Folketinget — Europaudvalget

Christiansborg, den 20. november 2006

Folketingets repræsentant ved EU

 

 

 

 

Til

udvalgets medlemmer og stedfortrædere

 

 

EU's budgetprocedure - fra start til slut

 

Hvert år vedtager Europa-Parlamentet og Rådet et samlet budget for det kommende finansår. Før 1970 var det alene Rådet, der var EF’s budgetmyndighed. Men ved to traktatændringer i henholdsvis 1970 og 1975 fik Europa-Parlamentet overdraget visse budgetbeføjelser. Nu betragtes Europa-Parlamentet og Rådet som EU’s budgetmyndigheder, mens Europa-Kommissionen er ansvarlig for budgetforvaltningen.

 

Budgetproceduren, som formelt set ikke har ændret sig siden midten af 1970’erne, kan virke uigennemskuelig. Dels afviger budgetproceduren markant fra EU’s sædvanlige beslutningsprocedurer, og dels er budgetproceduren reguleret af både traktatbestemmelser, retsakter og interinstitutionelle aftaler.

 

Følgende notat vil gennemgå budgetproceduren - fra start til slut - for derigennem at belyse, hvordan EU’s budget bliver til.

 

I. Retsgrundlaget

 

EF-traktatens afsnit II omhandler EU’s finansielle bestemmelser, herunder regler for vedtagelse og kontrol af EU’s budget.

 

·        Artikel 268 forskriver, at EU’s budget skal balanceres

·        Artikel 269 forskriver, at EU’s budget skal finansieres af ”egne indtægter”

·        Artikel 270 forskriver, at EU’s budget skal opstilles og gennemføres i henhold til budgetdisciplin

·        Artikel 271 omhandler bevilling af udgifter pÃ¥ budgettet og overførsel af bevillinger

·        Artikel 272 omhandler selve proceduren for budgettets vedtagelse

·        Artikel 273 indeholder proceduren for et midlertidigt budget

·        Artikel 274 omhandler gennemførelsen af budgettet

·        Artikel 275 forskriver, at Kommissionen skal udarbejde et regnskab over anvendelsen (gennemførelsen) af budgettet

·        Artikel 276 omhandler ”decharge” eller godkendelse af gennemførelsen af budgettet

·        Artikel 277 omhandler regningsenheden for budgettet

·        Artikel 278 omhandler valuta- og andre finansielle transaktioner

·        Artikel 279 er retsgrundlaget for vedtagelsen af regnskabsregulativer

·        Artikel 280 omhandler bekæmpelse af svig

 

De detaljerede regler for opstilling og gennemførelse af det almindelige budget er gennemført i EU’s finansforordning[1]. Finansforordningen bekræfter EF-traktatens budgetretlige principper og foreskriver, at undtagelserne herfra skal begrænses til de strengt nødvendige. Den foreskriver ligeledes, at disse skal afhandles indenfor klare vedtagne rammer.

 

Udover traktatbestemmelserne og finansforordningen er proceduren for vedtagelsen af budgettet også reguleret af en interinstitutionel aftale mellem Europa-Parlamentet,

Rådet og Kommissionen[2]. Formålet med en sådan aftale er at sikre en efterlevelse af budgetdisciplinen og en forbedring af den årlige budgetprocedures forløb. Den skal ligeledes sikre en forbedring af det interinstitutionelle samarbejde på budgetområdet. Den nuværende aftale omhandler dels bestemmelserne for det interinstitutionelle samarbejde under budgetproceduren og dels gennemførelsesbestemmelserne for de finansielle overslag for 2000-2006.

 

 

 

 

II. De finansielle overslag (perspektiver)

 

Siden slutningen af 1980’erne har EU’s institutioner indgået flerårige budgetaftaler for at sikre budgetdisciplin og effektivisere budgetproceduren. Disse aftaler kaldes de finansielle overslag og opstiller budgetmæssige prioriteter for en længere varende periode. Aftalen angiver et loft for, og sammensætningen af, Fællesskabets forudsigelige udgifter. De første finansielle overslag, og den tilhørende interinstitutionelle aftale, blev indgået i 1988 og omhandlede perioden 1988-1992 (Delors-pakken I). Denne havde til formål at frigøre de nødvendige ressourcer til den budgetmæssige gennemførelse af den europæiske fælles akt. Siden da er de finansielle overslag blevet fornyet. De nuværende finansielle overslag er vedtaget for perioden 2000-2006 og omhandler bl.a. finansieringen af den seneste udvidelse af EU. De finansielle overslag for perioden 2007-2013 forhandles for øjeblikket, og ifølge den nuværende tidsplan forventes aftalen vedtaget under det luxembourgske formandskab i juni 2005[3].

 

De finansielle overslag indeholder et dobbelt loft, dels for de samlede udgifter, dels for hver enkelt udgiftskategori. Loftet for de enkelte udgiftsområder betyder, at institutionerne forpligter sig til, at en budgetpost ikke kan finansieres via midlerne til et andet udgiftsområde. F.eks. skal alle landbrugsordninger finansernes indenfor bevillingsloftet for landbrugsområdet. Den nuværende aftale indeholder dog et fleksibilitetsinstrument, der giver institutionerne mulighed for at overskride lofterne med op til 200 mio. euro årligt.

 

De finansielle overslag er ikke reguleret af traktaterne, og dermed kan de betragtes som en ”gensidig binding” mellem institutionerne. Ifølge de nuværende finansielle overslag kan en aftale, der allerede er vedtaget, kun ændres efter forslag fra Kommissionen og efter vedtagelse i Europa-Parlamentet og Rådet. Såfremt ændringen er under 0,03 % af EU's BNI, kan Rådet vedtage beslutningen med kvalificeret flertal – ellers kræves der enstemmighed. Parlamentet beslutter med et flertal af dets medlemmer og mindst 3/5 af de afgivne stemmer.

 

De Finansielle overslag 2000-2006

BEVILLINGER TI FORPLIGTELSER	Løbende priser						2004-priser
	2000	2001	2002		2003	2004	2005	2006
1. Landbrug	41738	44530	46587		47378	49305	50431	50575
2. Strukturpolitik	32678	32720	33638		33968	41035	41685	42932
3. Intern politik	6031	6272	6558		6796	8722	8967	9093
4. Foranstaltninger udadtil	4627	4735	4873		4972	5082	5093	5104
5. Administration	4638	4776	5012		5211	5983	6154	6325
6. Reserver	906	916	676		434	442	442	442
7. Førtiltrædelsesstøtte	3174	3240	3328		3386	3455	3455	3455
8. Kompensation						1410	1299	1041
Bevillinger til forpligtelser i alt:	93792	97189	100672		102145	115434	117526	118967
Bevillinger til betalinger i alt:	91322	94730	100078		102767	111380	112260	114740
Bevillinger til betalinger i % BNI	1,07%	1,08%	1,11%		1,09%	1,08%	1,06%	1,06%
Margin til uforudsete udgifter	0,17%	0,16%	0,13%		0,15%	0,16%	0,18%	0,18%
Loft for egne indtægter	1,24%	1,24%	1,24%		1,24%	1,24%	1,24%	1,24%
Kilde: Kommissionens budgethåndbog (forkortet) 2004				Mio. EUR

 

 

Kilde: Europa-Kommissionens budgethåndbog 2004: http://europa.eu.int/comm/budget/pdf/budget/syntchif2004/da.pdf

 

III. EU’s egne indtægter

 

Som nævnt overfor fremgår det af traktaten, at indtægter og udgifter i EU’s budget skal balanceres. EU har nu et system med ”egne indtægter”, der erstatter et tidligere system, hvor medlemslandene betalte ”kontingenter” for EF medlemskab. Det nuværende system blev indført i 1971 og blev senest tilpasset i 2000[4].

 

EU’s ”egne indtægter” bliver opkrævet i medlemslandene og derefter overført til EU’s fælleskasse. Som udgangspunkt udgøres de af 4 indtægtskilder: toldindtægter, landbrugsafgifter, en på forhånd aftalt del af medlemsstaternes momsindtægter og en procentdel af medlemslandenes bruttonationalindkomst (BNI).

 

Toldindtægter og landbrugsafgifter bliver betegnet som EU’s traditionelle indtægtskilder. Alle indtægter i forbindelse med opkrævning af tariffer i forbindelse med import af varer fra tredjelande bliver betragtet som toldindtægter. De tilhører dermed EU og ikke de medlemslande, der opkræver dem. Landbrugsafgifter omfatter diverse afgifter pÃ¥lagt tredjelande i forbindelse med den fælles landbrugspolitik, samt indtægter der stammer fra EU’s fælles sukkerordning. Toldindtægter og landbrugsudgifter udgør tilsammen 11 % af EU’s ”egne indtægter”.

 

Som nævnt er en del af medlemslandenes momsindtægter også en del af EU’s ”egne indtægter”. På nuværende tidspunkt skal medlemslandene overføre 0,5 % af alle indtægter opkrævet via moms til EU’s fælles kasse. Loftet for momsbidraget er faldende, og udgør nu under ca. 15 % af EU’s ”egne indtægter”.

 

Endeligt skal medlemslande betale en procentdel af deres BNI til EU. Den procentdel er opgjort ved at se på forskellen mellem medlemslandenes øvrige bidrag og deres budgetforpligtelser. Dermed sikres der balance i EU’s budget. Det skal i den forbindelse erindres, at EU’s finansielle overslag opstiller lofter for EU’s ”egne indtægter” såvel som for udgifter.

 

Den danske andel af EU’s ”egne indtægter” er på ca. 16,3 mia. kroner om året og udgør 2 % af EU’s budget.

 

Kilde: Den Europæiske Revisionsret, november 2004

 

IV. Budgetproceduren

 

Vedtagelsen af EU’s årlige budget sker inden for rammerne af de finansielle overslag, og herudover skal EU’s traktatbestemmelser samt finansforordningen overholdes. Dermed er budgetdisciplinen sikret fra år til år. I realiteten forhandler Rådet og Europa-Parlamentet om, hvordan midlerne indenfor hver kategori af de finansielle overslag skal fordeles.

 

Kilde: Den Europæiske Revisionsret, november 2004

 

EU’s budget er opdelt i to kategorier: obligatoriske udgifter, som omfatter udgifter, der allerede er blevet bevilliget, eller er nødvendige som følge af traktaten eller en retsakt (f.eks. udgifter i forbindelse med den fælles landbrugspolitik), og ikke obligatoriske udgifter, som omfatter alle øvrige udgifter. Europa-Parlamentets budgetbeføjelser er afhængige af, om der ved en bestemt budgetpost er tale om en obligatorisk eller ikke obligatorisk udgift. Mens Rådet har det sidste ord med hensyn til de obligatoriske udgifter, har Europa-Parlamentet det sidste ord med hensyn til de ikke obligatoriske udgifter.

 

Følgende tabel beskriver hvordan EU’s budget bliver til - trin for trin.

 

Januar/februar: Kommissionen indsamler oplysninger fra institutionerne	Budgetforhandlingerne indledes ved, at samtlige institutioner indsender udgiftsoverslag til Kommissionen.
Marts/april: Trilog-møde om budgetprioriteterne	Før Kommissionen fremsætter et udkast til budget mødes Rådet, Kommissionen og Europa-Parlamentet til uformelle møder kaldet ”triloger”, for at diskutere deres budgetprioriteter.
Begyndelsen af maj: Kommissionen udarbejder et foreløbigt budget som oversendes til Rådet	Det foreløbige forslag udarbejdes senest den 1. september forud for det år, som budgettet vedrører, men i praksis udarbejdes Kommissionens udkast i maj. Udkastet er baseret på Kommissionens egne retningslinjer og resultatet af trilog-mødet.
Medio juli: RÃ¥dets 1. behandling (læsning).	I forbindelse med RÃ¥dets 1. behandling afholdes der endnu et trilog-møde for at diskutere RÃ¥dets 1. behandling.   RÃ¥det kan, med kvalificeret flertal og efter forudgÃ¥ende udtalelse fra Kommissionen og relevante institutioner vedtage ændringer til Kommissionens foreløbige budget.   Efter RÃ¥dets 1. behandling bliver det foreløbige budget omdøbt til ”budgetforslag” og oversendes derefter til Europa-Parlamentet. Fristen for oversendelse er den 5. oktober.
Oktober: Europa-Parlamentets 1. behandling.	Parlamentet har 45 dage til at behandle RÃ¥dets budgetforslag. Proceduren kan afsluttes ved 1. behandling, sÃ¥fremt Parlamentet godkender RÃ¥dets budgetforslag. Det er dog endnu ikke sket i praksis.   I forbindelse med de ikke obligatoriske udgifter, kan Europa-Parlamentet vedtage ændringer til RÃ¥dets budgetforslag, sÃ¥fremt et flertal af medlemmerne stemmer for og ændringerne ligger indenfor en Ã¥rligt fastsatte maksimalsats. I forbindelse med de obligatoriske udgifter, kan Europa-Parlamentet foreslÃ¥ ændringer til budgetforslaget. Det kan Europa-Parlamentet gøre med blot et flertal af de afgivne stemmer.   Opdelingen af udgifterne i obligatoriske og ikke-obligatoriske har i praksis givet anledning til mange kontroverser mellem institutionerne. Denne uenighed er bl.a. blevet løst gennem vedtagelsen af en fælles erklæring fra Europa-Parlamentet, RÃ¥det og Kommissionen af 30.6.1982[5] om forskellige foranstaltninger til sikring af en bedre afvikling af budgetproceduren. Erklæringen er nu integreret i den interinstitutionelle aftale. I 1970’erne udgjorde de obligatoriske udgifter mere end tre fjerdedele af det samlede budget, men andelen er med tiden blevet reduceret. Andelen af de ikke obligatoriske udgifter er blevet stadig større, og fordelingen er nu ca. halvt af hver.   Ændringsforslag Samtlige medlemmer af Europa-Parlamentet kan som udgangspunkt fremsætte ændringsforslag til de obligatoriske og ikke-obligatoriske udgifter. Men forslagene skal stilles skriftligt og være underskrevet af mindst 37 medlemmer eller være fremsat pÃ¥ en politisk gruppes eller et udvalgs vegne. Inden forslagene behandles pÃ¥ et plenarmøde skal de behandles af et relevant udvalg. Hvis et forslag bliver forkastet i udvalget, kan det blot behandles pÃ¥ et plenarmøde sÃ¥fremt et udvalg eller mindst 37 medlemmer skriftligt anmoder herom.   Efter vedtagelse af ændringsforslagene pÃ¥ et plenarmøde sendes budgetforslaget derefter retur til RÃ¥det.
November: RÃ¥dets 2. behandling	RÃ¥det har 15 dage til at afslutte sin 2. behandling af budgetforslaget. I forbindelse med RÃ¥dets 2. behandling afholdes der ogsÃ¥ et trilog-møde mellem institutionerne. SÃ¥fremt der indgÃ¥s en budgetaftale i trilogen, oversendes den til Europa-Parlamentet i forbindelse med Parlamentets 2. behandling   I forhold til de ikke obligatoriske udgifter, kan RÃ¥det ændre eller forkaste Europa-Parlamentets ændringer ved et kvalificeret flertal.   I forhold til de obligatoriske udgifter er reglerne følgende:   ·        Hvis et ændringsforslag fra Europa-Parlamentet ikke indebærer en budgetstigning for den pÃ¥gældende institution (f.eks. kan en udgiftsforhøjelse kobles sammen med en besparelse) kan RÃ¥det blot forkaste forslaget med et kvalificeret flertal. Hvis forslaget er forkastet, kan RÃ¥det ændre beløbet med kvalificeret flertal. ·        Hvis et ændringsforlag indebærer en budgetstigning for den pÃ¥gældende institution, kræves der et kvalificeret flertal i RÃ¥det til at godkende ændringsforslaget. OgsÃ¥ her kan RÃ¥det indsætte et andet beløb, sÃ¥fremt der er kvalificeret flertal herfor i RÃ¥det.   I forbindelse med de obligatoriske udgifter er budgetproceduren afsluttet ved RÃ¥dets 2. behandling.
December: Europa-Parlamentets 2. behandling & den endelige vedtagelse	Europa-Parlamentet kan i teorien afslutte budgetforhandlingerne ved at vedtage resultatet af RÃ¥dets 2. behandling, men ligesom ved Parlamentets 1. behandling, er dette ikke sandsynligt. Europa-Parlamentet har ligesom RÃ¥det 15 dage til at afslutte sin 2. behandling.   I forbindelse med Europa-Parlamentets 2. behandling er kun de ikke obligatoriske udgifter genstand for forhandlinger.   SÃ¥fremt RÃ¥det har ændret eller forkastet et ændringsforslag fra Parlaments 1. læsning, kan Parlamentet med et flertal af sine medlemmer og 3/5 de afgivne stemmer vedtage de endelige posteringer. Efter afstemningen er forhandlingerne for de ikke obligatoriske udgifter definitivt afsluttet.   Europa-Parlamentet har dog ogsÃ¥ mulighed for at forkaste det samlede budget og forlange et nyt forslag af Kommissionen. Hertil kræves et flertal af Parlamentets medlemmer og 2/3 af de afgivne stemmer. SÃ¥fremt det sker pÃ¥begyndes proceduren pÃ¥ ny.   Europa-Parlamentets formand erklærer at budgettet er endeligt vedtaget senest ved afslutningen af Parlamentets 2. behandling.

 

 

 

 

 

V. Gennemførelse af budgettet

 

Gennemførelsen af EU’s budget sker indenfor rammerne af EF-traktatens artikel 279 og den tidligere nævnte finansforordning. Europa-Kommissionen gennemfører budget på ”eget ansvar”, men ud fra princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning. Medlemsstaterne samarbejder med Kommissionen for at sikre, at budgettet forvaltes forsvarligt. I henhold til finansforordningen har EU’s øvrige institutioner beføjelser til at gennemføre de sektioner af budgettet, som vedrører dem selv direkte. 

 

Ifølge Revisionsretten[6] gennemføres 85 %, og dermed en meget stor del af budgettet, af medlemsstaterne – især gennem forvaltning og udbetaling af støtte i forbindelse med den fælles landbrugspolitik og strukturpolitikken (som tilsammen udgør over 75 % af EU's samlede budget). Formelt set har Kommissionen fortsat ansvaret, men uhensigtsmæssig gennemførelse af budgettet fra medlemsstaternes side kan straffes. Det sker ved anvendelse af proceduren for regnskabsafslutning, hvor udbetalingerne fra EU’s budget til nationale regeringer korrigeres, efter at Kommissionen har foretaget sin kontrol.

 

Europa- Parlamentet fører kontrol med gennemførelsen af budgettet igennem et budgetkontroludvalg. Budgetkontroludvalget behandler hvert år problemerne i forbindelse med gennemførelsen af det løbende budget, eventuelt på grundlag af et beslutningsforslag fra andre kompetente udvalg. Det sker inden førstebehandlingen af budgetforslaget for det følgende regnskabsår.

 

VI. Budgetkontrol

 

Kontrol af EU's budget sker dels ved hjælp af interne finanskontrolmekanismer i Kommissionen og dels gennem Den Europæiske Revisionsrets undersøgelser, der ofte udføres i samarbejde med de nationale kontrolinstanser.

 

Budgetkontrolproceduren påbegyndes når Revisionsrettens årsberetning offentliggøres i november i forbindelse med et møde i Europa-Parlamentets budgetkontroludvalg. I henhold til traktaten skal Revisionsretten revidere regnskaberne over gennemførelsen af EU’s budget, og Rettens rapporter indeholder alle uregelmæssigheder og tilfælde af formodet svig.

 

Den endelige kontrolfase udgøres af dechargeproceduren, hvor Europa-Parlamentet hvert år skal godkende (give decharge for) Kommissionens gennemførelse af budgettet. Decharge skal gives senest den 30. april det følgende år. Dechargeproceduren i Europa-Parlamentet sker på grundlag af en henstilling fra Rådet, der træffer afgørelse med kvalificeret flertal. Kommissionen har pligt til at rette sig efter Parlamentets bemærkninger om anvendelsen af bevillingerne.

 

Oversigt over dechargeproceduren

 

Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (kendt som OLAF) er en uafhængig instans i Kommissionen, der har ansvaret for bekæmpelse af svig med EU-midler i alle institutioner. Derudover har den også ansvaret for koordineringen af arbejdet mellem de ansvarlige organer i medlemsstaterne.

 

OLAF organiserer et tæt og regelmæssigt samarbejde mellem medlemsstaternes myndigheder med henblik på at koordinere deres aktiviteter i forbindelse med finansforvaltning. OLAF bistår medlemsstaterne i deres bekæmpelse af bedrageri ved, så vidt muligt, at yde dem den nødvendige støtte og stille deres faglig viden til rådighed. Den medvirker ved tilrettelæggelsen af strategien for bedrageribekæmpelsen i Den Europæiske Union og tager de initiativer, der er nødvendige for at udbygge den pågældende lovgivning.

 

VII. Andre finansieringsmekanismer

 

EU’s politikker finansieres som hovedregel over EU’s budget, men det er også muligt for medlemsstaterne at afholde visse udgifter uden om selve budgettet. Det sker typisk i forbindelse med EU’s mellemstatslige samarbejde. F.eks. bliver udgifter til operationer, der har indvirkning på militær- eller forsvarsområdet, ikke finansieret over EU’s budget, men bliver finansieret af bidrag fra medlemsstaterne. Da Danmark har et forbehold på dette område, skal Danmark ikke finansiere disse udgifter.

 

Ifølge EU-traktatens artikel 28 vil udgifterne, der ikke afholdes over EU’s budget, afholdes af medlemsstaterne efter en fordelingsnøgle baseret på bruttonationalindkomsten, medmindre Rådet med enstemmighed træffer anden afgørelse. En medlemsstat der har afgivet en formel erklæring om, at landet ikke ønsker at deltage i en pågældende aktion, er ikke forpligtet til at bidrage til finansieringen heraf.

 

Også i forbindelse med EU’s mellemstatslige retspolitik (politisamarbejdet og samarbejdet inden for strafferetten) er det muligt at finansiere projektet uden om EU’s almindelige budget.

 

Ifølge EU-traktatens artikel 41 skal aktionsudgifter i forbindelse med den mellemstatslige retspolitik dog som udgangspunkt afholdes over EU’s budget, medmindre Rådet træffer anden afgørelse med enstemmighed. I tilfælde, hvor udgifterne ikke afholdes over De Europæiske Fællesskabers budget, afholdes de af medlemsstaterne efter samme fordelingsnøgle som nævnt ovenfor.

 

 

Med venlig hilsen

 

 

Mongin Forrest

 

 

 

Hvis du vil vide mere:

 

Oplysninger om budgetproceduren i forfatningstraktaten kan læses i COSAC’s halvårlige rapport udgivet i november 2004. Rapporten kan downloades her: http://www.cosac.org

 

Oplysninger fra Europa-Parlamentet

 

·         Europa-Parlamentets budgetudvalg
Websted: http://www.europarl.eu.int/comparl/budg/default_en.htm
Danske medlemmer: Anne E. Jensen, Anders Samuelsen

·         Europa-Parlamentets budgetkontroludvalg
Websted: http://www.europarl.eu.int/comparl/cont/site/default_en.htm
Danske medlemmer: Mogens Camre, Ole Krarup, Dan Jørgensen
Danske stedfortræder: Jens-Peter Bonde, Gitte Seeberg

·         Europa-Parlamentets midlertidige udvalg om de finansielle overslag (EU 2007-2013)
Websted: http://www.europarl.eu.int/comparl/tempcom/finp/default_en.htm
Danske medlemmer: Anne E. Jensen
Danske stedfortræder: Gitte Seeberg

 

Oplysninger fra RÃ¥det

 

·         Økofin-RÃ¥det som forbereder og vedtager (sammen med Europa-Parlamentet) budgettet for Den Europæiske Union
Websted: http://ue.eu.int/cms3_fo/showPage.asp?id=250&lang=da
EU-Oplysningens websted om Økofin med links til mødekonklusionerne og dokumenter fra Europaudvalget: http://www.euo.dk/dokumenter/raadet/raadsmoeder/oekofin/

 

Oplysninger fra Europa-Kommissionen

 

·         Europa-Kommissionens General Direktorat for Budgettet
Websted: http://europa.eu.int/comm/budget/index_en.htm

·         Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF)
Websted: http://europa.eu.int/comm/anti_fraud/index_da.html

·         Faktablade om budgettet (Scadplus): http://europa.eu.int/scadplus/leg/da/s27000.htm

 

Revisionsretten

·         Websted: http://www.eca.eu.int/index_da.htm

·        Revisionsberetninger og udtalelser: http://www.eca.eu.int/audit_reports/audit_reports_index_da.htm