Justitsministeriet Civil- og Politiafdelingen Dato: 21. oktober 2004 Kontor: Det Internationale Kontor Sagsnr.: 2004-135-0120 Dok.: RKK20075 Slotsholmsgade 10 Telefon: + 45 33 92 33 40 E-post: [email protected] DK 1216 København K Telefax: + 45 33 93 35 10 Internet: http://www.jm.dk G R U N D N O T A T om forslag til rammeafgørelse om forenkling af udvekslingen af oplysninger og efterretninger mellem medlemsstaternes retshåndhævende myndigheder, navnlig med hensyn til alvorlige lovovertrædelser, herunder te  rrorhandlinger 1.    Baggrund På baggrund af  bl.a. terrorangrebene i Madrid den 11. marts 2004 vedtog Det Europæiske Råd den 25. marts 2004 en erklæring om bekæmpelse af terrorisme . I erklæringen (p  unkt 5 a) på læ  g- ges Rådet  bl.a. at undersøge, hvilke foranstaltninger der kan træffes    for at forenkle udvekslingen af oplysninger og efterretninger mellem medlemsstaternes retshåndhævende myndigh   eder. I lyset heraf har Sverige den 4. juni 2004 fremsat forslag til en rammeafgørelse om foren kling af udvekslingen af oplysninger og efterretninger mellem medlemsstaternes retshåndhæve   nde myn- digheder, navnlig med hensyn til alvorlige lovovertrædelser, herunder terrorhan  dlinger. Om baggrunden for det fremsatte forslag anføres det i   de ledsagende bemærkninger  , at de rets- håndhævende myndigheders evn   e til at samarbejde om bekæmpelsen af kriminalitet   og terroris- me i vid udstrækning    er  afhængig  af, om de kan  indhente og udveksle oplysninger og efte  rret- ninger i tide.  Praktiske erfaringer viser imidlertid, at det alt for ofte er for besværligt, tager for lang tid eller i nogle tilfælde endog er umuligt at indhente relevante og nødvendige oply   sninger eller efterretninger fra andre medlemsstater.

- 2 - Den  væsentligste  årsag  til  dette  er     ifølge  forslaget ,  at  medlemsstaternes  nationale  lovgivning, administrative strukturer og vilkår for indsamling og udveksling af oplysninger og efterretni nger på internationalt plan er forskellige.  Der findes derfor behov for at skabe en fælles retlig ramme for udveksling af oplysninger og efterretninger, der gælder for alle nati  onale myndigheder med retshåndhævelsesfunkt   ioner. 2. Indhold Forslaget er fremsat under henvisning til Traktaten om Den Europæiske Union (TEU) artikel 30, stk. 1, litra a og b (om fælles handling vedrørende politisamarbejde    i form af operativt samarbej- de  og  behandling  mv.  af  personoplysninger)  og  artikel  34,  stk.  2,  litra  b  (om  indbyrdes  tilnæ  r- melse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser gennem vedtagelse af rammeaf- gørelser). Artikel 1 fastslår , at rammeafgørelsens formål er at fastsætte regler for, hvordan de kompetente retshåndhævende myndigheder i medlemsstaterne effektivt og hurtigt kan udveksle    eksisterende oplysninger  og  efterretninger  med  henblik  på   kriminalefterforskninger  og  kriminalefterretning- soperationer vedrørende alvorlige l ovovertrædelser, herunder terrorhandli  nger. Rammeafgørelsen  berører  ikke  gunstigere  bestemmelser  i  national  lovgivning,  bilaterale  eller multilaterale  aftaler  eller  ordninger  mellem  medlemsstaterne  eller  mellem  medlemsstaterne  og tredjelande, og den griber ikke ind i Den Europæiske Unions instrumenter vedrørende gensidig retshjælp eller gensidig anerkendelse af retsafgørelser i straffesager.    Det bemærkes i den fo  rbin- delse, at Kommissionen har fremsat forslag til rammeafgørelse om en europæisk bevissi   krings- kendelse til fremskaffelse af genstande, dokumenter og data til brug i straffesager (KOM(2003) 688  endelig).  Et  grundnotat  vedrørende  dette  forslag  er  sendt  til  Folketingets  E uropaudvalg  og Retsudvalg henholdsvis den 19. juli og den 15. juli 2004. Forslaget  pålægger ikke  medlemsstaterne  nogen  pligt  til  at  indsamle  eller  opbevare  bestemte ”oplysninger eller efterretninger”   alene med det formål at meddele dem til de kompetente ret s- håndhævende myndigheder i andre medlem   sstater. Forslaget pålægger     endvidere ikke medlemsstaterne nogen pligt til at meddele oplysninger eller efterretninger,  der  skal  anvendes  som  bevismateriale  ved  en  retlig  myndighed  og  giver  heller ikke  ret  til  at  anvende  sådanne  oplysninger  og  efterretninger  til  dette  formål.  Hvis  udvekslede informationer ønskes anvendt som bevismateriale  i en straffesag, skal den meddelende stat sam- tykke hertil.

- 3 - Begreberne ”kriminalefterforskning”, ”kriminalefterretningsoperation” og ”oplysninger og efte r- retninger” er defineret i forslagets  artikel 2. Ved  ”kriminalefterforskning”  forstås     en  retlig  ramme,  inden  for  hvilken  de  kompetente  rets- håndhævende  myndigheder  eller  retlige  myndigheder,  herunder  anklagemyndigh   eder,  træffer foranstaltninger med henblik på at fastslå og identificere kendsgerninger, mist  ænkte og o  mstæ  n- digheder i forbindelse med en eller flere identificerede konkrete strafbare handlinger. ”Kriminalefterretningsoper ation” defineres som  en retlig ramme, der  endnu ikke er nået til kr i- minalefterforskningsstadiet,  som  overvåges  og  kontrolleres   af  retlige  myndigheder,  herunder anklagemyndigheder, og inden for hvilken en kompetent retshåndhævende myndighed i he   nhold til national lovgivning har beføjelse til at in dsamle, behandle og analysere oplysninger om kri- minalitet eller kriminelle aktiviteter, med det formål at fastslå, om der er eller kan være begået konkrete strafbare handlinger. ”Oplysninger  og  efterretninger”   defineres  bredt,  og  udtrykket  omfatter  således   enhver  form  for information,  som  de  kompetente  retshåndhævende  myndigheder  besidde   r  eller  har  adgang  til uden brug af tvangsindgreb.  Betydningen heraf er præciseret ved    en opregning af en række e  k- sempler på informationer, som er omfattet af  begrebet. Herudover indeholder forslaget en definition af begrebet ”kompetent retshåndhævende m yndig- hed”, hvorved forstås en   national politimyndighed, toldmyndighed eller anden myndighed, der i henhold til national lovgivning har beføjelse til at afsløre, forebygge og efterforske lo  vovertræ- delser og kriminelle  aktiviteter, udøve myndighed og foretag e tvangsindgreb i  forbindelse med sådanne handlinger Efter artikel 3 kan udveksling af informationer kun finde sted vedrørende lovovertrædelser, der i den anmodende medlemsstat kan straffes med frihedsstraf eller  en anden  frihedsberøvende fo r- anstaltning  af  en  maksimal  varighed  på  mindst  tolv  m å neder.  Medlemsstaterne  kan  bilateralt beslutte at anvende procedurerne i rammeafgørelsen på et brede  re grundlag. Medlemsstaterne skal efter artikel 4  sikre, at oplysninger og efterretninger, som de kompetente retshå ndhævende myndigheder  besidder  eller  har  adgang  til  uden  brug  af  tvangsindgreb,  kan meddeles  de  kompetente  retshåndhævende  myndigheder  i  andre  medlemsstater  i  overensste   m- melse med rammeafgørelsen. Betingelserne for at meddele oplysninger og efterretninger til de andre medlemsstaters retshån d- hævende myndigheder må    ikke være strengere end de betingelser, der gæ lder nationalt for med- delelse af og anmodning om oplysninger og efterretninger.

- 4 - Oplysninger  og  efterretninger  meddeles  efter  anmodning  fra  en  kompetent  retshåndh æ  vende myndighed, der handler inden for rammer fastsat i den nationale lovgivning, og som foretager en kriminalefterforskning eller en kriminalefterretningsoperation. I henhold til artikel 4 a skal oplysninger og efterretninger altid meddeles hurtigst muligt og i så vidt muligt omfang inden for den ønskede frist. Såfremt oplysningerne eller efterretni  ngerne ikke kan meddeles inden for den ønskede frist, skal den kompetente retshåndhævende myndi ghed, der har modtaget en anmodning om oplysninger eller efterretninger, meddele, hvor lang tid det vil tage at efterkomme anmodningen. Medlemsstaterne skal indføre procedurer, som sætter dem i stand til at besvare a   nmodninger om oplysninger og efterretninger inden for højst 12 timer, hvis sagen drejer si g om en lovovertræde  l- se, som er omfattet af en opstillet positiv-liste. Positiv-listen svarer som udgangspunkt til hvad, der følger af allerede  vedtagne rammeafgøre lser inden  for  området  for  gensidig  anerkendelse  og  fuldbyrdelse  af  strafferetlige  afgørels  er.  Den omfatter således bl.a. terrorisme, menneskehandel, seksuel udnyttelse af børn og børn   epornogra- fi,  ulovlig  handel  med  narkotika,  ulovlig  handel  med  våben,  bestikkelse,  svig,  hvi dvaskning, falskmøntneri,  mi ljøkriminalitet,  menneskesmugling,  manddrab,   racisme,  bortførelse  og  bedr a- geri. Listen er dog på nogle punkter  udvidet, idet den bl.a. også omfatter visse typer færdselsfo  r- seelser,  trusler  og  voldshandlinger  mod  personer,  hærværk, smugling  af  varer,  overtrædelse  af intellektuelle ejendomsrettigheder og tortur. Hvis  den  anmodende  stat  giver  udtryk  for,  at  den  ønsker  at  få  oplysningerne  hurtigere    (end  de fastsatte tidsfrister), skal den anmodede stat gøre sit bedste for at besvare anmodningen hu rtigt. I henhold til artikel 5 kan de kompetente kun anmode om oplysninger, hvis der er grund til at tro, at der findes relevante oplysninger og efterretninger i den pågældende    medlemsstat. Der må ikke anmodes om flere oplysninger eller fastsætte  s strammere tidsfrister end, hvad der er nødvendigt  i det konkrete tilfælde  . Ifølge  artikel 6 kan oplysninger om personer kun udveksles, hvis den pågældende person er mistænkt for at have begået eller medvirket ved en lo v- overtrædelse eller en kriminel aktivitet, eller den pågældende person på grundlag af kr i- minalefterretninger eller andre indicier kan tænkes at begå eller medvirke ved en lovove   r- trædelse eller en kriminel aktivitet,   der i overensstemmelse med national lovgivning i den anmodende  medlemsstat  kan  straffes  med  frihedsstraf  eller  en  anden  frihedsberøvende

- 5 - foranstaltning af en maksimal varighed på mindst tolv måneder   (se herved artikel 3 a), el- ler hvis udvekslingen er nødvendig for at bidrage til afsløring, forebyggelse eller efte  rforsk- ning af en af de forbrydelser eller kriminelle aktiviteter, der er opregnet på pos itiv-listen (se herved artikel 4 a).   Udveksling af oplysninger og efterretninger kan endvidere finde sted med henblik på identif ika- tion af personer, der falder ind under de ovennævnte kategorier. Det fremgår af  artikel 7, at udveksling af oplysninger og efterretninger mellem medlemsstaterne kan  finde  sted  via  SIRENE-kontorerne,  de  nationale  Europol-enheder,  de  centrale  toldenheder eller inden for en hvilken som helst anden ramme, der er indført på bilateralt eller multil  ateralt niveau. Medlemsstaterne kan endvidere fra sag til sag eller generelt beslutte, at anvende andre kommu- nikationskanaler, som f.eks. forbindelsesofficerer eller direkte udveksling mellem nationale eller lokale retshåndhævende myndigheder. Oplysninger eller efterretninger, der ikke udveksles via de nationale Europol-enheder, skal  også meddeles Europol i overensstemmelse med Europol-konventionen, hvis informationsudvekslin- gen angår en lovovertrædelse eller en kriminel aktivitet, der ligger inden for E   uropols mandat. Artikel  8  omhandler  spontan  udveksling  af  oplysninger  og  efterretninger.  Ifølge  bestemmelsen skal de kompetente retshåndhævende myndigheder på eget initiativ meddele oplysninger og e f- terretninger til retshåndhævende myndigheder i andre medlemsstater, hvis der er    faktuelle grun- de til at tro, at de vil kunne bidrage til afsløring, forebyggelse eller efterforskning af lo vovertræ- delser  eller  kriminelle  aktiviteter,  der  omfatter  de  lovovertrædelser,  der  er    omfattet  af  positiv- listen i artikel 4 a.  Pligten til at meddele oplysninger og efterretninger er begræ  nset til de tilfæ  l- de, hvor det skønnes relevant og nødvendigt for at kunne afsløre, forebygge eller efte   rforske den pågældende lovove   rtrædelse eller kriminelle aktivitet. Artikel 9 bestemmer, at der ved udveksling af information efter rammeafgørelsen skal  anvendes regler og standarder for databeskyttelse, som svarer til dem, der gælder ved udveksling af o  plys- ninger og efterretninger via SIRENE-kontorerne, de nationale Europol-enheder eller de centrale toldenheder. Udvekslede oplysninger og efterretninger må  som udgangspunkt kun anvendes til brug for rele- vante  retsforfølgningsprocedurer  eller  til  forebyggelse  af  umiddelbare  og  alvorlige  trusler  mod

- 6 - den  offentlige  sikkerhed.  Hvis  informationerne  skal  anvendes  til  andre  formål  kræver  de   tte  et udtrykkeligt forudgående samtykke fra den myndighed , der har meddelt informationerne. Medlemsstaterne  kan  pålægge  betingelser  med  hensyn  til  anvendelsen  af  bestemte  oplysni   nger og efterretninger og til rapportering. Sådanne beting elser er bindende for den modtagende kom- petente retshåndhævende my   ndighed. Artikel 10 angiver, at medlemsstaterne skal behandle alle oplysninger og efterretninger med den nødvendige fortrolighed. Efter artikel 11 kan medlemsstaterne afvise at videregive oplysninger og efterretninger, hvis der er  grund  til  at  antage,  at  videregivelsen  vil  kunne  skade  vigtige  nationale  sikkerhedsinteresser, bringe en igangværende efterforskning eller efterretningsoperation i fare, eller hvis oply  sninger- ne er irrelevante eller klart står i misforhold til det i anmodningen angivne formål. Artikel 12 og 13 omhandler  gennemførelse  af  rammeafgørelsen og forbindelse til andre i  nstru- menter. For så vidt angår den nærmere begrundelse for de foreslåede bestemmelser, kan der henvi ses til de vedlagte ledsagende bemærkninger til forslaget. 3. Dansk ret 3.1.  Der  er  ikke  i  lovgivningen  fastsat  udtrykkelige  bestemmelser  om  danske  retshåndhævende myndigheders   videregivelse   af   fortrolige   oplysninger   til   andre   EU-landes   retshåndhævende myndigheder. Om  videregivelse  af  fortrolige  oplysninger  kan  finde  sted  i  det  nævnte  tilfælde  vil  derfor  som udgangspunkt bero på  de almindelige regler om tavshedspligt. Det er i administrativ praksis almindeligt antaget, at regeringen inden for de rammer, der fø lger af grundloven, kan indgå overenskomst med fremmede stater, som  bl.a. indebærer, at den danske stat  i  et  vist  omfang  er  forpligtet  til  at  videregive  visse  fortrolige  oplysninger  til  udenlandske myndigheder. I det omfang en sådan international a ftale er indgået, vil vid eregivelse af fortrolige oplysninger  til  opfyldelse  af  den  pågældende  internationale  forpli   gtelse  ikke  være  uberettiget  i relation til de almindelige regler om tavshedspligt.

- 7 - Det må endvidere antages, at danske myndigheder i et v ist omfang er berettiget til – om et led  i  mere  uformelt  samarbejde  – ndes myndigheder. Det er næppe muligt generelt at angive, hvornår en sådan videregivelse må anses for berett iget. Ved  den  konkrete  vurdering  af  videregivelsens  berettigelse  må  der  formentlig  navnlig  lægges vægt på formålet med videregivelsen, herunder om videregivelse er af betydning for, at den da n- ske forvaltningsmyndighed kan varetage sine forvaltningsopgaver, eller til varetagelse af danske interesser i øvrigt. I den forbindelse vil det bl.a. indgå, om videregivelse sker som led i et gens  i- digt  samarbejdsforhold  og  dermed  i  denne  forstand  også  til  varetagelse  af  danske  int eresser. Herudover må der lægges vægt på forholden e i modtagerlandet, herunder hvordan de fortrolige oplysninger  i  praksis  må  antages  at  blive  anvendt  i  det  pågældende  land.  Der  må  også  lægges vægt på, hvilken karakter de pågældende oplysninger har, herunder risikoen for at oplysningerne eventuelt misbruges. Ved vurderingen af, om fortrolige oplysninger kan videregives til udenlandske myndigheder, vil der endvidere kunne søges vejledning i forvaltningslovens § 28 (om  videregivelse af oplysninger til en anden forvaltningsmyndighed) og –  i det omfang der er tale om edb-behandlede personop- lysninger –  i reglerne i persondatalovens kapitel 4 (særligt §§ 6  -8). 3.2. Hvad angår spørgsmålet om datasikkerhed bemærkes det, at danske retshåndhævende    myn- digheder i forbindelse med edb-behandling af personoplysninger skal overholde de krav til fysisk behandlingssikkerhed, som følger af  persondatalovens §§ 41 og 42 . Af bestemmelsen i lovens § 41, stk. 3, følger, at   den dataansvarlige (dvs. vedkommende retshåndhævende my   ndighed)  bl.a. skal træffe de fornødne tekniske og or   ganisatoriske sikkerhedsforanstaltninger mod, at oplysnin- ger kommer til uvedkommendes kendskab, misbruges eller i øvrigt b ehandles i strid med loven. 4.  Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser Forslaget vurderes ikke at ville have lovgivningsmæssige eller statsfinansielle konsekve  nser. 5. Høring Forslaget er sendt i høring hos følgende myndigheder og organisat  ioner: Præsidenten  for  Østre  Landsret,  Præsidenten  for  Vestre  Landsret,  Præsidenten  for  Københavns Byret, Præsidenten for Retten i   Århus, Præsidenten for Retten i Odense, Præsidenten for Re tten i Aalborg, Præsidenten for Retten i Roskilde, Den Danske Dommerforening, Domme  rfuldmægti  g- foreningen,  Domstolsstyrelsen,  Rigsadvokaten,  Statsadvokaten  for  særlig  økon   omisk  kriminali-

- 8 - tet,Rigspolitichefen, Politidirektøren i K ø i- fuldmægtigforeningen, Politiforbundet i Danmark, Advokatrådet,  Landsfo   reningen af beskikke- de advokater, Datatilsynet, Amnesty International og Institut for Menneskerettigheder.