Elselskabernes udrulning af fibernet September 2005
2/71 Indholdsfortegnelse Boks-, figur- og tabelfortegnelse............................................................................................................................. 3 1 Sammenfatning og konklusioner ................................................................................................................... 5 1.1 Undersøgelsens formål og omfang   ........................................................................................................... 6 1.2 Forholdet til lovgivningen ........................................................................................................................ 6 1.3 Baggrunden for elselskabernes investeringer ........................................................................................... 7 1.4 Omfanget af elselskabernes udrulning af fibernet .................................................................................... 8 1.5 Business case ............................................................................................................................................ 9 1.6 Perspektiver og anbefalinger .................................................................................................................. 10 2 Formålet med undersøgelsen   ....................................................................................................................... 13 2.1 Baggrund ................................................................................................................................................ 13 2.2 Formålene med undersøgelsen  ................................................................................................................ 14 3 Reguleringen ............................................................................................................................................... 15 3.1 Elforsyningsloven ................................................................................................................................... 15 3.2 Konkurrenceloven................................................................................................................................... 17 3.3 Telelovgivningen .................................................................................................................................... 20 4 Elsektoren .................................................................................................................................................... 23 4.1 Den fri kapital ......................................................................................................................................... 23 4.2 Ledningsnettet......................................................................................................................................... 24 5 Elselskabernes etablering og brug af fibernet.............................................................................................. 26 5.1 Baggrunden for elselskabernes etablering af fibernetværk   ..................................................................... 26 5.2 Elselskaber med fibernetaktiviteter......................................................................................................... 27 5.3 Organiseringen af elselskabernes fibernetaktiviteter .............................................................................. 29 5.4 Fordeling af fællesomkostninger   ............................................................................................................ 30 6 Omfanget af og investeringerne i fibernet ................................................................................................... 34 6.1 Længden af elselskabernes eksisterende   fibernetværk og tomrør    ........................................................... 34 6.2 Husstande tilsluttet på elselskabernes eksisterende fibernetværk    ........................................................... 35 6.3 Elselskabernes allerede afholdte anlægsinvesteringer   ............................................................................ 36 6.4 Længden af elselskabernes planlagte fibernetværk ................................................................................. 37 6.5 Husstande som kan tilsluttes elselskabernes planlagte fibernetværk   ...................................................... 39 6.6 Elselskabernes planlagte anlægsinvesteringer   ........................................................................................ 40 7 Business case for elselskabernes fibernetinvesteringer ............................................................................... 42 7.1 Beregning af access-priserne i elselskabernes fibernet ........................................................................... 43 7.2 Elselskabernes forretningsmodeller ........................................................................................................ 59 7.3 Indtægts  - og efterspørgselsmæssige forhold    ........................................................................................... 62 Forsidefoto: www.tuknet.dk
3/71 Boks-, figur- og tabelfortegnelse Boks 1: Kommunalfuldmagtsreglerne .................................................................................................................. 16 Boks 2: Bindingsperioder på teletjenester ............................................................................................................. 22 Boks 3: Anvendelsen af elselskabernes formue .................................................................................................... 24 Boks 4: Kabellægning af luftledningsnettet og elpriserne   .................................................................................... 25 Boks 5: Risici for elkunderne ved evt. tab på kommercielle fibe rnetaktiviteter ................................................... 30 Boks 6: Fordelingen af graveomkostninger med eksterne parter .......................................................................... 32 Boks 7: LRAIC og urimeligt lave priser ............................................................................................................... 50 Boks 8: Non profit virksomhed og konkurrenceloven .......................................................................................... 57 Boks 9: Underskudsvirksomhed ........................................................................................................................... 68 Boks 10: TDC’s reaktion på elselskabernes planlagte fibernetudrulning   ............................................................. 69 Figur 1: Danmarkskort med angivelse af de enkelte netselskabers fibernetudrulning .......................................... 28 Figur 2: Skematisk oversigt over elementerne i et kommunikationsnetværk  ........................................................ 43 Figur 3: Danske Equities' priseksempler på månedlige priser for triple play ........................................................ 64 Figur 4: Andelen af danske husstande med bredbånd (over 144 kbit/s) ................................................................ 66 Tabel 1: Afgrænsning af de elselskaber, der indgår i undersøgelsen .................................................................... 27 Tabel 2: Fordeling af elselskaberne med etableret eller planlagt fibernet............................................................. 27 Tabel 3: Organiseringen af fibernet til intern styring............................................................................................ 29 Tabel 4: Organiseringen af fibernet til kommercielle formål ................................................................................ 29 Tabel 5: Eksempel på fordeling af fælles graveomkostninger    .............................................................................. 32 Tabel 6: Elselskabernes eksisterende fibernet og tomrør, fordelt geografisk ........................................................ 34 Tabel 7: Elselskabernes eksisterende fibernetværk og tomrør, fordelt på ejerskab ............................................... 35 Tabel 8: Elselskabernes eksisterende fibernetværk og tomrør, fordelt på form ål  ................................................. 35 Tabel 9: Elselskabernes eksisterende fibernetværk og tomrør, fordelt på etableringsform ................................... 35 Tabel 10: Antal husstande på el selskabernes etablerede fibernet, fordelt geografisk ........................................... 36 Tabel 11: Antal husstande på elselskabernes etablerede fibernet, fordelt på elselskabets ejerskab   ...................... 36 Tabel 12: Investeringer i fibernet fordelt geografisk (opgjort i tusind kr.) ........................................................... 37 Tabel 13: Udgifter til anlæg hhv. køb af fibernetværk opgjort i tusind kr., fordelt på ejerskab ............................ 37 Tabel 14: Elselskabernes planlagte fibernetværk og tomrør, fordelt geografisk    ................................................... 38 Tabel 15: Elselskabernes planlagte fibernetværk og tomrør opgjort i km, fordelt på ejerskab ............................. 38 Tabel 16: Elselskabernes planlagte fibernetværk og tomrør, fordelt på formål .................................................... 39 Tabel 17: Elselskabernes planlagte fibernetværk opgjort i km, fordelt på etableringsform    .................................. 39 Tabel 18: Antal husstande på elselskabernes planlagte fibernet, fordelt geografisk  ............................................. 39 Tabel 19: Antal husstande på elselskabernes planlagte fibernet, fordelt på elselskabets ejerskab  ........................ 40 Tabel 20: Planlagte investeringer i fibernet, fordelt geografisk ............................................................................ 40 Tabel 21: Planlagte investeringer i fibernet, fordelt på ejerskab ........................................................................... 40 Tabel 22: Access-priser for rå kobber og rå fiber   ................................................................................................. 47 Tabel 23: Priser for rå fiber i de 11 elselskabernes accessnet  ............................................................................... 48 Tabel 24: Omkostningselementer i priserne for rå kobber og rå fiber   .................................................................. 52
4/71 Tabel 25: Rå fiber pris ved forskellig penetration ................................................................................................. 56 Tabel 26: Planer vedrørende p roduktion af indholdstjenester............................................................................... 60 Tabel 27: Planer vedrørende fakturering af slutkunden  ........................................................................................ 61 Tabel 28: Oversigt over accessforbindelser til husstande i Danmark ................................................................... 68
5/71 1 Sammenfatning og konklusioner Undersøgelsen  omfatter  de  danske elselskabers  eksisterende  og  planlagte  fibernetaktiviteter.   Den  vi- ser, at elselskaberne hidtil kun har etableret fibernet i meget begrænset omfang, og at de hidtidige i  n- vesteringer  næsten  udelukkende  er  sket  på  overordnede  transmissionsstrækninger,  dvs.  på  de  stræ k- ninger som på teleområdet normalt betegnes som bac  kbone-net. Fremover planlægger elselskaberne derimod at foretage en   større udrulning af fibernet på strækninge r- ne helt ud til de enkelte husstande (access-nettet). Planerne omfatter på tidspunktet for undersøgelsens afslutning i august 2005 fibernet ud til mere end 957.000 husstande, svarende til mere end en tredjedel af  alle  husstande  i  Danmark.  De  planlagte  investeringer  i  fibernet  forventes  at  beløbe  sig  til   ca.  9,5 mia. kr.1 Det kan måske umiddelbart undre, at det er elselskaberne og altså ikke teleselsk  aberne, som har planer om en omfattende udrulning af fiberaccessnet til levering af kommunikationstjenester til husstandene. Elselskaberne har imidlertid i nogle år udtrykt interesse for at investere i fibernet  og i forbindelse med, at elselskaberne fra 1. januar 2005 frit har kunnet disponere over deres egen formue uden bindinger på, hvordan denne formue anvendes, har elselskaberne fået bedre mulighed for at foretage de ønskede i  n- vesteringer. Elselskaberne forventer desuden, at de vil kunne opnå større eller mindre omkostningss  y- nergier ved samtidig drift af fibernet og elnet. Endelig kan det ikke udelukkes, at visse forbrugerejede elselskaber betragter en fibernetudrulning til kunderne som et alternativ til udbetaling af dividende. Undersøgelsen viser desuden, at elforbrugerne  ikke vil komme til at betale for elselskabernes fibernet- aktiviteter. Alle elselskabernes investeringer i fibernet foretages i overensstemmelse med reglerne i el- forsyningsloven om regnskabs- og selskabsmæssig udskillelse, som sikrer, at elforbrugere ikke ko  m- mer til at betale for eventuelle underskud på elselskabernes fibernetaktiviteter. Overholdelsen af disse bestemmelser påses løbende af Energitils  ynet. Undersøgelsen give r  ikke grundlag  for at formode, at elselskabernes budgetter for de planlagte inve- steringer ikke bygger på  fornuftige business cases, som vil kunne gøre det muligt at levere telefoni, i n- ternet og tv på fibernettene på et kommercielt grundlag og til priser, som er konkurrencedygtige med priserne for de samme ydelser leveret på kobber - eller kabeltv - net. Det understreges, at denne vurdering er baseret på de budgetterede omkostninger, som er oplyst af e l- selskaberne, og som evt. ville kunne vise sig ikke at holde stik i praksis. Det ligger uden for undersø- gelsen  at  foretage  en  vurdering  af  disse  budgetter.  Vurderingen  er  foretaget  med  udgangspunkt  i  de nuværende markeds  - og efterspørgselsforhold på telemarkedet, som vil kunne ændres som følge af den teknologiske udvikling eller af ændringer i de regulatoriske forhold på telemarkedet. Sådanne ændri n- ger vil på virke rentabiliteten af elselskabernes fibernetinvesteringer og vurderingen af elselskabernes fibernetinvesteringer bør derfor tages med disse fo rbehold in mente. 1 Disse fordeler sig med investeringsbeslutninger for ca. 3 mia. kr. truffet før 15. marts 2005, hvor de første o  p- lysninger blev indhentet, og investeringsbeslutninger for de resterende ca. 6,5 mia. kr. truffet i perioden efter 15. marts 2005 og frem til undersøgelsens afslu tning i august 2005.
6/71 Det er selvsagt muligt, at visse fibernetprojekter vil kunne vise sig at blive tabsgivende. Det er imidler- tid  op  til  elselskabernes  kompetente  forsamlinger  at  vurdere  sådanne  risici  og  beslutte,  om  konkrete investeringsprojekter bør iværksættes e ller ej. Det kan sammenfattende konstateres, at de oplysninger, som er modtaget fra elselskaberne til brug for denne rapport, ikke giver grundlag for at rejse kritik af elselskabernes fibernetplaner. Undersøgelsen viser endvidere, at såvel konkurrence - som elforsyningslovgivningen er overholdt. 1.1    Undersøgelsens formål og omfang I løbet af 2004 rejstes i pressen en debat  om, hvorvidt  elselskabernes annoncerede investeringer i fi- bernet sker på et kommercielt grundlag, således at der ikke påføres de eksisterende virksomheder i te- lesektoren en ulige konkurrence, og om hvorvidt elkunderne vil kunne komme til at betale, hvis elsel- skabernes fibernetinvesteringer slår fejl. Bl.a. efter en drøftelse i Energitilsynet besluttede Konkurrencestyrelsen2 at gennemføre en undersøge  l- se af elselskabernes nuværende og planlagte   fibernetaktiviteter.  Undersøgelsen er gennemført som en spørgeskemaundersøge  lse, som  viser, at  der er  39 elselskaber (ud af mere end 100 elselskaber) med etablerede eller planlagte fibernet. Formålet med undersøgelsen er for det første    at vurdere, om elselskabernes teleaktiviteter på fiberne t- tet  sker  på  kommercielt  grundlag ,  eller  om  aktiviteterne  påfører  de  eksisterende    teleselskaber  ulige vilkår i konkurrencen. Grundlaget for  denne vurdering vil være det markedsøkonomiske investorpri   n- cip, som forudsætter en vis forren  tning af den investerede kapital. For det andet er det  undersøgelsens formål   at skabe grundlag for tilsynet med netselskabernes over- holdelse af elforsyningsloven. Det drejer sig især om elforsyningslovens krav om selskabsmæssig u d- skillelse  af  fibernetaktiviteterne  og  om  brug  af  markedsbestemte  vilkår  ved  indgåelse  a  f aftaler  med andre virksomheder. Lovens bestemmelser skal sikre, at elkunderne ikke kommer til at betale for fi- bernetaktiviteterne. Denne del af elforsyningsloven hører under Energitilsynets kompetence. Undersøgelsens formål og omfang er nærmere beskreve t i kapitel 2. 1.2    Forholdet til lovgivningen Elselskabernes etablering af fibernet til televirksomhed er underlagt en række krav i hhv. elforsyning  s- loven, konkurrenceloven og telelovgivningen. Ifølge  elforsyningsloven  skal   sideordnede  aktiviteter,  herunder  kommercielle  fibernetaktiviteter,  ud- skilles fra den kollektive elforsyningsvirksomhed i selvstændige selskaber med begrænset ansvar, s å- ledes at elforsyningsvirksomheden og elkunderne ikke kommer til at hæfte for tab på    disse aktiviteter. 2 Konkurrencestyrelsen  sekretariatsbetjener  såvel  Konkurrencerådet  som  Energitilsynet,  og  nærværende  unde r- søgelse dækker derfor såvel konkurrencemæssige som tilsynsmæssige forhold.
7/71 For såkaldt tilknyttet virksomhed (se afsnit 3.1) er d er dog alene krav om en regnskabsmæssig adski  l- lelse, såfremt de samlede indtægter herfra udgør mindre end 5 pct. af omsætningen i den kollektive e  l- forsyningsvirksomhed. Elforsyningsloven forhindrer desuden elselskaberne i at hæve elpriserne for at finansiere  accessorisk  virksomhed  ved  at  hindre  krydssubsidiering  fra  elforsyningsvirksomheden  til den accessoriske virksomhed. Overholdelsen af disse bestemmelser påses løbende af Energiti  lsynet. Elselskaberne er uden for de bevillingspligtige områder  tillige underkastet konkurrencelovens forbud mod misbrug af dominerende stilling og forbud mod konkurrencebegrænsende aftaler.   Det betyder fx, at det kan væ  re forbudt for elselskaberne at opkræve priser   under omkostningerne (predatory pricing) til skade for konkurrencen på telemarkedet, hvis  det findes, at elselskaberne indtager en dominerende stilling på t elemarkedet. Også andre former for konkurrencebegrænsende adfærd kan udgøre misbrug af dominerende stilling og vil være forbudt   efter reglerne i konkurrenceloven. Endelig er elselskaberne underkastet telelovgivningen, som bl.a. indebærer, at elselskaberne skal for  e- tage en regnskabs- eller selskabsmæssig adskillelse af deres teleaktiviteter    samt indsende forretnings- områdeopdelte regnskaber til  IT - og  Telestyrelsen, når  teleaktiviteterne har en omsætning større end 100 mio. kr. Udover disse regler er kommunale elselskaber underlagt yderligere lovgivningsmæssige   begræn  snin- ger i forhold til private elselskaber. Elforsyningsloven giver således ikke  kommunale elselskaber mu- lighed for at etablere fibernet uafhængigt af elnettet  . De præcise    grænser   for, hvad elforsyningsloven hjemler, vil fremgå af en ny bekendtg ø udsendt af Energistyrelsen snarest. Reglerne i elforsyningsloven, konkurrenceloven og telereguleringen er mere udførligt beskrevet i ra p- portens kapitel 3. 1.3    Baggrunden for elselskabernes investeringer En række elselskaber har i nogle år udtrykt interesse for    at investere i fibernet. Med en politisk aftale af 29. marts 2004 blev der skabt klarhed over selskabernes kapitalgrundlag. Af- talen betød samtidig, at elselskaberne fra 1. januar 2005 frit har kunnet råde over deres egenkapital og har haft mulighed for frit at anvende denne til de formål, som deres  kompetente forsamlinger ø nsker, herunder udrulning af fibernet til televirksomhed. Der er ikke hjemmel i lovgivningen til, at andre end elselskabernes kompetente forsamlinger kan disponere over elselskabernes egenkapital, herunder fx at stille krav om, at elselskaberne skal bruge deres egenkapital til at nedsætte elpriserne.    Elselskabernes egenkapital er ifølge Dansk Elforsyning Statistik (2004) ca. 68 mia. kr. fordelt på ca. 59 mia. kr. hos netselskaberne og ca. 9 mia. kr. hos transmissionsselskaberne. Endvidere har en række elselskaber ge  nnem aftaler om salg af aktier i produktionsselskaberne Elsam og Energi E2 modtaget eller fået udsigt til at modtage  større kontantbeløb og dermed bedre muligh  e- der for at finansiere blandt andet fibernetinvesteringer. De første fibernetinvesteringer blev gennemført for nogle år siden, først og fremmest til styrings - og kontrolopgaver i forbindelse  med  elforsyningsvirksomhed, men også i forventning om, at der kunne
8/71 være   stor kommerciel nytte af fibernet til kommunikationsformål. Elselskaberne har i mindre omfang og på forsøgsbasis allerede etableret access  -net ud til de enkelte husstande.  Men som det fremgår af denne undersøgelse, er der planlagt en omfattende udrulning af fib ernet til dette formål. Undersøgelsen viser, at der er  39 elselskaber, der har etableret eller har planer om at etablere fibernet, og at der er 23 af disse elselskaber, der driver televirksomhed på fibernettet. Af disse 2 3 elselskaber har alle på nær t   re  selskaber med  meget begrænsede  aktiviteter    – under bagatelgrænsen på 5 pct. af omsætningen    –  udskilt  de  accessoriske  fibernetaktiviteter  i  selvstændige  selskaber.  Dermed  kan  det konstateres,  at  elselskaberne  lever  op  til  elforsyningslovens  bestemmelser  om  udskillelse  af  sådanne kommercielle aktiviteter. Det konkluderes endvidere, at der ikke er fundet oplysninger om omkostningsfordelinger mellem el- forsyningsaktiviteter og sideordnede aktiviteter, som vurderes at være i strid med elforsyningslovens krav om, at sådanne fordelinger skal ske på markedsmæ ssige vilkår. Der vil dog i forbindelse med de kommende års indtægtsrammestyring    blive rettet en større opmær   k- somhed på regnskabernes omkostningsfordelinger for at sikre, at elkunderne ikke kommer til at betale for selskabernes fibernetaktiviteter over elpriserne. Hvis der i forbindelse med reguleringen viser sig forhold, som kræver nærmere undersøgelse, vil dette blive taget op ved kontakt til det pågældende se   l- skab. Baggrunden for elselskabernes investeringer og forholdene i elsektoren er beskrevet i rapportens kapi- tel4 og 5. 1.4    Omfanget af elselskabernes udrulning af fibernet I kapitel 6 gennemgås omfanget af elselskabernes i nvesteringer i fibernet. Undersøgelsen  viser,  at  elselskabernes  hidtidige  investeringer  i  fibernet  har  været  af  begrænset  o m- fang og i overvejende grad er sket med henblik på  eldriftsformål. Fiberledningerne er hidtil i de fl este tilfælde blevet etableret   ved samtidig nedgravning af fibre og elkabler. Et andet generelt træk er, at e  l- selskabernes hidtidige investeringer i fibernet langt overvejende er sket på overordnede transmission s- strækninger, og  at  de  hidtil  foretagne  investeringer  kun  omfatter    fiberaccessnet ud  til  mi ndre  end ½ pct. af de private husstande i Danmark. Elselskabernes samlede investeringer i fibernet beløb sig indtil udgangen af 2004 til i alt 666 mio. kr. I modsætning hertil har elselskabernes planer om etablering af yderligere fibernet   i et betydeligt om- fang. Planerne omhandler på tidspunktet for undersøgelsens afslutning i august 2005   etablering af ac- cessforbindelser ud til mere end en tredjedel af alle husstande i Danmark og omfatter samlede investe- ringer for ca.  9,5 mia. kr.     Der tegner sig desuden et klart  billede  af, at de fremtidige fibernet bliver etableret med henblik på  levering af telefoni, internet og tv til husstandene.
9/71 1.5    Business case For at vurdere, om elselskabernes planlagte fibernetudrulning sker på et kommerc ielt grundlag, er der foretaget en vurdering af business casen for udrulningen af fibernet for de  11 elselskaber, som tegner sig for mere end 95 pct. af de planlagte investeringer. Dette er sket ved en sammenligning af den ac- cess-pris, som kan opnås i det planlagte fibern et, med den tilsvarende access-pris i TDC’s kobberbase- rede  net.  Disse  access-priser  er  beregnet  under  samme  forudsætninger,  som  er  a  nvendt  LRAIC- metoden, som regulerer prisen på TDC’s rå kobber, og    indeholder bl.a. forrentning af egen- og frem- medkapital. Et kundevægtet gennemsnit af de   11 elselskaber giver en access-pris i fibernettet på  1.1 46 kr. pr. år . Dette skal sammenlignes med den langsigtede LRAIC-pris på 1.004 kr. pr. år i TDC’s kobber  net og den overgangspris for rå kobber på 803 kr. pr. år, som er    fastsat for 2005. Det bemærkes, at vurderi  n- gerne i denne undersøgelse  ikke vil påvirkes af den lavere langsigtede LRAIC -pris, som IT- og Tele- styrelsens i august 2005 har sendt i høring, idet den beregnede pris på rå fiber vil blive tilsvarende l   a- vere, når  denne beregnes med de tilsvarende, ændrede forudsætni nger. Det  vurderes  efter  høring  af  TDC,  Sonofon,  Telia,  Tele2,  Cybercity  og  Dansk  Energi,  at  de  øvrige omkostninger til at levere telefoni, internet og tv gennem fibernettet stort set vil være de samme   i de to net, inkl. omkostningerne til backbone-nettet. Der er dog ikke enighed om, hvorvidt udstyret på centr a- lerne nærmest kunden og udstyret hos kunden vil være dyrere eller ej i et fibernet sammenli gnet med et  kobbernet.  Desuden  kan  andre  forhold  tale  for  lavere  omkostninger  i  fibernettet,  fx  fordi  access- strækningerne   i et fibernet kan være længere , uden at signalerne og båndbredden  forringes, og at antal- let af centraler dermed kan reduceres i forhold til kobbernettet. Dermed  kan  det  ikke  afvises,  at  den  beregnede  access-pris  i  elselskabernes  planlagte  fibernet  giver mulighed  for  at  tilbyde  fastnettelefoni,  internet  og  tv  til  priser,  der  kan  konkurrere  med  de  samme ydelser, som i dag leveres via TDC’s rå kobber, inkl.   en positiv forretning af egenkapitalen. Elselska- bernes planlagte fibernetudrulning vurderes derfor at være baseret på et kommercielt grundlag inden for rammerne af det markedsøkonomiske investor princip. Der er således ikke grundlag for at antage,  at elselskabernes fibernetinvesteringer  vil påføre det danske telemarked en konkurrence, som ikke sker på et kommerc ielt grundlag. Med den anvendte vurderingsmetode, baseret på en sammenligning af accesspr iserne i de to typer net, tages der imidlertid ikke højde for, at fibernettet kan være et bed   re produkt end kobbernettet på grund af højere båndbredde og mindre interferens, og der er derfor tale om en konservativ vurd  ering. Elselskaberne planlægger  selv  at drive  televirksomhed i et vist omfang, særligt gennem opstilling af udstyr i netværket, so  m eksterne leverandører kan anvende til at producere tjenesteydelserne til slu t- brugerne. Elselskaberne planlægger dog s  å kaldt åbne netværk, hvor kunderne selv kan vælge mellem flere forskellige indholdsleverandører, og dermed kan  de  samfundsøkonomiske risi ci ved elselskaber- nes indtog på et for elselskaberne nyt marked modsvares af den øgede konkurrence mellem indhold  s- leverandører, som denne model muliggør.   En sådan  model med åbne netværk og åbne standarder er i øvrigt at foretrække    ud fra et konkurrencemæss  igt perspektiv.
10/ 71 Markedet for levering af bredbåndstjenester  er i vækst, og elselskabernes planlagte fibernetudru  lning vil derfor i vidt omfang omhandle en konkurrence om de nye bredbåndskunder  og langt fra alene om de eksisterende kunder. Konkurrencen kan ske på prisen, hvor elselskabernes planlagte fibernetudru l- ning  tilsyneladende  vil  kunne tilbyde  konkurrencedygtige  priser, jf.  ovenstående ,  eller  konkurrencen kan ske på antallet og kvaliteten af de indholdstjenester, som kan leveres via de forskellige ne tværk. Fibernettet vil have den fordel, at båndbredden fra starten vil være høj nok til at tilbyde samlet leve- ring af telefoni, internet og tv (triple play) til alle tilsluttede kunder, mens det i mindre grad kan lade sig gøre for kobber nettet (og til en vis grad heller ikke i kabeltv-nettet) uden yderligere investeringer i en opgradering, eller kun indirekte ved at læne sig op ad en samtidig udnyttelse af   flere accessforbin- delser (fx kobber og kabeltv). Også nye indholdsprodukter kan  på sigt øge kravene ti   l båndbredden , hvilket kan tale til fordel for et fiberbaseret net. Det skal dog samtidig  fremhæves,  at    ændringer i den telespecifikke regulering, herunder    øvrige   æ  n- dringer  i  LRAIC-metoden,  eller  konkrete  indgreb  på  fx  engrosmarkedet for  bredbåndstilslutn ing,  vil kunne  betyde  en  forringet business case  for  fibernettet.  Dels  ved  at forbedre  konkurrenceforholdene for de teleoperatøre r, der i dag opererer på kobber nettet, og dels ved at forbedre business casen for ud- bud af IP-telefoni på kobbernettet . Den nøj agtige påvirkning afhænger imidlertid helt af de konkrete ændri  nger. 1.6    Perspektiver og anbefalinger Den sektorspecifikke regulering på teleområdet har til formål at skabe konkurrence om levering af t   e- leydelser i en situation, hvor der ikke findes konkurrerende infrastrukturer. Historisk set har TDC væ- ret det eneste selskab, som har haft et netværk (TDC’s kobbernet), der har kunnet anvendes til at lev  e- re telefoni og internetadgang til private husstande og erhvervsvirksomheder i Danmark. I kraft af den sektorspecifikke  konkurrenceregulering  har  andre  teleselskaber  derfor  fået  adgang  til  at  anvende TDC’s net, så der er blevet skabt konkurrence om levering af disse ydelser til slutbrugerne (konku r- rence om ydelserne). Udviklingen har siden betydet, at det også er  blevet muligt at levere telefoni og internetadgang over kabeltv-nettene,  ligesom  det  i  øvrigt  er  blevet  muligt  at  levere  tv -signaler  over  TDC’s  kobbernet. Dermed er der allerede i et vist omfang blevet konkurrence mellem kobber- og kabeltv-nettene (kon- kurrence mellem infrastrukturer). Der findes således i dag konkurrerende infrastrukturer med forskellige ejere ud til omkring en fjerd e- del af alle danske husstande. Yderligere en tredjedel af husstandene er også tilsluttet både kobber  - og kabelnettene, men for denne tredjedel er  der  dog ikke tale om samme  konkurrencesituation, idet det her er TDC, som råder over begge adgangsforbindelser. En realisering af elselskabernes planer om at etablere fibernet ud til mere end en tredjedel af alle dan- ske husstande vil føre til, at konkurrencen mellem de forskellige infrastrukturer forøges markant. Det vil give stigende konkurrence om leveringen af telefoni, internet og tv-signaler. Desuden vil mulighe- derne for  markant  højere  kapaciteter  i  fibernettene  kunne  danne  grund lag  for  udvikling  af  en  række nye innovative ydelser, som ikke udbydes i dag. Også selvom elselskabernes planer ikke måtte blive realiseret i fuldt omfang, vil der komme stigende konkurrence, idet de eksisterende aktører allerede på
11/ 71 grund af elselskabernes planer bliver udsat for en potentiel konkurrence, som får dem til at fremskynde deres egne planerne om udbygning af kapaciteten i de eksisterende net. Denne udvikling med stigende konkurrence baseret på konkurrerende infrastrukturer kan indebære, at behovet for at opretholde den sektorspecifikke teleregulering gradvist mindskes. Selv om en udvikling med etablering af konkurrerende infrastruktur, mere konkurrence og mindre re- gulering generelt må hilses velkommen, er det dog væsentligt, at investeringerne    i fibernet foretages på konkurrencemæssigt set tilfredsstillende vilkår. Dette sikres på en række forskellige måder i de r e- gelsæt, som er udfø   rligt beskrevet i denne rapport. Elforsyningsloven indeholder bestemmelser, som sikrer, at elforbrugerne ikke kan komme til at betale for fejlslagne investeringer i fibernet. Reglerne i den sektorspecifikke telelovgivning og i konkurrence- loven sikrer, at elselskaberne – hvis fibernetinvesteringerne måtte give dem dominerende stillinger på fx lokalt afgrænsede marke  der – ikke kan anvende sådanne dominerende stillinger til konkurrenceb    e- grænsende a  dfærd. De  oplysninger,  som  er  modtaget  fra  elselskaberne  til  brug  for  denne  rapport,  giver  desuden  ikke grundlag for at rejse kritik af elselskabernes fibernetplaner, idet oplysningerne viser, at lovgivningen er overholdt, og at der heller ikke ses at være forhold, som i øvrigt giver anledning til betænkeligheder. Endeligt  viser  analyserne  i  denne  rapport,  at  elselskabernes  budgetter  for  de  planlagte  investeringer bygger på  business cases, som ikke udelukker, at det bliver muligt at levere ydelserne på fibernettene til konkurrencedygtige priser og på et kommercielt grundlag , inkl. fortjeneste og forrentning. Selv hvis dette ikke var tilfæ  ldet, findes der i øvrigt ikke lovgiv ningsmæssige krav om, at investeringer ikke må være tabsgivende  , medmindre dette vurderes at foregå som led i en dominerende virksomheds forsøg på at begrænse konkurrencen på det pågældende marked . Desuden bemærkes det, at det i en politisk aftale fra marts 2004 blev besluttet at give privatejede elselskaber adgang til at anvende deres fri kapi- tal uden restriktioner mht. aktiviteter eller forrentningskrav mv. Politisk set er der kun sat restriktioner for kommunale elselskabers aktiviteter udover den bevillingsmæssige virksomhed. Spørgsmålet er herefter, hvordan den stigende konkurrence fra elselskabernes fibernet vil komme til at foregå i praksis. Det afhænger af, hvilke forretningsmodeller elselskaberne vælger – dvs. om elselsk  a- berne kun vil være infrastru  kturudbydere, eller om de også vil være leverandører af konkrete teleyde l- ser til de enkelte husstande. Som  det  fremgår af afsnit  7.2  i denne rapport, forventer elselskaberne i overvejende grad ikke selv at stå for leveringen af  de konkrete teleydelser. I denne forbindelse har flere teleselskaber peget på, at det både konkurrencemæssigt og effektivitet s- mæssigt set vil være en klar fordel, hvis alle elselskaberne baserer teleselskabers adgang til at levere teleydelser i fibernettene på samme ensartede åbne standarder. Det vil give betydeligt lavere omkos  t- ninger og stordriftsfordele – og dermed mere konkurrence mellem de forskellige teleselskaber    –  i for- hold til en situation, hvor de enkelte elselskaber vælger forskellige   tekniske og aftalemæssige   løsni n- ger. Tilsvarende har elselskaberne peget på, at de netop er interesserede i at få så stor penetration på fibernettene som muligt, og at dette især vil kunne sikres gennem tekniske og aftalemæssige løsninger, som ikke begrænser indho  ldsleverandørernes muligheder for at levere de produkter, de ønsker, med så få omkostninger som m uligt.
12/ 71 Konkurrencestyrelsen er enig i  disse  synspunkter om, at åbne net og ensartede standardløsninger vil kunne medvirke til at fremme konkurrencen. Derfor skal styrelsen opfordre de relevante branchefor- eninger på el - og teleområdet til i fællesskab at drøfte, hvordan der kan sikres så gode rammebetinge l- ser som muligt for konkurrencen om levering at teleydelser på fibernettene. Den  væsentligste  omkostningsp  ost  ved  etablering  af  ledningsnet  udgøres  dog  af  omkostningerne  til nedgravningen af nettene. Fx udgør graveomkostningerne mere end 60 pct. af de samlede etablering s- omkostninger i IT- og Telestyrelsens LRAIC-model for etablering af et nyt kobber-accessnet. Der er derfor  et  stort  potentiale  mht.  omkostningsbesparelser  ved  en  samtidig  nedgravning  af  fx  fiber-,  el-, kabeltv- og kobber-kabler samt vand-,fjernvarme  - og naturgasrør mv. Det bør tilstræbes at skabe så gode vi lkår som muligt for samtidig nedgrav ning af forskellige typer af kabler mv. Det anbefales derfor, at der for alle de større byer i Danmark laves ordninger  om indmel- dinger af graveplaner, som kan offentliggøres   for at sikre bedre muligheder for samgravning  og der- med omkostningsbesparelser. I forbindelse med sådanne samgravninger har der sædvanligvis været anvendt vejledende fordelings- nøgler  for  graveomkostningerne  mellem  de  deltagende  selskaber,  som  har  været  aftalt  i  branchefo   r- eningsregi, og bl.a.  tager  højde for  omkostningsforskelle ved plac ering af kabler i forskellige grave- dybder mv. Det er i denne forbindelse Konkurrencestyrelsens principielle opfattelse, at der ved så dan samtidig nedgravning af forskellige typer af kabler kun bør kunne a nvendes en skæv   fordeling af gra- veomkostningerne mellem de involverede parter (fx 100/0), når der er  gode grunde til det.
13/ 71 2 Formål et med undersøgelsen 2.1    Baggrund En række elselskaber meldte i løbet af 2004 ud, a   t de vil investere i optiske fibernetværk   (lyslederkab- ler) til brug for udbud af kommunikationstjenester som internet, telefoni og tv. Dette har ført til  en de- bat i medierne, blandt politikere  og  elforbrugere, samt såvel i elsektoren som telesektoren. Debatten går på, om selsk  abernes investeringer foregår på et kommercielt grundlag, således at der ikke    påføres de  eksisterende  virksomheder  i  telesektoren  en  ulige  konkurrence.  Desuden  indgår   spørgs målet   om, hvorvidt elkunderne vil kunne komme til at betale, hvis elselskabernes investeringer slår fejl. Den politiske debat førte til, at Dansk Energi efter an modning fra Energistyrelsen foretog en kortlæ  g- ning   af   elselskabernes   fibernetaktiviteter.   Samtidig   deltog   Konkurrencestyrelsen   i   besvarelser   af spørgsmål fra Folketingets Energipolitiske Udv  alg vedrørende såvel tilsyns  - som konkurrencemæssige forhold. For  at  give  debatten  et  bedre  grundlag  besluttede  Konkurrencestyrelsen  –   bl.a.  efter  en  drøftelse  i Energitilsynet –   at gennemføre en undersøgelse af elselskabernes nuværende og planlagte fibernetak- tiviteter. Inden undersøgelsen blev sat i gang, har der været    drøftelser med Energistyrelsen  samt bran- cheorganisationerne Dansk Energi og ITEK. IT- og Telestyrelsen er samtidig blevet orienteret om un- dersøgelsen  og har bidraget til rapporten med et udkast til afsnittet om telelovgivningen. Undersøgelsen er gennemfø  rt som en spørgeskemaundersøgelse, hvor der er sendt    spørge skemaer til samtlige  net- og transmissionsselskaber i elsektoren –  i alt 131.  Der er  – bortset fra tre mindre    virk- somheder  –   modtaget svar fra alle selskaberne. Der er herefter udskilt 85 selskaber, som ikke har fi- bernet3, således at der   i undersøgelse n indgår  43 elselskaber med planlagte eller eksisterende fiberne- taktiviteter i enhver form. Fem af disse elselskaber har kun fibernetaktiviteter i kraft af deres deltagel- se i MidtVest Bredbånd A/S,  som tæller for ét selskab,  således der i undersøgelsen indgår    39 elselska- ber med etablerede eller planlagte fibernet. Det  bemærkes,  at  enkelte  elselskaber  tilbyder  telefoni  og  internetydelser  gennem  telefonnettet,  dvs. ved gensalg af TDC’s tjenester eller leje af TDC’s kobbernetværk   på samme vilkår som øvrige tel   e- operatører  på  markedet.  Disse  teleaktiviteter  er  naturligvis  ikke  omfattet  af  undersøgelsen. Det  be- mærkes desuden,  at  undersøgelsen  ikke  omfatter  selskaber,  som  ikke  er  koncernmæssigt  forbundet med et elselskab, medmindre elselskaberne på anden vis, fx som aktionærer, besidder en bestemmende indflydelse i det pågældende selskab. Dette udelukker fx aktiviteter og planer i selskabet Dansk Bre   d- bånd, hvor mere end halvdelen af aktierne i 2004 ejedes af in vestorer, som ikke er elselskaber, herun- der ATP, Dansk Kapitalanlæg m.fl. 3Blandt de 131 adspurgte selskaber er der et antal selskaber, der på forskellig vis er koncernmæssigt forbundne med hinanden. Hvis der i   kke er tale om flere selvstændige fibernetinfrastrukturer, medgår sådanne selskaber naturligvis kun én gang i undersøgels    e. De 85 selskaber, der her er angivet som at være uden fibernetaktiviteter, dækker således også selskaber, der på denne baggrund ikke tæller som selvstændige r e- spondenter i undersøge lsen.
14/ 71 Spørgeskemaerne   i første del af undersøgelsen   er modtaget omkring den 15. marts 2005. Der er desu- den indhentet oplysninger via supplerende spørgeskemaer frem til undersøgelsens afsl  utning i august 2005. For så vidt  angår fibernetværkets    eksisterende udstrækning og antal tilsluttede husst  ande, er der angi- vet status pr. 31. december 2004. Omkostningsfordelinger og øvrige regnskabstal  er angivet for 2003, som var det senest afsluttede årsregnskab på tidspunkt  et for indhentningen af første del af  oplysninger. For de planlagte investeringer er der tale om de investeringsplaner, der konkret er besluttet af bestyrel- serne pr. 15. marts 2005, der var deadline for den første spørgeskemarunde  .  Der er dog i tidsrummet frem  til  undersøgelsens  afslutning  i   august  2005  løbende  indhentet  yderligere  oplysninger  om   større investeringsbeslutninger om etablering af fibernetværk truffet efter   denne dato. Enkelte planer af min- dre væsentligt omfang  , som er vedtaget efter 15. marts 2005, er dog ikke medtaget i undersøgelsen4. For så vidt angår e  lselskabernes planlagte anlægsinvesteringer i fibernet, som de fremgår i denne u   n- dersøge lse, er der i stor udstrækning   angivet, at der er tale om en ydre ramme, som ikke nødvendigvis vil blive realiseret i praksis. De ovenfor nævnte myndigheder og brancheorganisationer (sammen med brancheorganisationen TI   – Telekommunikationsindustrien) har i starten af august 2005 givet kommentarer til et foreløbigt udkast til rapporten. 2.2    Formål ene med undersøgelsen Formålet med undersøgelsen er for det første    at vurdere, om elselskabernes teleaktiviteter på fiberne t- tet  sker  på  kommercielt  grundlag ,  eller  om  aktiviteterne  påfører  de  eksisterende    teleselskaber  ulige vilkår i konkurrence n. Grundlaget for denne vurdering vil være det markedsøkonomiske investorpri   n- cip, som forudsætter en vis forren  tning af den investerede kapital. For det andet er det undersøgelsens  formål   at skabe grundlag for tilsynet med netselskabernes over- holdelse af elforsyningsloven. Det drejer sig især om elforsyningslovens krav om selskabsmæssig u d- skillelse  af  fibernetaktiviteterne  og  om  brug  af  markedsbestemte  vilkår  ved  indgåelse  af aftaler  med andre virksomheder. Lovens bestemmelser skal sikre, at elkunderne ikke kommer til at betale for fi- bernetaktiviteterne. Denne del af elforsyningsloven hører under Energitilsynets kompetence. Derudover  vurderes  det,  om  elselskabernes  fibernetaktiviteter  overholder  kravene  i  telelovgivningen om regnskabsmæssig adskillelse af   teleaktiviteter. 4 Det drejer sig om planer hos elselskabernes HHE, ESV, NEF og Korsør Forsyning, som er besluttet efter dea d- line  for spørgeskemaoplysningerne d. 15. marts 2005. Der er således ikke efter 15. marts indhentet detaljerede oplysninger vedr. evt. nye, planlagte fibernet hos disse elselskaber, idet disse indtil videre er fundet at have me- get begrænset størrelse målt i antal private husstande, der vil kunne tilsluttes de planlagte net. Planerne vedrører fx net til kommunale institutioner eller virksomheder samt begrænsede pilot  - og testprojekter til private husstan- de. Disse selskaber dækker tilsammen mindre end 67.000 elkunder i deres forsyningsområde.
15/ 71 3 Reguleringen Den  sektorspecifikke  regulering  af  elselskabernes  bevillingspligtige  aktiviteter  sker  i  Energitilsynet, som  hører  under  Transport -  og  Energiministeriet.  Reguleringen  sker  efter  bestemmelserne  i  elforsy- ningsloven5.  Den  sektorspecifikke  regulering  af  elektroniske  kommunikationsnet  og  -tjenester  sker  i IT- og Telestyrelsen, som hører under Ministeriet for Videnskab , Teknologi og Udvikling. Grundlaget er bestemmelserne i lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet 6. Forhold på området  , som ikke er direkte omfattet af sektorspecifik regulering, er omfattet af konkur- renceloven7, der administreres af Konkurrencestyrelsen, som hører under Økonomi    - og Erhvervsmini- steriet. Den  lovgivning,  som  ligger  til  grund  for  undersøg elsen,  er  elforsyningsloven  og  konkurrenceloven. Der er dog nedenfor også en  omtale af, hvilke krav elselskabernes udrulning af fibernet er underlagt i medfør af  telelovgivningen. 3.1    Elforsyningsloven Energitilsynets  kompetence  ved  netselskabernes  fibernetaktiviteter  er  at  sikre,  at  elforbrugerne  ikke kommer til at betale for selskabernes aktiviteter på områder, som falder uden for det bevi  llingspligtige område (d vs. de såkaldte sideord nede aktiviteter, herunder fx televirksomhed på fibernettet) . En vur- dering af det forretningsmæssige grundlag for den pågældende aktivitet falder udenfor tilsynets vir k- somhed. Grundlaget for Energitilsynets kompetence er elforsyningsloven og de bekendtgørelser, der er u dstedt i medfør af loven. For så vidt angår fibernetaktivit   eterne er det bekendtgørelserne om sideordnede a k- tiviteter8 og om indtægtsrammer for net  - og transmissionsvirksomheder9. Selvom  kommunalfuldmagten  under  normale  omstændigheder    begrænser  kommunal  erh  vervsvirk- somhed, jf. Boks 1, har kommuner mulighed for at drive forsyningsvirksomhed, herunder elforsyning. For de kommunalt ejede elforsyningsvirksomheder gælder   dog i medfør af elforsyningsloven  visse be- grænsninger  for,  hvilke  kommercielle  og  dermed  risikobetonede  in  vesteringer  der  kan  foretages. Kommunale elselskaber kan efter elforsyningsloven deltage i anden virksomhed, som har tilknytning til produktion, transport,  handel og  distribution af elektricitet. Det vil sige, at  grundlaget for den til- knyttede virksomhed i væsentligt omfan  g skal udspringe af en af disse primære aktivi  teter. 5 Lov om elforsyning, jf. lovbekendtgørelse nr. 286 af 20. april 2005 6 Lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet, jf. lovbekendtgørelse nr. 784 af 28. juli 2005 7 Konkurrenceloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 785 af 8. august 2005 8 BEK nr. 358 af 20. maj 2003 om undtagelse af anlæg og sideordnede aktiviteter fra elfo  rsyningsloven 9 BEK nr. 1520 af 23. december 2004 om indtægtsrammer for netvirksomheder og regionale tran  smissionsvirk- somheder omfattet af elforsyningsloven
16/ 71 Disse principper fortolkes i Energistyrelsens udtalelse til Energi Viborg af 22. marts 2005 således, at kommunale elselskaber gerne må udleje overskydende kapacitet i et fiberkabel, som er nedlagt med e l- forsyningsmæssigt  formål,  og  at  kommunale  elselskaber  også  gerne  må  nedlægge  fiberkabler  eller tomrør med henblik på udlejning eller videresalg, når dette sker i forbindelse med nedgravning af e   l- kabler. Derimod er kommunale elselskaber afskåret fra at eta blere bredbåndsnet uafhængigt af elnettet, fordi dette ifølge Energistyrelsens udtalelse ikke udgør en tilknyttet aktivitet.    Det forventes, at Energi- styrelsen i løbet af efteråret 2005 vil udstede en bekendtgørelse om afgræns ningen af tilknyttet virk- somhed. Boks 1: Kommunalfuldmagtsreglerne Elforsyningslovens §  46  skal  hindre  krydssubsidiering mellem bevillingspligtige aktiviteter og andre aktiviteter.  Det  sker  ved,  at  eventuelle  aftaler,  som  kollektive  elforsyningsvirksomheder  indgår  med andre virksomheder, herunder  koncernforbundne virksomheder, skal indgås på markedsbestemte vi  l- kår. Desuden skal sådanne aftaler nu foreligge i skriftlig form på aftaletidspun   ktet. Bestemmelsen vil have en særlig betydning ved fordeling af fællesomkostninger mell em aktiviteterne fx i forbindelse med gravearbejder eller for fælles administrative opgaver  . Energitilsynet har endnu ik- ke været forelagt klager, hvor tilsynet konkret har skullet vurdere indholdet af kravet om markedsb  e- stemte vilkår . Desuden bestemmer § 19, at der skal bevilling til at udføre netvirksomhed og transmissionsvirkso m- hed indenfor elforsyningsområdet . Det følger af § 47, stk. 4,  at aktiviteter herudover – fx    televirksom- hed  på fibernettet   –  skal  udøves  i  selvstændige  selskaber  med  begrænset  ansv ar.  For tilknyttet  virk- somhed  findes  der  dog  en  bagatelregel,  som  betyder at  kravet  bortfalder,  hvis  de  samlede  indtægter herfra udgør under 5 pct. af  den kollektive virksomheds omsætning.   Aktiviteten skal dog holdes regn- skabsmæssigt adskilt fra den kollek  tive elforsyningsvirksomheds øvrige aktivit eter. Udover disse regler reguleres net- og transmissionsselskaberne på baggrund af en indtægtsrammeb   e- kendtgørelse, som Energistyrelsen har udstedt.  Indtægtsrammereguleringen modsvarer, at elselskabe  r-
17/ 71 ne pr. 1. januar 2005 har fået fri råderet over deres fo  rmue, og elselskaberne kan således frit beslutte at investere hele deres egenkapital i aktiviteter uden tilknytning til elforsyningsvirksomheden. Den gene- relle indtægtsrammeregulering af elsektorens net  - og transmissionsvirksomheder er udformet således, at den hindrer virksomhederne i at hæve nettarifferne som følge af investeringer i andre aktiviteter e   l- ler tab i forbindelse hermed. Bekendtgørelsen  om indtægtsrammereguleringen  , der trådte i kraft 1. januar 2005 , fastlægger med u  d- gangspunkt i virksomhedernes indtægter pr. 1. januar 2004   samt virksomhedens leverede ydelser i et kalenderår , et loft for netselskabernes samlede indtægter i dette kale  nderår. Bekendtgørelsen administreres af Energitilsynet, der også k  an give eventuelle dispensationer i forhold til  indtægtsloftet.  Desuden  skal  Energitilsynet  fra  2008  udmelde effektivitetskrav,  der reducerer  in  d- tægtsloftet. Effektivitetskravet skal u  dmeldes på baggrund af en benchmarkanalyse. 3.2    Konkurrenceloven Konkurrenceloven indeholder to primære   forbudsbestemmelser, nemlig forbuddet mod  konkurrence- begrænsende aftaler i § 6 og forbuddet mod misbrug af dominerende stilling i § 11.   Disse bestemmel- ser er parallelle med EF-traktatens artikler 81 og 82. Bestemmelsen om forbud mod konkurrencebe- grænsende aftaler vedrører flere virksomheders koordinerede adfærd, mens bestemme lsen om forbud mod misbrug af dominerende stilling vedrører en virksomheds  (eller en gruppe af virksomheders) en- sidige adfærd. Forbuddet mod konkurrencebegrænsende aftaler indebærer fx , at virksomheder ikke gensidigt må aft a- le,  hvilke  priser  der  sælges  til,  ligesom  virksomheder  ikke  gensidigt  må  aftale  at  opdele  markedet imellem sig. Hvilke øvrige  aftalevilkår, der vil være omfattet af konkurrencelovens § 6,    afhæ  nger af en konkret analyse af de sandsynlige og faktiske virkninger på markedet, og der kan derfor ikke på fo  r- hånd opstilles en udtømmende liste. Der er ikke i de indhentede oplysninger fundet indik  ationer af, at elselskaberne skulle have indgået konku rrencebegrænsende aftaler  . Forbuddet mod misbrug af dominerende stilling i konkurrencelovens § 11 indebærer, at ensidig, ko  n- kurrencebegrænsende  adfærd  er forbudt for en virksomhed, som findes at have en dominerende sti l- ling. En  dominerende stilling  kan bestå i en stor markedsandel eller  anden økonomisk  magtposition, som sætter virksomheden i stand til at handle uafhængigt af sine konkurrenter. Virksomhedens markedsa n- del på det pågældende marked er en vigtig parameter for markedsmagt,  men markedsmagt kan også bestå i fx  høje  regulatoriske eller økonomiske adgangsbarrierer  for nye virksomheder på markedet , el- ler lave omkostninger  for eksisterende virksomheder opnået som følge af samproduktion af flere pr  o- dukter. For at afgøre , om en virksomhed har dominans, kræves typisk en   konkret analyse, hvori det re- levante marked afgrænses  , og hvor virksomhedens styrke på dette marked  vurderes. Et misbrug består i en konkurrencebegrænsende adfærd, som udøves af den dominerende virkso mhed. Forbuddet  mod  misbrug  indebærer    fx  et  forbud  mod  diskriminering  mellem  samhandelspartnere  for ydelser af samme værdi, og et forbud mod at påtvinge samhandelspartnere urimelige salgsvilkår, s å-
18/ 71 som for lave eller for høje priser eller krav om  bundling af uafhængige ydelser   osv.  Hvilken adfæ  rd i øvrigt,  der  vil  være  omfattet  af  konkurrencelovens  §  11,  afhænger  igen  af  en  konkret  an alyse  af  de sandsynlige  og  faktiske  virkninger  på  markedet,  og  der  kan  derfor  ikke  på  forhånd  opstilles  en  u   d- tømmende liste over misbrug. Netselskaberne har lovsikret monopol på dri ften af elnettet og har oparbejdet en formue, som selska- berne frit kan anvende, herunder til investering i fx telesektoren. Derfor kan der a priori argumenteres for, at elselskaberne enkeltvist eller i forening kan handle uafhængigt af de   øvrige virksomheder på t  e- lemarkedet, og at elselskaberne dermed kan indtage en dominerende stilling lokalt, regionalt eller na- tionalt på telemarkedet. Dette spørgsmål kan imidle   rtid ikke afgøres på forhånd. Hvis elselskaberne enkeltvis eller i forening af disse årsager skulle findes at have en dominerende p o- sition  på  tel emarkedet,  så  vil  de  være  omfattet  af  forbuddet  mod  misbrug  af  dominerende  stilling  i konkurrencelovens § 11. Der kan tænkes en lang række former for misbrug, som elselskaberne ville kunne udøve, hvis elselskaberne findes at indtage en dominerende stilling på telemarkedet, herunder fx urimeligt høje priser, diskrimination, eller urimeligt lave priser. Igen kan man ikke på forhånd o   p- stille en udtømmende liste over , hvilken adfærd hos elselsk  aberne som ville kunne være konkurrenc  e- begrænsende og dermed kunne være forbudt. En type misbrug, som er  behandlet  i adskillige sager, herunder på teleområdet,   både nationalt og på EU-plan,  og  som  i  høj  grad  kan  være  relevant for så  vidt  angår  elselskabe rnes fibernetudrulning,  er urimeligt lave priser.  Det  skal i den forbindelse erindres, at konkurrencereglernes formål netop er at sikre  priskonkurrence,  så  priserne  drives så langt ned  som  muligt,  men  en  dominerende  virksomhed kan imidlertid begrænse konku  rrencen på markedet ved at tage urimeligt lave priser, således at ko  n- kurrerende virksomheder på sigt drives ud af markedet til skade for den fremtidige konkurrence (s å- kaldt predatory pricing). Ved fastlæggelsen af, hvornår en virksomhed har beregnet sig u   rimelige lave priser, skal der tages ud- gangspunkt  i  virksomhedens  omkostninger.  I  AKZO-dommen10  og  Tetra-  Pak  II-dommen11  tog  EF- domstolen stilling til spørgsmålet om urimeligt lave priser. Ved vurderingen af, om der forelå urim   e- ligt lave priser, anvendte Domstolen det princip,  at priser  under de gennemsnitlige variable omkost- ninger som udgangspunkt  udgør  et  misbrug, da virksomheden ved sådanne priser påføres et tab ved ethvert  salg  og  derfor  ikke  kan  have  anden  hensigt end  at  eliminere sine  konkurrenter.  Omvendt  vil priser over de gennemsnitlige variable omkostninger ikke udgøre et misbrug, med mindre priserne er lavere end de gennemsnitlige totale omkostninger, og det samtidig kan konstateres, at virksomheden eksplicit har til hensigt at eliminere sine konkurrenter (såkaldt predatory intent) . Det princip, som Domstolen har fastlagt i AKZO-dommen og anvendt i Tetra Pak II-dommen, er dog ikke i alle tilfælde lige egnet til at vurdere, om der er tale om urimeligt lave priser. I sektorer, der er karakteriseret ved meget høje faste omkostninger til etablering af infrastruktur og meget lave variable omkostninger til selve distributionen og transmissionen, som det bl.a. er tilfældet i telekommunikat  i- onsindustrien, vil de gennemsnitlige variable omkostninger  lægge   en meget lav nedre grænse   for den 10 Dom af 3. juli 1991 i sag C-62/86, AKZO Chemie mod Kommissionen 11 Dom af 14. november 1996 i sag C-333/94 P, Tetra Pak International mod Kommissionen
19/ 71 dominerende virksomheds prisadfærd, som ikke i tilstrækkelig grad afspejler den skadevirkning , som den konkrete prisadfærd kan have på konkurre   ncen. Kommissionen har i sin meddelelse om anvendelsen af konkurrencereglerne på aftaler om neta dgang i telesektoren12 anført, at en anvendelse af AKZO -princippet ikke vil afspejle de økonomiske realiteter i netsektoren,  hvor  omkostningsstrukturerne  adskiller  sig  væsentligt  fra  andre  sektorer på  grund  af  de høje  kapacitets -  og  fælleso  mkostninger.  Kommissionen  finder  det  derfor  i  stedet  nødvendigt  at  tage udgangspunkt i de ydelsesspecifikke meromkostninger (incremental costs), når det skal vurderes , om der foreligger urimeligt lave priser inden for telenetsektoren.  Sådanne ydelsesspecif ikke meromkost- ninger  udgør  de  samlede  omkos tninger  ved  at  producere  et  specifikt  produkt  eller  ved  at  udføre  en specifik tjeneste, og som ville falde bort, såfremt virksomheden stoppede med at producere dette sp e- cifikke produkt eller at udføre denne specif ikke tjeneste. En sådan metode er endvidere praktiseret i Kommissionens  beslutning vedr. Deutsche Post AG13, hvor der ydermere tages hensyn til det forhold, at den indklagede virksomhed er pålagt en bebyrdende b e- fordringspligt på et andet marked end det i  afgørelsen omhandlede marked. Dette forhold gav anle d- ning  til,  at  Deutsche  Post  AG  måtte  allokere  en  større  del  af  de  fælles  omkostninger  til  det  befo r- dringspligtige  område ,  end  hvis  befordringspligten  ikke  havde  eksisteret,  og  gav  dermed  en  lavere nedre grænse   for virksomhedens acceptable prisadfærd på det konkurrenceudsatte marked. Tilsvare   n- de principper er anvendt i Konkurrencerådets afgørelse vedr. Post Danmark A/S14. Også e lselskaberne er  pålagt  en  forsyningspligt  på  et  andet  marked,  nemlig  elmarkedet,    og  rent  konkurrenceretligt  vil principperne fra Kommissionens beslutning vedr. Deutsche Post AG og Konkurrencerådets afgørelse vedr. Post Danmark A/S, kunne finde anvendelse ved en vurdering af elselskabernes prisadfærd på t   e- lemarkedet. I relation til elselskabernes etablering af fibernet vil det tilsvarende være et   relevant spørgsmål, om e  l- selskaberne, hvis de findes at have en dominerende stilling på telemarkedet, vil kræve urimeligt lave priser for teleydelserne, til skade for konkurrence på telemarkede t.  Ovenstående principper vil tilsv a- rende blive anvendt ved en evt. konkret vurdering af, om ét eller flere elselskaber kræver urimeligt l  a- ve priser for teleydelser. En vurdering af, om et eller flere elselskaber misbruger en evt. dominerende stilling ved at kræve ur  i- meligt lave priser, kan selvfølgelig ikke foretages på forhånd på basis af elselskabernes planlagte, men endnu ikke realiserede fibernetudrulning, eftersom der ikke er nogen konkret prisadfærd at vurd  ere. Derimod kan der foretages en vurdering af den business case, der kan opstilles for elselskabernes plan- lagte fibernetudrulning. Såfremt  budgetterne for elselskabernes planlagte fibernetudrulning gældende markeds- og efterspørgselsvilkår  , vil kunne give anledning til et afkast, som ikke er lavere end det af- kast, en privat investor ville kunne have opnået, hvis denne havde investeret det samme beløb   i det ø v- rige  marked  under  normale  markedsvilkår   (det  såkaldte   markedsøkonomiske  investorprincip) ,  så  vil 12 Kommissionens  meddelelse  om  anvendelse  af  konkurrencereglerne  på  aftaler  om  neta dgang  i  telesektoren (EFT 98/C 265/02) 13 Kommissionens beslutning af 20. marts 2001 i henhold til EF-traktatens artikel 82 vedr. Deutsche Post AG 14 Konkurrencerådets afgørelse af 24. november 2004 vedr. Post Danmark A/S (pred  atory pricing)
20/ 71 udrulningen ikke forudsætte konkurrenceforv  ridende adfærd, som fx prissætning under omkostninge r- ne, for at hænge sammen økon   omisk. Dermed ikke sagt, at en god business case udelukker, at elselskaberne vil kunne udvise adfærd, der vil være i strid med konkurrenceloven, når udrulningen realiseres, e   ller at en dårlig business case er det samme som, at fibernetudrulningen i sig selv vil være i strid med konkurrenceloven. Dette vil under alle omstændigheder først kunne vurderes    efterfølgende , som det altid vil være tilfældet med forbud s- bestemmelsen i konkurrencelovens § 11. En generel vurdering af elselskabernes business case ved den planlagte fibernetudrulning giver dog al- ligevel et fingerpeg om den samfundsøkonomiske værdi og det kommercielle grundlag for de pl   aner, der  er  iværksat  af  elselskaber,  som    nyder  en  række  privilegier  i  medfør  af  lovgivningen,  og  hvoraf nogle i kraft af deres kommunale ejerskab i sidste ende disponerer over offentlige midler. Endelig bør  nævnes EU’s statsstøtteregler, der administreres af Konkurrencestyrelsen. Disse     kan læ  g- ge  yderligere  begrænsninger  for  kommunale  elselskabers  adfærd  ved  evt.  bredbåndsaktiviteter.  H vis den  kommunale  elvirksomhed  drives  ineffektivt  på  grund  af  priser  og  omkostninger,  der  afviger  fra det markedsbestemte, eller der stilles underskudsgaranti, så  vil der kunne blive rejst sag om statsstøtte med konkurrenceforvridning til følge. Der  vil  som  følge  af  Altmark -sagen15  dog  ikke  være  tale  om  statsstøtte,  hvis de  pågældende     bred- båndsaktiviteter vurderes at udgøre tjenesteydelser af   såkaldt  almen økonomisk e interesse. I dommen opstilles imidlertid forholdsvis strenge krav for, at en sådan undtagelse kan opnås, navnlig at der skal være pålagt klart definerede forpligte   lser til offentligt at udbyde den pågældende tjeneste   ydelse. 3.3    Telelovgivningen Elektroniske kommunikationsnet og -tjenester kan i Danmark udbydes af enhver uden forudgående ti l- ladelse. Telelovgivningens regler koncentrerer sig om to hovedgrupper, dels regler der skal sikre, at konkur- rencen sker på fair og lige vilkår16, og dels forbrugerrettede regler17. Derudover indeholder telelovgiv- ningen visse regler om tildeling af begrænsede ressourcer, såsom numre og frekvenser samt om m   a- stedeling og ekspropriation i forbindelse med graveadgang. Lovens bestemmelser om samtrafik indeholder en række regler,   der gælder for   alle udbyder. Fx har al- le  udbydere af offentlige elektroniske kommunikationsnet- eller tjenester ret og pligt til indbyrdes at forhandle sig frem til aftaler om udveksling af trafik. Reglerne er uafhængige af, hvilken type se  lskab der måtte  udbyde en tjeneste omfattet af loven. Reglerne gælder således også for elselskabernes fiber- netaktiviteter.  Derudover kan der på markeder, hvor der ikke er effektiv konkurrence, pålægges vis se typer forpligtelser på udbydere med en stærk markedsposition på det pågældende ma   rked. Dette kunne 15 EF-domstolens dom af 24. juli 2003 i sagen C-280/00 16 Lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet, jf. lo vbekendtgørelse nr. 679 af 23. juni 2004. 17 Bekendtgørelse nr. 666 af 10. juli 2003 om udbud af elektroniske kommunikation snet og -tjenester.
21/ 71 fx  være  priskontrol,  krav  til  s  ærlig  regnskabsaflæggelse, krav  om  tredjepartsadgang,  krav  om  ikke- diskriminering, eller imødekommelse af alle rimelige anmodninger om adgang til samtrafik med andre udbydere. For virksomheder, der udbyder elektroniske kommunikationsnet eller offentligt tilgængelige elektron  i- ske kommunikationstjenester, og som nyder særlige eller eksklusive rettigheder til at udbyde tjen  ester i andre sektorer i Danmark eller et andet EU- eller EØS  -land, gæld  er særligt i henhold til   telelovens § 82, at sådanne selskaber skal føre  særskilte  regnskaber  for  aktiviteter,  der  vedrører  udbud  af  elektroniske  kommunikationsnet eller -tjenester, i samme grad, som det ville være påkrævet, hvis disse aktiviteter blev f orestået af et retligt uafhængigt selskab, eller organiseres, så aktiviteterne vedrørende elektroniske kommunikationsnet eller    -tjenester er struk- turelt udskilt. Disse regler gælder   bl.a. elselskabernes fibernetaktiviteter og skal blandt andet sikre, at det kan på ses, at der ikke sker konkurrenceforvridende krydssubsidiering. Særreglerne i § 82 om indsendelse af regnskaber gælder dog ikke, såfremt virksomhedens samlede å r- lige  omsætning  for  aktiviteter  i  forbindelse  med  elektroniske  kommunikationsnet  ell  er  -tjenester  i Danmark er mindre end 100 mio. kr.  Samtrafikbekendtgørelsen18 bestemmer endvidere, at selskaber, der er omfattet af telelovens § 82 (og som ikke falder under tærskelværdien på 100 mio. kr.) skal ind- sende  regnskaber  for  hvert  selvstændigt  for  retningsområde  samt  regnskaber  med  eventuelt  koncer n- regnskab og årsberetning for hele virksomheden til IT - og Telestyrelsen senest 6 måneder efter afslu t- ningen af regnskabsåret. Da elforsyningsloven kræver en   selskabsmæssig   udskillelse af elselskabernes fibernetaktiviteter under alle omstændigheder   (dog med undtagelse af tilknyttet virksomhed, der udgør  mindre end 5 pct. af el- selskabets samlede omsætning  , hvor en regnskabsmæssig adskillelse vil være tilstrækkelig) , så vil de ovenstående  krav  i  telelovgivni ngen  om  regnskabs-  eller  selskabsmæssig  udskil  lelse  også  være  o   p- fyldt, når elforsyningslovens krav herom er opfyldt.   Dog  kræves fortsat   indsendelse af regnskaber til IT- og Telestyrelsen,såfremt    teleaktiviteternes omsætning overstiger 100 mio. kr. årligt. De forbrugerrettede regler er nærmere beskrevet i   udbudsbekendtgørelsen,  der som udgangspunkt ret- ter sig mod alle udbydere af elektroniske kommunikationsnet og -tjenester, herunder forsyningspligt- udbydere, mobilselskaber, internetudbydere, gensælgere af   elektroniske kommunikationstjenester mv. De fleste forbrugerrettede krav gælder kun for udbydere af offentlige net og tjenester. En række af de forbrugerrettede krav gælder   dog ikke for udbud af forudbetalte tjenester, som fx taletidskort. Udbudsbekendtgørelsen indeholder blandt andet bestemmelser om abonnementsaftalens indhold, ma k- simale  bindingsperioder,  oplysnings-  og  informationspligt,  varsling  af  ændrede  vilkår  og  priser, si   k- kerhedsstillelse, certificering af takserings-, debiterings- og faktureringssystemer mv. Desuden stilles en ræ  kke krav, der giver forbrugeren mulighed for at kontrollere sit teleforbrug, men disse krav retter sig alene mod udbydere, som anvender forbrugsafhængig debitering. 18 Bekendtgørelse nr. 930 af 19. november 2002 om samtrafik m.v.
22/ 71 Der er herudover særlige forbrugerrettede regler for udb  ydere, der er underlagt forsyningspligt og ud- bydere med stærk markedsposition. Boks 2: Bindingsperioder på teletjenester
23/ 71 4 Elsektoren Her  beskrives indledningsvist  nogle forhold omkring elselskaberne i Danmark, som er fokus for un- dersøgelsen, herunder selskabernes  aktiviteter på el forsyningsområdet og deres  formueforhold. 4.1    Den fri kapital Formålet med elreformen i 2000 var at øge konkurrencen i elsektoren. Aktiviteterne i sektoren kan o  p- deles  i  elproduktion,  transmission,  systemansvar,  distribution,  handel  og  forsyningspligt.  Reformen krævede en tydeliggørelse a   f opdelingen mellem de forskellige virksomhedstyper og deres aktiviteter ved at stille krav om selskabsmæssig adskillelse af de virksomheder, der udfører de    respektive opgaver i sektoren. Heraf  fungerer  distributionsvirksomhederne  (netvirksomheder  og  transmissionsvirksomheder)  samt systemansvaret (tidligere Eltra og Elkraft, nu Energinet.dk) dog fortsat som monopoler, der reguleres af Energitilsynet. Som grundlag for en ny prisregulering blev det besluttet, at der skulle udarbejdes åbningsbalancer for distributionsvirksomhederne med virkning fra den 1. januar 2000. Heri skulle der ske en fastlæggelse af den frit disponible  egenkapital i  selskaberne. Det viste sig imidlertid meget vanskeligt at foretage opdelingen af kapitalen i en fri og en bunden del. Ved en politisk aftale i marts 2004, som førte frem til den seneste revision af elforsyningsloven, blev opde lingen af selskabernes kapital i bunden og i fri egenkapital  ophævet. Samtidig indførtes en ny og mere enkel prisregulering, som skulle sikre, at elprisen ikke stiger som følge ophævelsen af sondri   n- gen mellem fri og bunden kapital. Ophævelsen trådte i kraft ved årsskiftet 2004/2005 og betød, at virksomhederne i elsektoren frit kunne råde over hele kapitalen. Der er ikke fra politisk side i forbindels e med ophævelsen fastsat r  estriktioner for anvendelsen af den fri kapital. Vurderingen af, hvilke aktiviteter som selskaberne vil kunne inve- stere i, afhænger alene af selskabernes kompetente forsamlingers almindelige kommercielle vurderi  n- ger. For kommunerne er der dog begrænsninger   for, hvilke aktiviteter disse må deltage i . Efter den seneste udgave af Danske Elforsyning Statistik (2004) er egenkapitalen i netselskaberne un- der étgodt 59 mia. kr. Og i de regionale transmissionsselskaber er den samlede egenkapital opgjort til knap 9 mia. kr. Det bemærkes desuden  , at en række elselskaber gennem aftaler om salg af aktier i pr  o- duktionsselskaberne Elsam og Energi E2 modtaget eller fået udsigt til at modtage  større kontan tbeløb og dermed bedre muligheder for at finansiere blandt andet fibernetinvesteringer. Det er nærliggende   at se elselskabernes planlagte fibernetudrulning i lyset af elselskabernes nye mu- ligheder for at investere deres formue, om end det formentlig også gør sig gældende, at elselskaberne forventer, at de vil kunne opnå større eller mindre omkostningssynergier ved samtidig drift af fibernet og elnet, og det kan ikke udelukkes, at visse forbrugerejede elselskaber betragter en fibernetudrulning til kunderne som et alternativ til udbetaling af dividende.
24/ 71 Boks 3: Anvendelsen af elselskabernes formue 4.2    Ledningsnettet Det danske elnet kan opdeles i transmissionsnettet og distributionsnettet. Transmissionsnettet transpor- terer el over lange strækninger  , bl.a. til og fra udlandet, mens distributionsnettet forbinder de enkelte elkunder med transmissionsnettet. Den yderste del af distributionsnettet udgøres af lavspændingsne   ttet med en spænding på 0,4 kV. Det overordnede transmissionsnet ejes og drives af Energinet.dk. De re- gionale transmissionsnet og distributionsnettet ejes og drives af de regionale transmissionsselskaber og af netselskaberne. Det  danske  kabel-  og  luftledningsnet  er  ifølge  Dansk  Energis  elforsyningsstatisti k  (2004)  i  alt  på 168. 595 km, som fordeler sig med 117.775 km i Vestdanmark og 50.821 km i Østdanmark . Næsten 80 pct. af det samlede net er kabellagt . Der foretages i disse år store investeringer i kabellægning af     elnettet. Orkanen i 1999 gav store ød e- læg  gelser på elnettet og forårsagede, at mange elforbrugere var uden strøm i flere dage. Dette og de senere storme har ført til en intensiveret kabellægning. Således var knap 85 pct. af distributionsnettet, med spændinger fra 20 kV og derunder,   kabellagt ved udgangen af 2004 mod 77 pct. i 1999. Bortset fra Københavnsområdet er kabellægni ngen lavere i Østdanmark end i V  estdanmark. Distributionsnettet når  ud  til 2.990.800 elkunder, som fordeler sig  med 1.598.000 i Vestdanmark og 1.392.800 i Østdanmark.