1
28.november 2004
Til Folketingets Miljøudvalg og
Miljøminister Connie Hedegaard
”Skal Århuskonventionen ikke gennemføres i Danmark?”
Replik til miljøministerens svar og forslag til ændringer i
lovforslaget om ændring af miljøoplysningsloven
Af Oluf Jørgensen, afdelingsforstander i informations -
og forvaltningsret, Danmarks Journalisthøjskole
1. Indledning
Miljøministeren har 22.november svaret på spørgsmål 4 fra Folketingets Miljøudvalg
og kommenteret min henvendelse af 15.november om ministerens lovforslag.
Miljøministerens svar er på nogle punkter imødekommende i forhold til min kritik.
Ved andre spørgsmål er ministeren uenig, og nogle spørgsmål bliver ikke
kommenteret.
Miljøministerens svar indeholder løfter om klargøring af reglerne i en kommende
vejledning. Det er også opmuntrende, at miljøministeren vil sørge for, at
miljøoplysningsloven bliver præsenteret i en sammenhængende tekst i form af en
lovbekendtgørelse.
Ministeren vil bl.a. klargøre i vejledningen, at offentligheden som hoved regel
har ret til aktindsigt i elektronisk form, når denne form ønskes. Desuden vil
ministeren præcisere, at vigtige miljøoplysninger skal formidles i et let tilgængeligt
sprog.
Ministeren giver også positive løfter om at præcisere i vejledningen, at der
skal tages særlige hensyn til journalisters behov for hurtig dokumentation i aktuelle
sager. Ministeren nævner, at høringer i forbindelse aktindsigt ikke må bruges til at
omgå kravet om hurtighed. I den forbindelse vil det være nyttigt, hvis ministeren i
vejledningen vil pointere, at myndigheder skal fastsætte en kort høringsfrist, som gør
det muligt at opfylde lovens krav til hurtig behandling af aktindsigt.
Vejledningen er nødvendig for at formidle lovreglerne i en forståelig form. Den kan
blive meget nyttig, men den kan ikke klare problemerne, der er nævnt neden for.
2
Minimumskravene i Århuskonventionen og EU -direktivet kan kun opfyldes ved
ændringer i lovforslagets tekst og ved fortolkningsbidrag i den kommende betænkning
fra Folketingets Miljøudvalg .
Miljøministerens lovforslag sigter på en minimumsgennemførelse af de krav, der
følger af Århuskonventionen fra 1998 og EU -direktivet fra 2003. Denne præmis
lægger jeg til grund i det følgende, hvor jeg henviser til artikler i direktivet.
2. Offentlig adgang til miljøoplysninger skal sikres ved offentlige funktioner og
tjenesteydelser, uanset om de udføres i offentligt eller privat regi (art.2, stk.2)
Konventionen og direktivets minimumskrav er ikke opfyldt på dette punkt. Det
betyder, at offentlighedens adgang til miljøoplysninger bliver reduceret ved
udlicitering og privatisering af opgaver. Dermed bliver beslutninger om udlicitering
og privatisering i Danmark unødvendigt problematiske.
Den nuværende § 1, der definerer anvendelsesområdet, blev vedtag et ved
ændringen af miljøoplysningsloven i 2000. Ordlyden i § 1 ser ud til at opfylde
kravene i konvention og direktiv. Den omfatter ”offentlige funktioner eller
tjenesteydelser i relation til miljøet, som er underlagt offentlig kontrol”. Problemet er,
at ordlyden blev indsnævret i bemærkningerne til lovforslaget (L 170, 1999
-2000).
Ifølge bemærkningerne gælder loven ikke for private virksomheder, der overtager
driften af offentlige funktioner.
Bemærkningerne fra 2000 tager ikke højde for, at der en afgøre
nde forskel
mellem det funktionelle begreb, der anvendes i konventionen (og senere direktivet) og
det organisatoriske (formelle) begreb, der hidtil har været udgangspunktet i Danmark
og i øvrigt også i en række andre lande. Organets opgaver er afgørende fo
r, om det
skal være omfattet.
Da lovteksten er i orden, kan problemet formentlig løses, hvis Folketingets
Miljøudvalg i betænkningen til det aktuelle lovforslag får præciseret, at lovens
anvendelsesområde skal svare til konventionen og direktivet. Hvis d et haster meget
med lovforslagets vedtagelse kan en nærmere udredning og beskrivelse af lovens
anvendelsesområde evt vente til efter lovens vedtagelse. Præciseringen i
betænkningen er nødvendig for at give miljøministeren et korrekt grundlag for at
beskrive anvendelsesområdet i den kommende vejledning.
Miljøministeren henviser til en bekendtgørelse fra 2001 om udlægning af
kommunal virksomhed til private, men den opfylder ikke kravene. Dels sikrer den
ikke offentligheden indsigt i miljøoplysninger hos den p rivate virksomhed, dels
vedrører den kun miljøbeskyttelseslovens område.
Note: Problemstillingen er grundigt belyst i ”The Aarhus Convention. An implementation guide”,
UNECE 2000 side 32 – 34 og i det svenske Miljødepartements udredning ”Århuskonvention
en” (Ds
2004:29), bilag 6. Den norske miljøinformationslov fra 2003 omfatter alle virksomheder og går dermed
videre end minimumskravene.
3
3. Oplysninger om emissioner må ikke hemmeligholdes i interne
arbejdsdokumenter (art.4)
Miljøministeren ser ikke noget behov for at ændre lovforslaget på dette punkt.
Ministeren henviser til, at direktivets tekst vedrørende emissioner ikke henviser til
art.4 stk.1, litra e, hvor ”interne meddelelser” er nævnt (næstsidste sætning i art.4,
stk.2). Det bliver overset, at teksten henviser i stedet til stk.2, litra a. Det betyder, at
oplysninger ifølge direktivet ikke kan undtages med henvisning til tavshedspligt af
hensyn til sagsbehandling.
Tavshedspligt gælder ved særlige beskyttelsesbehov, og det ville være
paradoksalt, hvis emissionsoplysninger skal udleveres, når der er særlige
beskyttelsesbehov, men kan hemmeligholdes, når der ikke er sådanne behov.
Forklaringen er, at begrebet ”interne meddelelser” er et snævrere begreb end ”interne
arbejdsdokumenter” i den danske offentlighedslov. Desuden har direktivet en
tilføjelse om, at evt. undtagelser for interne meddelelser skal tage hensyn til
offentlighedens interesse i at blive bekendt med oplysningerne. Set i sammenhæng
med direktivets krav til åbenhed om emissionsoplys ninger er det klart, at sådanne
oplysninger ikke kan hemmeligholdes som interne arbejdsdokumenter.
Problemet kan løses ved at tilføje offentlighedsloven § 7 til listen i lovforslagets § 2
stk.5. Hermed markeres, at emissionsoplysninger ikke kan undtages som interne
arbejdsdokumenter. Og det sikres, at offentligheden har ret til at se en myndigheds
egne vurderinger af en forurenings karakter og konsekvenser.
Foreløbige interne overvejelser om, hvad der skal gøres har derimod ikke
karakter af emissionsoplysninger og kan derfor fortsat undtages fra aktindsigt som
interne arbejdsdokumenter, medmindre den offentlige interesse opvejer
beskyttelsesbehovet (art.4, stk.1, litra e).
4. Oplysninger om miljøkriminalitet må ikke hemmeligholdes (art.4)
Lovforslagets § 2 stk.3, sidste pkt. henviser til offentlighedsloven § 2 stk.1 pkt. 1, og
opretholder hermed en generel undtagelse fra aktindsigt i sager inden for
strafferetsplejen. Det betyder, at oplysninger om miljøkriminalitet er generelt undtaget
fra aktindsigt.
Miljøministeren henviser desuden til lovforslagets bemærkninger om, at ”direktivet
må forstås således, at offentliggørelse og videregivelse af personoplysninger skal
respektere databeskyttelsesdirektivet og nationale regler fastsat i medfør heraf, dvs.
persondataloven”.
Persondataloven regulerer, om det er berettiget at videregive oplysninger.
Begrebet persondata omfatter oplysninger om enkeltmandsejede virksomheder og
visse interessentskaber.
Hvis der ikke ændres i disse præmisser er resultatet, at Folk
etinget dekreterer fortsat
hemmeligholdelse af miljøoplysninger, når de handler om lovovertrædelser. En sådan
retstilstand er stærkt skadelig for miljømyndighedernes indsats for at påvirke
miljøadfærden i lovlig retning. Det placerer Danmark i en besynderl ig situation
sammenlignet med nabolande. Hemmeligholdelse af de alvorligste miljøsager er
utænkelig i Norge og Sverige og formentlig i de fleste europæiske lande.
4
Der er flere misforståelser i lovforslagets præmisser på dette punkt.
Ifølge EU -direktivet art. 4, stk.2, litra c kan medlemsstaterne fastsætte
undtagelser fra aktindsigt for at beskytte ”retssagers behandling ved domstolene, en
persons mulighed for retfærdig rettergang eller offentlige myndigheders mulighed for
efterforskning”. Der findes ikke nogen mulighed for at fastsætte generelle undtagelser
fra aktindsigt om miljøkriminalitet.
Ifølge direktivet art. 4, stk.2, litra f, kan der fastsættes undtagelser for at
beskytte personoplysninger, men ifølge det følgende afsnit kan undtagelser ikke
fastsættes for oplysninger om emissioner. Ifølge direktivteksten skal beskyttelsen af
personoplysninger sikres ”inden for disse rammer”, og der således ikke tale om, at der
blot henvises til EU-databeskyttelsesdirektivet og den nationale persondatalovgivning.
Datatilsynet har i sit høringssvar til lovudkastet udtalt, at det specifikt bør
påpeges, ”hvis der er tilfælde, hvor persondatalovens regler fraviges, men hvor
behandlingen ligger inden for databeskyttelsesdirektivet”. Hermed antyder
Datatilsynet, at der er andre muligheder end at følge Miljøministeriets opfattelse om,
”at der som udgangspunkt ikke vil være tale om videregivelse af oplysninger, hvoraf
der kan udledes oplysninger om strafbare forhold” (jf side 2 og 3 i Datatilsynets
høringssvar).
Databeskyttelsesdirektivet fra EU rubricerer ikke oplysninger om strafbare
forhold som særligt følsomme. På dette punkt gennemførte Folketinget en stramning i
den danske persondatalov § 8, uden at der blev tænkt på, at det kunne føre til
hemmeligholdelse af oplysninger om miljøkriminalitet. Der er ikke EU -krav om
hemmeligholdelse af miljøkriminalitet. Tværtimod kræver
miljøinformationsdirektivet, at offentligheden som hovedregel skal have ret til
aktindsigt i sager om miljøkriminalitet.
Konventionens og direktivet krav til åbenhed på dette punkt kan sikres i lovforslaget
ved at fjerne den sidste sætning i § 2 stk.3. Som nævnt af Datatilsynet bør det
pointeres, hvis persondatalovens regler fraviges. Det kan indflettes i lovteksten
og/eller pointeres i betænkningen f ra Folketingets Miljøudvalg, at de strenge
beskyttelseskrav i persondataloven § 8 ikke skal gælde for miljøoplysninger på grund
af de særlige krav om åbenhed for disse oplysninger. Det vil betyde, at
miljøoplysninger, der involverer persondata, skal behand les som almindelige
persondata jf. persondataloven § 6.
Den generelle undtagelse fra aktindsigt betyder, at alvorlige miljøsager forbliver
hemmelige, når de ikke kommer for retten, men afgøres med et bødeforelæg af
politiet. Denne retstilstand er delvis begrundet i hensynet til at motivere
lovovertrædere til at acceptere bødeforelæg og dermed spare anklagemyndighed og
domstole for sagsanlæg. Som gevinst opnår lovovertræderen fortrolighed om sagen.
Set ud fra hensyn til miljøet er lukketheden meget uhensi gtsmæssig, fordi den
blokerer for straffens almenpræventive effekter. Miljøministerens bestræbelser på at
opnå respekt for lovgivningen bliver unødvendigt vanskeliggjort. Desuden er det dybt
paradoksalt at have åbenhed om mindre alvorlige sager og lukketh ed om de
alvorligste miljøsager. Der er således flere gode grunde til at opfylde konventionen og
direktivets krav om åbenhed.
Note: EU-databehandlingsdirektivet 95/46/EF definerer særligt følsomme oplysninger i art.8 stk.1 og
stiller særlig krav om beskyt telse for disse. Oplysninger om strafbare forhold er ikke nævnt i denne
bestemmelse. Art. 8 stk.5 fastsætter nogle lempeligere krav til behandling af oplysninger om strafbare
5
forhold. Desuden fastsættes, at et fuldstændigt register over straffedomme kun må
føres under kontrol
af en offentlig myndighed. Den undtagelse fra persondataloven § 8, der kan fastsættes for
miljøkriminalitet, kan derfor ikke omfatte § 8 stk. 7.
5. Særregler vildleder, selvom de klarer en formalistisk test
Jeg har i min første hen vendelse om lovforslaget nævnt, at der må foretages en kritisk
gennemgang af særregler, der begrænser aktindsigt. Miljøministeren svarer, at det
ikke er noget problem, fordi miljøoplysningsloven i § 2 stk.2 bestemmer, at danske
særregler ikke begrænser ret
ten til aktindsigt.
Ud fra en formalistisk vurdering er jeg enig. Men der er store problemer, hvis
man gerne vil undgå, at offentligheden bliver vildledt af lovreglernes ordlyd.
Ifølge produktsikkerhedsloven er alle kontroloplysninger undtaget fra aktin dsigt. Det
skyldes ikke noget krav fra EU-direktivet om produktsikkerhed og er i klar modstrid
med EU-direktivet om adgang til miljøoplysninger.
Elforsyningsloven har særlige krav om fortrolighed for at sikre lige
markedsadgang uden at tage højde for de n ye krav om åbenhed. EU -direktivet
omfatter oplysninger om energi inklusiv rentabilitetsberegninger, økonomiske
analyser og forudsætninger i forbindelse med planer og aktiviteter m.v., der vedrører
miljøet. Alle energiforsyningsselskaber er omfattet, og der er således ikke tale om at
nogle får fordele frem for andre. Dertil kommer at gennemsigtighed er et fortrinligt
middel til at fremme en fair konkurrence.
Bekendtgørelsen om registret for genteknologi giver mulighed for
hemmeligholdelse efter brede kriterier, der ikke opfylder de krav om åbenhed, der
følger af EU -direktivet om adgang til miljøoplysninger. Oplysninger om genetisk
modificerede mekanismer er udtrykkeligt omfattet af Århuskonventionen og EU -
direktivet.
6. Krav til betalingsregler er ikke opfyldt (art.5)
Århuskonventionen og EU -direktivet giver mulighed for at kræve gebyrer for
udlevering af miljøoplysninger. Gebyrer må ikke overskride ”et rimeligt beløb”, og
myndigheder, der vil opkræve gebyrer, skal offentliggøre en liste over gebyrer med
retningslinjer for anvendelsen (direktivet art.5). Betalingskrav må ikke blokere for
offentlighed, og som nævnt i UNECEs guide for implementering kan medlemslande
fastsætte retningslinjer om, at der ikke kræves betaling for elektronisk videregivelse
eller for ikke-kommerciel brug af data.
Miljøministeren nævner, at gebyrer ifølge direktivets præambel som
hovedregel ikke må overstige de faktiske omkostninger. Ministeren mener, at
miljøministeriets bekendtgørelse fra 1994 om gebyrer lever op til kravene. Min isteren
kommenterer ikke, at der i praksis er stillet krav om eksorbitante beløb for aktindsigt
efter outsourcing af databehandling.
Miljøministeriets bekendtgørelse fra 1994 og den tilsvarende bekendtgørelse
fra Trafikministeriet lever ikke op til kravene. Disse bekendtgørelser indeholder ikke
nogen liste over gebyrer, de giver mulighed for at medregne driftsomkostninger ved
nogle former for udtræk, og de indeholder ikke nærmere retningslinjer for
anvendelsen.
6
Lovforslaget medtager kun kravene i direktivets art. 5 stk.1, men ikke stk.2 og 3.
Opfyldelsen af disse krav kan ske ved tilføjelser i forlængelse af lovforslagets § 5
stk.3.
De høje gebyrkrav ved outsourcing af databehandling, der tilsyneladende
skyldes manglende omtanke ved kontraktindgåelse, er i strid med konventionen og
direktivet. Det vil være nyttigt, hvis Folketingets Miljøudvalg pointerer i
betænkningen, at outsourcing af databehandling ikke må medføre højere gebyrkrav
for aktindsigt.
7. Krav om klageadgang er ikke opfyldt (art.6)
Konventionen og direktivet stiller krav til medlemslandene om at sikre en hurtig
adgang til at få efterprøvet afslag om indsigt (direktivet art.6). De fleste afgørelser kan
klages, men det går langsomt i praksis, og der mangler en uvildig klageinstans ved
afslag på aktindsigt fra ministerier, råd og nævn.
Miljøministeren henviser til principperne om genoptagelse af en sag ved den
myndighed, der har givet afslag, men disse principper giver ikke borgeren et krav på
efterprøvelse. Direktivets krav til klageadga ng og hurtighed er ikke opfyldt.
Opfyldelsen kan fx sikres ved at gøre Miljøklagenævnet til klageorgan i tilfælde,
hvor der ikke findes et andet. Det kan ske ved ændring af § 4 stk.5, 2.pkt. (stk. 5
bliver stk.6 i lovforslaget). Med hensyn til hurtigheden vil det være nyttigt, om
Folketingets Miljøudvalg pointerer i betænkningen, at lovforslagets krav til hurtig
myndighedsbehandling også gælder for klageorganer.
8. Krav om aktiv information er ikke opfyldt (art.7)
Konventionen og direktivet stiller nye krav om, at myndigheder aktivt skal informere
om væsentlige miljøoplysninger (direktivet art.7),.
Kravene til aktiv information gælder miljøoplysninger, der er indsamlet efter
14.februar 2003. Direktivet kræver, at det i stigende grad skal ske ved elekt roniske
databaser, der er lettilgængelige via offentlige telekommunikationsnet. Det kan ske
ved oprette link til internetsider, hvor oplysningerne findes (artikel 7 stk.6).
Miljøministeren omtaler direktivets krav på dette punkt som relativt vage og
henviser til, at der skal laves en bekendtgørelse herom.
Miljøministeren har ikke kommenteret de minimumskrav til aktiv information,
der følger af direktivets art. 7 stk.2:
Retsregler, politikker, planer, programmer, tilladelser og miljøaftaler
Rapporter om miljøets tilstand og data eller oversigter over data
Miljøkonsekvens - og risikovurderinger om tilstanden i følgende
miljøelementer: luft, atmosfære, vand, jord, landskaber, naturområder,
biologisk mangfoldighed og dennes enkelte bestanddele, genetisk
modificerede organismer og vekselvirkningen mellem disse elementer.
Miljøministeren har heller ikke kommenteret de krav, der følger af direktivets art. 7
stk.4: Offentlige myndigheder skal ved ”overhængende trussel mod menneskers
7
sundhed eller mod miljøet” ... ” straks og uden ophold” udsende alle oplysninger, de er
i besiddelse af”.
Denne informationspligt skal give befolkningen muligheder til at træffe
forholdsregler, der kan forhindre eller begrænse følgerne. Dette krav om aktiv
information, der i nogle tilfæl de kan være livsvigtigt, opfyldes heller ikke i
miljøministerens lovforslag.
Miljøministeren har endvidere ikke kommenteret nye krav til aktiv
information,. der følger af protokollen til Århuskonventionen om ”Pollutant Release
og Transfer Registers”, der blev underskrevet i Kiev i 2002. Protokollen stiller nye
krav om aktiv information om virksomheder, der forurener og om overførsler af
forurening,
Kravene til aktiv information er helt centrale i de nye offentlighedsstrategier, der er
aftalt internationalt som væsentlig redskaber i indsatsen for et bedre miljø. Disse krav
bliver ikke opfyldt med miljøministerens vage tilkendegivelser om indholdet i en
kommende bekendtgørelse. Lovforslagets bemærkninger tyder på, at ministeriets
ambitionsniveau ikke lever op til konvention og direktiv.
Det er nødvendigt, at centrale krav, der fremgår af direktivets artikel 7, bliver
indarbejdet i lovforslaget.
Kravet om at den aktive information skal ske ved stigende anvendelse af
lettilgængelige databaser betyder ikke, at alle oplysninger skal være lettilgængelige
her og nu, men at der skal fastsættes en plan og arbejdes målrettet på at realisere den.
Gennemførelsen kan samtidigt sikre, at de mange data, der indsamles, nemt kan
udnyttes til miljømyndighedernes kerneopg aver. Det er heller ikke uvæsentligt.
Konventionen og direktivet indeholder også krav om, at der med jævne mellemrum
udgives rapporter (nationale, regionale og lokale) om miljøets tilstand og at disse
rapporter indeholder oplysninger om miljøkvaliteten o g belastninger af miljøet
(direktivet art.7 stk.3). Miljøministeren henviser på dette punkt til planlovens krav om
rapporter om miljøets tilstand i Danmark.
Planlovens krav omfatter kun nationale rapporter og ikke regionale og lokale,
og den dækker formen tlig ikke hele miljøområdet i den brede forstand, som
miljøoplysningsloven omfatter. Det er dog muligt, at planloven kan klare
minimumskravene på dette punkt. EU - direktivets krav om regionale og lokale
rapporter gælder ”alt efter omstændighederne”. Rappor
terne, der udarbejdes efter
planloven kan udvides, så de dækker alle relevante områder.
9. Det skal være muligt at kontrollere miljøoplysningers kvalitet (art.8)
Direktivet stiller krav til miljøoplysningers kvalitet (art.8). I den forbindelse stilles et
krav om, at offentligheden skal have mulighed for at få kendskab til metoder, der er
anvendt ved prøver, målinger og analyser af forskellige miljøfaktorer (art.8 stk.2).
Dette minimumskrav er opfyldt i lovforslaget § 4 b stk.2.
Ifølge direktivets arti kel 2 stk.1, litra e gælder krav til åbenhed også for
”rentabilitetsberegninger og andre økonomiske analyser og forudsætninger”, som er
anvendt ved udarbejdelse af politikker, lovgivning, planer m.v. Denne formulering
findes også i lovforslagets § 3 nr.5.
8
Miljøministeren nævner i svaret, at ”oplysningspligt om økonomiske
metodevalg m.v. falder uden for rammerne af dette lovforslag”. Med denne
tilkendegivelse er der stor risiko for en indskrænkende fortolkning af lovforslagets
krav vedrørende ”forudsætninge
r” for økonomiske analyser. Derfor er det
nødvendigt, at Folketingets Miljøudvalg i betænkningen understreger, at
offentligheden har ret til indsigt i præmisserne, der er anvendt ved økonomiske
beregninger og analyser. Det er meget vigtigt at sikre denne mulighed for kontrol og
faglig kritik.