Beretning af almen art - 2004-05 (1. samling) nr. 2

2004-05 (1. samling)
Alm.del Beretning 2
Offentligt

Beretning nr.

Folketinget 2004 - 05

Beretning afgivet af Europaudvalget den 10. december 2004

Beretning

reform af Folketingets behandling af EU-sager

(Fagudvalgenes inddragelse, kontrol af nærhedsprincippet, bedre beslutningsgrundlag, åbenhed)

Indhold

1. Indledning

2. Baggrund

Tidligere beretninger

Reformarbejdet

3. Fagudvalgene tidligere på banen

Tidlig inddragelse af fagudvalgene

Ændring af Folketingets Forretningsorden

4. Fagudvalgenes kontrol med nærhedsprincippet skal styrkes

Tydeliggørelse af den åbne koordinationsmetode

5. Styrket samarbejde med medlemmer af Europa-Parlamentet

Fast mødestruktur med de danske medlemmer af Europa-Parlamentet

Invitation af ordførere fra Europa-Parlamentet

Fagudvalgene og Europa-Parlamentet

6. Folketingets overvågning af nærhedsprincippet

7. Forfatningstraktatens bestemmelser om nærhedsprincippet

8. Forfatningstraktatens bestemmelser tages i anvendelse

9. Et bedre beslutningsgrundlag

Et kvalitativt forbedret beslutningsgrundlag

Tidlig orientering om regeringens holdning

Forelæggelse af reviderede forhandlingsoplæg

Nye oversigtsnotater

Ugelister

Bedre EU-papirer – grundnotater

Nye retningslinjer for grundnotater

Høringsdokumenter

Bedre EU-papirer – samlenotater

Bedre EU-papirer – komitésager

Bedre EU-papirer – redegørelser fra rådsmøder

Forbedrede dagsordener

Uformelle rådsmøder

10. Åbenhed i Europaudvalget

Åbenhed er afgørende for den demokratiske legitimitet

Fagudvalgenes inddragelse vil styrke åbenhed og gennemsigtighed

Åbenhed ved mødeforberedelse, mødeafholdelse og opfølgning

Kommenterede dagsordener og møderesumeer

Beretning af almen art - 2004-05 (1. samling) nr. 2

Model for åbne møder i Europaudvalget

Flere EU-debatter i folketingssalen

11. Afslutning

Bilag

1. Minimumskrav til regeringens grundnotater og supplerende notater vedr. EU- initiativer

2. Uddrag af bemærkninger til revideret forretningsorden for Folketinget

3. Aftalte administrative forbedringer i forbindelse med Beretningen

4. Erfaringer fra andre EU- lande

5. Folketingets og fagudvalgenes inddragelse i kontrollen med nærhedsprincippet

1. Indledning

Denne beretning følger op på Europaudvalgets seneste beretning fra den 10. maj 2001. Siden er

der opstået behov for dels at stramme op på de eksisterende arbejdsmetoder, dels for at gennemføre

en række nye initiativer.

For det første er der behov for at følge op på allerede vedtagne foranstaltninger. Europaudvalgets

politiske indflydelse og parlamentariske kontrol skal ske på det bedst mulige beslutningsgrundlag.

Der er i den forbindelse behov for visse forbedringer, hvad angår samspillet med især Udenrigsmi-

nisteriet, Folketingets fagudvalg og de danske europaparlamentarikere.

For det andet stiller udviklingen af det europæiske samarbejde konstant nye krav til indretningen

af den parlamentariske kontrolfunktion. Det har således haft stor betydning for EU’s lovgivnings-

proces, at det siden Amsterdamtraktatens ikrafttrædelse har været muligt at vedtage EU-retsakter

umiddelbart efter 1. behandling i Europa-Parlamentet, hvis der er enighed mellem Rådet og Europa-

Parlamentet. Det har været tilfældet i et stigende antal sager gennem de seneste år, hvor op mod 30-

40 pct. af alle forslag nu vedtages straks efter Parlamentets 1. behandling. Det kan naturligvis ikke

udelukkes, at en del af stigningen skyldtes et stærkt politisk ønske om at afslutte behandlingen af så

mange lovforslag som muligt inden EU-udvidelsen 1. maj 2004. Dette forhold kan dog næppe alene

forklare den markante stigning i hurtigt vedtagne EU-retsakter.

Endvidere vil EU’s kommende forfatningstraktat skabe nye rammer for de nationale parlamenters

inddragelse i EU-politikken. De nationale parlamenter vil fremover få en stærkere rolle i fo rbindelse

med kontrollen af EU’s nærhedsprincip. Europaudvalget ønsker i lighed med flere andre nationale

parlamenters Europaudvalg i EU allerede nu at udnytte de nye muligheder optimalt. Derfor indfører

denne beretning en særlig procedure for Folketingets behandling af kommissionsforslag, hvor der er

behov for en særlig kontrol af, hvorvidt nærhedsprincippet er overholdt.

Endelig tager beretningen nye skridt i retning af at styrke den demokratiske beslutningsproces,

bl.a. ved at øge åbenheden omkring møderne i Europaudva lget.

De dele af beretningens formuleringer, der forpligter regeringen, er kursiveret.

De væsentligste nye elementer i beretningen udgør i overskriftsform:

–

Fagudvalgenes inddragelse skal systematiseres. Som konsekvens ændres Folketingets forret-

ningsorden pr. 1. januar 2005 således, at det klart fremgår, at fagudvalgene behandler EU-sager

inden for deres respektive områder.

– Regeringen udarbejder et foreløbigt subsidiaritetsnotat over væsentlige nye lovgivningsforslag

fra Kommissionen senest 2 uger efter fremsættelsen (i dansk sprogversion).

–

Europaudvalgets beslutningsgrundlag skal styrkes. Det skal bl.a. ske gennem forbedrede grund-

notater.

Grundnotaterne skal foreligge senest 4 uger efter, at et forslag er offentliggjort i dansk

sprogversion, og vil fremover indeholde oplysninger om regeringens foreløbige generelle hold-

Beretning af almen art - 2004-05 (1. samling) nr. 2

–

ning til et kommissionsforslag og om generelle forventninger til andre landes holdninger, i det

omfang dette er muligt og holdningerne kendte.

Kontrollen med nærhedsprincippet skal effektiviseres og organiseres bedre for at udnytte mu-

lighederne i forfatningstraktaten. Det skal ske i et tæt, velorganiseret samarbejde mellem Euro-

paudvalget, fagudvalgene og regeringen.

Samarbejdet med de danske medlemmer af Europa-Parlamentet skal intensiveres. Der vil frem-

over blive arrangeret faste månedlige møder mellem Europaudvalget og de danske medlemmer

af Europa-Parlamentet.

Åbenheden omkring Europaudvalgets møder skal styrkes. Europaudvalgsmøderne vil blive ind-

ledt med et åbent samråd, hvor en udvalgt minister fremlægger aktuelle sager inden for sit fa g-

område. Endvidere vil EU-Sekretariatet udarbejde korte kommenterede dagsordener op til mø-

derne og korte pressemeddelelser straks efter møderne.

2. Baggrund

Tidligere beretninger

Lige siden afgivelsen af Europaudvalgets (det daværende Markedsudvalgs) første beretning i

1973 er den særlige beretningsform blevet benyttet i forbindelse med vedtagelsen af nye procedurer

for Folketingets behandling af EU-sager. Beretningsformen giver mulighed for en fleksibel tilpas-

ning til udviklingen inden for EU og til skærpede krav om åbenhed, gennemsigtighed og styrket

parlamentarisk kontrol i den danske EU-beslutningsproces. Denne og tidligere beretninger er blevet

afgivet efter tæt samspil mellem Europaudvalget, fagudvalgene og regeringen.

Udviklingen af samarbejdet i EU har løbende nødvendiggjort en række reformer af den danske

EU-beslutningsproces. Dette har bl.a. ført til skærpede krav til regeringen om dens orientering af

Europaudvalget for derved at give udvalget det bedst mulige beslutningsgrundlag. Også internt i

Folketinget er der sket ændringer i behandlingen af EU-sager. I den forbindelse er der taget initiati-

ver med henblik på at inddrage fagudvalgene i EU-sager på et tidligt stadie i beslutningsprocessen.

Disse tiltag skal ses i lyset af, at EU-politik i stigende omfang har fået indenrigspolitiske kons e-

kvenser og dermed naturligt er blevet en integreret del af dansk politik.

Europaudvalgets beretninger har gennem tiden haft en forskellig karakter. Mens nogle af beret-

ningerne – de såkaldte procedureberetninger – har indeholdt en generel, omfattende beskrivelse af

Europaudvalgets arbejdsprocedurer og -opgaver, har andre beretninger haft et mere afgrænset fo-

kus, f.eks. med relation til bestemte politiske begivenheder eller sagsområder.

Ambitionen med denne beretning er at skabe en ny ramme for Folketingets samlede behandling af

EU-politik, der for det første sikrer den overordnede sammenhæng og koordination, og for det andet

fastlægger en klar arbejdsdeling mellem Europaudvalget og fagudvalgene. Dermed vil beretningen

indgå i den eksisterende tradition af Europaudvalgets procedureberetninger.

Flere af de nye initiativer der ind føres med denne beretning er inspireret af tilsvarende ordninger

fra andre EU- landes nationale parlamenter, herunder især fra Sverige, Finland og Storbritannien.

Dette gælder eksempelvis de finske fagudvalgs betydelige rolle i EU-sagsbehandlingen, Sveriges

erfaringer med en høj grad af åbenhed samt begge landes praksis med en meget tidlig skriftlig ori-

entering om regeringens foreløbige holdning til nye kommissionsforslag.

Europaudvalgets beretninger har efterhånden nået et sådant omfang, at de ikke er velegnede til at

give medlemmerne et hurtigt overblik over de gældende procedurer for Europaudvalgets arbejde.

Derfor vil Folketingets EU-Sekretariat efter vedtagelsen af denne beretning udarbejde en kort ove r-

sigt, der præcist angiver de nugældende procedurer for Folketingets behandling af EU-sager.

Beretning af almen art - 2004-05 (1. samling) nr. 2

Reformarbejdet

Europaudvalget besluttede i forbindelse med vedtagelsen af udvalgets arbejdsprogram for 2003 at

gennemføre en reform af Folketingets håndtering af EU-sager. Det overordnede mål med reformen

var at styrke Folketingets samlede indflydelse på Europapolitikken og at integrere EU-politikken

endnu stærkere i det politiske arbejde i Folketinget.

Folketinget har en efterhånden lang tradition for at udøve kontrol med regeringens deltagelse i det

europæiske samarbejde. Denne kontrolfunktion har sit omdrejningspunkt i Europaudvalget, der ta-

ger stilling til regeringens forhandlingsoplæg og forsyner ministrene med mandater, inden de tager

til rådsmøde for at deltage i lovgivningsprocessen.

Det er helt afgørende, at Folketingets behandling af EU-sager sker på et så tidligt tidspunkt som

muligt for at sikre maksimal indflydelse på de beslutninger, der træffes i EU. Den første behandling

af EU- forslagene sker i fagudvalgene, hvor den faglige ekspertise er størst. Europaudvalget orient e-

res løbende om de nye forslag og tager endelig stilling til regeringens forhandlingsoplæg. Det er

Europaudvalgets opgave at sikre helhed og sammenhæng i Folketingets behandling af EU-sager.

Dette forudsætter et tæt og kontinuerligt samarbejde mellem Europaudvalget og fagudvalgene.

Europaudvalgets Underudvalg har i forbindelse med reformen af Folketingets håndtering af Euro-

papolitikken behandlet en lang række emner. Nærværende beretning indeholder større eller mindre

ændringer inden for følgende områder:

–

Fagudvalgenes behandling af EU-sager.

–

Forbedret samarbejde med de danske medlemmer af Europa-Parlamentet.

–

Overvågning af nærhedsprincippet.

–

Forbedret beslutningsgrundlag.

–

Komitésager.

–

Åbenhed i Folketingets behandling af EU-sager.

–

Forbedring af Europaudvalgets dagsorden.

–

Høringer om Kommissions høringsdokumenter.

–

Nye debatformer.

Enkelte af de ovenfor nævnte emner er allerede vedtaget og gennemført. Forbedringen af dagsor-

denerne for møderne i Europaudvalget blev således indført ved starten af Folketingsåret 2003-04.

Den trykte dagsorden er blevet forenklet og suppleret med en elektronisk dagsorden med omfatten-

de henvisninger til alt relevant baggrundsmateriale.

Endvidere er der vedtaget en fast praksis for Europaudvalgets behandling af Kommissionens hø-

ringsdokumenter. Ordningen trådte i kraft pr. 1. januar 2004 og er nærmere beskrevet nedenfor i

sammenhæng med de øvrige emner i denne nye reform.

3. Fagudvalgene tidligt på banen

Tidlig inddragelse af fagudvalgene

Langt hovedparten af fagudvalgene behandler i dag EU-sager. Fagudvalgene modtager i dag in-

den for deres respektive områder de samme dokumenter og notater som Europaudvalget. Flere fag-

udvalg har også været aktivt involveret i gennemførelsen af Folketingets høringer af eksempelvis

Kommissionens grøn- og hvidbøger.

De fleste fagudvalg har desuden indarbejdet en tradition for at indkalde de relevante ministre i

samråd, ugen inden der skal være møde i Rådet. I nogle tilfælde har fagudvalgene tillige udarbejdet

skriftlige indstillinger til Europaudvalget. Problemet er imidlertid, at sagsbehandlingen på dette se-

ne tidspunkt ikke giver mulighed for at øve større indflydelse på et kommissionsforslag. Derfor er

Beretning af almen art - 2004-05 (1. samling) nr. 2

der behov for, at fagudvalgene systematisk foretager en selvstændig behandling af nye kommis-

sionsforslag.

Yderligere to forhold gør det nødvendigt med en tidlig inddragelse af fagudvalgene. For det første

vedtages et stigende antal EU-sager allerede efter Europa-Parlamentets 1. behandling. Det anslås, at

op mod 30-40 pct. af alle forslag vedtages på dette tidlige tidspunkt. Folketinget og de øvrige natio-

nale parlamenter er hermed sat under et betydeligt pres, hvis muligheden for at øve indflydelse på

EU-sagerne skal udnyttes. Det står helt klart, at Folketingets Europaudva lg sammen med fagudva l-

gene er klar til at engagere sig helt og fuldt for at opnå størst mulig politisk indflydelse på et tidligt

tidspunkt i beslutningsprocessen.

For det andet indfører EU’s nye forfatningstraktat en procedure for de nationale parlamenters kon-

trol af nærhedsprincippet. Denne procedure og dens konsekvenser for de nationale parlamenter er

nærmere beskrevet andetsteds i denne beretning. Det centrale er imidlertid, at de nationale parla-

menter får en frist på 6 uger, fra et forslag er fremsat, til at vurdere, om forslaget er i overensstem-

melse med nærhedsprincippet.

En tidlig substansbehandling i fagudvalgene og efterfølgende mandatgivning i Europaudvalget,

skal bidrage til at sikre Folketinget størst mulig indflydelse på EU-sagerne. Folketingets EU-

Sekretariat vil være behjælpelig med at udpege de væsentligste kommissionsforslag.

For yderligere at styrke fagudvalgenes rolle indfører denne beretning også en række nye initiati-

ver.

Ændring i Folketingets forretningsorden

Det fremgår nu klart af Folketingets reviderede forretningsorden med virkning fra 1. januar 2005,

at EU-sager indgår som en naturlig del af fagudvalgenes ansvarsområde. I forretningsordenens § 7

stk. 2, i første sætning er det således blevet tilføjet, at udvalgenes sagsområder også omfatter EU-

sager inden for sagsområdet. Det fremgår således af den reviderede forretningsorden, at:

»Udvalget for Forretningsordenen træffer beslutning om udvalgenes sagsområder, herunder EU-

sager«.

Uddrag af udkast til bemærkninger i forbindelse med revideringen af Folketingets forretningsor-

den § 7, stk. 2, vedlæ gges som bilag 2.

4. Fagudvalgenes kontrol af nærhedsprincippet skal styrkes

Mens Europaudvalget koordinerer overvågningen af nærhedsprincippet, vil det være fagudvalge-

nes opgave at foretage den første vurdering af, om et forslag ikke strider imod nærhedsprincippet.

Alle væsentlige sager sendes af Europaudvalget straks til det relevante fagudvalg. Fagudvalget af-

giver senest 4 uger efter fremsættelsen af forslaget en udtalelse til Europaudvalget i de tilfæ lde,

hvor fagudvalget vurderer, at nærhedsprincippet ikke er respekteret. Efter Europaudvalgets behand-

ling af sagen fremsendes en samlet indstilling til Kommissionen, Rådet og Europa-Parlamentet, hvis

det pågældende forslag vurderes at være i strid med nærhedsprincippet. Denne procedure, som skal

finde sted inden for 6 uger, er beskrevet i beretningens kapitel 8 samt mere detaljeret i vedlagte bi-

lag 5 om »Nærhedsprincippets behandling i fagudvalgene og Europaudva lget«.

Tydeliggørelse af den åbne koordinationsmetode

Med den nye forfatningstraktat tydeliggøres den såkaldte åbne koordinationsmetode. Det gælder

inden for fire konkrete politikområder, nemlig vedrørende social- og arbejdsmarkedspolitik, forsk-

ning, folkesundhed og industri. Der lægges på den baggrund op til, at Kommissionens handlings-

Beretning af almen art - 2004-05 (1. samling) nr. 2

planer behandles i fagudvalgene, mens vedtagelse af målsætninger og retningslinjer tillige bør be-

handles i Europaudvalget forud for evt. mandatgivning.

5. Styrket samarbejde med medlemmer af Europa-Parlamentet

Fast mødestruktur med de danske medlemmer af Europa-Parlamentet

Samarbejdet mellem Folketingets Europaudvalg og de danske medlemmer af Europa-Parlamentet

skal styrkes gennem konkrete tiltag. Hidtil har samarbejdet ikke været systematiseret, men været

begrænset til enkelte fælles møder og andre ad hoc-aktiviteter. Fremover vil samarbejdet blive lagt i

mere faste rammer.

Der vil således fremover blive afholdt et månedligt møde mellem medlemmerne af Folketingets

Europaudvalg og de danske medlemmer af Europa-Parlamentet. Disse møder vil finde sted 1 time

inden starten af det ordinære europaudvalgsmøde. Møderne og dagsordenspunkterne tilrettelægges

af Europaudvalget og de danske medlemmer af Europa-Parlamentet i fællesskab.

Dagsordener vil blive udsendt af Europaudvalgets sekretariat 14 dage inden afholdelsen af hvert

enkelt møde på baggrund af indkomne forslag fra medlemmerne af Europaudvalget og medlemmer-

ne af Europa-Parlamentet. Er der forud for et planlagt møde ikke indkommet forslag af en vis poli-

tisk interesse, kan Europaudvalgets formand vælge at aflyse pågældende møde.

Europaudvalgets sekretariat vil desuden hvert halve år udarbejde en mødeoversigt med angivelse

af kommende mødedatoer og mødetidspunkter. Møderne vil ikke være åbne for pressen eller offent-

ligheden i øvrigt.

Invitation af ordførere fra Europa-Parlamentet

Europaudvalget vil fremover overveje muligheden for at invitere relevante fagudvalgsordførere og

eventuelt ordførere fra andre partigrupper (de såkaldte skyggeordførere) fra Europa-Parlamentet til

at mødes med Europaudvalget for at drøfte aktuelle sager inden for ordførernes fagområde. Sådanne

møder vil eventuelt kunne slås sammen med de faste månedlige møder med de danske medlemmer

af Europa-Parlamentet.

Fagudvalgene og Europa-Parlamentet

Behovet for at styrke samarbejdet mellem fagudvalgene og medlemmerne af Europa-Parlamentet

bliver ikke mindre som fø lge af etableringen af ovennævnte mødestruktur. Gennem tætte kontakter

til medlemmerne af Europa-Parlamentet vil fagudvalgene blive bedre udrustet til at forholde sig

politisk og fagligt til nye EU- initiativer. Samtidig vil de danske medlemmer af Europa-Parlamentet

kunne få værdifuld viden om de særlige problemer, der kan være knyttet til de enkelte EU-

initiativer ud fra en dansk vinkel. Såvel formelle møder som uformelle kontakter vil kunne styrke

den parlamentariske behandling. Det er op til hvert enkelt fagudvalg at finde den samarbejdsform,

der passer bedst.

6. Folketingets overvågning af nærhedsprincippet

Af den nye forfatningstraktat fremgår, at de nationale parlamenter skal medvirke til at sikre, at

nærhedsprincippet overholdes, jf. protokollen om nærheds- og proportionalitetsprincippet, artikel 6.

Forfatningstraktaten træder tidligst i kraft den 1. november 2006, forudsat at ratifikationsproces-

sen forløber uden hindringer i samtlige medlemsstater. Europaudvalget vil imidlertid allerede nu

iværksætte en procedure, hvor forfatningstraktatens bestemmelser læ gges til grund.

Beretning af almen art - 2004-05 (1. samling) nr. 2

7. Forfatningstraktatens bestemmelser om nærhedsprincippet

Forfatningstraktatens protokol om anvendelsen af nærhedsprincippet tildeler de nationale parla-

menter en særlig rolle i forbindelse med vurderingen af, hvorvidt nærhedsprincippet er overholdt.

Ethvert nationalt parlament kan således, senest 6 uger efter at Kommissionen har forelagt et lo v-

givningsforslag, sende en begrundet udtalelse til Kommissionen, Rådet og Europa-Parlamentet, der

forklarer, hvorfor det pågældende parlament mener, at forslaget strider imod nærhedsprincippet.

Såfremt en begrundet udtalelse opnår støtte fra mindst en tredjedel af de nationale parlamenter, er

Kommissionen forpligtet til at genoverveje forslaget

. Herefter har Kommissionen tre valgmulighe-

der. Den kan vælge enten at

ændre

forslaget, at

trække det tilbage

eller at

opretholde

forslaget

uændret.

8. Forfatningstraktatens bestemmelser tages i anvendelse

Folketingets Europaudvalg har besluttet allerede nu at anvende bestemmelserne i forfatningstrak-

tatens protokol om nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet. Det sker for at være klar til

fuldt ud at udnytte de nye muligheder, protokollen tildeler de nationale parlamenter.

Bilag 5 i denne beretning indeholder en detaljeret beskrivelse af, hvordan Europaudvalget og fa g-

udvalgene kan foretage en kvalificeret vurdering af nærhedsprincippets overholdelse. COSAC-

Sekretariatet i Bruxelles tildeles en central rolle i forbindelse med formidlingen af resultaterne.

Modellen indeholder en særlig procedure for Folketingets løbende overvågning af, om nærheds-

princippet overholdes. Modellen er baseret på det grundlæggende princip, at Folketingets fa gudvalg

foretager den første behandling af de relevante kommissionsforslag. Fagudvalget afgiver senest 4

uger efter forslagets fremsættelse en foreløbig indstilling til Europaudvalget, i de tilfælde fagudva l-

get vurderer, at nærhedsprincippet ikke er respekteret. Herefter foretager Europaudvalget den end e-

lige indstilling til Kommissionen. Ved eventuelle uoverensstemmelser mellem fagudvalgets indstil-

ling og Europaudvalgets holdning indkaldes til et fælles møde.

Det er EU-Sekretariatets opgave at foretage en administrativ sortering af forslag til retsakter, såle-

des at kun væsentlige forslag underkastes en subsidiaritetskontrol i fagudvalgene og i Europaudva l-

get.

–

Til støtte for Folketingets kontrol af nærhedsprincippet oversender regeringen et foreløbigt sub-

sidiaritetsnotat over væsentlige nye lovgivningsforslag fra Kommissionen til Europaudvalget og

det/de relevante fagudvalg, senest 2 uger efter at forslaget er fremsendt til Rådet i dansk sprog-

version, jf. nedenstående. Notatet skal bl.a. indeholde en angivelse af formålet med Kommissi-

onens forslag og gengive Kommissionens egen vurdering af, hvorfor nærhedsprincippet er

overholdt. Dernæst skal det angives, om regeringen på det foreløbige grundlag finder, at nær-

hedsprincippet er overholdt, subsidiært ikke overholdt. De nærmere praktiske detaljer vedrø-

rende notatets udformning og oversendelse aftales på administrativt plan.

Det skal gøres helt klart, at 6-ugers-fristen, der angives i protokollen, giver meget kort tid til at fø-

re en kvalificeret parlamentarisk kontrol og reelt vil føre til et meget sammenpresset sagsforløb. Det

er derfor af afgørende betydning, at der etableres et tæt og løbende samarbejde mellem Folketingets

Europaudvalg, fagudvalgene og regeringen.

Beretning af almen art - 2004-05 (1. samling) nr. 2

9. Et bedre beslutningsgrundlag

Et kvalitativt forbedret beslutningsgrundlag

Regeringens information til Folketinget om EU-politikken er helt afgørende for, at Europaudva l-

get kan udøve en kvalificeret parlamentarisk kontrol af regeringens EU-politik. Informationen skal

være af høj kvalitet og udruste Europaudvalget med det bedst mulige beslutningsgrundlag.

Det centrale er, at kvaliteten af de fremsendte notater styrkes, snarere end at papirmængden øges.

Dog er der i takt med udviklingen af samarbejdet i EU og den stadig større sagsmængde, opstået

visse behov for nye informationer.

Tidlig orientering om regeringens holdning

Blandt de vigtigste nyskabelser hører,

at regeringen fremover i de oversendte grundnotater skal

angive sin foreløbige generelle holdning til det/de omhandlede forslag.

Allerede i dag orienteres en

lang række interesseorganisationer, ngo’ere og kommunale organisationer om regeringens holdning

gennem deres medlemskab af regeringens mange EU-specialudvalg.

Ligeledes skal regeringen

medtage oplysninger om andre landes holdninger, i det omfang disse er offentligt kendte.

De af regeringen oversendte samlenotater udgør en på alle måder opdateret version af grundnota-

tet. Dette indebærer bl.a., at samlenotaterne skal indeholde et kort resume i tilfælde af, at notatet

overstiger 2 sider. Endvidere skal samlenotatet indeholde opdaterede oplysninger om regeringens

holdning og andre landes holdninger. Sidstnævnte oplysninger må dog være generelt formulerede

og erstatter ikke det mundtlige forhandlingsoplæg ministeren præsenterer ved mødet i Europaud-

valget.

Forelæggelse af reviderede forhandlingsoplæg

Europaudvalget oplever i stadig flere tilfælde, at regeringen forelægger sager med henblik på for-

handlingsoplæg, før sagen har været til 1. behandling i Europa-Parlamentet. Dette forhold skal ses

på baggrund af, at et stigende antal sager vedtages allerede efter Europa-Parlamentets 1. behandling.

Som udgangspunkt er det en fordel, at Europaudvalget inddrages på dette tidlige stadie i beslut-

ningsprocessen, idet muligheden for at øve indflydelse her er størst. Ulempen er imidlertid, at det

manglende kendskab til Europa-Parlamentets synspunkter svækker Europaudvalgets beslutnings-

grundlag.

Derfor anmodes regeringen om at være særlig opmærksom på at orientere Europaudval-

get om Europa-Parlamentets foreløbige synspunkter i disse sager – i det omfang dette er muligt.

Orienteringen bør ske i samlenotaterne, og ministeren bør desuden kunne redegøre herfor under

udvalgsmøderne.

I tilfælde, hvor der ikke kan opnås enighed mellem Rådet og Europa-Parlamentet efter 1. behand-

lingen, er det særlig vigtigt, at det af samlenotatet fremgår, i hvor høj grad der er sket grundlæg-

gende ændringer i forslaget.

Regeringen er enig i, at i tilfælde, hvor der er sket grundlæggende ændringer i forslaget, kan det

være nødvendigt at fremlægge forslag til et nyt forhandlingsoplæg.

Nye oversigtsnotater

I takt med at sagsmængden i EU er vokset betydeligt, har der vist sig et behov hos medlemmerne

for at kunne få et bedre overblik over sagerne inden for de enkelte fagområder. Det gælder såvel

løbende som kommende sager.

På den baggrund er det aftalt, at

regeringen hvert halve år udarbejder et oversigtsnotat over vigti-

ge kommende sager på hvert enkelt ministerområde.

Beretning af almen art - 2004-05 (1. samling) nr. 2

Kommissionen er endvidere i stigende grad begyndt at gøre brug af høringer som led i det lovfor-

beredende arbejde. Det er vigtigt, at Europaudvalget får en hurtig orientering om Kommissionens

høringsdokumenter, således at der er reel mulighed for at øve indflydelse på de efterfølgende fo r-

slag til retsakter.

Det er aftalt, at regeringen, når den afgiver høringssvar som led i det lovforbere-

dende arbejde, fremsender disse til Europaudvalget.

Ugelister

Den eksisterende ordning, hvor regeringen oversender ugelister over modtagne EU-dokumenter,

bortfalder.

Bedre EU-papirer - grundnotater

Fristerne skal overholdes

Europaudvalgets medlemmer har behov for på et tidligt tidspunkt at få præcis og kortfattet infor-

mation om de forslag, der er under behandling i EU-systemet. Et vigtigt redskab i den forbindelse er

grundnotaterne.

I dag oversender regeringen grundnotater om alle direktivfo rslag samt andre væsentlige forslag til

retsakter og kommissionsbeslutninger. Et grundnotat skal efter de gældende regler oversendes så

tidligt som muligt og så vidt muligt inden 4 uger efter forslagets fremsættelse. Resumeet af udestå-

ende høringssvar kan i særlige tilfælde eftersendes på et senere tidspunkt, dog senest 8 uger efter

kommissionsforslagets fremsættelse. Hovedformålet med grundnotaterne er således at give med-

lemmerne hurtig information om nye initiativer fra Kommissionen.

Det er afgørende for en rettidig parlamentarisk behandling, at fristen for oversendelse af grundno-

tater overholdes. Dette er ikke mindst nødvendigt i forbindelse med fagudvalgenes behandling af

EU-sager inden for deres respektive områder.

Regeringens holdning skal angives

Det har afgørende betydning for medlemmernes mulighed for at fortage en kvalificeret og målret-

tet sagsbehandling, at regeringens holdning er angivet i grundnotaterne. Kendskabet til regeringens

holdning på et tidligt stadie åbner mulighed for en mere kvalificeret debat i såvel fagudvalgene som

i Europaudvalget.

Det er derfor aftalt med regeringen, at den fremover i grundnotater angiver rege-

ringens foreløbige generelle holdning til et Kommissionsforslag.

Orientering om andre landes positioner

En anden mangel i relation til grundnotaterne er oplysninger om andre landes holdninger. Der er

behov for, at andre landes holdninger også medtages i grundnotatet, når de er kendte. Det er aftalt,

at regeringen indføjer et afsnit i grundnotaterne om generelle forventninger til andre landes hold-

ninger, i det omfang dette er muligt og holdningerne kendte.

Endelig er det vigtigt, at forslagets formål er tydeligt beskrevet, at der redegøres for, hvilke pro-

blemer/spørgsmål der kan opstå i en dansk sammenhæng, og at øvrige relevante samfundsmæssige

konsekvenser forslaget vil have for Danmark, angives. Endvidere bør der henvises til generelle be-

slutninger i den danske Europapolitik, f.eks. vedtagelser i folketingssalen. De nøjagtige krav til

grundnotaternes form og indhold er beskrevet i bilag 1.

Nye retningslinjer for grundnotater

For så vidt angår fristen for oversendelse af grundnotater aftales det, at de oversendes, senest når

den danske regering begynder at binde sig til holdninger i Rådets arbejdsgrupper, dog altid

senest 4

uger

efter forslagets fremsendelse til Rådet i dansk sprogversion. Høringssvar fra interesseorganis a-

Beretning af almen art - 2004-05 (1. samling) nr. 2

tioner og andre høringspartnere oversendes, så snart de foreligger. Grundnotaterne forbedres ved

fremover at indeholde tre nye elementer:

1. Et afsnit om regeringens foreløbige generelle holdning til et kommissionsforslag.

2. Et afsnit om generelle forventninger til andre landes holdninger, i det omfang dette er muligt og

holdningerne kendte.

3. Et afsnit, der giver en selvstændig og udtømmende vurdering af, hvorvidt forslaget er i overens-

stemmelse med subsidiaritetsprincippet. (Dette element er en opdatering og i givet fald udbyg-

ning af det foreløbige subsidiaritetsnotat, som regeringen skal oversende senest 2 uger efter, at

forslaget er fremsendt til Rådet i dansk sprogversion.)

Høringsdokumenter

For så vidt angår høringsdokumenter fra Kommissionen, har disse i stigende grad karakter af

meddelelser og ikke som tidligere udelukkende grøn- og hvidbøger.

Derfor oversender regeringen

fremover grundnotater om samtlige grøn- og hvidbøger samt om øvrige væsentlige høringsdoku-

menter.

En særlig behandling af Kommissionens høringsdokumenter - herunder grønbøger, hvidbøger,

meddelelser o.a. - er allerede vedtaget og gennemført. Proceduren indebærer, at snarest muligt efter

et høringsdokument er fremsat sættes det på dagsordenen for det kommende møde i Europaudva l-

get. På mødet tager medlemmerne stilling til, om dokumentet skal behandles i Europaudvalget, eller

om det skal sendes videre til det relevante fagudvalg med anmodning om, at de behandler sagen.

Når svaret fra fagudvalget foreligger, sættes sagen igen på Europaudvalgets dagsorden med henblik

på endeligt at afgøre, om der skal afgives høringssvar, og om, hvordan sagen skal behandles forud

herfor – f.eks. høring, samråd med ressortministeren, forespørgselsdebat eller andet.

For grundnotater om høringsdokumenter gælder samme frist – og samme vilkår i øvrigt – som for

grundnotater om forslag til retsakter.

Bedre EU-papirer – samlenotater

De samlenotater, Europaudvalgets medlemmer i dag modtager fra regeringen forud for udvalgs-

møderne, er meget forskellige og af svingende kvalitet. En del af fo rklaringen herpå er selvfølgelig,

at der er forskel på karakteren af sagerne afhængig af rådsformation. Men der har også udviklet sig

meget forskellige praksisser i de forskellige ministerier.

For så vidt angår samlenotater, hvor der tidligere er udarbejdet et grundnotat, skal det præciseres,

at samlenotaterne bør have en karakter, der gør, at medlemmerne som led i deres mødeforberedelse

alene har behov for at læse samlenotatet. Det forudsætter, at samlenotatet er en ajourført udgave af

grundnotatet. Det vil sige, at samlenotatet skal indeholde den samme type information som grund-

notaterne, blot skal oplysningerne være opdaterede. For så vidt angår afsnittene om regeringens

holdning og andre landes holdninger, er det klart, at disse må være generelt formulerede og ikke

erstatter den mundtlige forelæggelse, som ministeren præsenterer ved mødet i Europaudvalget og

heller ikke det forhandlingsoplæg, der eventuelt forelægges i denne forbindelse. Ændringer i fo r-

hold til grundnotatet skal markeres tydeligt, f.eks. med fed skrift eller streg i venstre ma rgen.

For så vidt angår samlenotater, hvor der ikke er udarbejdet et grundnotat, dvs. sager, der ikke har

karakter af lovgivning, eller som ikke har været skønnet at være væsentlige, er det aftalt, at samle-

notatet i princippet skal indeholde de samme informationer som et grundnotat, dog kun i det omfang

det har relevans.

Beretning af almen art - 2004-05 (1. samling) nr. 2

Det bør af samlenotatet fremgå - for de sagers vedkommende, der afgøres med kvalificeret fler-

tal - om den pågældende sag ventes sat til afstemning, om Danmark ser ud til at komme i mindre-

tal, eller om Danmark kan indgå i et blokerende mindretal.

Det indskærpes, at samlenotater skal oversendes til Europaudvalget og det/de relevante fagudvalg

senest 8 dage før afholdelse af møde i Europaudvalget.

Bedre EU-papirer – komitésager

Antallet af komitésager har været stærkt stigende i de seneste år. Det er derfor nødvendigt at for-

bedre og lette tilgængeligheden af de fremsendte dokumenter og bilag. På den baggrund er det af-

talt,

at regeringen på forsiden klart angiver sin vurdering af konsekvenserne for beskyttelsesniveau-

et i Danmark af komitéforslaget samt regeringens stillingtagen til forslaget.

Det angives således om beskyttelsesniveauet er forbedret, uændret eller forringet inden for områ-

derne sundhed, sikkerhed, beskyttelse af miljøet og arbejdsmiljøet samt forbrugerbeskyttelsen.

I de få komitésager, der ikke vedrører beskyttelsesniveauet, angives det ligeledes på forsiden, at

forslaget ikke vedrører beskyttelsesniveauet i Danmark.

Bedre EU-papirer – redegørelser fra rådsmøder

Det er vigtigt for Folketingets behandling af EU-sager, at Folketinget også modtager præcise in-

formationer om, hvad der sker på rådsmøderne. Redegørelserne bidrager bl.a. til at styrke medlem-

mernes mulighed for at vurdere, om ministeren loyalt har forvaltet et eventuelt mandat givet i Euro-

paudva lget.

Det besluttes derfor, at Folketinget så hurtigt som muligt, og senest 5 arbejdsdage efter hvert

rådsmøde, modtager en skriftlig afrapportering fra regeringen,

som kort og præcist beskriver, hvad

der er sket i de politisk interessante sager, og hvad eventuelle afstemninger har resulteret i.

Endvidere skal der ved forelæggelsen fortsat være mulighed for at bede den pågældende minister

om at give en mundtlig orientering om rådsmødet på det førstkommende møde i Europaudva lget.

Forbedrede dagsordener

Europaudvalgets dagsordener tilføjes oplysninger om, hvilke(t) dansk ministerressort de enkelte

dagsordenspunkter hører ind under.

Uformelle rådsmøder

Det har vist sig, at der ved afholdelsen af uformelle rådsmøder under de seneste EU-

formandskaber i flere tilfælde har været foretaget drøftelser af væsentlig politisk betydning. Euro-

paudvalget er ikke i alle tilfælde blevet tilstrækkeligt orienteret om disse drøftelser.

Allerede i dag er regeringen f rpligtet til at orientere Europaudvalget om v

æsentlige sager, der

forventes drøftet på uformelle rådsmøder forud for disses afholdelse. I disse tilfælde afgiver rege-

ringen efterfølgende en skriftlig redegørelse for det uformelle mødes forløb vedlagt en eventuel

pressemeddelelse. En sådan skriftlig redegørelse for det uformelle mødes forløb kan også afgives i

tilfælde, hvor sagerne på mødet ikke forud har været forelagt Europaudvalget, jf. Europaudvalgets

beretning af 27. september 1996.

Ovennævnte formuleringer fastholdes uændret. Det indskærpes dog samtidig, at procedurerne skal

efterleves fuldt ud, således at Europaudvalget fremover bliver grundigt orienteret om væsentlige

politiske drøftelser på de uformelle rådsmøder.

Beretning af almen art - 2004-05 (1. samling) nr. 2

10. Åbenhed i Europaudvalget

Åbenhed er afgørende for den demokratiske legitimitet

Spørgsmålet om åbenhed i Folketingets behandling af EU-sager har gennem årene haft stor bevå-

genhed i Europaudvalget. Således havde Europaudvalgets beretning fra 19. februar 1999 netop

spørgsmålet om åbenhed som sit helt centrale omdrejningspunkt. Der blev her taget vigtige skridt

mod en styrket inddragelse af EU-politikken i det daglige parlamentariske arbejde for derved at

skabe større gennemsigtighed og åbenhed i den hjemlige EU-beslutningsproces.

Bestræbelserne på at styrke åbenheden og gennemsigtigheden i den danske EU-beslutningsproces

kan imidlertid ikke bero på for én gang vedtagne procedurer og arbejdsmetoder. Behovet for åben-

hed må løbende vurderes, ikke mindst set i lyset af dynamikken i den europæiske udvikling, der i

høj grad har udvandet skellet mellem udenrigs- og indenrigspolitik. I takt med at EU-politik i bety-

delig grad har fået indenrigspolitiske konsekvenser, er behovet for mere åbenhed om Folketingets

behandling af EU-sager også øget. Det er i den forbindelse helt afgørende at forbedrede regler for

åbenhed og gennemsigtighed i beslutningsprocessen sker i sammenhæng med en øget inddragelse af

Folketingets fagudvalg i behandlingen af EU-sager.

Det er, og har altid været, Europaudvalgets ønske at sikre den højst mulige grad af åbenhed om sit

arbejde. Overordnet bidrager en høj grad af åbenhed til at forbedre befolkningens og pressens kon-

trolmuligheder, samtidig med at offentlighedens generelle indsigt i EU-sagerne styrkes. Åbenhed er

endvidere en afgørende forudsætning for en bredere demokratisk debat, hvilket vil give EU-

spørgsmål en mere markant placering på den politiske dagsorden i den danske samfundsdebat.

Europaudvalget er samtidig bevidst om, at EU-sagernes særlige karakter nødvendiggør en vis grad

af fortrolighed i forholdet til regeringen. Det er ikke i Europaudvalgets interesse at forringe regerin-

gens muligheder i at opnå det for Danmark bedste resultat ved forhandlingerne i EU’s ministerråd. I

den forstand står formuleringen fra Europaud valgets første beretning i 1973, om at regeringen råd-

fører sig med Europaudvalget »… således at såvel hensynet til Folketingets indflydelse som til rege-

ringens forhandlingsfrihed respekteres«, fortsat ved magt.

Ovennævnte hensyn er imidlertid ikke til hinder for at indføre en række nye initiativer, der skal

styrke åbenheden i Folketingets samlede behandling af EU-sager, jf. næste afsnit.

Fagudvalgenes inddragelse vil styrke åbenhed og gennemsigtighed

Allerede i dag har Folketingets fagudvalg i vidt omfang valgt at optage relevante EU-sager på ud-

valgsmødernes dagsorden. Derudover er fagudvalgene alt afhængig af fagområde på forskellig vis

gået dybere ned i behandlingen på afgrænsede områder. Fagudvalgenes behandling vil nu blive

yderligere forstærket og systematiseret. Det sker bl.a. ved, at det i Folketingets forretningsorden pr.

1. januar 2005 er blevet indføjet, at udvalgenes sagsområder også omfatter EU-sager inden for

sagsområdet. Det vil dog fortsat være op til hvert enkelt fagudvalg selvstændigt at tilrettelægge ar-

bejdet med EU-sager på den mest hensigtsmæssige måde.

Fagudvalgenes øgede inddragelse vil føre til en mere åben politisk debat og øget opmærksomhed

om EU-sagerne på et tidligt tidspunkt i beslutningsprocessen. Dette gælder ikke mindst i fo rbindelse

med fagudvalgenes fremtidige kontrol af nærhedsprincippets overholdelse, jf. beretningens kapitel 8

samt bilag 5. Kontrollen af nærhedsprincippet er i henhold til forfatningstraktaten underlagt en kort

6-ugers tidsfrist, hvilket nødvendiggør, at fagud valgene hurtigt sætter nye EU- forslag på dagsorde-

nen med henblik på at vurdere deres overensstemmelse med nærhedsprincippet. Fagudvalgets even-

tuelle indstillinger til Europaudvalget vil være offentligt tilgængelige. Dette gælder også for den

endelige indstilling, der vil blive fremsendt til EU’s institutioner efter parlamentarisk koordination i

Europaudvalget.

Beretning af almen art - 2004-05 (1. samling) nr. 2

Åbenhed ved mødeforberedelse, mødeafholdelse og opfølgning

Der er behov for øget åbenhed omkring møderne i Europaudvalget. Der kan i den forbindelse

sondres mellem tidsrummet lige op til møderne, tidspunktet for selve mødeafholdelsen og tidsrum-

met umiddelbart efter møderne. Åbenheden vil blive styrket i alle tre faser.

1. fase består i forberedelsen af udvalgsmøderne, hvor langt hovedparten af alle relevante doku-

menter og notater allerede i dag er offentligt tilgængelige på EU-Oplysningens hjemmeside. De

forbedrede dagsordener har ligeledes gjort Europaudvalgets møder mere gennemskuelige. Der kan

dog ske yderligere forbedringer i denne fase, jf. nedenstående.

2. fase består i afholdelsen af Europaudvalgets møder. Det er uomgængeligt, at der er et vist be-

hov for fortrolighed omkring forelæggelsen af regeringens forhandlingsoplæg og de dermed fo r-

bundne drøftelser om den danske forhandlingsstrategi. Dette ændrer dog ikke ved, at langt største-

delen af drøftelserne under møderne ikke har en fortrolig karakter. Derfor vil hvert ordinært euro-

paudvalgsmøde fremover som udgangspunkt blive indledt med en åben del af op til én times varig-

hed, jf. nedenstående model.

Det skal præciseres, at ministrenes forelæggelse af rådsmøder i Europaudvalget generelt skal være

kortfattede og have en mere politisk karakter. Omfattende tekniske fremlæggelser bør derfor undgås

eller begrænses mest muligt.

Sidste og 3. fase består i orienteringen af pressen og offentligheden efter møderne. Her kan der li-

geledes ske forbedringer for at styrke åbenheden og gennemsigtigheden, jf. nedenstående.

De månedlige møder med medlemmerne af Europa-Parlamentet jf. kapitel 5, vil også bidrage til at

skabe øget opmærksomhed og mere åbenhed omkring behandlingen af EU-sager i såvel Folketinget

som i Europa-Parlamentet.

Kommenterede dagsordener og møderesumeer

Folketingets EU-Sekretariat vil som led i bestræbelserne på at skabe mere åbenhed udarbejde en

kommenteret dagsorden forud for hvert møde i Europaudvalget samt et møderesumé umiddelbart

efter mødet, sådan som det eksempelvis sker i Sverige. Såvel den kommenterede dagsorden som

møderesuméet skal være kort, præcist og fokusere på de mest centrale sager på dagsordenen.

Kommenterede dagsordener og møderesuméer er især møntet på at give journalister, organisati-

onsrepræsentanter og andre interesserede let tilgængelig og aktuel information om Europaudvalgets

aktuelle aktiviteter. Den svenske Riksdag har gode erfaringer med denne form for informationsser-

vice, jf. bilag 4.

Model for åbne møder i Europaudvalget

Der introduceres hermed en åben del af europaudvalgsmøderne, der normalt vil finde sted som

første punkt på dagsordenen for udvalgsmødet. Den åbne del af mødet kan have en varighed af

maksimalt 1 time. Under den åbne del vil én udvalgt minister fremlægge aktuelle, væsentlige sager

og efterfølgende besvare spørgsmål fra medlemmer af Europaudvalget samt fra partiernes fagordfø-

rere, der vil have adgang til at deltage i denne del af mødet. Punkterne på den åbne del af europaud-

valgsmødet fastsættes i enighed mellem regeringen og Europaudvalget.

Flere EU-debatter i Folketingssalen

Endelig vil der blive tilrettelagt flere EU-debatter i Folketingssalen. Dette vil yderligere styrke

åbenheden om EU-politikken. Der vil hvert halve år blive afholdt en forespørgselsdebat om det ak-

Beretning af almen art - 2004-05 (1. samling) nr. 2

tuelle formandskabsprogram. En gang årligt gennemføres en forespørgselsdebat om Kommissio-

nens lovgivnings- og arbejdsprogram samt om Rådets flerårige strategiske program.

11. Afslutning

Med denne beretning er rammerne lagt for, at Europaudvalget og fagudvalgene samlet vil kunne

styrke og kvalificere den parlamentariske kontrol af EU-sagerne. De nye tiltag afspejler, at EU-

politik i stigende grad har fået indenrigspolitiske konsekvenser og derfor på mange områder udgør

en integreret del af dansk politik.

Endvidere tager denne beretning højde for, at den nye forfatningstraktat giver nye indflydelsesmu-

ligheder for de nationale parlamenter i forbindelse med kontrollen af nærhedsprincippet.

Beretningen kan dog ikke stå alene, og gevinsterne kommer ikke af sig selv. Rammerne skal nu

udfyldes, og i den forbindelse er det afgørende med et fortsat konstruktivt samarbejde mellem Fol-

ketingets Europaudvalg, fagudvalgene, regeringen og de danske medlemmer af Europa-Parlamentet.

Beretning af almen art - 2004-05 (1. samling) nr. 2

Bilag 1

Minimumskrav til regeringens grundnotater og supplerende notater

vedr. EU-initiativer

Emne

Dokumenttype

Krav

Det skal tydeligt anføres, hvilken dokumenttype der

er tale om, f.eks. grundnotat, supplerende grundnotat

og aktuelle notater.

Korrekt titel skal angives + evt. »kælenavn«, f.eks.

»madsminkedirektivet«”.

Det skal af grundnotatet fremgå, om dette ligeledes er

fremsendt til et eller flere fagudvalg.

KOM-nr. samt procedure- nr. skal oplyses. Det skal

endvidere angives, hvis der er tale om et revideret

forslag med henvisning til tidligere KOM-nr.

Relevante datoer skal fremgå tydeligt, herunder dato-

en for Kommissionens vedtage lse/fremlæggelse af

forslaget.

Relevante traktatbestemmelser og angivelse af, hvil-

ken beslutningsprocedure der gælder for forslaget,

f.eks. den fælles beslutningsprocedure. I forbindelse

med komitésager skal der henvises til bemyndigelses-

direktivet eller forordningen.

Der skal skrives kort, præcist og letforståeligt (f.eks.

»gennemføre« i stedet for »implementere«, »gøre

lovlig« i stedet for »legalisere«, »sætte i gang« i ste-

det for »initiere«).

Datoer for tidligere forelæggelser samt angivelse af,

om disse har været til orientering eller med henblik på

forhandlingsoplæg.

Notatet skal altid indeholde et kortfa ttet resumé af

indholdet og de forve ntede konsekvenser.

Forslagets indhold – dog kun de vigtige elementer i

forslaget. Hvis der er tale om et ændret forslag, så

skal ændringerne angives tydeligt.

Kort beskrivelse af gældende retstilstand i Danmark,

hvilke ændringer forslaget vil medføre, og om de for-

ventede ændringer skal gennemføres ved lov eller er

ministerens bemynd igelse.

Regeringens selvstændige vurdering – ej blot en ge n-

givelse af Kommissionens holdning.

Fordelt på følgende punkter:

–

Statsfinansielle

–

Samfundsøkonomiske

–

Miljømæssige

–

Beskyttelsesniveau

–

Lovgivningsmæssige konsekvenser fremgår af af-

Initiativets titel

Parallelomdelt til

fagudvalg

Identifikation

Datoer

Hjemmelsgrundlag

Sprogbrug

Tidligere forelægge lse for

EUU

Resumé

Indhold

Gældende dansk ret og

forslagets kons ekvenser

herfor

Subsidiaritets- og propor-

tionalitetsprincipperne

Forslagets konsekve nser

Beretning af almen art - 2004-05 (1. samling) nr. 2

Høring

Dansk holdning

Evt. forhandlingssituation

snittet om Gældende dansk ret og forslagets kon-

sekvenser herfor.

Angivelse af, hvem der er hørt. Kort gengivelse af det

vigtigste i høringssvarene, gerne med skematisk op-

summering, herunder også udtalelser fremkommet på

møder i § 2- udvalget (landbrug) og § 5- udvalget (fi-

skeri). Hvis ikke høringssvarene er indkommet inden

4-ugers- fristens udløb, angives den af regeringen fast-

satte høringsfrist, og hvilke høringsparter dokumentet

er fremsendt til.

Notatet skal angive regeringens foreløbige generelle

holdning til et kommissionsforslag.

Hvis Folketinget,

herunder fagudvalgene, på et tidligt tidspunkt kender

til regeringens holdning i sagen, vil det give bedre

muligheder for at foretage en mere kvalificeret og

målrettet sagsbehandling af EU-sagerne.

Det skal i sager, som afgøres med kvalificeret flertal,

anføres i samlenotatet, om den pågældende sag ventes

sat til afstemning, om Danmark ser ud til at komme i

mindretal, eller om Danmark kan indgå i et blokeren-

de mindretal.

Generelle forventninger til andre landes

holdninger angives både i grundnotatet og samleno-

tatet, i det omfang dette er muligt og holdningerne

kendte.

Der skal henvises til relevante Europapolitiske be-

slutninger vedtaget i Folketinget, f.eks. vedtagelser.

Danske Europapolitiske

beslutninger

Beretning af almen art - 2004-05 (1. samling) nr. 2

Bilag 2

Uddrag af bemærkninger til revideret forretningsorden for Folketinget

Bemærkninger til forslaget

(om ændring af § 7, stk. 2)

Langt hovedparten af fagudvalgene behandler i dag EU-sager. Fagudvalgene modtager de samme

dokumenter og notater som Europaudvalget. Flere fagudvalg er også aktivt involveret i gennemfø-

relsen af Folketingets høringer om Kommissionens grønbøger og hvidbøger.

De fleste fagudvalg har desuden tradition for at indkalde de relevante ministre i samråd ugen in-

den, der skal være møde i det pågældende ministerråd. I nogle tilfælde udarbejder fagudvalget end-

videre skriftlig indstilling til Europaudvalget. På dette sene tidspunkt er det imidlertid vanskeligt at

øve større indflydelse på den endelige udformning af et kommissionsforslag.

Endvidere vedtages et stigende antal forslag allerede efter Europa-Parlamentets 1. behandling,

hvilket også øger presset for en tidligere involvering af Europaudvalget og fagudvalgene.

En tidligere substansbehandling i fagudvalgene vil bidrage til at sikre Folketinget størst mulig ind-

flydelse på EU-sager.

For at øge opmærksomheden om EU-spørgsmål foreslås derfor, at det direkte af forretningsorde-

nen fremgår, at fagudvalgene som en naturlig del af deres ressort også skal behandle EU-sager, og

at denne behandling skal finde sted tidligt for at få størst mulig indflydelse på beslutningsprocessen.

Beretning af almen art - 2004-05 (1. samling) nr. 2

Bilag 3

Aftalte administrative forbedringer i forbindelse med Bere tningen

Forbedring af dagsordenen:

–

Angivelse på dagsordener af, hvilken minister der forelægger hvilke punkter, og hvilke ministre

der er ressortansvarlige for de enkelte punkter.

–

Angivelse på dagsorden af, hvilke punkter der er a-punkter, hvilke punkter, der afgøres i skrift-

lig procedure, og hvilke punkter der forventes behandlet på et kommende rådsmøde. Angivelse

af KOM-numre (subsidiært procedurenumre) på dagsordener såvel som samlenotater.

Formaliakrav til eksisterende notater:

–

Fast defineret elektronisk format for diverse typer notater. Europaudvalget fremsender en ska-

belon hertil, som Udenrigsministeriet videresender til alle ministerier.

Indskærpelse af tidsfrister for oversendelse af notater:

–

Samtidig oversendelse af bilag til Europaudvalget og fagudvalg.

–

Elektronisk oversendelse af bilag samtidig med oversendelse af trykte bilag.

Beretning af almen art - 2004-05 (1. samling) nr. 2

Bilag 4

Erfaringer fra andre EU-lande

Orientering om regeringens holdning kan ske efter svensk og finsk praksis

I Finland og Sverige har det lige siden landene blev EU- medlemmer været et krav, at regeringen i

grundnotaterne så vidt muligt skal redegøre for, hvilken politisk holdning den har til de pågæ ldende

EU- forslag.

Ifølge den finske grundlov skal regeringen oplyse parlamentet om relevante EU-sager »uden for-

sinkelse«. Det fortolkes i praksis således, at regeringens holdning i en konkret sag skal være det

finske parlament i hænde, senest når den finske regering begynder at binde sig til holdninger i Rå-

dets arbejdsgruppe. I gennemsnit går der omtrent 3-4 uger fra et forslag er fremlagt af Kommissio-

nen, til regeringen sender parlamentet et offentligt grundnotat, der indeholder regeringens foreløbi-

ge holdning til sagen.

I Sverige modtager parlamentet inden 5 uger efter et forslag er fremsat et offentligt grundnotat,

hvor regeringen angiver sin foreløbige holdning til forslaget. De svenske grundnotater indeholder

desuden et kort afsnit, der refererer de øvrige medlemslandes holdning til forslaget.

Engelsk praksis for »grundnotater« efter senest 12 arbejdsdage

I det engelske underhus

House of Commons

er det en etableret praksis, at regeringen sender for-

slag til lovgivning fra Kommissionen til parlamentet inden 2 arbejdsdage efter, at regeringen (uden-

rigsministeriet) har modtaget det på engelsk. Herefter skal regeringen sende et notat – et såkaldt

»explanatory memorandum« – om forslaget til parlamentet senest 10 arbejdsdage efter fremsendel-

sen af forslaget. Nogle gange er der behov for mere tid, men i så fald skal dette accepteres af parla-

mentet/europaudvalget.

Dette betyder, at der normalt ikke må gå mere end 12 arbejdsdage fra Kommissionens fremsættel-

se af et forslag til modtagelsen af notatet i parlamentet.

Alle forslag, der fremsendes til parlamentet, ledsages af et notat. Nogle gange vil udvalget modta-

ge et notat på baggrund af et f reløbigt, endnu ikke fremsat forslag, hvis der ellers ikke er tid til

behandlingen i ud valget. Vedrørende fo rslag af mindre politisk betydning modtager udvalget et kort

notat, der ikke indeholder alle kategorier af oplysninger og ikke er underskrevet af ministeren.

Svenske erfaringer med pressemeddelelser

I Sverige udarbejder informationsmedarbejdere for Riksdagens Europaudvalg (EU-nämden) korte

pressemeddelelser både før og efter afholdelsen af møder i udvalget. Pressemeddelelserne er til-

gængelige på den svenske EU-oplysnings hjemmeside og indeholder alle elektroniske henvisninger

til de relevante mødebilag.

Erfaringerne med brugen af pressemeddelelser er overvejende positive. Der er stor interesse for

pressemeddelelserne blandt journalister, der anvender pressemeddelelserne som baggrund for EU-

nämdens mødeaktivitet samt vedrørende aktuelle EU-sager. Det sker imidlertid kun sjældent, at

pressemeddelelserne bliver citeret i pressen.

Beretning af almen art - 2004-05 (1. samling) nr. 2

Bilag 5

Folketingets og fagudvalgenes inddragelse i kontrollen med nærhedsprincippet

I det følgende søges kort opstillet en mulig tilgang til kontrollen med nærhedsprincippet.

Dette sker dels i form af et forslag til, hvordan

proceduren

for kontrollen kunne se ud under de

givne forudsætninger (I), dels i form af et forslag til, hvilke

konkrete kriterier

der i givet fald skal

lægges til grund (II).

I–Procedure

Nedenfor angives i skemaform, hvordan fagudvalgenes og Europaudvalgets kontrol af nærheds-

princippet kunne se ud, såfremt 6-ugers- fristen i den nye forfatningstraktat lægges til grund. Det

understreges, at der er tale om en foreløbig model af kontrollen.

Det bemærkes i den forbindelse, at 6 uger ikke er lang tid i betragtning af de mange parter, der i

givet fald skal involveres i proceduren.

Beretning af almen art - 2004-05 (1. samling) nr. 2

Model for nærhedsprincippets behandling i fagudvalgene og i Europaudvalget

Trin Procedure

(1)

Kommissionen fremsætter forslag til retsakt.

Regeringen udarbejder og fremsender et foreløbigt subsi-

diaritetsnotat inden for 2 uger til Europaudvalget og

det/de relevante fa gudvalg.

Senest

2 uger

efter forslagets

fremsæ ttelse

EU-sekretariatet lægger subsidiaritetsnotatet og tilhørende

forslag til elektronisk høring på EU-Oplysningens hjem-

meside.

Europaudvalget behandler lovforslaget og sender releva n-

te forslag i høring i det/de pågældende fagudvalg.

Det/de relevante fagudvalg orienteres om eventuelle elek-

troniske høringssvar.

Regeringen har fremsendt grundnotat til fagudvalg og til

Europaudvalget. Regeringens vurdering af, hvorvidt nær-

hedsprincippet er overholdt, er indarbejdet i grundnotatet.

Fagudvalget har behandlet forslaget og har eventuelt ud-

arbejdet og fremsendt en udtalelse til Europaudva lget.

COSAC orienteres, såfremt fagudvalget vurderer, at der

er problemer i forhold til nærhedsprincippet.

Europaudvalget behandler forslagets overensstemmelse

med nærhedsprincippet på grundlag af udtalelsen fra fa g-

udvalget, regeringens grundnotat, inklusive subsidiari-

tetsnotat, eventuelle elektroniske høringssvar og eventue l-

le bemærkninger fra andre parlamenter/COSAC.

(4)

Senest

6 uger

efter forslagets

fremsæ ttelse

I tilfælde af uoverensstemmelse mellem fagudvalgets ud-

talelse og Europaudva lgets holdning indkaldes til et fælles

møde.

Europaudvalgets

indstilling

undertegnes af Europaudva l-

gets formand og/eller kontrasigneres af Folketingets fo r-

mand. Indstillingen fremsendes til regeringen, Kommissi-

onen, Rådet og Europa-Parlamentet samt de øvrige natio-

nale parlamenter i EU (COSAC).

(2)

(3)

Senest

4 uger

efter forslagets

fremsæ ttelse

Beretning af almen art - 2004-05 (1. samling) nr. 2

II–Konkrete kriterier for prøvelsen af nærhedsprincippet

Nærhedsprincippet indebærer, at beslutninger skal træffes så tæt på borgerne som muligt. Nær-

hedsprincippet er defineret i forfatningstraktatens artikel I-11.3:

»I medfør af nærhedsprincippet handler Unionen på de områder, der ikke hører ind under dens

enekompetence, kun hvis og i det omfang målene for den påtænkte handling ikke i tilstrækkelig grad

kan opfyldes af medlemsstaterne på centralt, regionalt, eller lokalt plan, men på grund af den på-

tænkte handlings omfang eller virkninger bedre kan nås på EU-plan.«

Med andre ord finder nærhedsprincippet anvendelse ved vurderingen af, om et givent forhold skal

reguleres på EU-plan.

Nærhedsprincippet er i sin natur meget politisk og ikke helt nemt at gøre operationelt. Dette ses

eksempelvis også i EF-Domstolens praksis, idet denne indtil videre ikke har tilsidesat en retsakt

med den begrundelse, at nærhedsprincippet ikke var respekteret

. Dette samme kunne på sin vis

siges om proportionalitetsprincippet, hvilket dog ikke har hindret EF-Domstolen i at etablere en

omfattende praksis for fortolkningen af dette princip. At et princip er vanskeligt håndterbart, behø-

ver med andre ord ikke at betyde, at det ikke kan have stor praktisk relevans

Nærhedsprincippet kontra proportionalitetsprincippet

Nærhedsprincippet omtales en række forskellige steder i såvel det gældende

traktatgrundlag

som i den politisk vedtagne forfatningstraktat

, ofte sammen

med proportionalitetsprincippet.

De to principper kan måske i et vist omfang siges at overlappe hinanden –

imidlertid lægges der i det følgende til grund, at der er tale om to separate og af

hinanden uafhængige principper:

Nærhedsprincippet indebærer, at EU kun handler i det omfang, den påtænkte

handling ikke i tilstrækkelig grad kan opfyldes på nationalt plan. Nærhedsprin-

cippet er med andre ord et slags supplerende kompetencetildelingsprincip. Er

nærhedsprincippet ikke respekteret, har EU ikke kompetence til at handle på det

pågældende område.

Proportionalitetsprincippet er derimod ikke et kompetencetildelingsprincip.

Anvendelsen af proportionalitetsprincippet er først relevant, når der er truffet

beslutning om at handle på EU-plan – herefter er det proportionalitetsprincippet,

der fastlægger, hvilke tiltag der finder anvendelse, og hvor indgribende disse

skal være.

Man kan med andre ord lidt forenklet sige, at nærhedsprincippet finder anven-

delse ved vurderingen af, om der er et problem, der kan og skal løses på EU-

plan, mens proportionalitetsprincippet finder anvendelse, når man skal vurdere,

hvordan problemet så skal løses. Man kan også sige, at proportionalitetsprincip-

pet regulerer, hvilken type værktøj der skal anvendes – skal sømmet hamres i

med en lægtehammer eller med en forhammer? - mens subsidiaritetsprincippet

anvendes i fo rbindelse med vurderingen af, om der overhovedet er et søm.

I EU-Konventets arbejdsgruppe 1, der behandlede nærhedsprincippet, siges der følgende om nær-

hedsprincippet: Da »nærhedsprincippet er et princip, der i hovedsagen er af politisk karakter, og

Beretning af almen art - 2004-05 (1. samling) nr. 2

hvis gennemførelse indebærer en omfattende skønsmargen for institutionerne bør kontrollen med

overholdelsen heraf i hovedsagen være politisk.«

De følgende forslag til kriterier for vurderingen af nærhedsprincippet er baseret på EF-traktatens

protokol 30, stk. 5 og 6.

Retningslinjer ved vurderingen af nærhedsprincippet:

Overordnet målsætning:

Fællesskabsmålet kan bedre nås på fællesskabsplan end på nationalt plan

1. Har det forhold, der reguleres med forslaget til retsakt, tværnati-

onale aspekter, som ikke på tilfredsstillende vis kan reguleres

ved handling fra medlemsstaternes side?

2. Vil manglende handling fra Fællesskabets side eller handling

alene fra medlemsstaternes side være i strid med traktatens krav?

3. Vil handling på fællesskabsplan have klare fordele på grund af

omfanget af eller virkningerne heraf sammenlignet med en hand-

ling fra medlemsstaternes side?

For god ordens skyld bemærkes, at det fremgår udtrykkeligt af forfatningstraktaten, at Domstolen

(fortsat) har kompetence til at udtale sig om krænkelser af nærhedsprincippet. Med den øgede fokus

på princippet kunne det forventes, at flere sager om princippet vil blive indbragt for omstolen.

På et eller andet tidspunkt vil man derfor formentlig kunne udlede retningslinjer for det nærmere

indhold af princippet af Domstolens praksis.

Tærsklen er lavere – en fjerdedel – vedrørende forslag der ligger inden for forfatningstraktatens bestemmelser i DEL

III, afs. III, kap. IV: Området med frihed, sikkerhed og retfærdighed.

Der henvises til den særlige procedure, der er vedtaget ifm. kontrol af nærhedsprincippet.

EU-Karnov s. 55. EF-Domstolen er generelt tilbageholdende med at efterprøve politisk/økonomiske skøn.

Nærhedsprincippet kan måske også siges at udgøre en slags formodningsprincip eller bevisbyrderegel: Det har for-

modningen imo d sig, at et område skal reguleres på EU -plan – ønsker man alligevel at regulere på EU -plan, skal der

argumenteres overbevisende for dette: Kommissionen har med andre ord en bevisbyrde, den skal løfte; denne bevisbyr-

de kan så løftes gennem en ordentlig begrundelse i forslaget til EU-retsakt.

Som f.eks. i TEU’s præambel, TEU artikel 1, TEF artikel 5 og TEF protokol 30.

Artikel I-11 samt Protokollen om anvendelsen af nærheds- og proportionalitetsprincippet.