Folketingets administration Lovsekretariatet 14. december 2004 J.nr. 17 Notat om ministres oplysningspligt i forhold til Folketinget 1.    Indledning Den  15.  december  2004  er  justitsministeren  indkaldt  i  samråd  i   Retsudvalget om ministerens besvarelse af 12. juni 2002 af spørgsmål nr. S 2267 af 2 4. maj 2002 fra Søren Søndergaard, MF (Dan Lynge-sagen). Anne  Baastrup  (SF)  har  i  den  anledning  bedt  Lovsekretariatet  om  en  skriftlig redegørelse for retsstillingen  vedrørende ministres oplysningspligt  i forhold til Folketinget, jf. herved bestemmelsen i ministeransvarlighedslovens § 5, stk. 2, om ministres pligt til at give korrekte og ikke-vildledende oplysninger til Fol- ketin get. Som bilag vedlægges en kommenteret oversigt over nogle konkrete eksempler fra  de  senere  år ,  hvor  spørgsmålet  om   ministres  oplysningspligt  i  forhold  til Folketinget har været rejst. 2.    Ministre har ingen almindelig pligt til videregive oplysninger til Folke- tinget herunder pligt til at besvare spørgsmål fra  Folketinget Der  er  ikke  i  grundloven  eller  i  lovgivningen  i  øvrigt  fastsat  generelle  regler, som  pålægger  den  offentlige  forvaltning  en  almindelig  pligt  til  at  videregive oplysninger  til  Folketinget.  Pligt  til  på  bestemte  områder  at  videregive  oply  s- ninger kan dog følge af særlige bestemmelser i lovgivningen. Ministeren er heller ikke forpligtet til at svare på spørgsmål fra Folketinget. En sådan pligt måtte i givet fald fremgå af grundloven eller af lovgivningen i ø   v- rigt. Folketinget kan ikke ensidigt med hjemmel i Folketingets forretningsorden pålægge en minister at besvare sp ørgsmål.¹ Der henvises i øvrigt til den stats- retlige litteratur herom.² 1 Modsætningsvis gælder der en pligt for ministre til at svare ved forespørgsler, jf. grundlovens § 53, parlamentariske kommissioner, jf. grundlovens § 51, og undersøgelseskommissioner, jf. lov om undersøgelseskommissioner § 11. 2 Se f.eks. Henrik  Zahle, Dansk Forfatningsret 1 (2001), side 336-37, Peter Germer, Statsfor- fatningsret, 3. udg. (2001), side 54-55, og Lars Busck, Folketingets kontrol med forvaltningen

- 2 - Det er således også fast   antaget, at en minister efter § 20, stk. 4, i Folketingets forretningsorden ikke er retligt forpligtet til at besvare § 20-spørgsmål.³ Der  er  dog  en  parlamentarisk  tradition  for,  at  ministeren  svarer  på  de  spørg s- mål, der ligger inden for ministerens ressort. 3. Ministeren skal svare rigtigt og fuldstændigt, hvis ministeren svarer på spørgsmål fra Folketinget Efter ministeransvarlighedslovens § 5, stk. 1, kan en minister straffes, hvis han forsætligt eller ved grov uagtsomhed tilsidesætter de pligter, der påhviler ham efter grundloven eller lovgivningen i øvrigt eller efter hans stillings beskaffen- hed. Herudover fremgår følgende af lovens § 5, stk. 2: ”Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 finder anvendelse, såfremt en minister giver Folketinget  urigtige  eller  vildledende  oplysninger  eller  under  Folketingets behandling  af  en  sag  fortier  oplysninger,  der  er  af  væsentlig  betydning  for tingets bedømmelse af sagen.”⁴ Det fremgår af forarbejder ne til ministeransvarlighedsloven samt den juridiske litteratur, at rækkevidden af de pligter, der i henhold til ministeransvarligheds- loven påhviler en minister, må fas  tlægges i praksis.⁵ Et af de spørgsmål, som har været rejst,⁶  er spørgsmålet om, i hvilket omfang en minister, f.eks. i forbindelse med besvarelse af spørgsmål fra Folketinget, er (1988), side 57. Der kan endvidere henvises til Lovsekretariatets notat af 8. december 2003 om ministres adgang til at afvise at besvare spørgsmål i henhold til Folketingets forretningsordens § 20, stk. 4 og 11, Folketingsåret 2003 -04, Folketingets Forretningsorden, alm. del – bilag 25. 3 Folketingets forretningsorden indeholder i § 20 regler for folketingsmedlemmernes adgang til at indhente oplysninger om et offentligt anliggende hos en minister ved spørgsmål til den e n- kelte minister til enten skriftlig eller mundtlig besvarelse (§ 20-spørgsmål). Adgangen har altid været ledsaget af en adgang for en minister til at erklære, at vedkommende ikke ser sig i stand til at besvare et spørgsmål, jf. forretningsorde nens § 20, stk. 4. Bestemmelsen omhandler både situationer, hvor en minister ikke kan svare, og hvor den pågældende i kke ønsker at svare. 4 Ministeransvarlighedsloven (herunder § 5) omhandler kun ministrenes retlige ansvar og kun deres embedsførelse som ministre. Ministrene kan af kongen eller Folketinget tiltales for deres embedsførelse, jf. grundlovens § 16. Rigsretten påkender de mod ministrene for deres embed s- førelse anlagte sager. Om ministrenes politiske ansvar, se afsnit 4 i notatet.   5 Jens Peter Christensen har i Ministeransvar (1997) foretaget en grundig gennemgang af nogle konkrete eksempler fra praksis, herunder eksempler fra de senere år, hvor spørgsmålet om m  i- nistres pligt til ved besvarelse af folketingsspørgsmål at svare rigtigt og fuldstænd igt har været rejst. Der henvises herom til det vedlagte bilag. 6 Navnlig har det været gjort gældende, at en minister, som følge af lovgivningens almindelige og specielle regler om tavshedspligt, i vidt omfang skulle være afskåret fra at give Folketinget oplysninger af fortrolig karakter, jf. John Vogter og Jens Erik Stausbøll i Juristen nr. 8/1990, side 353-365, Tavshedspligt over for Folketinget.

- 3 - berettiget eller ligefrem forpligtet til at videregive fortrolige oplysninger,⁷ som forvaltningen er i besiddelse af, til Folketinget. I den juridiske litteratur er det antaget,⁸ at lovgivningens almindelige regler om tavshedspligt, der kan være til hinder for videregivelse af fortrolige oplysninger mellem  forskellige  myndigheder,  ikke  i  almindelighed  er  til  hinder  for,  at  en minister af egen drift, eller fordi et folketingsudvalg beder om det, videregiver fortrolige oplysninger, når oplysningerne efter ministerens skøn må antages at være af betydning for udvalgets behandling af en sag.⁹ Der kan imidlertid i så- danne  tilfælde  være  anledning  til  at  fremhæve  tavshedspligten  over  for  folke- tingsudvalget,  der  naturligvis  skal  behandle  oplysningerne  med  den  fornødne fortrolighed.¹⁰ Muligheden for at videregive fortrolige oplysninger til folketings udvalg gælder i  almindelighed  også,  selv  om  oplysni ngerne  er  omfattet  af  særlige  tavsheds- pligtbestemmelser.  Videregivelse  vil  således  alene  være  udelukket,  hvis  tav s- hedspligtbestemmelsen  efter  sit  indhold,  på  baggrund  af  klare  motivudtalelser eller lignende giver et sikkert holdepunkt for, at også Folketin get (i praksis fol- ketingsudvalget) skal være afskåret fra at modtage oplysningerne Uden for de tilfælde, hvor der i lovgivningen er  gennemført en særlig regule- ring af spørgsmålet, er retsstillingen mellem forvaltningen og Folketinget  (fol- ketingsudvalget)  således den, at der består et ret, men ingen pligt til at vider  e- give  oplysninger  af  fortrolig  karakter.  I  hvilket  omfang  sådanne  oplysninger bør videregives, må afgøres på grundlag af en   konkret  afvejning fra område til område. På en lang række områder må denne afvejning føre til, at oplysninger- 7 Dvs.  oplysninger,  som  ikke  (i  øvrigt)  er  almindelige  tilgængelige  efter  offentlighedslovens regler om aktindsigt. Om en minister er berettiget eller forpligtet til at videregive oplysninger til  Folketinget,  afgøres  i  praksis  ikke  efter  reglerne  i  offentlighedsloven.  Offentlighedsloven har dog den betydning, at en minister er berettiget (og forpligtet) til at videregive oplysninger til Folketinget i det omfang, oplysningerne omfattes af den almindelige adgang til aktindsigt. 8 Jf. den i note 6 nævnte artikel i Juristen. 9 Som det er påpeget i den i note 6 nævnte artikel i Juristen, er møderne i selve  folketingssalen efter grundlovens § 49 som udgangspunkt offentlige, jf. også § 37 i Folketingets forretningso r- den. Forhandlingerne i salen optrykkes ordret i Folketingstidende, Folketingets forhandlinger, og  bliver  derved  tilgængelige  for  alle  interesserede.  Dette  indebærer,  at  en  minister  (eller  et folketingsmedlem)  fra  Folketingets  talerstol,  som  altovervejende  hovedregel  ikke  kan  omtale fortrolige  oplysninger.  Tilsvarende  betragtninger   gør  sig  gældende   med  hensyn  til   §  20- spørgsmål og svar  herpå, da spørgsmål og sv  ar offentliggøres i Folketingstidende. Det ovenfor anførte  vedrører  derfor  først  og  fremmest  videregivelse  af  fortrolige  oplysninger  til  Folketin- gets udvalg, i hvilke forhandlinger m.v., ikke er offentligt tilgængelige og for hvilke, der i al- mindelighed gælder tavshedspligt. 10 En egentlig tavshedspligt, som kan håndhæves gennem anvendelse af straf, gælder, hvis fo r- holdet omfattes af straffelovens § 152, hvorefter den, som virker i offentlig tjeneste eller hverv, herunder hvervet som folketingsmedlem, og som uberettiget videregiver eller udnytter fortroli- ge oplysninger, kan straffes. En oplysning er fortrolig, ”når den ved lov eller anden gyldig b e- stemmelse er betegnet som sådan, eller når det i øvrigt er nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser”.

- 4 - ne normalt videregives for at sikre, at Folketinget (udvalgene) har det fornødne saglige grundlag for at gennemføre lovgivning på et område eller for, at Folk  e- tinget  (udvalgene)  kan  udføre  den  fornødne  parlamentariske  kontrol  med  for- valtningen. På andre områder kan navnlig hensynet til den enkeltes private e  ller erhvervsmæssige forhold, hensynet til andre lande og mellemfolkelige institu- tioner eller hensynet til regeringens beslutningsproces og parlamentariske stil- ling over for Folketinget dog føre til, at bestemte oplysninger ikke videregives eller kun videregives under særlige omstændigheder. Drejer det sig om oplys- ninger om enkeltpersoners privatliv, f.eks. helbredsmæssige forhold eller skat- tebetaling,  bør  der  udvises  en  betydelig  tilbageholdenhed  med  at  videregive konkrete oplysninger, medmindre disse oplysninger er afgørende for Folketin- gets (et udvalgs) stillingtagen til en bestemt sag. I vurderingen af, om en fortro- lig oplysning skal videregives, kan også indgå,   om udvalget i stedet kan orien- teres  om  en  sags  principielle  problemstillinger  i  generel  eller  anonymiseret form.¹¹ Oplysninger,  som  er  af  særlig  fortrolig  karakter,  f.eks.  oplysninger  af  betyd- ning for statens sikkerhed, og som efter deres indhold kun bør være tilgængeli- ge for en stærkt begrænset personkreds, kan der også være grund til ikke i a l- mindelighed at videregive til Folketinget (udvalgene). I stedet kan der for om- råde til område etableres en ordning, hvor oplysningerne videregives til f.eks. parlamentariske udvalg med ganske få medlemmer, som i øvrigt har en særlig indsigt i området.¹² Det er almindeligt antaget, at bestemmelsen i ministeransvarlighedslovens § 5, stk. 2, ikke i sig selv giver Folketinget en særlig adgang til at afkræve en mini- ster  fortrolige  oplysninger.¹³  Bestemmelsens  betydning  ligger  i,  at  vedkom- mende minister (f.eks. ved besvarelse af § 20-spørgsmål)  er forpligtet til at give rigtige og fuldstændige oplysninger, hvis ministeren udtaler sig. En  vis  selvstændig  betydning  for  vurderingen  af  spørgsmålet  om  omfanget  af en ministers pligt til at give Folketinget oplysninger, selv om de er af fortrolig karakter, ligger dog i, at ministeren ikke under behandlingen af en sag i Folke- tinget  må  fortie  oplysninger  af  væsentlig  betydning  for   Folketingets  bedøm- melse  af  sagen.  Ministeren  kan  i  den  forbindelse  ikke  i  almindelighed  gøre gældende,  at  fortielsen  var  berettiget,  fordi  den  oplysning,  der  var  tale  om  at videregive, var fortrolig. Ministeren må i de (særlige) ti lfælde, hvor ministeren 11 Jf. den i note 6 nævnte artikel i Juristen (nr. 8/1990, side 364-65). 12 Jf. den i note 6 nævnte artikel i Juristen, side 365.    13 Jf. Lars Busck, Folketingets kontrol med forvaltningen (1988), side 57 f, forudsætningsvis forarbejderne til ministeransvarlighedslovens § 5, Folketingstidende 1963-64, tillæg A, sp. 262 f, og John Vogter og Jens Erik Stausbøll i Juristen nr. 8/1990, Tavshedspligt over for Folketin- get.   

- 5 - ikke ønsker at give oplysningen, gøre opmærksom på, at oplysninger af bety d- ning for sagen foreligger, men at de, som følge af nærmere angivne (fortrolig- heds)hensyn, ikke videregives, eller ikke kan videregives f.eks. i et åbent møde i   folketingssalen   eller   i   en   offentlig   tilgængelig   besvarelse   af   et   §   20- spørgsmål .¹⁴ 4. Ministerens politiske ansvar Hvis en minister f.eks. ved besvarelsen af § 20-spørgsmål  ikke overholder sin sandhedspligt over for Folketinget eller vildleder Folketinget m.v., kan den på- gældende minister (også)  drages politisk til ansvar herfor. Det politiske ansvar kan gøres gældende uden et egentligt ansvarsgrundlag, blot på grundlag af pol i- tiske uoverensstemmelser.¹⁵ Det politiske ansvar kan komme til udtryk i form af kritik eller misbilligelse af ministerens  embedsførelse.  I  yderste  konsekvens  kan  Folketinget  vedtage  et mistillidsvotum efter grundlovens § 15, der i stk. 1 bestemmer, at ”Ingen mini- ster  kan  forblive  i  sit  embede,  efter  at  Folketinget  har  udtalt  sin  mistillid  til ham”.¹⁶ Litteratur: Max Sørensen: Statsforfatningsret, 2. udgave, ved Peter Germer (1973) Henrik Zahle: Dansk forfatningsret 1 (2001) Henrik Zahle: Dansk forfatningsret 2 (2001) Peter Germer: Statsforfatningsret, 3. udgave (2001) Lars Busck: Folketingets kontrol med forvaltningen (1988) Jens Peter Christensen: Ministeransvar (1997) John Vogter og Jens Erik Stausbøll: Juristen nr. 8/1990, side 353-365 14 Jf. den i note 6 nævnte artikel i Juristen. 15 Ansvarsgrundlaget for det politiske ansvar er retligt ubundet i den forstand, at der ikke gæl- der nogen juridisk norm for, hvilke forhold ved en ministers embedsførelse eller person Folke- tinget skal eller kan lægge til grund for sin vurdering af, om et mistillidsvotum skal besluttes. Henrik Zahle anfører i sin statsret, at begrundelsen for en beslutning om mistillid til en minister kan søges hvor som helst – fra ”en indsigtsfuld kritik af ministerens politik til ubehag ved mi- nisterens  hårfarv e”,  jf.  Henrik  Zahle,  Dansk  forfatningsret  2  (2001),  side  195.  Der  henvises  i øvrigt til Jens Peter Christensen, Ministeransvar (1997), kapitel 24 om det politiske ansvar. 16 Udtrykker  Folketinget  mistillid  til  statsministeren,  indebærer  det,  at  hele  regeringen  må  gå af, medmindre statsministeren udskriver valg, jf. grundlovens § 15, stk. 2. Som det fremgår af § 15, er det Folketinget, der gør det politiske ansvar gældende ved at udtale sin mistillid til en fagminister eller statsministeren. Dette sker ved en simpel flertalsbeslutning. Det politiske an- svar, i form af vedtagelse i Folketinget af et mistillidsvotum til statsministeren eller til en fag- minister, er kun sjældent blevet gjort gældende. Vedtagne mistillidsvota mod regeringer har si- den systemskiftet i 1901 kun forekommet tre gange, ligesom Folketinget aldrig har vedtaget et mistillidsvotum  mod  enkeltministre,  jf.  Jens  Peter  Christensen,  Ministeransvar  (1997),  side 522-523.