  følger  af   stk.  2,  at  staterne  skal  opfylde  deres  forpligtelser  efter  stk.  1  i  overensstemmelse med  gældende  traktater  om  gensidig  retshjælp  mellem  staterne.  Hvis  der  ikke  findes  sådanne traktater mellem de pågældende stater, ydes retshjælp i overensstemmelse med national lovgi v- ning. Endelig følger det af  stk. 4, at staterne kan overveje at etablere yderligere mekanismer med hen- blik på at dele information og bevismateriale, som er nødvendig  t for at etablere ansvar for juridi- ske personer. Artikel 18 fastslår  princippet ” aut dedere aut judicare”.   Princippet indebærer, at den stat  , på hvis område den formodede gerningsmand befinder sig , er forpligtet til – sdiktion, og hvis den ikke udleverer den pågæ   ldende person – sine kompetente myndigheder med henblik på retsforfølgning i overensstemmelse med nat  ional lovgivning. Artikel 19 indeholder regler om udlevering af lovovertrædere. Artikel 19, stk. 1 , fastslår, at forbrydelserne omhandlet i artikel 5 -7 og 9 skal anses som forbry- delser,  for  hvilke  der  kan  ske  udlevering  i  medfør  af  enhver  udleveringstraktat  indgået  me  llem staterne,  ligesom  disse  forbrydelser  skal  omfattes  af  senere  udleveringstraktater.  Eksisterende udleveringstraktater modificeres i det omfang, de er uforenelige med denne konvention, jf. stk. 5. Udlevering er underlagt de betingelser, som er fastsat i gældende udleveringstraktater samt i den anmodede stats lovgivning, jf. stk. 2 og 3. Af stk. 4 følger, at de i konventionen nævnte forbrydelser for så vidt angår udlevering mellem de kontraherende stater om nødvendigt skal anses for begået ikke blot dér, hvor de fandt sted, men også i de st ater, der har jurisdiktion efter artikel 14. Artikel 20 fastslår, at ingen af forbrydelserne i artikel 5 -7 og 9 i forbindelse med udlevering eller gensidig retshjælp kan anses for  en politisk forbrydelse. En begæring om udlevering  eller ret s-

- 8 - hjælp kan således ikke afslås udelukkende med den begrundelse, at den anmodede stat anser for- brydelsen for politisk. Artikel  20  indeholder  dog  eksplicit  mulighed  for,  at  staterne  kan  tage  forbehold  for  denne  be- stemmelse med hensyn til udlevering. Sådanne forbehold er underlagt et særligt kontrolsyste   m. Afslag på  udlevering i en konkret sag under henvisning til et forbehold skal således  være ko  nkret begrundet, og den stat, der har afslået udlevering, skal uden undtagelse overdrage sagen til sine retsforfølgende myndigheder. Hvis der ikke foreligger en  retslig afgørelse i sagen inden rim elig tid, kan den stat, der anmodede om og blev nægtet udlevering, forelægge sagen for e t  samråd  af kontraherende stater, der er nævnt i artikel   30, jf. nedenfor. Dette samråd  kan videresende sagen til Ministerkomitéen med henblik på vedtagelse af en  erklæring  . Artikel 21 indeholder bestemmelser om beskyttelse af menneskerettighederne i forbindelse med udlevering og retshjælp. Efter stk. 1 kan intet i konventionen således fortolkes som en forpligtelse til ud levering eller til at yde retshjælp, h  vis der er vægtige grunde til at antage, at anmodningen er fremsat med det fo  r- mål at tiltale eller straffe en person på grund af dennes race, religion, nationalitet, etn  iske oprin- delse  eller  politiske  overbevisning,  eller  at  imødek ommelse  af  anmodningen  kunne  skade  den pågældendes stilling af nogen af disse gru   nde. Stk. 2 fastslår, at intet i konventionen kan fortolkes som en forpligtelse til udlevering, hvis den person,  begæringen  omhandler,  risikerer  at  blive  udsat  for  tortur  ell  er  for  umenneskelig  eller nedværdigende behandling eller straf. På samme måde fastslår stk. 3, at intet i konventionen kan fortolkes som en forpligtelse til udlevering, hvis den person, som begæri  ngen omhandler, risike- rer at blive udsat for dødsstraf, elle r – mulighed for livstidsstraf – sladelse, medmindre den anmodede  stat  efter  gældende  udleveringstraktater  er  forpligtet  til  u  dlevering,  hvis  den  anmo- dende stat garanterer, at dødsstraf ikke vil blive pålagt  , eller, hvor den vil blive pålagt, ikke vil blive ført ud i livet, eller at personer ikke vil blive udsat for livstid sstraf uden mulighed for prø- veløsladelse. Artikel 22 vedrører uanmodet videregivelse  af oplysninger. Efter bestemmelsen kan en kontraherende part uden forudgående anmodning og inden for ra m- merne af national lovgivning videregive oplysninger fra efterforskningen  af en straffesag til en anden part. Ved videregivelsen kan der stilles betingelser for brugen af oplysningerne. Konventionens artikel 23-32 indeholder afsluttende bestemmelser.

- 9 - Artikel  28  indeholder  en  særlig  let  adgang  til  at  opdatere  bilaget  med  eventuelle  andre  FN  - konventioner om terrorisme. Opdateringer af bilaget kan vedtages af Europarådets Ministe rkomi- té  med  kvalificeret  flertal.  I  givet  fald  træder  opdateringen  i  kraft  for  staterne,  medmindre  der inden for ét år protesteres herimod. Desuden er det fastlagt i artikel 30, at de kontraherende parter regelmæssigt skal konferer  e med henblik på at komme med forslag til at lette anvendelsen og implementeringen af konve ntionen, udtrykke deres mening med hensyn til afslag på udlevering, ko mme med forslag til ændringer af konventionen  og  udtrykke  deres  mening  om  ændringsforslag  fra  e  nkeltstater  eller  fra  Minister- komitéen samt udtrykke deres mening om ethvert spørgsmål vedrørende anvende  lsen af konven- tionen  og  lette  udveksling  af  information  om  betydelige  juridiske,  politiske  eller  teknologiske udviklinger. Eventuelle tvister mellem parterne om fortolkningen og anvendelsen skal søges afgjort ved fo r- handling  mellem  parterne  eller  andre  fredelige  midler,  herunder  ved  voldgift  eller  ved  indbrin- gelse for Den Internationale Domstol, jf. artikel 29. Det  fastlægges  endelig,  at  konventionen    træder  i  kraft  den  første  dag  i  den  måned,  der  følger efter udløbet af en periode på tre måneder efter den dato, hvor 6 stater, herunder mindst 4 af E   u- roparådets me dlemsstater, har deponeret deres ratifikationsinstrumenter. 3.  Overvejelser om lovgivningsmæs  sige konsekvenser Artikel 3 indeholder som anført under pkt. 2 en pligt for de kontraherende stater til at ivær   ksætte nationale  forebyggelsesforanstaltninger.  Sådanne  foranstaltninger  skal  imidlertid  ikke  nødve  n- digvis  være    – – via  lovgivning.  Det  samme  gælder    med  hensyn  til konventionens artikel 4 om forpligtelsen til at indgå i internationalt samarbejde om for ebyggelse af terrorisme. Disse bestemmelser nødvendiggør derfor efter Justitsministeriets opfattelse ikke lovændringer. Artikel 5 vedrører parternes forpligtelse til at kriminalisere offentlige opfordringer til terrori sme. Pligten  til  at  kriminalisere  ytringer  omfattet  af  artikel  5  må  efter  Justitsministeriets  opfattelse anses  for  opfyldt  ved  bestemmelsen  i  straffelovens  §  136,  stk.  1,  om  offentlig  tilskyndelse  til forbrydelse.

- 10 - Efter  denne  bestemmelse  straffes  den,  som  uden  derved  at  have  forskyldt  højere  straf  offentlig tilskynder til forbrydelse, med bøde eller fængsel indtil 4 år. Efter artikel 6 har de kontraherende parter pligt til at kriminalisere rekruttering til terrorisme. Pligten  til  at  kriminalisere  rekruttering  til  terrorisme  må  i  et  vist  omfang  anses  for  opfyldt  ved straffelovens § 114 b. Efter  §  114  b  straffes  med  fængsel  indtil  6  år     den,  som  i  øvrigt   ved  tilskyndelse,  råd  eller  dåd medvir ker  til  at  fremme  den  kriminelle  virksomhed  eller  det  fælles  formål  for  en  gruppe  eller sammenslutning, som foretager en eller flere handlinger som nævnt i straffelovens §§ 114 eller 114  a,  nr.  1  eller  2,  når  virksomhe den  eller  formålet  indebærer,  at  en  eller  flere  handlinger  af denne karakter begås. Rekruttering til terrorisme vil således kunne straffes efter § 114   b, når der er tale om at hverve en person til en handling, der er omfattet af § 114 eller § 114  a, nr. 1 og 2, og der samtidig er tale om en situation, hvor der rekrutteres til en organisation eller gruppe med henblik på at medvirke til, at en eller flere terrorhandlinger begås af organisati  onen eller  grup- pen. Straffelovens § 114 b omfatter imidlertid ikke tilfælde, hvor en person hverves til at begå te   rror- handlinger,  uden  at  den  pågældende  derved     samtidig  medvirker  til  at  fremme  den  kriminelle virksomhed eller det fælles formål for en terrorgruppe.    En dansk ratifikation af konventionen vil således nødvendigg  øre en ændring af straffeloven på dette punkt. Endvidere  er  definitionen  af  terrorhandling  i  straffelovens  §  114  ikke  umiddelbart  sammenfal- dende med konventionens definition. Således  er  der bl.a. ikke i konventionens definition noget krav om, at der i alle tilfælde skal foreligge et ”terrorforsæt” . Det betyder, at der ikke i alle til- fælde som efter straffelovens § 114 skal foreligge forsæt til at ”skræmme en befolkning i alvorlig grad eller uretmæssigt at tvinge danske eller udenlandske offentlige myndigh  eder eller en inter- national  organisation  til  at  foretage  eller  undlade  at  foretage  en  handling  eller  at  destabilisere eller  ødelægge  et  lands  eller  en  international  organisations  grundlæggende  politiske,  forfa t- ningsmæssige, økonomiske eller samfundsmæssige strukturer”.  Det må derfor i forbi ndelse med ratifikationen overvejes nærmere, om straffelovens § 114 b omfatter rekruttering til alle de han  d- linger, der i konventionens artikel 1 defineres som terrorhandlinger. En dansk ratifikation af konventionen vil således  kunne nødvendiggør  e en ændring af straffel  o- ven på  dette punkt. En sådan ændring vil f.eks. kunne gennemføres ved at indsætte en sel vstæ  n- dig bestemmelse om rekruttering til terrorisme i straffeloven. Efter artikel 7 har de kontraherende parter pligt til at kriminalisere oplæring   til terrorisme.

- 11 - Pligten til at kriminalisere oplæring   til terrorisme må i et vist omfang anses for opfyldt ved stra f- felovens § 114  b, der er gengivet ovenfor. Pligten til at kriminalisere oplæring   til terrorisme ak- tualiserer imidlertid tilsvarende problemstillinger som pligten til at kriminalisere rekruttering til terrorisme,  jf.  ovenfor.  §  114  b  omfatter  således  ikke  situationer ,  hvor  en  person  oplære  s  til  at begå  terrorhandlinger,  uden  at  den  pågældende  derved samtidig  medvirker  til  at  fremme  den kriminelle virksomhed eller det fælles formål for en terrorgruppe   . En dansk ratifikation af kon- ventionen vil således på dette punkt nødvendiggøre en ændring af straffeloven. Endvidere må det overvejes nærmere, om konventionen in   debærer en kriminaliseringsforpli  gtel- se for situationer, hvor der oplære  s til en handling, som falder uden for straffelovens definition af terrorhandling.  En dansk ratifikation af konventionen vil således  på  dette punkt  kunne nødve n- diggør e en ændring af st  raffeloven. En sådan ændring vil f.eks. kunne gennemføres ved at in d- sætte en selvstændig beste mmelse om oplæring   til terrorisme i straffeloven. Artikel 9 vedrører parternes forpligtelse til at kunne straffe medvirken til forbrydelserne i art ikel 5-7 samt forsøg på forbrydelserne i artikel 6 og 7. For så vidt angår medvirken må kriminaliseringsforpligtelsen efter Justitsministeriets opfattelse anses for opfyldt ved bestemmelserne i straffelovens §§ 23 og 114 b, men i det omfang artikel 6 og 7 vurderes at kræve lovændringer, vil en udvidelse af § 114 b også  kunne blive aktuel, f.eks. i form af en henvisning til eventuelle nye bestemmelser. For så vidt angår forsøg vil kriminaliseringsforpligtelsen være opfyldt ved forsøgsbestemme lsen i straffelovens § 21. Artikel 10 vedrører staternes forpligtelse til at gøre juridiske personer ansvarlige for de han  dlin- ger, der er nævnt i konventionens artikel 5  -7 og 9. Denne forpligtelse vil være opfyldt med straffelovens § 306, hvorefter der kan pålægges se lska- ber  mv.  (juridiske  personer)  strafansvar  efter  reglerne  i  5.  kapitel  for  overtrædelse  af  stra  ffelo- ven. Artikel 11 indebærer en forpligtelse for parterne til at sikre, at handlinger omfattet af konve  ntio- nens artikel 5-7 og 9 bliver mødt med sanktioner, der er effekt ive, som står i rimeligt fo rhold til overtræde  lsen, og som har en afskrækkende virkning. Denne forpligtelse må anses for opfyldt ved de bestemmelser i straffeloven, der er nævnt ove   nfor i  forbindelse  med  overvejelserne  om  de  lovgivningsmæssige  konsekvense  r  af  konventionens

- 12 - artikel 5-7. Forpligtelsen skal naturligvis ligeledes overholdes ved udformningen af de ændri  n- ger, der måtte  kræves i forhold til artikel 6 og 7. Artikel 11, stk. 2, om muligheden  for at tage forudgående, udenlandske,  endelige domme i b e- tragtning, er ikke bindende for staterne. Bestemmelsen må imidlertid allerede anses for opfyldt med straffelovens § 84, stk. 2, hvore fter retten  kan  tillægge  straffedomme  afsagt    uden  for  den  danske  stat  samme  gentagelsesvirkning som de her i landet afsagte. Artikel  13  pålægger  staterne  en  forpligtelse  til  at  vedtage  sådanne  foranstaltninger,  som  måtte være nødvendige for at beskytte og    støtte ofre for terrorisme , der er begået på statens territor  ium. Det er imidlertid op til staterne at beslutte, hvilke foranstaltninger der bør træffes. Det  er  Justitsministeriets  opfattelse,  at  bestemmelsen  efterleves  med  den  nugældende  danske lovgivning, bl.a. ved lov om erstatning fra staten til ofre for forbrydelser. Artikel 14 vedrører parternes forpligtelse til at  have jurisdiktion (straffemyndighed) med hensyn til handlinger omfattet af konventionens artikel 5-7 og 9. Forpligtelsen  efter artikel 14, stk.1, må  efter Justitsministeriets opfattelse  anses for opfyldt ved bestemmelserne om dansk jurisdiktion i straffelovens §§ 6, 7, stk. 1, og 8, nr. 5. Efter straffelovens § 6 hører under dansk straffemyndighed handlinger, som foretages i den da n- ske  stat  (nr.  1),  på  dansk  fartøj,  som  befinder  sig  uden  for  nogen  stats  folkeretligt  ane  rkendte område (nr. 2), eller på da  nsk fartøj, som befinder sig på fremmed folkeretligt ane  rkendt område, af personer, der hører til fartøjet eller som rejsende følger med dette (nr. 3). Under  dansk  straffemyndighed  hører  efter  straffelovens  §  7,  stk.  1,  handlinger,  som  en  person, der har dansk indfødsret eller er bosat i den danske stat, har foretaget uden for denne for så vidt handlingen  er  foretaget  uden  for  folkeretligt  anerkendt  statsområde,  hvis  handlinger  af  den  p å- gældende art kan medføre højere straf end fængsel i 4 måneder (nr. 1), eller for så vidt handli n- gen er foretaget inden for sådant område, hvis den er strafbar også efter den dér gæ    ldende lov- givning (nr. 2). Endelig hører efter straffelovens § 8, nr. 5, under dansk straffemyndighed handlinger, uden he n- syn til, hvor gerningsmanden hører hjemme, når   handlingen er omfattet af mellemfolkelig over- enskomst, ifølge hvilken Danmark er forpligtet til at foretage retsforfølgning. I det o  mfang, der

- 13 - er sager omfattet af artikel 14, stk. 1, som falder uden for straffelovens § 6 og § 7, stk. 1, vil disse således være omfattet af § 8, nr. 5. Artikel  14,  stk.  2,  opregner  en  række  muligheder  for  at  etablere  jurisdiktion    for  handlinger omfattet af konventionens artikel 1, som ikke er bindende for staterne. Artikel 14, stk. 3, medfører en p ligt til at have jurisdiktion med hensyn til de i artikel 5-7 og 9 nævnte forbrydelser   i tilfælde, hvor den formodede gerningsmand befinder sig på stat   ens områ- de, og staten ikke udleverer den pågældende til nogen anden deltagende stat, som har juri   sdiktion på grundlag af en jurisdiktionsregel, der eksisterer tilsvare nde i den anmodede stat. Denne forpligtelse må anses for opfy ldt ved straffelovens § 8, nr. 5 og 6. Efter  straffelovens  §  8,  nr.  6,  hører  under  dansk  straffemyndig hed  handlinger  uden  hensyn  til hvor gerningsmanden hører hjemme, når udlevering af sigtede til retsforfølgning i et andet land afslås, og handlingen, for så vidt den er foretaget inden for folkeretligt anerkendt statso  mråde, er strafbar efter den dér gældende lovgivning, og den efter  dansk ret kan medføre højere straf end fængsel  i  1  år.  I  det  omfang,  der  er  sager  omfattet  af  artikel  14,  stk.  3,  som  falder  uden  for straffelovens § 8, nr. 6, vil disse være omfattet af § 8, nr. 5, jf. ovenfor. Forpligtelsen til i medfør af stk. 5 at k onferere, når mere end én kontraherende stat påberåber sig jurisdiktion med hensyn til de i artikel 5-7 og 9 anførte forbrydelser, vedrører den konkrete sag  s- behandling og nødvendiggør ikke lovændringer. Det samme gælder artikel 15, som omhandler forpligte  lsen til at efterforske meddelelser om, at en person, som har eller formodes at have begået en af de forbrydelser, der er omfattet af ko n- ventionen, måske befinder sig på dansk territorium. Forpligtelsen  til  at  sikre  personer,  der  anholdes  i  medfør  af  stk.   2,  ret  til  komme  i  forbindelse med og modtage besøg af en repræsentant fra den stat, hvori den pågældende er statsborger, som af andre grunde er beføjet til at beskytte den pågældendes rettigheder, eller – n- de er statsløs  – må efter Justitsministeriets opfattelse anses for opfyldt  med regler- ne i varetægtsbekendtgørelsen, der er udstedt i medfør af retsplejelovens § 776. Artikel 17 fastslår en generel forpligtelse til at yde  bistand i straffesager vedrørende de i artikel 5-7 o g 9 omhandlede forbrydelser. Efter bestemmelsen skal samarbejdet finde sted i overensstemmelse med traktater eller eventuel- le andre mellemstatslige aftaler om gensidig retshjælp samt national lovgivning.

- 14 - Herudover indeholder artikel 17 ikke i sig selv nogen forpligtelser for parterne. Forpligtelsen  i  artikel  18  til  – udleverer  den  pågældende     person  – retsforfølgning , vedrører den konk rete sagsbehandling og nødvendiggør ikke lovændringer. Artikel 20, stk. 1, udelukker, at en begæring om udlevering eller retshjælp vedrørende en af de i artikel 5-7 og 9 nævnte forbrydelser   kan afslås udelukkende med den begrundelse, at den anm o- dede stat anser forbrydelsen for politisk. Grundlaget for danske  myndigheders imødekommelse af  en anmodning om  retshjælp fra  fre   m- mede stater er navnlig den europæiske konvention af 20. april 1959 om gensidig retshjælp i stra f- fesager med tilhørende tillægsprotokol a   f 17. marts 1978. Efter  artikel  2,  litra  a,  i  den  europæiske  retshjælpskonvention  kan  en  anmodning  om  retshjælp afslås, såfremt anmodningen angår en forbrydelse, der af den stat, over for hvilken anmodni   ngen fremsættes, betragtes som en politisk forbryde  lse eller en forbrydelse, der har forbindelse med en politisk forbrydelse. Terrorismeforebyggelseskonventionens  artikel  20  indebærer,  at  Danmark  ikke  kan  afslå  at  yde retshjælp    med  den  begrundelse,  at  forbrydelsen  betragtes  som  en  politisk  forbrydelse,  hvis  an- modningen vedrører en af de forbrydelser, der er defineret i art ikel 5-7 og 9. Hverken  retshjælps  konventionen  eller  tillægsprotokollen  er  selvstændigt  inkorporeret  i  dansk lovgivning,  og  en  ændring  af  myndighedernes  mulig  e  begrundelser  for  at  afslå   retshjælp    som følge af en dansk ratifikation af konventionen  vil derfor ikke nødvendiggøre lovæn dringer. Som  en  konsekvens  af  rammeafgørelsen  om  den  europæiske  arrestordre  kan  udlevering  til  en medlemsstat i Den Europæiske Union ikke afslås udelukkende me   d den begrundelse, at forbry- delsen  betragtes  som  en  politisk  forbrydelse.  Efter  udleveringslovens  §  5  kan  udlevering  til  en stat  uden  for  Den  Europæiske  Union    imidlertid  ikke  finde  sted  for  en  politisk  lovovertrædelse  , dog med undtagelse af tilfælde,   hvor handlingen er omfattet af artikel 1 eller 2 i den europæ  iske konvention om bekæmpelse af terrorisme som ændret ved ændringsprotokol af 15. maj 2003 til den   europæiske   konvention   om   bekæmpelse   af   terrorisme,   artikel   2,   jf.   a rtikel   1,   i   FN- konventionen til bekæmpelse af terrorbombninger eller artikel 2, jf. artikel 1, i FN  -konventionen til bekæmpelse af finansiering af terr  orisme.

- 15 - En dansk ratifikation af konventionen vil således som udgangspunkt nødvendiggøre en ændring af udleveringsloven på dette punkt. Konventionen indeholder imidlertid i stk. 2 en forbeholdsadgang, hvorefter en stat kan erklæ  re, at den ikke ønsker at overholde artikel 20, stk. 1, i relation til udlevering. Regeringen  agter  at  benytte  sig  af  denne  forbeholdsadgang  med  hensyn  til  artikel  5,  således  at Danmark fortsat vil kunne afslå en udleveringsbegæring vedrørende en sag om offentlige o pfor- dringer til terrorisme med den begrundelse, at Danmark anser forbrydelsen for politisk. Derimod agter regeringen ikke at benytte sig af forbeholdsadgangen i relation til artikel 6 og 7. En  dansk  ratifikation  af  konventionen  kræver  derfor    en  ændring  af  udleveringsl  oven  på  dette punkt. Artikel 21 fastslår, at intet i konventionen kan fortolkes som en forpligtelse til ud levering eller til at yde retshjælp i de   situationer, som er særligt opregnede   i bestemmelsen. Bestemmelsen indebærer ikke nye, selvstændige betingelser for udlevering eller for at yde ret s- hjælp, ligesom bestemmelsen ikke udelukker andre afslagsgrunde. Bestemmelsen medfører sål e- des ikke i sig selv forpligtelser for parterne. Artikel 22 vedrører de kontraherende parters adgang til inden for rammerne af national lovgi v- ning at videregive oplysninger fra efterforskning i straffesager. Formålet med denne bestemmelse er alene at tilskynde t il informationsudveksling parterne i mel- lem, og bestemmelsen indeholder ikke nogen særskilt forpligtelse til  at videregive sådanne o   p- lysninger. 4. Sammenfatning Som  det  fremgår  af  gennemgangen  ovenfor,  opfylder  dansk  lovgivning  efter  Justitsministeriets opfattelse allerede i et vist omfang de forpligtelser, der er indeholdt i Europarådets konvention om forebyggelse af terrorisme. En  dansk  ratifikation  af  konventionen  vil  dog  kræve  lovændringer  med  hensyn  til  kriminalis e- ringsforpligtelsen efter artikel 6 (rekruttering til terrorisme) og 7 (oplæring til terrori  sme). Endvidere vil en dansk ratifikation af konventionen nødvendiggøre en ændring af udlevering slo- vens § 5 om afslag på udlevering med den begrundelse, at den pågældende handling må a nses for

- 16 - en  politisk  forbrydelse,  idet  regeringen  ikke  agter  at  gøre  brug  af  forbeholdsadgangen  for  de  i artikel 6 og 7 nævnte handlinger. Regeringen  agter  at  undertegne  konventionen  på  topmødet  i  Warszawa  i  maj  2005.  Lovforslag om de påkrævede lovændringer forventes fr emsat i folketingsåret 2006 -2007. De pågældende forslag vil blive fremsat med henblik på, at Folketinget ved en vedt agelse af for- slagene  kan  meddele  samtykke  efter  grundlovens  §  19  til,  at  Danmark  efterfølgende  ratific erer Europarådets konvention om fore byggelse af terrorisme.