DEPARTEMENTET J.nr. M 1034-0364 Den 22. november 2004 Miljøministerens besvarelse af spørgsmål nr. 4 (ad L 60    – af Folketingets Miljø - og Planlægningsudvalg den . Spørgsmål  nr. 4: Ministeren bedes kommentere henvendelsen af 15. november 2004 fra Oluf Jørgensen, Danmarks Journalisthøjskole, jf. L 60   – Svar: I henvendelsen fra Oluf Jørgensen,  Danmarks Journalisthøjskole re  j- ses en række spørgsmål i relation til lovforslaget, direktivet om o ffent- lighedens adgang til miljøoplysninger og Å   rhus-konventionen. Jeg vil i det følgende tillade mig at besvare disse spørgsmål emneo   p- delt svarende til emnerne i henvendelsen: Det er væsentligt at bemærke, at Århus -konventionen og dermed di- rektivet om miljøoplysninger, som ge nnemfører dele af konventionen, indeholder en række bestemmelser og begreber, der ikke i sig selv er klare og utvetydige og som derfor overlader et vist skøn til såvel pa  r- ter i konventionen som EU-medlemslande ved gennemførelsen af b e- stemmelserne i national ret. Århus  -konventionen Oluf Jørgensen finder bl.a., at lov om aktindsigt i miljøoplysninger er lovteknisk ulæseligt, og at det foreliggende lovforslag kun gør loven endnu dårligere. Lov om aktindsigt i miljøoplysninger bygger på offentlighedslovens og forvaltningslovens almindelige regler og fastsætter herudover de særregler, der gælder for miljøoplysninger.

Denne implementeringsmetode blev valgt med det første direktiv om fri adgang til miljøoplysninger (90/313) fra 1994 og forsat med i m- plementeringen af Århus  -konventionen med lov nr. 447 af 31. maj 2000 og nu senest med det foreliggende lovforslag. Denne implementeringsmetode blev valgt, fordi man så vidt muligt ønskede at bygge på offentlighedsloven og forvaltningsloven, som var kendt i forvaltningen og hos borgerne. Det skønnedes ikke hensigt s- mæssigt at introducere et helt nyt regelgrundlag, der kun skulle gælde for miljøoplysninger. Der er således tale om et valg mellem to implementeringsmetoder, som begge inderholder fordele og ulemper. Jeg medgiver, at det kan opleves som en vanskelig tilgængelig lov, og   Miljøstyrelsen vil derfor udarbejde en vejledning, der vil ligge klar i foråret 2005. Herudover vil der snarest blive udarbejdet en lovb e- kendtgørelse, d.v.s. en sammenskrivning af lov og æn   dringslove, så oplysningerne er samlet et sted. Hvor gælder reglerne Oluf Jørgensen finder, at definitionen på en ”offentlig myndighed” i lov om aktindsigt i miljøoplysninger, som senest blev ændret ved i   m- plementeringen af Århus  -konventionen er for snæve  r i forhold til di- rektivets definition i artikel 2, nr. 2.  Oluf Jørgensen finder således, at private virksomheder, der fx udfører driftsopgaver eller udfører unde  r- søgelser for det offentlige, også er omfattet af begrebet offentlige myndigheder.   I følge  direktivets definition er ”Offentlige myndigheder” a)    statslig eller anden offentlig forvaltning, herunder offentlige rå d- givende organer, på nationalt, regionalt eller lokalt plan b)   enhver fysisk og juridisk person, der udøver offentlige administr a- tive funktioner i henhold til national ret, herunder konkrete opga- ver, aktiviteter og tjenesteydelser i forbindelse med miljøet, og c)    enhver fysisk og juridisk person, der har offentlig ansvar for eller udøver offentlige funktioner eller tjenesteydelser i relation til  mil- jøet, og som er underlagt kontrol af et organ eller en person, der falder ind under litra a) eller b). Definitionen er i alt væsenlighed den samme som Å rhus- konventionens definition på en offentlig myndighed  – bortset fra at der i b) er tilføjet et ”  enhver”. Dette må dog antages at gælde uanset om ordet ”enhver” er tilføjet eller ej. Dette er også lagt til grund ved den danske implementering af konventionen i 2000.

Ved den danske implementering i 2000 blev det lagt til grund, at defi- nitionens litra a) og b) allerede er omfattet af § 1 i offentlighedsloven som angiver hvilken virksomhed, der er omfattet af loven og dermed af lov om aktindsigt i miljøoplysninger. Der var herefter alene behov for at udvide definitionen for så vidt angår litra c) og denne   definition kan nu genfindes i den gældende § 1, stk. 2, i miljøoplysningsloven. Jeg er således ikke enig i, at der er behov for at ændre loven på dette område. Med hensyn til private virksomheder, der udfører faktisk forvaltning s- virksomhed for det offentlige er udgangspunktet her, at disse ikke er omfattet af den nugældende lovs § 1. I forbindelse med gennemførelsen af Århus   -konventionen i dansk ret i 2000 blev der imidlertid indsat en bemyndigelsesbestemmelse i miljø- beskyttelseslovens § 83, stk.3, hvorefter der kan fastsættes regler om, at amtsråd og kommunalbestyrelser skal være i besiddelse af milj   øo lysninger om kommunal virksomhed, uanset om varetagelsen af så- danne opgaver er helt eller delvist udlagt til private virksomheder. Denne bemyndigelse er blevet udnyttet med bekendtgørelse 613 af 26. juni 2001 om kommunalbestyrelsers og amtsråds pligt til at være i b   e- siddelse af miljøoplysninger ved udlægning af kommunal virksomhed til private. Oluf Jørgensen anfører endvidere, at direktivet og lovforslag  ets § 1, nr. 5 (§ 3), om at retten til miljøoplysninger omfatter oplysninger, der er i myndighedens besiddelse eller opbevares for den, må betyde, at bl.a. virksomheders egenkontrol oplysninger er omfattet af retten til aktindsigt, uanset at myndigheden ikke har bedt og fået oplysningerne fra virksomhederne. Jeg mener ikke, der er grundlag for en så vidtgående fortolkning. Det må antages, at reglen må forstås således, at oplysninger som o    p- bevares for myndigheden fysisk et andet sted, er omfattet af loven. Det betyder, at f.eks. egenkontrol oplysninger hos virksomheden først er omfattet, når myndigheden har bedt om og fået oplysninge  rne. Miljøoplysninger Oluf Jørgensen mener, at der givetvis er mange andre myndigheder end miljømyndighederne, der arbejder  med miljøoplysninger og at det er vigtigt at få informeret myndigheder og organer om miljøoply  s- ningsloven og Århus  -konventionen. I forbindelse med implementeringen af Århus  -konventionen i 2000 gennemførte Miljøministeriet en omfattende høring af andre rel   evante ministeriet om Århus  -konventionens betydning for deres lovgivning.

Jeg er imidlertid meget enig i, at der er et stort informationsbehov og derfor vil Miljøstyrelsen, som nævnt ovenfor  udarbejde en vejle   d- ning, der retter sig mod såvel borgerne som  myndighederne. Undtagelser fra indsigt Oluf  Jørgensen mener, at direktivets artikel 4 om undtagelser fra re t- ten til aktindsigt i sager om emissionsoplysninger er implementeret forkert, fordi direktivet også stiller krav om, at en anmodning om ak t- indsigt i emissionsoplysninger ikke kan afslås med henvisning til i n- terne arbejdsdokumenter, jf. offentlighedslovens § 7. Direktivet stiller ikke krav om, at anmodninger om emissionsoplys- ninger ikke må afslås med henvisning til interne dokumenter. Direkt  i- vets artikel 4, stk. 2 anfører, at der ikke kan gives afslag på emission  s- oplysninger med henvisning til artikel 4, stk. 2, litra a), d), f), g),og h). Retten til af afslå anmodninger om aktindsigt i interne dokumenter er omfattet af artikel 4, stk. 1, litra e) om interne meddelelser og er sål e- des ikke omfattet af den udvidede adgang til aktindsigt i emissionsop- lysninger. Jer ser derfor ikke behov for at ændre lovforslaget på dette punkt. Oluf Jørgensen anfører at samspillet mellem persondataloven og o  f- fentlighedsregler giver anledning til nogen tvivl, og at direktivet om offentlig adgang til miljøoplysninger betyder, at persondatalovens re g- ler ikke gælder fuldt ud, når personoplysninger indgår i miljøsager. Jeg skal her henvise til lovforslagets almindelige bemærkninger, punkt 2.1.1 og de specielle bemærkninger til § 1, nr. 3, hvoraf bl.a. fremgår, at direktivet må forstås således, at offentliggørelse og videregivelse af personoplysninger skal  respektere databeskyttelsesdirektivet og nati- onale regler fastsat i medfør heraf, dvs. persondataloven. For så vidt angår straffesager har jeg bedt Justitsministeriet   – som spørgsmålet hører under    - om en udtalelse, og så snart den foreligger vil jeg oversende den til udvalget. Oluf Jørgensen nævner, at der i de senere    år er fastsat mange b e- grænsninger i offentlighedsprincippet i Danmark, og at det er nødve   n- digt at foretage en kritisk gennemgang af undtagelser i særregler. Oluf Jørgensen nævner som eksempler på sådanne særregler, der ikke lever op til Århus  -konventionen og miljøoplysningsdirektivet, offentli g- hedsregler i produktsikkerhedsloven, elforsyningsloven og bekendtgø- relsen om registeret for genteknologi. Den nugældende miljøoplysningslov indeholder i § 2, stk. 2 en regel om, at retten til aktindsigt efter miljøo plysningsloven ikke begrænses af særlige bestemmelser om aktindsigt i anden lovgivning. Dette gæ l-

der dog ikke bestemmelser fastsat til gennemførelse af Fællesskab   sret- lige forpligtelser. Udgangspunktet er således at aktindsigt i miljøoplysninger ikke kan begrænses af bestemmelser i anden lov end miljøoplysningsloven og dermed offentlighedsloven og forvaltningsloven. Dette gælder dog i  k- ke EU-fastsatte bestemmelser. For så vidt angår EU  -bestemmelser må det bero på en fortolkning af EU-retten, om konkrete bestemmelser skal have forrang fremfor denne lov. Med hensyn til de konkrete eksempler på særregler har jeg forelagt spørgsmålet for Beskæftigelsesministeriet og Erhvervs - og Økonom i- ministeriet, der har oplyst følgende: ”Vedr. produktsikkerhedsloven Produktsikkerhedsloven,  lov  nr.  364  af  18.  maj  1994  om  produktsik- kerhed, som senest ændret ved lov nr. 1170 af 19. december 2003, i  n- deholder en særlig bestemmelse om aktindsigt i § 21, stk. 2. Bestemmelsen indeholder en undtagelse fra lov om offentlighed i for- valtningen  for så vidt angår oplysninger, der er indhentet til brug for myndighedens  kontrol  af  virksomhedernes  egenkontrol  eller  gennem den offentlige kontrol, der svarer hertil, og produktsikkerhedsmyndig- hedens  oplysninger om virksomhedernes kvalitetscertificering. Produktsikkerhedsloven er udfærdiget i forbindelse med gennemføre   l- se   af      direktivet   om   produktsikkerhed   i   almindelighed   (direktiv 92/59/EØF og ændret efter direktiv 2001/95/EF). Ovennævnte  bestemmelse  i  lovens  §  21,  stk.  2,  er  imidlertid  ikke    en gennemførelse af en bestemmelse i direktivet, men er en national b e- stemmelse. Den omhandlede bestemmelse i produktsikkerhedslovens § 21, stk. 2, vil derfor i medfør af miljøoplysningslovens § 2, stk. 2, ikke begrænse adgangen til oplysninger i medfør  af miljøoplysning sloven. Vedr. elforsyningsloven Bestemmelsen  i  elforsyningslovens  §  84,  stk.  7,  vedr.  fortrolighed  af kommercielt følsomme oplysninger er en implementering af artikel 12 og 16 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/54/EF af 26.  juni 2003 om fælles regler for det indre marked for elektricitet og om o  p- hævelse af direktiv 96/92/EF. Bestemmelsen er dog udvidet til at gæ l- de flere virksomheder end krævet efter direktivet.

Hensigten med bestemmelsen er at sikre lige markedsadgang for alle inden for elsektoren, eksempelvis at en virksomhed omfattet af elfor- syningsloven ikke får en konkurrencemæssig fordel i forhold til andre virksomheder. Det har derimod ikke været meningen, at bestemmelsen skulle  omhandle  miljøforhold  eller  begrænse  ad   gangen  til  aktindsigt efter lov om aktindsigt i miljøoplysninger eller offentlighedsloven. Bestemmelsen  om  fortrolighed  i  direktivet  om  et  indre  marked  for elektricitet  understøtter  dette,  da  der  heri  tages  forbehold  for  anden lovbestemt pligt til at videregive oplysninger. Set  i  sammenhæng  med §  2,  stk.  2,  i  lov  om  aktindsigt  i  miljøoply   s- ninger  begrænser  elforsyningslovens  §  84,  stk.  7,  efter  Økonomi -  og Erhvervsministeriets opfattelse således ikke adgangen til oplysninger i medfør af lov om ak tindsigt i miljøoplysninger. En  tilsvarende  bestemmelse  findes  i  naturgasforsyningslovens  §  46, hvor det ovenfor anførte finder tilsvarende anvendelse. Vedr. registeret for genteknologi Arbejdstilsynet er ikke enig med Oluf Jørgensen i, at bekendtgørelse nr. 579 af 1. september 1987 om registret for genteknologi ikke lever op til Århuskonventionen og EU  -direktivet og derfor må revideres. Det fremgår klart af § 5 i bekendtgørelsen, at det er myndigheden, der efter en konkret vurdering afgør, om anmelderen har en  så væsentlig økonomisk interesse i, at en anmodning om at holde oplysningerne fortrolige skal imødekommes. Udgangspunktet er således, at registrets oplysninger er offentligt tilgængelige, medmindre myndigheden har vurderet, at de er fortrolige efter en konkret vurdering, jf. bekendtg ø- relsens § 7.” Aktindsigt i digital form Oluf Jørgensen finder, at lovforslagets nr. 7, om at borgerne som h o- vedregel har ret til at få udleveret miljøoplysningen i den form eller format som de ønsker, skal præciseres, sålede s at reglen også omfatter elektronisk kopier. Det er rigtigt, at bemærkningerne til den nye regel ikke specificerer typen af kopier, herunder om der er tale om kopi af oplysninger på p a- pir eller af elektroniske oplysninger. Jeg mener umiddelbart ikke, at der foreligger nogen uklarhed. Det skyldes, at miljøoplysningsloven omfatter oplysninger, som for e- ligger i en hvilken som helst form, skriftlig, elektronisk,  i billed eller lyd form m.v.  

Miljøstyrelsen vil præcisere dette i vejledningen til loven. Oluf Jørgensen har endvidere tilsyneladende den opfattelse, at det et en ubetinget ret for borgerne, at få miljøoplysningen udleveret i en b  e- stem form. Det er ikke tilfældet, idet direktivet fastsætter, at borgerne skal have udleveret oplysningerne i den ønskede form eller format, medmindre   oplysningerne allerede er offentligt tilgængelige i en anden form, som er let tilgængelig for den pågældende, eller der er rimelige grunde til at stille oplysningerne til rådighed i en anden form eller format. Korrekte og ajourførte miljøinformationer Oluf Jørgensen  gør gældende, at lovforslaget ikke implementerer d i- rektivets bestemmelse om, at medlemstaterne skal formidle rapporter over miljø Oluf Jørgensen finder det endvidere vigtigt at få understre  get i lov el- ler vejledning, at myndighederne ved formidling af vigtige oplysnin- ger i det mindste skal udforme et resumé i et ikke teknisk sprog. Endelig ønsker Oluf Jørgensen lovforslagets § 4 b, stk. 2, ændret sål e- des, at pligten til at oplyse, efter anmodning, om metoder til måling, prøveudtagning m.v. vedr. emissioner m.v. udvides til bl.a. også at omfatte metoder til økonomiske analyser. Med hensyn til rapporterne findes dette krav til formidling også i Å   r- hus-konventionen og ved implementeringen af konventionen i 2000 blev der indsat en bestemmelse i planloven ( § 2, stk. 3), hvorefter der mindst hvert 4 år skal udgives en eller flere rapporter, der redegør for miljøets tilstand i Danmark og for natur og miljøpol  itikken. Med hensyn til målemetoder ge nnemfører lovforslaget miljøoply  s- ningsdirektivet, som ikke stiller krav om resumeer eller om oplysning om økonomiske metoder m.v. Jeg formoder,  at myndighederne i vidt omfang bestræber sig på at formidle vigtige oplysninger i et let tilgængeligt sprog o  g det vil også blive medtaget i vejledningen. Med hensyn til en oplysningspligt om økonomiske metodevalg m.v. falder det uden for rammerne af dette lovforslag og jeg ser derfor ikke behov for at ændre lovforslaget på dette punkt. Aktiv information via internettet Oluf Jørgensen mener ikke, at lovforslaget indeholder miljøoply  s- ningsdirektivets og Århus  -konventionens krav om, at myndighederne skal organisere miljøinformation, så den aktivt og systematisk kan

spredes til offentligheden. Disse krav betyder, at myndighederne skal udnytte informationsteknologiens muligheder til at praktisere åbenhed om miljøforhold. Oluf Jørgensen mener endvidere ikke, at lovforslagets bemyndigelse s- bestemmelse giver sikkerhed for, at ministeren vil gennemføre de krav i Århus  -konventionens og direktivet der for alvor peger fremad mod udvikling af demokratiet om miljøforhold. Med hensyn til om direktivets artikel 7 om aktiv formidling af miljø- oplysninger er korrekt implementeret i lovforslaget har Dicar, Journa- listhøjskolen rej st det samme spørgsmål i forbindelse med høringen over lovforslaget og jeg vil derfor i det hele henvise til høringsnotatet, som er oversendt til udvalget.    Med hensyn til anvendelse af elektronisk informationsteknologi er bå- de konventionen og direktivet relativt vagt på dette punkt. Direktivet taler om i artikel 7 om at medlemstaterne skal sikre, at myndighederne   ordner miljøoplysningerne på en sådan måde, at de aktivt og system a- tisk kan formidles, herunder navnlig elektronisk, når en sådan er til rådi ghed. Endvidere skal medlemsstaterne sikre, at miljøoplysninger i stigende grad findes på elektroniske databaser, som er let tilgængelige for o   f- fentligheden gennem offentlige telekommunikationsnet. Lovslaget lever således op til direktivets krav. Den foreslåede bemyndigelsesbestemmelse om aktiv formidling af miljøoplysninger vil blive brugt til at fastsætte regler i overensste   m- melse med direktivet om myndighedernes formidlingsindsats på dette områ de. Tidsfrister og klageadgang Oluf Jørgensen mener, a t lovforslagets nye regel om, at sager om akt- indsigt skal afgøres under hensyntagen til en evt. tidsfrist fra ansøger   hurtigst muligt, skal præciseres således, at mediernes behov for d   o- kumentation i aktuelle sager stiller særlige krav om hurtig behandling  . Det bør herudover præciseres, at krav til hurtighed ikke må omgås fx ved høringer. Jeg har forståelse for,  at medierne kan have behov for dokumention hurtigt i aktuelle sager, og jeg vil gerne præcisere dette i vejledningen. Med hensyn til spørgsmåle  t om høringer, vil det ofte være nødvendigt at høre dem, der bliver berørt af aktindsigtssagen simpelt hen for at tilvejebringe det nødvendige grundlag for den myndighed, der skal a f- gøre aktindsigtsagen. Men det vil heller ikke efter den gældende ret   s-

tilstand være lovligt at iværksætte høringer med det formål at omgå kravet om hurtighed. Oluf Jørgensen finder endvidere, at de danske klageinstanser ikke l e- ver op til direktivets og konventionens krav om, at der skal være en hurtig adgang til at få prøvet af  slag på aktindsigt ved en offentlig myndighed eller et ved lov oprettet uafhængigt og upartisk organ. Han påpeger endvidere, at der ikke altid vil være en klageadgang ved a   f- slag på aktindsigt fra f.eks. ministerier, råd og nævn. Det er rigtigt, at såvel d irektivet som konventionen stiller krav om, at der i tillæg til enten domstolsprøvelse eller ved et ved lov oprettet ua   f- hængigt organ skal være afgang til en hurtig og billig procedure, hvorved borgerne kan få revurderet sit afslag på ak  tindsigt. Hverken Århus  -konvention eller miljøoplysningsdirektiv angiver, hvad der skal forstås ved ”hurtigt”. Man har derfor ved implement   e- ringen i 2000 ikke fundet det nødvendigt at indsætte en konkret frist og det må herefter bero på en konkret vurdering af ordet set i s  am- menhæng med sagens beskaffenhed og omstændighederne i øvrigt. Det er herefter min vurdering, at de danske regler lever op til direkti- vets og konventionens krav om adgang til en hurtig administrativ ad- gang til at få revurderet sin sag. Med hensyn til ravet om at kunne få adgang til at få revurderet sin sag, har man ved implementeringen af konventionen i 2000 lagt til grund, at dansk forvaltningsrets almindelige remonstrationsregler ( dvs. adgangen til at få sin sag genoptaget ved den myndighed, der tra f afgørelsen) finder anvendelse i de tilfælde, hvor der ikke er en klag   e- adgang opfylder dette krav. Af væsentlig betydning i praksis kan også nævnesadgangen til at forelægge sagen for Ombudsmanden og Ti l- synsrådene, som også a  nført af Oluf Jørgensen. Betaling for information Oluf Jørgensen anfører, at lovforslagets § 5, stk. 3, om forbud mod at tage gebyr for adgang til registre m.v. over miljøoplysninger intet i n- deholder om det vigtige spørgsmål om betaling for udtræk fra elektr o- niske databaser. I praksis er journalister blevet mødt med eksorbitante betalingskrav, der bl.a. er begrundet med, at virksomheder, der vareta- ger databehandlingen, kræver de høje beløb for at levere udtræk. Hverken konvention eller direktiv indeholder noget forbud mod at ta- ge gebyr for udlevering af kopier. Dette omfatter også elektroniske kopier. Som Oluf Jørgensen anfører, stiller såvel direktiv som konvention krav om at gebyrer skal være rimelige. Af direktivets præampel fre m- går, at dette indebærer, at gebyret som hovedregel i   kke må overstige

de faktiske omkostninger ved tilvejebringelse af det pågældende mat   e- riale. I konkrete tilfælde, hvor offentlige myndigheder udleverer mi  l- jøoplysninger på et kommercielt grundlag, og hvor det er nødvendigt for at kunne sikre den fortsatte indsamling og udgivelse af sådanne oplysninger, betragtes et markedsbaseret gebyr som rimeligt. Den nugældende miljøoplysningslov indeholder gebyrbestemmelser i § 5, stk. 2, som giver vedkommende ministre adgang til at fastsætte regler om betaling for aktindsigt i miljøoplysninger, der er til rådighed i anden form end skriftlig form. På Miljøministeriets område er udstedt en bekendtgørelse om dette emne, jf. bekendtgørelse 579 af 27. juni 1994, som bestemmer, at der kan opkræves gebyr for udlevering af kop  i af miljøoplysninger, der foreligger i andet end skriftlig form svarende til de faktiske omkost- ninger ved fremstilling af kopien. Dette er helt i overensstemmelse med såvel direktivets som konvent i- onens krav og der er derfor ikke behov for lovændringer p  å dette punkt. Med hensyn til diskussionen, om hvad der så må betragtes som et r  i- meligt beløb, anfører direktivet kun, at gebyrer som hovedregel ikke må overstige de faktiske omkostninger forbundet med tilvejebringe l- sen af det pågældende materiale. Oluf Jørgensen anfører endeligt, at direktivet og konventionen stiller krav om at myndighedernes it-systemer indrettes, så de bliver let ti l- gængelige for offentligheden. Som ovenfor nævnt er direktivet ikke meget præcist i sit krav til me lemslandene på det pu nkt, idet direktivet i artikel 7 alene kræver, at miljøoplysninger i stigende grad findes på elektroniske databaser, som er let tilgængelige for offentligheden gennem offentlige telekommun  i- kationsnet. Der vil som ovenfor nævnt komme en bekendtgørelse om e   mnet. Jeg er herudover fuld af fortrøstning med hensyn til udviklingen på dette område, som uden tvivl vil medføre at flere og flere miljøoply   s- ninger bliver let tilgængelige for offentligheden via den elektroniske teknologi.