Parlamentarisk Afdeling Lovsekretariatet 10.december   2004 Notat om ændringsforslag til L 118   i relation til grundlovens § 41, stk. 2 Sammenfatning: Notatet beskriver det såkaldte identitetskrav i relation til  et  ændringsfor  slag fra  undervisningsministeren  til  lovforslag  nr.  L  118  om  ændring  af  lov    om folkeskolen  (Fripladstilskud  i  skolefritidsordninger  af  økonomiske,  sociale eller pædagogiske grunde  ).   Notatet  indeholder  en  beskrivelse  af  baggrunden  for  notatets  udarbejdelse og  en  generel  beskrivelse  af  identitetskravet.  Herefter  beskrives  identitets- kravet i forhold til det ændringsforslag, som undervisnings  ministeren ønsker stillet i Uddannelsesudvalgets betæn  kning over L 118.      Notatet  konkluderer,  at  ændringsforslaget -  under  hensyn  til  den  relativt lempelige  praksis,  som  Folketinget  normalt  har  anlagt  ved  vurderingen  af, om identitetskravet er opfyldt –   ikke er så vidtgående, at en eventuel vedt  a- gelse af ændringsforslage  t må anses som grundlovsstridig, jf.  kravet i grund- lovens § 41, stk. 2, om tre behandlinger i Folketinget. Det tilføjes, at det er Lovsekretariatets vurdering, at de hensyn, der danner baggrund for de sene- re års ønsker om en forbed  ring  af lovkvaliteten  kunne have talt for at gen- nemføre  ændringsforslaget     som  et  selvstændigt    lovforslag  med  tre  behand- linger. I. Indledning L 118 om ændring af lov om folkeskolen (Fripladstilskud i skolefritidsordni  n- ger af økonomiske, so ciale eller pædagogiske grunde)   har til formål at forpligte kommunerne til at tilbyde hel eller delvis friplads til familier med børn optaget i  en  skolefritidsordning  svarende  til,  hvad  der  gælder  for  børn  i  dagtilbud, hvorefter der gives hel eller delvis fritagelse for egenbetalingen, når forældr   e- nes årlige indkomst er under 387.400 kr. i 2004, eller hvor sociale eller pæd   a- gogiske forhold gør sig  gældende.    Det fremgår af bemærkningerne til L 118, at

2 forslaget er fremsat som led i udmøntningen af  regeringens  aftale med  Dansk Folkeparti om finansloven for 2005. Undervisningsministeren  ønske r  at  stille  ændringsforslag  til    L  118, så ledes  at lovforslagets  anvendelsesområde  udvides  til   også   at  omfatte  lov  om  friskoler og private grundskoler m.v. Ændringsforslage   t indebærer, at staten skal yde ti  l- skud  til  nedbringelse  af  forældrebetalingen  i  skolefritidsordninger  inden  for bevillingen, der fastsættes på    de årlige finanslove for så vidt angår    skolefritids- ordninger omfattet af lov om friskoler og private grundskoler m.v.  Ifølge æ   n- dringsforslaget  skal  tilskuddet  fastsættes  under  hensyn  til  elevernes  og  foræ l- drenes  økonomiske  forhold  og  til,  hvorvidt  bopælsko   mmunen  yder  tilskud  til foræ  ldrebetalingen. I forbindelse med Uddannelsesudvalgets udarbejdelse af forslag til betænkning til  L  118  blev  spørgsmål  et  om  manglende  identitet  mellem  det  omtalte  æ  n- dringsforslag og L 118 rejst i udvalget, hvorfor Uddannelsesudvalgets sekreta- riat  har  anmodet  Lovsekretariatet  om  at  vurdere  ovennævnte  ændringsforslag set i relation til grundlovens § 41, stk. 2. På  denne  baggrund  har  Lovsekretariatet  udarbejdet  nærværende  notat  med henblik på at belyse nævnte problemstilling. II. Generelt om identitetskravet Ifølge grundlovens § 41, stk. 2, kan et lovforslag ikke vedtages, forinden det tre gange har været behandlet i Folketinget. Identitetsproblematikken drejer sig om, hvor omfattende ændringer der kan f  o- retages i et lovforslag under dets behandling i Folketinget, uden at den næv  nte bestemmelse i grundlovens § 41, stk. 2, kan anses for overtrådt. Man kan sige, at grundlovens § 41, stk. 2, sætter grænser for, i hvilket omfang et lovforslags identitet kan ændres ved ændringsforslag . Grundlovens  §  41,  stk.  2,  opstiller  ikke  klare  grænser  for,  hvornår  identitet   s- kravet er opfyldt. Besvarelsen af spørgsmålet må bero på en konkret vurdering i det enkelte tilfælde. Der bør herved lægges vægt på, at alle spørgsmål, der g ø- res til genstand for lovgivning, sikres en grundig behandling i Folketinget, og at offentligheden (specielt de, der berøres af lovgivningen) bør have muli  ghed for at påvirke lo vgivningsprocessen. Den afgørende retningslinje må på den baggrund være, at hove dsubstansen i en af Folketinget vedtagen lov faktisk er blevet undergivet tre behandlinger. Sål e-

3 des  må  ændringsforslaget  i  hvert  fald  vedrøre  samme  emne  som  lovforslaget, dvs. at ændringsforslaget skal have indholdsmæssig sammenhæng med lovfor - slaget. Hvis Folketingets formand anser et ændringsforslag for at være for vidtgående, afgør Tinget, jf. forretningsordenens § 16, stk. 3, om det kan stilles. Afgørelsen træffes efter en indstilling fra Folketingets formand, som forinden har forhan  d- let spørgsmålet med Udvalget for   Forretningsordenen. Denne procedure forud- sætter, at ændringsforslaget ganske klart er i strid med grundloven. Hvis  et  ændringsforslag  derimod  ikke  klart  er  i  strid  med  grundl  oven,  men spørgsmålet  alligevel  rejses,  har  Udvalget  for  Forre  tningsordenen  besluttet,  at det i første omgang overlades til fagudvalget  at beslutte, hvad der videre  skal ske, eventuelt på baggrund af et notat fra Folketingets administration. I fagu d- valget må tvivlen om foreneligheden med grundloven indgå i udvalgets polit  i- ske overvejelser om ændringsforslaget. En omfattende gennemgang af kriterier, der kan indgå i afgørelsen af, om ide  n- titetskravet er opfyldt, og en gennemgang af Folketingets praksis i de senere år er gengivet i et notat fra Lovsekretariatet af 31. marts 2000, der er optrykt som bilag  4  til  Udvalget  for  Forretningsordenens  betænkning  over  B  69  af  3.  maj 2000 (Folketingstidende 1999-2000, tillæg B, side 689ff.).   Notatet er endvidere optrykt i Håndbog om Folketingsarbejdet side 158 -164. III. Identitetskravet  set  i  relation  til  undervisningsministerens ændringsforslag   til L 118 a. Indholdet af L 118 om ændring af lov om folkeskolen (Fripladsti  lskud i skolefritidsordninger  af  økonomiske,  so ciale  eller  pædagogiske  grunde  )  i hovedtræk Som ovenfor nævnt er f  ormålet med lovf orslaget at forpligte kommunerne til at tilbyde hel eller delvis friplads til familier med børn optaget i en skolefritid s- ordning svarende til, hvad der gælder for børn i dagtilbud, hvorefter der gives hel eller delvis fritagelse for egenbetalingen, når forældr   enes årlige in dkomst er under 387.400 kr. i 2004, eller hvor sociale eller pædagogiske forhold gør sig gældende.    Det fremgår af bemærkningerne til L 118, at de økonomiske kons e- kvenser af forslaget vil blive drøftet med de kommunale parter i overensste m- melse med det udvidede totalbalanceprincip (DUT).

4 b.  Hovedindholdet  af  det  ændringsforslag,  som    undervisningsministeren har ø nsket at stille til L 118 Undervisningsministeren  ønsker  at  stille  ændringsforslag  til  L  118,  således  at lovforslagets  anvendelsesområde  udvides  til   også   at  omfatte  lov  om  friskoler og private grundskoler m.v. Ændringsforslaget indebærer, at staten skal yde ti l- skud  til  nedbringelse  af  forældrebetalingen  i  skolefritidsordninger  inden  for bevillingen, der fastsættes på de årlige finansl ove for så vidt angår skolefritid  s- ordninger omfattet af lov om friskoler og private grundskoler m.v.  Ifølge æ   n- dringsforslaget  skal  tilskuddet  fastsættes  under  hensyn  til  elevernes  og  foræ l- drenes  økonomiske  forhold  og  til,  hvorvidt  bopælskommunen  yder  tilsk   ud  til forældrebetalingen.   I modsætning til det fremsatte lovforslag   skal der ikke ved tildeling af tilskud til forældrebetaling omfattet  af lov om  friskoler og private grundskoler m.v. tages hensyn til sociale og pædagog  iske forhold. Det er oprindeligt på Uddannelsesudvalgets foranledning, at  undervisningsmi- nisteren  ønsker  at  stille  ændringsforslag  he   rom.  Uddannelsesudvalget  stillede således spørgsmål til undervisningsministeren om, hvorvidt ministeren vil sikre tilsvarende  regler  for  skolefritidsordninger,  der  er  tilknyttet  frie  skoler.  Dette svarede  ministeren  bekræftende  på  o   g  oplyste,  at  ministeren  snarest  agtede  at stille  ændringsforslag  herom.    (Undervisningsministerens  skriftlige  besvarelse af spørgsmål nr. 2   vedrørende L 118  - Uddannelsesudvalget).   Undervisningsministerens  ændringsforslag  til  L    118  indebærer    en  ændring  af titlen til lovforslaget, således at titlen vi l lyde som følger:   ” Forslag til lov om ændring  af  lov  om  folkeskolen    og  lov  om  friskoler  og  private  grundskoler m.v.”.  Endvidere indsættes en   ny bestemmelse med regler om tilskud til foræ  l- drebetaling  til  skolefritidsordninger  omfattet  af  lov  om  friskoler  og  private grundskoler m.v. som ovenfor gengivet. c. Kriterier ved afgørelsen af spørgsmålet om identitet Af de kriterier, som er opregnet i det under II nævnte notat, og som kan anses som særligt re  levante at inddrage i det konkrete tilfælde  , kan nævnes, at  : (kriterier, der taler for identitet) Æ   ndringsforslaget har indholdsmæssig sammenhæng med lovforslaget, æ  ndringsforslaget berø rer ikke indholdet af lovforslaget, æ  ndringsforslaget har samme formål som lovforslaget (tilskud til nedbri n- gelse af forældrebetalingen i skolefritidsordninger),

5 æ  ndringsforslaget  indeholder  en  begunstigelse  af  den  berørte   personkreds (forældre til børn på friskoler og private grundskoler m.v.) uden at være til ugunst   for   personkredsen   omfattet   af   lovforslaget.   (Merudgifterne,   der skønnes  at  være  forbundet  med  ændringsforslaget,  finansieres  inden  for Undervisningsministeriets egen ramme). (kriterier, der taler imod identitet) Ændringsforslage   t  berører  ikke  samme  hovedlov  ( L  118  vedrører  lov  om folkeskolen, hvorimod ændringsforslaget vedrører lov om friskoler og pr   i- vate grundskoler m.v.), æ  ndringsforslaget vil berøre en  anden gruppe end lovforslaget (foræld  re til børn på   friskoler og private grundskoler m.v. ), der har ikke under 1. behandlingen været drøftelser om    indførelse af en  til- svarende tilskudsordning for friskoler og private grundskoler m.v., som ho- vedlovforslaget lægger op til   for så vidt angår folk  eskoler, æ  ndringsforslaget nødvendiggør en ændring af lovforslagets titel. Rent  lovkvalitetsmæssigt  skal  det  endelig  bemærkes,  at  den  foretagne  høring forud for lovforslagets fremsættelse i sagens natur ikke har omfattet   tilskud til nedbringelse af foræld  rebetalingen i skolefritidsordninger for så vidt angår sk  o- lefritidsordninger omfattet af lov om friskoler og private grundskoler m.v., li- gesom de pågældende myndigheder og organisationer    heller ikke er blevet hørt om ændringsforslage  t og derfor ikke har haft mulighed for at fremkomme med bemærkninger hertil.   Hertil skal dog bemærkes, at den relevante høringskreds for  ændringsforslaget  er  omfattet  af  den  foretagne  høring  forud  for  lovforsl   a- gets fremsæt  telse. Som det ses, er de nævnte kriterier ikke entydige  , ligesom det er vigtigt at hol- de  sig  for  øje,  at  ikke  alle  de  nævnte  kriterier  indgår  med  samme  vægt  i  den samlede  afvejning  af,  om  identitetskravet  er  opfyldt.  Den  afgørende  retning s- linje må som nævnt ovenfor være, at hovedsubstansen i et af Folketinget ved- taget lovforslag faktisk er blevet undergivet tre behandlinger. IV. Lovsekretariatets vurdering Lovsekretariatet  finder  ikke  –  under    hensyn  til  den  relativt  lempelige  praksis, som Folketinget normalt har anlagt ved vurderingen af, om identitetskravet er opfyldt  –  at    indholdet  af  ændringsforslage  t  er  så  vidtgående,  at  en  eventuel vedtagelse af ændringsforslage  t klart må anses som grundlovsstridig, jf. grun d- lovens krav om tre behandlinger i Folketinget.

6 Det  skal  dog  tilføjes,  at  det   er  Lovsekretariatets  vurdering,  at  de  hensyn,  der danner  baggrund  for  de  senere  års  ønsker  om  en  forbedring  af  lovkvaliteten kunne  have  talt  for  at  gennemføre  ændringsforslaget     som  et  selvstændigt    lov- forslag  med  tre  behandlinger  og  ikke  som  ændringsforslag.    Lovsekretariatet lægg  er herved særli  g vægt på, at ændringsforslaget ikke berører samme hove d- lov (L 118 vedrører lov om folkeskolen, hvo rimod ændringsforslaget vedrører lov om friskoler og private grundskoler) og endvidere vedrører en helt ny  per- songruppe,  hvorfor  de  relevante  myndigheder  og  organisationer  ikke  har  haft lejlighed til at fremkomme med bemærkninger til   ændring  sforslaget.