Rapport om elektronisk åbenhed hos råd og nævn Rapport om elektronisk åbenhed hos råd og nævn Af: Martin Bækgaard, Dicar. Email: [email protected] Web : www.dicar.dk Indholdsfortegnelse: 1. Indledning 2 1.1 Baggrund for undersøgelsen 2 1.2 Rapportens opbygning 3 2. Metode 4 2.1 Respondentudvælgelse 4 2.2 Kritik af den elektroniske rundspørge 6 2.3 Svarprocent 6 3. Mødedagsordener og -referater 8 4. Postlister 10 4.1 Hvad er en postliste? 10 4.2 Hvilke erfaringer har man med åbne postlister på Internettet? 11 4.3 Råd og nævn med åbne postlister på hjemmesiden 11 5. Afgørelser 13 5.1 Hvorfor lægge afgørelser på Internettet? 13 5.2 Begrænsninger for offentliggørelse af afgørelser på Internettet 14 5.3 Råd og nævn med afgørelser på Internettet 14 6. Navne, e-mailadresser og telefonnumre 16 7. Databaser 18 8. IT-handlingsplaner 20 9. Årsrapport 20 10. Åbenhedsbarometer 21 11. Konklusion 24 12. Litteraturliste 25 13. bilag 26 1

Rapport om elektronisk åbenhed hos råd og nævn 1. Indledning 1.1 Baggrund for undersøgelsen Åbenhed i forvaltningen betragtes i moderne, demokratiske samfund som et grundvilkår i forholdet mellem magthavere og borgere. Åbenhed er således en nødvendig forudsætning for, at offentligheden kan kontrollere magthavernes beslutninger. Da mere og mere kommunikation foregår digitalt i takt med den teknologiske udvikling og Internettets udbredelse, opstår der samtidig et stadigt større behov for, at forvaltningen også udviser elektronisk åbenhed. Denne undersøgelse har som formål at undersøge den elektroniske åbenhed hos råd og nævn. Dvs. hvilke oplysninger råd og nævn har liggende på deres hjemmeside. Internettet er gradvist blevet en af de væsentligste informationskilder i åbne samfund, hvorfor det er naturligt, at specielt offentlige råd og nævn bør give adgang til oplysninger på deres hjemmeside. Netop råd og nævn er ofte blevet kritiserede for at være meget lukkede og for en meget uigennemsigtig sagsbehandling, men ingen har reelt et overblik over, hvordan det står til på området. Fokus er i denne undersøgelse specielt på klageorganer, da borgerne må forventes at have en særlig interesse i klageafgørelser. Afgørelserne fra domstolslignende instanser som ankenævn kan således fungere som en strømpil for folks egen situation. Det er derfor af stor betydning, at den enkelte borger har mulighed for at gennemskue retspraksis på området. Ideelt set burde offentligheden omkring netop klageafgørelser derfor være meget stor. Generelt har graden af åbenhed hos offentlige myndigheder i vid udstrækning været dikteret af begrænsende omstændigheder. Som eksempel kan nævnes omfattende papirarkiver, i hvilke en effektiv søgning og identificering af sagsakter har været både vanskelig og dyr. For råds og nævns vedkommende kan specielt nævnes bestemmelser om tavshedspligt, som gør det ulovligt at udlevere visse sagsakter til offentligheden, såfremt de ikke er anonymiserede. De senere års anvendelse af hjemmesider og databaser har gjort det muligt at 2

Rapport om elektronisk åbenhed hos råd og nævn afvikle mange af tidligere tiders begrænsninger. Etableringen af hjemmesider hos råd og nævn giver således offentligheden mulighed for hurtigt at skaffe sig vigtig information om mulighederne for at klage ved både private og offentlige ankenævn samt mulighed for hurtigt at komme i kontakt med rådet/nævnet. Samtidig er det nu i højere grad end tidligere muligt at give et indblik i retspraksis på området uden samtidig at overtræde reglerne om tavshedspligt. Dette kan gøres ved f.eks. at lægge nogle få betydningsfulde afgørelser på nettet i anonymiseret tilstand. Dicar har tidligere været med til at sætte fokus på den elektroniske åbenhed hos offentlige myndigheder. I efteråret 2001 undersøgte Dicar den elektroniske åbenhed i Nordjylland, og siden 2002 har Dicar undersøgt den elektroniske åbenhed i statslige organisationer, amter og kommuner. Med denne undersøgelse udvides debatten om elektronisk åbenhed til også at omfatte institutioner, der befinder sig uden for det administrative hierarki samt enkelte private institutioner. Undersøgelsen er godkendt af den fælles styregruppe for projektet under den Europæiske Socialfond og udfærdiget af Dicar. Undersøgelsen fokuserer på de områder inden for elektronisk åbenhed, som for offentligheden er væsentlige at have indsigt i, hvis man ønsker at skaffe sig overblik over sagsbehandlingen i råd og nævn. Disse er møder, postlister, afgørelser, kontakt til sagsbehandlere og medlemmer af råd/nævn, databaser, IT-handlingsplaner og årsrapporter. 1.2 Rapportens opbygning Den resterende del af rapporten indledes med nogle metodiske overvejelser i kapitel 2. Der lægges specielt vægt på udvælgelsen af respondenter, kritik af den elektroniske rundspørge og svarprocenten. Desuden vurderes det, hvad resultaterne kan bruges til med henblik på statistisk generalisering. Herefter fokuseres der på de enkelte områder for elektronisk åbenhed et for et. I kapitel 3 behandles emnet møder. Der ses her specielt på, hvorvidt rådets/nævnets dagsordener, referater og bilag til dagsordenspunkter er tilgængelige på hjemmesiden. Kapitel 4 omhandler åbne postlister. Det beskrives først, hvad en postliste er, og hvilke erfaringer offentlige myndigheder hidtil har haft med åbne postlister på Internettet. Endelig præsenteres undersøgelsens resultater for råd og nævn. Kapitel 5 handler om afgørelser. Det diskuteres først, hvorfor det er væsentligt, at 3

Rapport om elektronisk åbenhed hos råd og nævn klageinstansers afgørelser er tilgængelige for offentligheden. Dernæst vurderes det, hvilke hindringer der begrænser, at afgørelser offentliggøres på Internettet. Der ses her specielt på tavshedspligten. Endelig præsenteres undersøgelsens resultater. Kapitel 6 er et lidt bredere kapitel, som handler om, i hvor høj grad navne, e-mailadresser og direkte telefonnumre er tilgængelige på Internettet. Disse oplysninger vurderes at være væsentlige, fordi de er en forudsætning for, at offentligheden hurtigt og nemt kan komme i kontakt med rådet/nævnet. I kapitel 7 gives der en vurdering af råds og nævns erfaringer med at give adgang til databaser for pressen og offentligheden. I forlængelse heraf undersøges det i kapitel 8, hvor mange råd og nævn, der har udarbejdet IT-handlingsplaner og hvor mange af disse, som indeholder overvejelser om åbenhed. Kapitel 9 indeholder en undersøgelse af, hvor mange råd og nævn, der lægger en årsrapport på Internettet. Endelig præsenteres der i kapitel 10 en udregning af råd og nævns elektroniske åbenhed i et åbenhedsbarometer. Afslutningsvis konkluderes der på undersøgelsens resultater i kapitel 11. 2. Metode 2.1 Respondentudvælgelse Undersøgelsen er gennemført som en digital spørgeskemaundersøgelse. Der er udsendt en e-mail med link til 212 respondenter. E-mailen blev adresseret til et medlem af eller en sekretær for rådene/nævnene. Vi forsøgte hermed at gøre det muligt for nævnene at sende spørgeskemaet til den person, der mest kvalificeret ville kunne besvare det. Alligevel er der selvfølgelig en vis risiko for, at nogle har valgt at svare uden at have den nødvendige viden. Risikoen for et sådant reliabilitetsproblem er formodentlig mest udtalt, hvad angår de spørgsmål, som handler om nævnenes fremtidige planer. I et forsøg på at begrænse problemet har nævnene fået mulighed for at printe skemaerne ud, så det kunne anvendes som et notatark, såfremt der skulle indhentes oplysninger andetsteds. Efter en grundig foregående research hos internetkilder samt ministerier, lykkedes det os at skaffe en oversigt indeholdende 501 råd og nævn. Respondenterne til 4

Rapport om elektronisk åbenhed hos råd og nævn rundspørgen blev valgt på baggrund af denne oversigt ud fra nogle ganske bestemte kriterier. For det første lagdes vægt på, at der var tale om klageinstanser, som primært arbejdede med sager, der havde med danske forhold at gøre. F.eks. klageinstanser i EU-regi blev derfor sorteret fra i denne sammenhæng, ligesom også mange instanser, der udelukkende er rådgivende, blev sorteret fra. For det andet lagde vi vægt på at medtage råd og nævn, som offentligheden har et bredt kendskab til. De kendteste rådgivende instanser såsom Etisk Råd blev således også medtaget. Endelig var det et krav, at nævnene havde en vis betydning for offentligheden som helhed. Lokale nævn blev derfor som hovedregel sorteret fra, mens regionale nævn som oftest blev medtaget. Udvælgelsen af respondenter har betydet, at respondentgruppen er meget heterogen. F.eks. indeholder den både offentlige og private nævn. Dette er problematisk, da man ikke kan stille de samme krav til private som til offentlige nævn. På den anden side har langt størstedelen af nævnene tilkendegivet, at de er offentlige, ligesom man må kunne forlange, at oplysninger om klageinstanser, som kan foretage bindende afgørelser – hvad enten de fungerer på privat eller offentlig basis – er tilgængelige for offentligheden. Henlæggelsen af administrative kompetencer til råd og nævn må således forventes at medføre visse forpligtelser i forhold til åbenhed, fordi råd og nævn med en sådan kompetence ofte fungerer som den sidste rekursinstans inden for et område. Af råd og nævn, der varetager den primære kompetence inden for et område, kan f.eks. nævnes Konkurrencerådet, som er det primære administrationsorgan inden for konkurrenceområdet. Blandt de såkaldte tvistnævn, som afgør sager mellem borgere, kan f.eks. nævnes Forbrugerklagenævnet. Som et andet eksempel på heterogene forhold inden for respondentgruppen kan nævnes forskelle i sagsbehandlingsmetoder. I nogle råd og nævn foretages førstebehandlingen af en sag af et sekretariat, i nogle nævn afgøres sager ved et flertal og i andre tilfælde foretager en dommer eller en formand afgørelsen. Ligeså er der meget store forskelle i, hvor ofte nævnene behandler sager, og hvor mange sager de behandler. Endelig har det været svært at indsamle svar fra taksationskommissioner og overtaksationskommissioner. Årsagen hertil blev af en respondent begrundet med, at mange dommere kun havde arbejdet i taksationskommissioner som et bijob, hvorfor 5

Rapport om elektronisk åbenhed hos råd og nævn kommissionerne ikke har nogen hjemmeside. Dette har ikke affødt direkte problemer med selve målingerne, men understreger på den anden side blot, at mange råd og nævn er meget lukkede, hvad angår elektronisk åbenhed. 2.2 Kritik af den elektroniske rundspørge Spørgeskemaet var som nævnt digitalt udformet. Fordelen ved denne metode er, at det er muligt at komme i kontakt med mange respondenter på én gang. Dermed er det muligt at lave store spørgeskemaundersøgelser inden for et relativt kort tidsrum og med relativt få omkostninger, da indsamlingen af svar er automatiseret. Den digitale opbygning af rundspørgen giver desuden en række metodiske fordele sammenlignet med almindelige papirbaserede spørgeskemaer. Dels har det været muligt kun at stille relevante spørgsmål baseret på respondentens tidligere svar. Dels undgår man visse typer tilfældige fejl (indtastningsfejl og svar som programmet ikke vil acceptere). Omvendt er der også visse potentielle bias forbundet med anvendelsen af et internetbaseret spørgeskemaprogram til spørgeskemaundersøgelser. Det forudsættes, at respondenterne har en e-mail, som de tjekker ofte, og at de har internetforbindelser af en vis hastighed og stabilitet. Det lykkedes i denne undersøgelse at indhente e-mailadresser på alle respondenter, ligesom respondenterne fik tilsendt mails 3 gange med link til spørgeskemaet. Bias affødt af brugen af et digitalt spørgeskemaprogram må på denne baggrund vurderes at være små, om end de kan forekomme. F.eks. er det ikke usandsynligt, at nogle respondenter sletter mails uden at have læst dem, hvis de ikke kender afsenderen. 2.3 Svarprocent 127 af de 212 respondenter har sendt spørgeskemaet tilbage, hvorved der er opnået en svarprocent på 59,9. Hertil kommer, at Dicar af egen drift for 25 nævns vedkommende har undersøgt deres hjemmesider og udfyldt de spørgsmål, der kunne udfyldes. Med denne metode har det været muligt at mindske bias, der eventuelt kan være opstået, som følge af at nogle respondenter blot har slettet de tilsendte mails uden at læse dem. Undersøgelser som denne må i øvrigt formodes at have en 6

Rapport om elektronisk åbenhed hos råd og nævn bias i retning af, at det først og fremmest er råd og nævn, der har en positiv holdning til elektronisk åbenhed, som vælger at deltage. Hvis man gør sig denne antagelse, vil undersøgelsens resultater derfor give et billede af de råd og nævn, der er mest åbne elektronisk. Status må således formodes at være en større grad af lukkethed, end denne undersøgelse giver indtryk af, hvilket der må tages hensyn til i konklusionen. I tabel 1 findes en oversigt over svarprocenten: Tabel 1: Svarprocent Antal respondenter   Andel i procent Har besvaret spørgeskemaet:11051,9% - heraf angivet som klageinstanser (76)(35,8%) - heraf angivet som ikke-klageinstanser(34)(16,0%) kemaet178,0%oHar ikke besvaret skemaet, men spørgeskemaer er blevet udfyldt af Dicar, hvor det var muligt 25 11,8% Har ikke besvaret spørgeskemaet 60 28,3% I alt 212 100% 76 af de 110 respondenter, som har besvaret spørgeskemaet, tilkendegiver, at de (bl.a.) fungerer som klageinstanser. Det kan på denne baggrund konkluderes, at den forudgående frasortering af nævn, der ikke er klageinstanser, ikke har været effektiv nok. De mange besvarelser fra råd har dog næppe betydning for det overordnede billede i rapporten, da de fleste af de undersøgte områder også er relevante for rådgivende instanser. Undersøgelsen giver dermed også et indblik i den elektroniske åbenhed for et udsnit af rådgivende instanser. For åbenhedsbarometerets vedkommende, som er blevet til ved at lave en vægtning af de enkelte svar og lægge dem sammen, er råd og nævn, som udelukkende er rådgivende, sorteret fra, fordi de kun sjældent foretager afgørelser, som er det væsentlige i denne forbindelse. 7

Rapport om elektronisk åbenhed hos råd og nævn 3. Mødedagsordener og -referater 125 respondenter har svaret på spørgsmålet om, hvorvidt rådet/nævnet i det hele taget afholder møder. Ud af disse har 117 respondenter svarende til 93,6 procent tilkendegivet, at det gør de. Disse 117 respondenter er herefter blevet spurgt om, hvorvidt de offentliggør dagsordener før møderne overholdes, hvorvidt referater fra møderne kan findes på hjemmesiden og hvorvidt bilag til dagsordenspunkter er tilgængelige på hjemmesiden, når de ikke indeholder fortrolige oplysninger. Hvad angår mødeoffentlighed generelt gælder, at møder i råd og nævn inden for statsforvaltningen normalt ikke er offentlige. I visse tilfælde er der imidlertid ved lov eller anden hjemmel fastsat regler om mødeoffentlighed. Dette gælder f.eks. nogle af de ankenævn, for hvilke der finder en egentlig mundtlig procedure sted. Eksempler herpå er Patentankenævnet og Naturklagenævnet. I det omfang der på denne måde er adgang til at overvære nævnenes møder vil det være naturligt, at nævnenes dagsordener og referater også er tilgængelige på nævnenes hjemmesider. Offentliggørelse på hjemmesiden af dagsordener, referater og bilag til dagsordenspunkter fra råd og nævns møder er endvidere en væsentlig service for borgerne, som hermed får indblik i, hvilke sager der på et givent tidspunkt er særlig relevante inden for rådet/nævnets sagsområde. Med en offentliggørelse på hjemmesiden bliver det desuden dels muligt at researche bagud i tidligere møders behandling af sager (for f.eks. at undersøge om der er sket en ændring i, hvilke sager der behandles på møderne), dels at følge behandlingen af sager, der af en eller anden grund stadig verserer eller af andre grunde har fået fornyet aktualitet. Nedenstående tabel viser en opgørelse over, hvor mange råd og nævn der offentliggør dagsordener, referater og bilag til dagsordenspunkter på deres hjemmeside. Dette sammenlignes i tabellen med status for, hvor mange kommuner og amter, der i 2003 offentliggjorde dagsordener, referater og bilag til dagsordenspunkter på hjemmesiden for amtsråd, byråd og faste udvalg. I 8

Rapport om elektronisk åbenhed hos råd og nævn opgørelsen er der ikke skelnet mellem, om dagsordener omfatter hele teksten minus tavshedsbelagte oplysninger, eller der blot er tale om sagsfortegnelser. Tabel 2: Sammenligning mellem andelen af råd og nævn og andelen af amter og kommuner, som har offentliggjort dagsordener, referater og bilag til dagsordenspunkter på hjemmesiden. Tilgængeligt på hjemmeside n Dagsordener (offentliggjort før møderne afholdes) Andel i procent (dagsor.) Referater    Andel i procent (ref.) Bilag til dagsordensp unkter (uden fortrolige oplysninger) Andel i procent (bilag til da.) Råd/nævn 2004 Ja 6 7,3% 11 13,3% 7 8,4% Nej 76 92,7% 72 86,7% 76 91,6% Kommuner 2003 Ja 267 98,5% 269 99,3% 72 26,6% Nej 4 1,5% 2 0,7% 199 73,4% Amter 2003  Ja 13 100% 13 100% 6 46,2% Nej 0 0% 0 0% 7 53,8% (Kilde: Mikkel Toftlund og Nils Mulvad: Rapport om elektronisk åbenhed hos danske kommuner, amter og statslige institutioner 2003) Undersøgelsen viser, at råd og nævn er meget langt bag kommuner og amter, når det gælder offentliggørelsen af relevante oplysninger om møder på hjemmesiden. Blot 7,3% af de råd og nævn, som besvarede spørgsmålet, offentliggør dagsordener før møderne afholdes, mens 13,3% offentliggør referater. Til sammenligning offentliggjorde alle amter og næsten alle kommuner dagsordener, referater og bilag til dagsordenspunkter på deres hjemmeside. Nævnenes fremtidsplaner tyder endvidere på, at der ikke er meget, der vil ændre sig på netop dette område. To nævn tilkendegiver, at de planlægger at offentliggøre dagsordener og referater i 2005, mens et enkelt nævn planlægger at offentliggøre bilag til dagsordenspunkter i 2005. Undersøgelsen af den elektroniske åbenhed vedrørende møder tyder på, at råd og nævn som helhed endnu ikke har fået øjnene op for de formidlingsmuligheder, der 9

Rapport om elektronisk åbenhed hos råd og nævn ligger i en hjemmeside. Hermed går væsentlige informationer om råd og nævns sagsbehandling tabt for offentligheden. Det gælder specielt informationer om aktuelle sager, som er væsentlige for en vurdering af nævnenes mødepraksis eller informationer om aktuelle sager, som har speciel samfundsmæssig relevans. 4. Postlister 4.1 Hvad er en postliste? En postliste er en oversigt over den post, som en myndighed modtager og/eller sender. Det er forskelligt, hvor meget der registreres på en postliste. En postliste er en oversigt over den post, en myndighed modtager og/eller sender. Det er forskelligt, hvor meget der registreres på en postliste. I dette projekt er der ikke foretaget en undersøgelse af, hvad der faktisk lægges på postlisterne og heller ikke af, hvilke regler den enkelte myndighed følger for at afgøre, om et brev skal på postlisten. Mange henvendelser kommer ganske enkelt ikke på postlisten - eksempelvis reklamemateriale og lignende. Grundlæggende er udgangspunktet for offentlige myndigheder, at alle henvendelser, der sagsbehandles, skal registreres på en postliste. På listen optræder typisk følgende: • Hvad sagen i korte træk omhandler • Hvornår brevet er afsendt/modtaget • Hvilket journalnummer sagen er tildelt • Hvilken sagsbehandler, der har ansvaret for sagen Postlisten gør det muligt for bl.a. pressen at følge med i, hvilke sager der verserer, og hvilke brevvekslinger der har været i en sag mellem forskellige parter og nævnene. Offentliggørelsen af postlisterne giver offentligheden mulighed for at få indblik i sager, til hvilke kendskabet ellers ville være begrænset til nævnet og den involverede borger. 10

Rapport om elektronisk åbenhed hos råd og nævn Der er grænser for, hvor meget der må offentliggøres på en postliste. Personfølsomme oplysninger og andre tavshedspligtige informationer må ikke offentliggøres, så hvis f.eks. klient- eller personalesager indeholder personfølsomme oplysninger, må disse beskyttes ved eventuelt at undlade offentliggørelse af personers navne og personnumre eller ved i sidste instans slet ikke at registrere brevet offentligt på postlisten. Dette er en meget relevant problematik i forhold til mange råd og nævn, som behandler sager af særlig følsom karakter. Eksempler herpå er bl.a. Erstatningsnævnet og de til amterne tilknyttede Psykiatriske Patientklagenævn og Sociale Nævn. 4.2 Hvilke erfaringer har man med åbne postlister på Internettet? Der er ikke hidtil foretaget undersøgelser af råd og nævns erfaringer med åbne postlister på Internettet. Det er derfor nødvendigt at kigge på amters og kommuners erfaringer, hvis man ønsker at vurdere fordele og ulemper ved at have åbne postlister på Internettet. Forskningsministeriet har i en rapport fra 1999 beskrevet erfaringerne med postlisteforsøg i en række kommuner. Her konkluderes det, at: ”Myterne om at åbne postlister er for ressourcekrævende, at åbenheden vil blive misbrugt, og at antallet af aktindsigtssager vil stige voldsomt, står ikke længere alene. Erfaringer fra forsøget viser blandt andet, at det er marginalt flere ressourcer, der bliver brugt, når selve etableringen er på plads, at der ikke har været eksempler på misbrug, og at antallet af aktindsigtssager ikke er steget voldsomt. Samtidig har myndighederne opnået en fornyet dialog med borgerne og pressen.” Undersøgelser  foretaget  af  Dicar  om  den  elektroniske  åbenhed  i  nordjyske kommuner og i Nordjyllands Amt påpeger ligeledes, at der generelt er positive erfaringer  med  at  føre  åbne  postlister  på  hjemmesiden.  Der  har  ikke  været problemer med borgernes retssikkerhed som følge af åbne postlister, kommunerne har ikke haft svært ved at vurdere, hvorvidt et brev må registreres på hjemmesiden eller ej, og da journaliseringen skal foretages alligevel, kræver udarbejdelsen af postlister kun et meget lille ekstraarbejde. 11

Rapport om elektronisk åbenhed hos råd og nævn 4.3 Råd og nævn med åbne postlister på hjemmesiden Undersøgelsen er dækkende for de 127 råd og nævn, som har gennemset spørgeskemaet og sendt det tilbage. 90 råd og nævn har besvaret spørgsmålet om, hvorvidt de fører postlister. 36 af de 37 råd og nævn som tilkendegiver, at de fører postlister, har ydermere besvaret spørgsmålet om, hvorvidt postlisterne offentliggøres på hjemmesiden. Nedenstående tabel viser en sammenligning af råd og nævn med diverse offentlige institutioner over, hvor mange der fører åbne postlister. Tabel 3: Sammenligning mellem antallet af råd og nævn og antallet af kommuner, amter og statslige institutioner, der fører åbne postlister. Fører ikke postlister  Fører kun indgående postlister, der ikke offentliggøres på hjemmesiden Fører både indgående og udgående postlister, der ikke offentliggøres på hjemmesiden Offentliggør postlister på hjemmesiden Råd/nævn323331 Kommuner 2003123392341 Amter 20033224 Ministerier 20038041 Øvrige statslige institutioner (2003)307351 (Kilde: Mikkel Toftlund og Nils Mulvad: Rapport om elektronisk åbenhed hos danske kommuner, amter og statslige institutioner 2003) 33 råd og nævn svarer, 12