1. Baggrunden for redegørelsen.............................................................................................2. Grundlovens § 19, § 20 og § 88..........................................................................................2.1. Indledning....................................................................................................................2.2. Grundlovens § 19.........................................................................................................2.3. Grundlovens § 20.........................................................................................................2.3.1. Baggrunden for grundlovens § 20...................................................................2.3.2. Afgrænsning i forhold til grundlovens § 19....................................................2.3.2.1. Almindelige bemærkninger.................................................................2.3.2.2. Særligt om traktater, som ændrer eller træder i stedetfor allerede gældende traktater, der er gennemførtefter grundlovens § 20.........................................................................2.3.2.3. Særligt om ordninger, der gør det muligt formellemfolkelige myndigheder at indgå traktater mv.......................

2.3.2.4. Særligt om, på hvilket tidspunkt § 20-proceduren kaniværksættes......................................................................................................2.3.2.4.1. Indledning............................................................................2.3.2.4.2. Hidtidig praksis...................................................................2.3.3. Afgrænsning i forhold til grundlovens § 88....................................................3. Generelt om forfatningstraktaten.....................................................................................3.1. Oversigt over forfatningstraktatens indhold............................................................3.2. Særligt om nogle af EU-rettens virkemidler og deres forhold tilgrundlovens§ 20.................................................................................................4. Forfatningstraktaten og dens forhold til grundloven......................................................4.1. Indledning og afgrænsning af problemstillingen.....................................................4.2. Indførelse af en ny traktat, der træder i stedet for EF-traktaten,EU-traktaten mv.........................................................................................................4.3. Ændringer af institutionernes organisation, sammensætning ogafstemningsregler mv.................................................................................................4.3.1. Generelt..............................................................................................................4.3.2. Særligt om sammensætningen af Europa-Kommissionen.............................4.4. Ændringer inden for Unionens enkelte politikområder..........................................4.4.1. Indledning..........................................................................................................4.4.2. Beskyttelse af personoplysninger.....................................................................4.4.3. Unionsborgeres ret til at færdes og opholde sig frit påmedlemsstaternes område..............................................................................4.4.4. Diplomatisk beskyttelse....................................................................................4.4.5. Administrative foranstaltninger om kapitalbevægelser ogbetalinger, herunder indefrysning af midler................................................4.4.6. Kompetence for EU-domstolen i sager om fællesskabsretligetvister om intellektuelle ejendomsrettigheder..............................................4.4.7. Rumpolitik.........................................................................................................4.4.8. Grænseoverskridende trusler mod sundheden mv........................................4.4.9. Grænsekontrol, asyl, indvandring, civilretligt samarbejde,retligt samarbejde i straffesager og politisamarbejde.................................4.4.9.1. Generelt.................................................................................................4.4.9.2. Særligt om artikel 9 i protokol nr. 20 om Danmarksstilling og bilaget til protokollen.........................................................4.4.10. Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik....................................................4.4.11. Visse andre politikområder............................................................................4.4.11.1. Solidaritetsbestemmelsen...................................................................4.4.11.2. Social sikring.......................................................................................4.4.11.3. Intellektuelle rettigheder....................................................................

4.4.11.4. Humanitær bistand.............................................................................4.4.11.5. Energipolitik........................................................................................4.4.11.6. Turisme................................................................................................4.4.11.7. Sport.....................................................................................................4.4.11.8. Civilbeskyttelse...................................................................................4.5. Visse tværgående bestemmelser.................................................................................4.5.1. Indledning..........................................................................................................4.5.2. Princippet om EU-rettens forrang...................................................................4.5.3. Unionens tiltrædelse af Den EuropæiskeMenneskerettighedskonvention.....................................................................4.5.4. Den Europæiske Unions Charter om grundlæggenderettigheder........................................................................................................4.5.4.1. Generelt om Charteret om grundlæggende rettigheder...................4.5.4.2. Særligt om forholdet mellem Charteret omgrundlæggende rettigheder og den danske folkekirke.....................4.5.5. Fleksibilitetsbestemmelsen...............................................................................4.5.6. Bestemmelser om mulighed for at overgå fra krav omenstemmighed til krav om kvalificeret flertal samt ændreproceduren for vedtagelse af visse beslutninger.......................................4.5.7. Forenklet revisionsprocedure for fremtidige ændringer af deleaf forfatningstraktaten....................................................................................4.6. Særligt om Færøerne og Grønland............................................................................4.7. Sammenfattende om, hvorvidt en procedure efter grundlovens § 20er nødvendig............................................................................................................4.8. Sammenfattende om, hvorvidt en procedure efter grundlovens § 20er tilstrækkelig............................................................................................................5. Sammenfatning...................................................................................................................

I forbindelse med Det Europæiske Råds møde i Bruxelles den 17. og18. juni 2004 blev der mellem Den Europæiske Unions medlemsstateropnået enighed om Traktat om en forfatning for Europa (forfatnings-traktaten), der skal træde i stedet for Traktaten om oprettelse af DetEuropæiske Fællesskab (EF-traktaten) og Traktaten om Den Europæ-iske Union (EU-traktaten) samt hertil knyttede akter. Forfatningstrak-taten er undertegnet i Rom den 29. oktober 2004.Justitsministeriet har i samarbejde med Statsministeriet og Udenrigsministerietovervejet nogle forfatningsretlige spørgsmål, som Danmarks ratifikation af forfat-ningstraktaten kan give anledning til.Formålet med disse overvejelser har navnlig været at afklare, hvorvidt forfatnings-traktaten indebærer overladelse af beføjelser som omtalt i grundlovens § 20 til Uni-onen, således at den særlige procedure i § 20, stk. 2, skal følges. Endvidere har for-målet været at afklare, om Danmarks tilslutning til forfatningstraktaten kan rejseandre spørgsmål i forhold til grundloven, herunder om en eventuel yderligere over-ladelse af beføjelser kan ske inden for rammerne af bestemmelsen i grundlovens §20, eller om der kræves en grundlovsændring.Resultatet af Justitsministeriets overvejelser fremlægges i denne redegørelse.2. Grundlovens § 19, § 20 og § 882.1. IndledningI Justitsministeriets redegørelse af juli 1972 for visse statsretlige spørgsmål i forbin-delse med en dansk tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber (1972-redegørelsen)er de forfatningsretlige principper om Danmarks tiltrædelse og opfyldelse af mel-lemfolkelige traktater mv. indgående beskrevet. Redegørelsen er offentliggjort iNordisk Tidsskrift for International Ret, Vol. 41, 1971, side 65 ff.Der kan endvidere henvises til Max Sørensen, Juristen 1963, side 57 ff., og 1971,side 434 ff. (sidstnævnte artikel er en gengivelse af en udtalelse, som efter den davæ-rende regerings anmodning blev afgivet af Max Sørensen i 1971 til FolketingetsMarkedsudvalg).

Fra den forfatningsretlige litteratur henvises navnlig til Poul Andersen, Dansk Stats-forfatningsret (1954), side 478 ff., Ole Espersen, Indgåelse og Opfyldelse af Trakta-ter (1970), Max Sørensen, Statsforfatningsret (2. udg. ved Peter Germer, 1973), side271 ff. og 307 ff., Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret (3. udg. ved Ole Espersen,1980), side 377 ff., Peter Germer, Statsforfatningsret (3. udg., 2001), side 199 ff.,Henrik Zahle, Dansk Forfatningsret 2 (3. udg., 2001), side 255 ff., Jens Hartig Da-nielsen, Suverænitetsafgivelse (1999) og Hjalte Rasmussen i Danmarks RigesGrundlov med kommentarer (1999), side 108 ff.2.2. Grundlovens § 19Grundlovens almindelige bestemmelse om indgåelse af traktater findes i § 19. Be-stemmelsen har følgende ordlyd:"§19.Kongen handler på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender. Uden folketin-gets samtykke kan han dog ikke foretage nogen handling, der forøger eller indskræn-ker rigets område, eller indgå nogen forpligtelse, til hvis opfyldelse folketingets med-virken er nødvendig, eller som i øvrigt er af større betydning. Ejheller kan kongenuden folketingets samtykke opsige nogen mellemfolkelig overenskomst, som er ind-gået med folketingets samtykke.Stk. 2. Bortset fra forsvar mod væbnet angreb på riget eller danske styrker kan kon-gen ikke uden folketingets samtykke anvende militære magtmidler mod nogenfremmed stat. Foranstaltninger, som kongen måtte træffe i medfør af denne be-stemmelse, skal straks forelægges folketinget. Er folketinget ikke samlet, skal detuopholdeligt sammenkaldes til møde.Stk. 3. Folketinget vælger af sin midte et udenrigspolitisk nævn, med hvilket regerin-gen rådfører sig forud for enhver beslutning af større udenrigspolitisk rækkevidde.Nærmere regler om det udenrigspolitiske nævn fastsættes ved lov."

I kraft af denne bestemmelse har regeringens kompetence i mellemfolkelige anlig-gender umiddelbar grundlovshjemmel. Kompetencen er et såkaldt prærogativ forregeringen.Regeringens adgang til på egen hånd at indgå folkeretlige forpligtelser er dog under-givet begrænsninger. Efter § 19, stk. 1, 2. pkt., kræves Folketingets samtykke såledesfor, at regeringen kan indgå forpligtelser, til hvis opfyldelse Folketingets medvirkener nødvendig, eller som i øvrigt er af større betydning. Samtykke kan gives ved loveller ved folketingsbeslutning, jf. Alf Ross, a.st., side 396. Der kræves alene simpeltflertal i Folketinget.2.3. Grundlovens § 202.3.1. Baggrunden for grundlovens § 20Grundloven indeholder i § 20 en særlig bestemmelse om Danmarks tilslutning tilsåkaldte overstatslige (supranationale) organisationer. Bestemmelsen har følgendeordlyd:"§20.Beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder, kan vedlov i nærmere bestemt omfang overlades til mellemfolkelige myndigheder, der er op-

Bestemmelsen i § 20 blev indført ved grundlovsændringen i 1953. Baggrunden varet ønske om at gøre det lettere for Danmark at tilslutte sig visse internationale or-ganisationer. I Forfatningskommissionens Betænkning (1953), side 31, anføres såle-des bl.a. følgende:bejde også på områder, hvor internationale organisationer tillægges beføjelser, derhidtil har været betragtet som en del af den enkelte stats suverænitet. I en række nye-re udenlandske forfatninger er der gennem særlige bestemmelser givet mulighed fortiltrædelse af sådanne organisationer, uden at vedkommende stats forfatning behøverat ændres. Den interparlamentariske Union har på et møde i sommeren 1952 henstil-let, at bestemmelse herom indføres ved ændring af medlemslandenes forfatninger(jfr. bilag 7).Inden for De forenede Nationers rammer er der stillet forslag om oprettelse af myn-digheder, der skulle tillægges beføjelser, som ellers henhører under den nationale su-verænitet; dette gælder eksempelvis forslaget til international kontrol med atomener-gi. For Europas vedkommende kan nævnes oprettelsen af den overstatslige myndig-hed for kul og stål (den såkaldte Schumanplan). Inden for det nordiske samarbejdekan det ikke på forhånd udelukkes, at der kan opstå behov for en myndighed af lig-nende karakter.Sådanne overenskomster vil Danmark efter den gældende grundlov ikke kunne til-træde. Det ville være ønskeligt, om også Danmark i sin grundlov åbnede adgang foren sådan afgivelse af suverænitet til mellemfolkelige organisationer, som virker tilfremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde."

Det karakteristiske ved de beslutninger, der kan træffes i disse organisationer, er, atde kun tilsigter at gælde for staterne som folkeretlige forpligtelser. De tilsigter ikkeat gælde umiddelbart i den enkelte stats interne retsorden. Hvis en sådan beslutninggår ud på at regulere de enkelte individers adfærd, må den derfor gøres til en del afnational ret, f.eks. ved inkorporering.Sådanne traditionelle mellemfolkelige organisationer kan Danmark tilslutte sig alenei medfør af grundlovens § 19. Det gælder, selv om organisationen f.eks. uden allemedlemsstaters tilslutning (og dermed eventuelt uden eller imod Danmarks stem-me) kan træffe beslutninger, der er bindende for alle medlemsstater. Også her kander siges at være tale om suverænitetsindskrænkning, jf. bl.a. Claus Gulmann m.fl.,Folkeret (1989), side 39 ff. Men suverænitetsindskrænkninger af denne karakterfalder uden for grundlovens § 20 og er derfor alene underlagt proceduren i § 19, jf.Alf Ross, a.st., side 409.Anderledes forholder det sig med mellemfolkelige myndigheder, som tillæggeskompetence til at udfærdige retsakter, der skal gælde umiddelbart i de deltagendestater med virkning for f.eks. private personer og virksomheder. Sådanne ordningerkan Danmark kun tilslutte sig ved anvendelse af proceduren i grundlovens § 20.Det skyldes, at kompetencen til at fastsætte regler mv., der direkte regulerer borger-nes adfærd, overlades til den mellemfolkelige myndighed. Der henvises bl.a. til MaxSørensen, a.st., side 308 f., Alf Ross, a.st., side 408, og Henrik Zahle, a.st., side 255.I Højesterets dom af 6. april 1998 i den såkaldte Maastricht-sag (Ugeskrift for Rets-væsen 1998, side 800 H) anføres i overensstemmelse hermed følgende om, hvornårbestemmelsen i grundlovens § 20 skal anvendes:

"Anvendelse af den kvalificerede procedure efter grundlovens § 20 ernødvendig i det omfang, det overlades til en international organisationat udøve lovgivende, administrativ eller dømmende myndighed meddirekte virkning her i landet eller at udøve andre beføjelser, som eftergrundloven tilkommer rigets myndigheder, herunder beføjelse til atindgå traktater med andre stater.”Det afgørende for, om dansk tilslutning til en traktat (herunder en traktat om æn-dring af en allerede tiltrådt traktat) forudsætter anvendelse af grundlovens § 20, erderfor i første række, om den indebærer (yderligere) overladelse af beføjelser til enmellemfolkelig myndighed til at udøve lovgivende, administrativ eller dømmendemyndighed med direkte virkning her i landet.At der er adgang til at udøve myndighed med direkte virkning vil sige, at den mellemfolke-lig myndigheds retsakterefter deres karakterkan virke umiddelbart i medlemsstaterne. Hvisen international organisations retsakter derimod virker umiddelbart i medlemsstaterne somfølge af regler i national (dansk) ret (og ikke som en følge af selve karakteren af den mel-lemfolkelige myndigheds retsakter), er der ikke tale om direkte virkning i forfatningsretligforstand, jf. herved Henrik Zahle, a.st., side 258.

folkelige anliggender, forudsætter – som anført i den nævnte højesteretsdom – an-vendelse af § 20. Der henvises herom nærmere til pkt. 2.3.2.3 nedenfor.Det er i almindelighed ikke relevant for spørgsmålet om anvendelse af grundlovens§ 20, om den mellemfolkelige myndigheds kompetence til at udøve beføjelser, somefter grundloven tilkommer rigets myndigheder, er en enekompetence, eller ommedlemsstaterne helt eller delvist bevarer deres kompetence, jf. bl.a. Henrik Zahle,Juristen 1992, Suverænitets-overladelse: Tidspunktet for overladelsen, side 243 ff.Det antages heller ikke at være afgørende for, om § 20 skal anvendes, om der i for-bindelse med overladelse af bl.a. lovgivningsbeføjelser kræves enstemmighed elleralene flertal (simpelt eller kvalificeret) i den mellemfolkelige myndighed. Der kanherved bl.a. henvises til Henrik Zahle, Dansk Forfatningsret 2, Regering, forvalt-ning og dom, 3. udgave (2001), side 259 f. Om kompetencen for mellemfolkeligemyndigheder til at indgå traktater mv. henvises til pkt. 2.3.2.3. nedenfor.Grundlovens § 20 har i forhold til EF/EU været anvendt i forbindelse med Dan-marks tilslutning til EF i 1972, Danmarks tilslutning til Maastricht-traktaten ogEdingburgh-afgørelsen i 1993 samt Danmarks tilslutning til Amsterdam-traktaten i1998.2.3.2.2. Særligt om traktater, som ændrer eller træder i stedet for alleredegældende traktater, der er gennemført efter grundlovens § 20i.Et særligt spørgsmål er, under hvilke omstændigheder en ændring af en traktat,som oprindeligt er gennemført efter proceduren i grundlovens § 20, forudsætter enny § 20-procedure. Om dette spørgsmål bemærkes følgende:

Der kan være tale om, at der ved traktatændringen alene indsættes enudtrykkelig hjemmelsbestemmelse for at præcisere en kompetence,som den mellemfolkelige myndighed allerede har på andet retsgrund-lag. I sådanne tilfælde sker der ikke en udvidelse af den mellemfolkeli-ge myndigheds beføjelser, som i stedet må anses for overladt alleredeved den tidligere tilslutning til traktaten. Indsættelse af en udtrykkelighjemmelsbestemmelse i en sådan situation vil derfor ikke gøre en nyanvendelse af grundlovens § 20 påkrævet, jf. nærmere bl.a. 1992-redegørelsen, side 16 ff., 2001-redegørelsen, side 9, og Henrik Zahle,a.st., side 274. Sidstnævnte sted anføres, at ændringstraktaten "må be-dømmes i forhold til den i praksis godkendte fortolkning [af den hidti-dige traktat], som gælder på ændringstidspunktet".Med hensyn til ændringer i sammensætning, procedurer og arbejdsgange mv. i denmellemfolkelige myndighed bemærkes, at der uden anvendelse af grundlovens § 20er gennemført en række ændringer i retsgrundlaget for EF og EU siden Danmarkstiltrædelse i 1972. Det gælder f.eks. Budgettraktat II fra 1975, der overførte væsent-lige budgetbeføjelser fra Rådet til Europa-Parlamentet, akten om indførelse af di-rekte valg til Europa-Parlamentet fra 1976, Europæisk Fælles Akt fra 1986 om bl.a.øget medbestemmelsesret for Europa-Parlamentet og ændring af Rådets afstem-ningsregler samt forskellige tilpasninger af traktaterne som led i optagelsen af nyemedlemsstater. Der kan endvidere henvises til Nice-traktaten fra 2001, der bl.a.indebar overgang fra krav om enstemmighed til krav om kvalificeret flertal i forholdtil en række konkrete hjemmelsbestemmelser, ændring af de enkelte medlemsstatersstemmevægt i Rådet samt ændring af reglerne om Europa-Kommissionens sam-mensætning.Fælles for disse ændringer er, at der ikke var tale om overladelse af nye beføjelser tilEF/EU, men alene om ændring af reglerne om, hvordan EF/EU nærmere skulleudøve beføjelser, som allerede var overladt. Bl.a. tilpasninger af traktatgrundlaget iforbindelse med optagelse af nye medlemsstater antages derfor ikke at nødvendig-gøre en procedure efter grundlovens § 20.Et særligt spørgsmål er, om ændringer i den mellemfolkelige myndigheds interne organisa-tion mv. kan indebære, at de forudsætninger, som en tidligere § 20-lov er gennemført un-der, brister – med den virkning, at § 20-lovens overladelse af beføjelser forfatningsretligtmå anses for bortfaldet.Betydningen heraf vil i givet fald være, at der må gennemføres en ny § 20-procedure, selv om der ikke er tale om overladelse af yderligere beføjelser til denmellemfolkelige myndighed. Der vil altså være tale om en § 20-procedure, der ikkeumiddelbart følger af grundloven (da der ikke overlades nye beføjelser), men af enfortolkning af den tidligere § 20-lov, herunder dens forudsætninger.Spørgsmålet har nærmere været rejst i forbindelse med Nice-traktatens bestemmelser omEuropa-Kommissionens sammensætning. Der henvises til Justitsministeriets notat af 1.december 2000 om forholdet mellem grundlovens § 20 og en mulig ændring af reglerne om

”Af bemærkningerne vedrørende vetoret og intern omfordeling synes atkunne sluttes, at en hvilken som helst ændring af kompetenceforholde-ne inden for bestående supranationale institutioner kan ske uden an-vendelse af grl § 20. Hvis dette suppleres af den opfattelse, at også enhvilken som helst ændring af den personelle sammensætning og pro-cessuelle arbejdsgang i de enkelte institutioner kan ændres uden brugaf grl § 20, forekommer synspunktet imidlertid at blive trukket forlangt. En supranational organisation kan underkastes en sådan foran-dring med hensyn til afstemningsregler og kompetenceplacering, at enfornyet behandling efter grl § 20 er nødvendig. Den nærmere afgræns-ning af denne nødvendighed må bero på den hidtidige traktat og tiltræ-delseslov og disses forudsætninger…”ii.I tilknytning til det netop anførte er et andet – og lignende – spørgsmål, om deter nødvendigt at gennemføre en traktat efter proceduren i grundlovens § 20, hvisden pågældende traktat træder i stedet for en allerede gældende traktat, der er gen-nemført efter § 20-proceduren (og således ikke retsteknisk har karakter af en æn-dring af den hidtidige traktat).Dette spørgsmål ses ikke nærmere behandlet i den forfatningsretlige litteratur, mener relevant i den foreliggende sammenhæng, fordi forfatningstraktaten træder i ste-det for bl.a. EF-traktaten, som Danmark har tiltrådt på grundlag af § 20. Der henvi-ses nærmere til pkt. 4.2 nedenfor.2.3.2.3. Særligt om ordninger, der gør det muligt for mellemfolkelige myndig-heder at indgå traktater mv.Om aftaler, der er indgået af EF, gælder det særlige, at de efter EF-Domstolenspraksis kan have direkte virkning i forhold til borgere mv. i medlemsstaterne. Til-lægges der Unionen kompetence til på nye områder at indgå aftaler med tredjelandemv., vil det derfor af denne grund efter omstændighederne kunne være nødvendigtat anvende grundlovens § 20.Som anført ovenfor kan den suverænitetsafgivelse, som grundlovens § 20 vedrører,ikke alene bestå i, at det overlades til en mellemfolkelig myndighed at udstede rets-akter med direkte virkning i Danmark. Der kan også være tale om, at der overladesbeføjelser, som ved grundloven er henlagt til regeringen som prærogativer. F.eks.kan der være tale om, at det overlades til mellemfolkelige myndigheder med bin-dende virkning for Danmark at indgå traktater med tredjelande mv., jf. Højesteretsdom i Maastricht-sagen, Alf Ross, a.st., side 408, Max Sørensen, a.st., side 310, ogHenrik Zahle, a.st., side 267.

Overlades det til en mellemfolkelig myndighed som folkeretssubjekt at indgå aftalermed tredjelande mv., vil der ikke være tale om en § 20-situation, hvis de pågældendeaftaler i forhold til tredjeland alene er folkeretligt forpligtende for den mellemfolke-lige myndighed selv. Det skyldes, at det ikke efter grundloven tilkommer rigetsmyndigheder at indgå traktater på mellemfolkelige myndigheders vegne (men kunpå rigets vegne, jf. grundlovens § 19, stk. 1).Skal aftalerne imidlertid være folkeretligt forpligtende for medlemsstaterne, som varde indgået umiddelbart mellem medlemsstaterne og det pågældende tredjeland mv.,vil der som udgangspunkt være tale om overladelse af beføjelser, som forudsætteranvendelse af grundlovens § 20. Justitsministeriet har dog antaget, at det i dissetilfælde også må tillægges betydning, om der f.eks. etableres en ordning, som sikrer,at der i hvert enkelt tilfælde i Danmark kan ske en behandling efter grundloven afden påtænkte aftale, og herunder i fornødent omfang indhentes samtykke fra Folke-tinget.I EF-Domstolens praksis foreligger der udtalelser, der synes at indebære, at med-lemsstaterne i tilfælde, hvor Fællesskabet i henhold til EF-traktaten indgår aftalermed et tredjeland eller en international organisation, ikke bliver direkte forpligtet iforhold til tredjelande mv., som var aftalen indgået af medlemsstaten selv, jf. hervedsenest præmis 15 i dom af 19. marts 2002, sag C-13/00, Kommissionen mod Irland(Sml. I, side 2943).I forfatningsretlig praksis er det bl.a. antaget, at EF’s traktatkompetence efter EF-traktatens artikel 133 bygger på overladelse af beføjelser efter § 20, jf. også MaxSørensen, Juristen 1963, side 57 ff. (navnlig side 69).2.3.2.4. Særligt om, på hvilket tidspunkt § 20-proceduren kan iværksættes2.3.2.4.1. IndledningDen almindelige ordning er, at en § 20-procedure iværksættes i forbindelse med, atDanmark tiltræder den pågældende traktat.I særlige tilfælde kan ordningen imidlertid være udformet således, at den enkeltemedlemsstat først på et senere tidspunkt – og altså ikke i forbindelse med tiltrædel-sen af den pågældende traktatbestemmelse mv. – inden for rammerne af sit nationa-le, forfatningsretlige beslutningssystem skal afgøre, hvorvidt den mellemfolkeligemyndighed skal have overstatslige beføjelser på det pågældende område.Der kan i sådanne særlige tilfælde rejses spørgsmål om, på hvilket tidspunkt proce-duren efter grundlovens § 20 kan iværksættes.Spørgsmålet har bl.a. været overvejet i tilfælde, hvor det ved en traktat har væretoverladt til EU på et senere tidspunkt at træffe beslutning om, hvorvidt et områdeskulle overgå fra mellemfolkeligt til overstatsligt samarbejde, men således at en så-dan senere beslutning i givet fald forudsatte tilslutning fra de enkelte medlemsstater,jf. om praksis umiddelbart nedenfor i pkt. 2.3.2.4.2.

Det har i den forbindelse nærmere været drøftet, om § 20-proceduren kan iagttagesallerede på det tidspunkt, hvor Danmark tiltræder den pågældende traktat, eller omproceduren først kan iværksættes, når Danmark tilslutter sig den omtalte EU-beslutning om at overføre området til det overstatslige samarbejde.Spørgsmålet om, hvornår en § 20-procedure kan iværksættes, er behandlet en rækkesteder i den statsretlige litteratur.I Poul Andersen, a.st., side 497, anføres det, at en overladelse i henhold til grundlo-vens § 20 godt kan finde sted under den form, at bestemt angivne beføjelser stillestil disposition, således at det beror på en beslutning hos den mellemstatslige myn-dighed, om og hvornår beføjelsen skal udnyttes, jf. formentlig tilsvarende MichaelH. Jensen og Jørgen Albæk Jensen i Ugeskrift for Retsvæsen 1991 B, side 281 ff(note 28) om ”latent overdragelse”.Henrik Zahle anfører a.st., side 265, bl.a. følgende:”Loven og traktatgrundlaget må indeholde en stillingtagen til, hvorvidt en beføjelseer overladt eller ej. Det kan således ikke – efter traktaten og en § 20-lov – bero på enbeslutning i den supranationale myndighed, hvorvidt en beføjelse skal ”overlades”eller ej. Noget andet er, at der næppe i grl § 20 er taget stilling til den situation, at enbeføjelse er overladt til den supranationale myndighed, men endnu ikke udnyttet afdenne supranationale myndighed …Hvis der ikke (fra dansk side) er taget stilling til, om overladelse skal ske, idet denneafgørelse er udsat til senere afgørelse i regering og Folketing, bør gennemførelsen af§ 20-loven udsættes til denne afgørelse træffes, jf. H.Zahle i Jur 1992 s 246.”

Spørgsmålet om, på hvilket tidspunkt en § 20-procedure bør iagttages, er også be-handlet af Hjalte Rasmussen i Danmarks Riges Grundlov med kommentarer (1.udg., 1999), side 127 f.2.3.2.4.2. Hidtidig praksisi.I praksis har spørgsmålet om, hvornår en § 20-procedure bør iagttages, bl.a. væretfremme i forbindelse med behandlingen i 1992 af et lovforslag om Danmarks til-trædelse af Traktaten om Den Europæiske Union.Spørgsmålet blev således rejst i relation til Unionstraktatens bestemmelser om sene-re overgang til Den Økonomiske og Monetære Unions 3. fase (fælles valuta mv.) ogden til traktaten knyttede protokol, hvorefter Danmark skal have en undtagelse itilfælde af, at Danmark meddeler ikke at ville deltage i 3. fase. Desuden blev detsamme spørgsmål rejst i relation til artikel K.9 i Unionstraktaten, hvorefter Rådetmed enstemmighed kunne beslutte, at sagsområder opregnet i traktatens artikel K.1,nr. 1-6, (asylpolitik, grænsekontrol, civilretligt samarbejde mv.) overføres fra et mel-lemstatsligt til et overstatsligt samarbejde i EU. En sådan beslutning i Rådet skulleefter bestemmelsen i artikel K.9 herefter vedtages af medlemsstaterne i overens-stemmelse med deres forfatningsmæssige bestemmelser.

Justitsministeriet antog i 1992-redegørelsen, at der ikke var retlige hindringer for iforbindelse med tiltrædelsen af traktaten at gennemføre en § 20-procedure i relationtil de nævnte bestemmelser i traktaten.Efterfølgende rejste professor, dr.jur. Henrik Zahle i forbindelse med Folketingetsbehandling af lovforslaget om Danmarks tiltrædelse af Unionstraktaten tvivl om,hvorvidt dette var en rigtig antagelse. I en henvendelse fra Henrik Zahle til Folke-tingets Markedsudvalg, der er optrykt som bilag til udvalgets tillægsbetænkning overforslag til lov om ændring af lov om Danmarks tiltrædelse af De Europæiske Fæl-lesskaber mv., gøres således det hovedsynspunkt gældende, at en § 20-procedureførst kan gennemføres på det tidspunkt, hvor der træffes en endelig dansk beslut-ning om at tilslutte sig et samarbejde, der efter grundloven indebærer overladelse afbeføjelser. Der er i den pågældende henvendelse nærmere herom bl.a. anført føl-gende (Folketingstidende 1991-92, Tillæg B, spalte 2159 ff):”Grundlovens § 20's procedure for overladelse kan … anvendes, selv om den supra-nationale myndighed ikke umiddelbart efter overladelsen optager det pågældendeemne til regulering i overensstemmelse med sin kompetence, jf. herved Poul Ander-sen, 1958, s. 497, Max Sørensen 1973, s. 317, Zahle 1989, s. 149.Med udgangspunkt i denne litterære tradition vil der således ikke være noget pro-blem ved at anvende grundlovens § 20 i 1992, såfremt overgangen til 3. fase af DenØkonomiske og Monetære Union var automatisk på et forud fastsat tidspunkt, ellervar automatisk med mulighed for en vis tidsmæssig forskydning som følge af enrådsbeslutning. I begge tilfælde ville der ved ratifikation af traktaten og vedtagelsenaf den hertil hørende nationale lovgivning ske en overladelse af national kompetencemed det forbehold om igangsætningen af den supranationale regulering, der følger aftraktatteksten og de på grundlag af denne trufne beslutninger.Såfremt det var overladt til Rådet (med repræsentation af alle medlemsstater) at træf-fe afgørelse om henholdsvis etableringen af 3. fase eller af supranationalt samarbejdeinden for de i art. K 1, nr. 1-6, nævnte emner, ville en overladelse tillige kunne skeunder anvendelse af § 20, for kompetencen kan betragtes som overladt i og med rati-fikation af traktaten med tilhørende national gennemførelse. At igangsætningen måafvente en senere beslutning truffet af Rådet ændrer ikke heri. Det er op til densupranationale organisations institutioner at træffe beslutning om igangsætning af detsupranationale regime.Brugen af grundlovens § 20 blokeres naturligvis heller ikke af det forhold, at dendanske repræsentation i Rådet er undergivet en parlamentarisk kontrol, først ogfremmest Markedsudvalgets procedurer for orientering og mandatgivning. Regule-ringskompetencen må fortsat betragtes som »overladt« til Rådet, selvom et af Rådetsmedlemmer (nemlig det danske) er underlagt en national kontrol af en vis intensitet.Men anderledes stiller det sig efter min opfattelse, når beslutningen om igangsætnin-gen af et i og for sig supranationalt regime (nemlig henholdsvis 3. fase af Den Øko-nomiske og Monetære Union og samarbejde i henhold til art. K 1, 1-6) forudsætteren selvstændig national beslutning, der som udenrigspolitisk beslutning i medfør afgrundlovens § 19 meddeles Rådet, eventuelt efter at der i Danmark er afholdt folke-afstemning og indhentet samtykke fra Folketinget i henhold til grundlovens § 19, stk.1. Når det foreliggende traktatkompleks med protokoller forudsætter, at disse pro-cedurer (for 3. fase, specielt for Danmark's vedkommende) skal følges, inden disseelementer i det supranationale samarbejde kan igangsættes, forekommer det ikkemuligt på nuværende tidspunkt at tale om en »overladelse« af beføjelser, eftersom

det jo netop først er på et senere tidspunkt, at der (for Danmark's vedkommende)skal træffes beslutning om overladelse af beføjelser.Beslutning om overgang til 3. fase og om anvendelse af art. K 9 kræver til sin tid ikkeblot en beslutning i den danske regering, som skal meddeles De Europæiske Fælles-skaber, men tillige en forudgående behandling i Folketinget med henblik på samtyk-ke i medfør af grundlovens § 19, stk. 1. Såvel Regering som Folketing skal i dennehenseende træffe en fri politisk beslutning om, hvorledes man vil stille sig til det in-tensiverede europæiske samarbejde. Under disse omstændigheder kan der ikke talesom, at regering eller Folketing tidligere (nemlig i 1992) har vedtaget en »overladelse«af beføjelser - i så fald var der jo ikke noget at tage stilling til. Men når regering ogFolketing ikke har taget stilling til overladelsen, kan der ikke (i 1992) gennemføres enfolkeafstemning vedrørende lovforslaget, således at denne folkeafstemning skulle in-deholde en stillingtagen til et tema, som regering og Folketing ikke har taget stillingtil. Når regering og Folketing ikke har taget stilling til overladelsen, kan vælgerbe-folkningen heller ikke tage stilling til overladelsen. Lovforslaget - og den formentligvedtagne lov - må udgøre et fælles tema for beslutning i regering, Folketing og væl-gerbefolkning.Man kan hertil anføre, at med udformningen af det samlede traktatkompleks er etab-leret et regelsæt ikke blot for de områder af det supranationale samarbejde, somiværksættes straks efter medlemsstaternes ratifikation af Unionstraktaten, men ogsåfor de dele af samarbejdet, som først igangsættes efter beslutning om 3. fase eller art.K 9. Institutionerne og deres beføjelser er beskrevet i traktatkomplekset, og Dan-mark har overladt denne kompetence, selvom overladelsen skal bekræftes ved en se-nere beslutning ikke blot i Rådet, men også på det nationale plan.Dette synspunkt har den rigtighed, at en mulighed for attrække en kompetence tilbageikke i sig selv kan afskære fra at betragte beføjelsen som overladt, indtil tilbagetræk-ning sker. Så længe beføjelsen er hos den supranationale organisation, er den »over-ladt«, og ved etableringen af denne situation sker der derfor en overladelse.Men denne betragtning kan ikke strækkes videre. Den kan efter min opfattelse ikkedække en situation, hvor Danmark's deltagelse i det videregående supranationalesamarbejde forudsætter en selvstændig national beslutning herom. At dette er tilfæl-det vedrørende samarbejdet efter art. K 9, fremgår udtrykkeligt af bestemmelsen, derhenviser til medlemsstaternes »forfatningsmæssige procedure«.Samme formulering er ikke anvendt i forbindelse med overgangen til 3. fase. Hvisdet kan lægges til grund, at den særlige protokol for Danmark kan forstås derhen, atDanmark deltager i 3. fase,medmindreder fremkommer en særlig og negativ beslut-ning fra den danske regerings side, finder jeg det berettiget at tale om en overladelsepå nuværende tidspunkt. Situationen kan da sammenlignes med den ovenfor nævntetilbagetrækning, omend tilbagetrækningen i dette tilfælde sker før igangsætningen afsamarbejdet.Hvis protokollen for Danmarks vedkommende må forstås derhen, at Danmark kundeltager i 3. fase under forudsætning af, at der fra den danske regering til rådetkommer en positiv meddelelse herom, vedtaget i overensstemmelse med de forfat-ningsmæssige regler i Danmark, stiller sagen sig anderledes. I så fald er det dennemeddelelse og de forud for denne gående nationale beslutningsprocesser, der repræ-senterer den overladelse, som § 20 angår. Det er denne forståelse af protokollen, derer lagt til grund i den følgende konklusion.”

I Folketingets Markedsudvalgs tillægsbetænkning er som bilag også optrykt en be-svarelse fra Justitsministeriet med kommentarer til den nævnte henvendelse fra pro-fessor, dr.jur. Henrik Zahle. Justitsministeriet gav i besvarelsen - i overensstemmel-se med 1992-redegørelsen omtalt ovenfor - udtryk for, at det efter Justitsministeri-ets opfattelse ville være muligt på daværende tidspunkt i forbindelse med en tiltræ-delse af Unionstraktaten at gennemføre en § 20-procedure i relation til den nævntebestemmelse i traktatens artikel K.9, hvorefter Rådet med enstemmighed efterføl-gende kunne beslutte, at visse dele af EU’s mellemstatslige samarbejde om retligeog indre anliggender fremover skulle foregå på et overstatsligt grundlag. I Justitsmi-nisteriets besvarelse er bl.a. anført følgende (Folketingstidende 1991-92, Tillæg B,spalte 2090 ff):”Regeringen er enig med professor Henrik Zahle i, at anvendelsen af grundlovens §20 på nuværende tidspunkt, sådan som beslutningsproceduren i art. K.9 er indrettet,rejser et fortolkningsspørgsmål, som ikke tidligere har været drøftet i den statsretligeteori. Der kan således ikke siges at være noget på forhånd givet sikkert svar på denproblemstilling, som også er omtalt i Justitsministeriets notat om visse statsretligespørgsmål ved Danmarks tiltrædelse af traktaten om Den Europæiske Union.Det er regeringens opfattelse, at udformningen af Traktatens art. K.9 ikke udelukker,at § 20-proceduren anvendes én gang for alle i forbindelse med tiltrædelsen af trakta-ten om Den Europæiske Union, jf. lovforslagets bemærkninger til § 2 og besvarelsenaf spørgsmål 5 fra Folketingets Markedsudvalg (L 240 - bilag 8).Det grundlæggende krav til § 20-proceduren er opfyldt, i og med at det i Traktatenmed den fornødne præcision er angivet, hvilke beføjelser EF kan udøve efter anven-delse af art. K.9.Den fortolkning af bestemmelsen i grundlovens § 20, som professor Henrik Zahleanlægger i sin artikel, hviler så vidt ses navnlig på en sproglig forståelse af bestem-melsens ordlyd, særligt ordet »overlades«.Efter regeringens opfattelse er der imidlertid ikke i den sproglige udformning af be-stemmelsen i grundlovens § 20 holdepunkter, der tvinger til den af Henrik Zahle an-lagte forståelse.Bestemmelsen kan lige så vel læses således, at beføjelser, som efter grundloven til-kommer rigets myndigheder ved lov i nærmere bestemt omfang kan overlades tilmellemfolkelige myndigheder med virkning nu eller senere.Heller ikke i forarbejderne til bestemmelsen eller i den statsretlige litteratur synes derat være holdepunkt for at kræve, at en § 20-procedure først kan gennemføres, nårregering og Folketing endeligt har besluttet folkeretligt at indgå en ordning, hvis in-terne gennemførelse i Danmark forudsætter anvendelse af grundlovens § 20, ogHenrik Zahle har da heller ikke henvist hertil.Såfremt § 20-proceduren gennemføres nu, vil der internt, statsretligt være taget stil-ling til hele traktatkomplekset, herunder den heri indeholdte udviklingsklausul i art.K.9.Denne fremgangsmåde er ny i EF-sammenhæng, men den har væsentlige ligheds-punkter med de situationer, hvor Folketinget i lovs form meddeler samtykke eftergrundlovens § 19 til, at regeringen kan indgå traktater med andre lande, selv om ind-gåelsen af sådanne traktater ikke er umiddelbart forestående, men hvor dog indhol-

det og konsekvenserne af fremtidige traktater nogenlunde let kan overskues. Sådan-ne love har, ligesom det er tilfældet i den foreliggende situation, alene karakter af enpraktisk, forberedende foranstaltning.Efter professor Henrik Zahles opfattelse ville man godt kunne gennemføre § 20-proceduren for så vidt angår art. K.9 nu, hvis anvendelsen af art. K.9 efter Traktatenikke var afhængig af en dansk beslutning, men skete automatisk eller alene efter be-slutning i EF.Regeringen finder ikke, at en ordning, hvis iværksættelse til sin tid ville kunne accep-teres uden dansk beslutning, skulle kræve en selvstændig og samtidig anvendelse afproceduren i grundlovens § 20, fordi Traktaten sikrer en særlig betryggelse ved atindrømme Danmark selvstændig beføjelse til at beslutte, om man vil anvende art.K.9.At Danmark på et senere tidspunkt folkeretligt skal tilkendegive, om man ønsker atindgå på det videre samarbejde, som art. K.9 er udtryk for, hindrer således efter re-geringens opfattelse ikke, at den interne gennemførelse forberedes allerede nu gen-nem anvendelse af proceduren i grundlovens § 20.Der stilles som nævnt ikke i grundlovens § 19 krav om, at Folketingets samtykke tilregeringens indgåelse af en traktat først kan gives, når traktaten er udarbejdet og deter aktuelt at tilslutte sig den. Der er efter regeringens opfattelse heller ikke grundlagfor at opstille et krav om, at en § 20-lov først gennemføres - ved 5/6 flertal i Folke-tinget eller ved folkeafstemning - når Danmark endeligt har besluttet sig for at indgåpå den ordning, som § 20-loven angår. Det afgørende er, at det på tidspunktet for §20-procedurens gennemførelse står klart for Folketinget henholdsvis vælgerbefolk-ningen, hvad den pågældende ordning i givet fald kommer til at gå ud på. Dette kraver opfyldt i det foreliggende tilfælde, hvor Unionstraktaten beskriver, hvilke områderder kan overføres til det supranationale samarbejde ved hjælp af art. K.9, og hvilkeregler samarbejdet i givet fald vil blive undergivet.Det er således regeringens opfattelse, at der ikke er retlige hindringer for nu én gangfor alle at gennemføre § 20-proceduren også for så vidt angår art. K.9.Gennemførelsen af § 20-proceduren på nuværende tidspunkt har som omtalt i be-svarelsen af spørgsmål 5 fra Folketingets Markedsudvalg (L 240 - bilag 8) i øvrigt enrække praktiske fordele. Det undgås således navnlig, at der i forbindelse med beslut-ninger om i medfør af art. K.9 at overføre enkelte områder eller dele heraf fra detmellemfolkelige samarbejde i søjle 3 til det kommunautære samarbejde i søjle 1 jævn-ligt - hvis der ikke opnås 5/6 flertal i Folketinget for den overladelse af beføjelser,som en overførsel fra søjle 3 til søjle 1 indebærer - skal afholdes folkeafstemningerefter grundlovens § 20. Gennemførelsen af § 20-proceduren ville på baggrund afmuligheden for at overføre dele af de enkelte i art. K.1, nr. 1-6, nævnte områder tildet kommunautære samarbejde i givet fald efter omstændighederne skulle anvendesmeget hyppigt. Karakteren af bestemmelsen i grundlovens § 20 som en særegen fra-vigelse af grundlovens almindelige ordning kunne derved blive udvandet.På denne baggrund og på baggrund af den udvikling, som man må forvente medhensyn til det retlige samarbejde inden for de kommende år, finder regeringen detbåde forsvarligt og rigtigt at gennemføre § 20-proceduren nu én gang for alle ogsåfor så vidt angår art. K.9.”

§ 20-procedure i relation til spørgsmålet om en eventuel efterfølgende dansk tiltræ-delse af Den Økonomiske og Monetære Unions 3. fase.Under Folketingets videre behandling af forslaget til lov om ændring af tiltrædelses-loven i 1992 blev der fremsat et ændringsforslag af den daværende udenrigsmini-ster, der indebar, at det endeligt vedtagne lovforslag ikke omfattede overladelse afbeføjelser i relation til en senere tiltrædelse af Den Økonomiske og Monetære Uni-ons 3. fase.I relation til artikel K.9 førte ændringsforslaget til, at det lovforslag, som Folketingetvedtog, alene omfattede overladelse af beføjelser – det vil sige alene omfattede en §20-procedure – med hensyn til muligheden for at overføre asylpolitik fra et mellem-statsligt til et overstatsligt EU-samarbejde.Selv om det omtalte ændringsforslag medførte, at det endeligt vedtagne lovforslagomfattede overladelse af beføjelser på færre områder end det oprindeligt fremsattelovforslag, betød det anførte således, at også det vedtagne lovforslag – nemlig medhensyn til i medfør af artikel K.9 at overføre asylpolitik til et overstatsligt samarbej-de - omfattede overladelse af beføjelser i relation til en del af EU-samarbejdet, hvorDanmark først på et senere tidspunkt ville skulle tage stilling til, om man ville med-virke til at etablere det samarbejde, som den pågældende overladelse af beføjelserangik. Særligt om asylpolitikken bemærkes det i den forbindelse, at det af en erklæ-ring om asyl i slutakten til Unionstraktaten fremgik, at Rådet inden udgangen af1993 skulle behandle spørgsmålet om eventuel anvendelse af artikel K.9 på detteområde.Det pågældende lovforslag faldt efterfølgende ved EU-folkeafstemningen i juni1992.ii.Spørgsmålet om, hvornår en § 20-procedure bør iagttages, blev også rejst i 2001 iforbindelse med Danmarks tiltrædelse af Nice-traktaten. Efter EF-traktatens artikel229 A som affattet ved Nice-traktaten kan Rådet med enstemmighed vedtage be-stemmelser om at tillægge EF-Domstolen kompetence til at afgøre tvister vedrø-rende anvendelsen af EU-regler om industrielle ejendomsrettigheder (patentrettig-heder mv.). Rådet henstiller i så fald til medlemsstaterne at vedtage disse bestem-melser i overensstemmelse med deres forfatningsmæssige bestemmelser.Justitsministeriet konkluderede i den forbindelse bl.a, at Danmarks tiltrædelse afden nye bestemmelse i artikel 229 A ikke i sig selv forudsætter overladelse af nyebeføjelser til EU, og at det er i overensstemmelse med grundloven først at iagttageen § 20-procedure på det tidspunkt, hvor en eventuel rådsbeslutning efter bestem-melsen skal tiltrædes, jf. 2001-redegørelsen, side 45 ff. I redegørelsens pkt. 3.3.3.7 erder i den forbindelse anført følgende:”Det er således for det første Justitsministeriets opfattelse, at der vil være tale omoverladelse af yderligere (dømmende) beføjelser til EF-Domstolen (og at det derforvil være nødvendigt at iagttage proceduren efter grundlovens § 20), hvis EF-Domstolen f.eks. får kompetencer som beskrevet ...Det er for det andet Justitsministeriets opfattelse, at grundloven ikke indebærer, at §20-proceduren skal iagttages allerede ved tiltrædelsen af Nice-Traktaten. Det vil såle-

des være i overensstemmelse med grundloven først at gennemføre proceduren pådet tidspunkt, hvor en eventuel rådsbeslutning om at tillægge EF-Domstolen deomhandlede beføjelser skal tiltrædes. En tilsvarende fremgangsmåde blev for enrække spørgsmåls vedkommende fulgt ved gennemførelsen af 1992-lovforslaget omDanmarks tiltrædelse af Maastricht-Traktaten, jf. Folketingstidende 1991-92, TillægB, sp. 1528 ff.Efter Justitsministeriets opfattelse taler væsentlige grunde i den forbindelse for førstat iværksætte § 20-proceduren på det tidspunkt, hvor en rådsbeslutning efter artikel229 A i givet fald skal tiltrædes:Det ligger således ikke på nuværende tidspunkt fast, hvorledes en ordning efter arti-kel 229 A i givet fald nærmere skal udformes, jf. herved den ovenfor under pkt. a)omtalte erklæring nr. 17.Iagttoges § 20-proceduren nu, ville det derfor indebære, at Folketinget – og eventueltfolketingsvælgerne, jf. § 20, stk. 2 – skulle forholde sig til spørgsmålet om overladel-se af (dømmende) beføjelser uden nærmere kendskab til den konkrete ordning, somder – i givet fald – ville blive tale om. En fremgangsmåde som nævnt ovenfor vilderfor sikre det bedste saglige grundlag for den afgørelse, som skal træffes.Endvidere har det i en noget tilsvarende situation i litteraturen været gjort gældende,at det er forfatningsretligt ukorrekt at gennemføre § 20-proceduren ”på forhånd”,dvs. allerede ved tiltrædelsen af den pågældende traktat. Der henvises til Henrik Zah-le i Juristen 1992, side 243 ff., om den særlige bestemmelse i Maastricht-Traktatensartikel K.9 vedrørende overførelse af visse hjemmelsbestemmelser om retlige og in-dre anliggender fra det mellemstatslige samarbejde i søjle 3 til det overstatslige sam-arbejde i søjle 1.

En fremgangsmåde, hvorefter § 20-proceduren først iagttages på det sene-re tidspunkt, hvor en eventuel rådsbeslutning skal tiltrædes, vil derforsikre, at der ikke kan rejses spørgsmål om, hvorvidt den korrekte for-fatningsretlige fremgangsmåde er fulgt.”Der anføres i 2001-redegørelsen ikke andre principielle synspunkter om mu-ligheden for at anvende en § 20-procedure på forhånd end dem, som Ju-stitsministeriet gav udtryk for i 1992, jf. pkt. i umiddelbart ovenfor. Justits-ministeriet fandt imidlertid, at det i det pågældende tilfælde ville være rigtigstat vente med at gennemføre en § 20-procedure, indtil det tidspunkt, hvor dermed hjemmel i den pågældende traktatbestemmelse måtte blive truffet be-slutning om at tillægge EF-Domstolen kompetence til at afgøre tvister i vissesager om industrielle ejendomsrettigheder.2.3.3. Afgrænsning i forhold til grundlovens § 88Grundlovens § 20 må også afgrænses "opad", det vil sige over for traktater mv.,som Danmark ikke kan tilslutte sig efter § 20, men kun efter en grundlovsændring,jf. grundlovens § 88.Bestemmelsen i grundlovens § 20 opstiller således visse betingelser, der skal væreopfyldt for, at der til en mellemfolkelig myndighed kan overlades beføjelser, derefter grundloven tilkommer rigets myndigheder. Betydningen af, at en af disse be-

”Udtrykket »nærmere bestemt omfang« må forstås således, at der skal fo-retages en positiv afgrænsning af de overladte beføjelser dels med hen-syn til sagsområder, dels med hensyn til beføjelsernes karakter. Af-grænsningen skal gøre det muligt at vurdere suverænitetsafgivelsensomfang. Sagsområderne kan beskrives i rummelige kategorier, og detkan ikke kræves, at omfanget af suverænitetsafgivelsen er angivet såpræcist, at der ikke kan blive tale om skøn eller fortolkningstvivl. Deoverladte beføjelser kan angives ved henvisning til en traktat.Bestemthedskravet i § 20, stk. 1, udelukker, at det overlades til den internationale or-ganisation selv at bestemme omfanget af sine beføjelser.Udtrykket »nærmere bestemt omfang« kan ikke forstås således, at beføjelser, der til-kommer rigets myndigheder, kun kan overlades til en international organisation i be-grænset - dvs. mindre – omfang.”

Særligt om forholdet mellem bestemthedskravet og en generel hjemmelsbestem-melse i den tidligere artikel 235 i EF-traktaten (nuværende artikel 308) anfører Hø-jesteret følgende:”Som anført har appellanterne imidlertid særligt gjort gældende, at den generellehjemmelsbestemmelse i EF-traktatens art. 235 muliggør inddragelse af nye sagsom-råder under EF's kompetence i et omfang, som indebærer, at bestemthedskravet igrundlovens § 20 ikke er opfyldt. De har anført, at dette fremgår af den måde, hvor-på artikel 235 har været anvendt forud for gennemførelsen af Unionstraktaten. Dehar herved bl.a. henvist til det materiale, som er blevet fremlagt i henhold til Høje-sterets kendelse af 3. november 1997 (medtaget i uddrag foran i afsnit 5). De harendvidere anført, at de ændringer i EF-traktaten, som er foretaget ved Unionstrakta-ten, indebærer en udvidelse af anvendelsesområdet for art. 235.Hertil bemærkes, at sagen som nævnt vedrører spørgsmålet, om loven om Danmarkstiltrædelse af EF-traktaten med det indhold, denne har fået ved Unionstraktaten, ervedtaget i overensstemmelse med grundloven. Der skal således ikke tages stilling til,om der ved bestemte retsakter mv. vedtaget i medfør af art. 235 i tiden forud for

traktatændringen måtte være sket en overskridelse af grænserne for den overladtekompetence.Ved traktatændringen er angivelsen af samarbejdsområder i art. 3 udvidet, og der erindsat nye afsnit i Traktatens tredje del om »Fællesskabets politikker«. En række afde sagsområder, hvor art. 235 tidligere blev anført som hjemmel for udstedelse afretsakter mv., er således nu reguleret eller dog nævnt i Traktaten. Unionstraktatenssøjle 2 og 3 indeholder i øvrigt bestemmelser om mellemstatsligt samarbejde på enrække andre områder. Anvendelsesområdet for art. 235 må vurderes på denne bag-grund.EF-traktatens art. 235 har følgende ordlyd:»Såfremt en handling fra Fællesskabets side viser sig påkrævet for at virkeliggøre et afFællesskabets mål inden for fællesmarkedets rammer, og denne Traktat ikke inde-holder fornøden hjemmel hertil, udfærdiger Rådet på forslag af Kommissionen ogefter at have indhentet udtalelse fra Europa-Parlamentet med enstemmighed pas-sende forskrifter herom.«Det fremgår af ordlyden af art. 235, at det forhold, at en handling fra Fællesskabetsside anses for påkrævet for at virkeliggøre et af Fællesskabets mål, ikke i sig selv ud-gør et tilstrækkeligt grundlag for at bringe bestemmelsen i anvendelse. Det er yderli-gere en betingelse, at den påtænkte handling ligger »inden for fællesmarkedets ram-mer«. Dette må - sammenholdt med art. 2, hvorefter Fællesskabets opgaver skal va-retages »gennem oprettelsen af et fælles marked og en økonomisk og monetær unionsamt gennem iværksættelse af fælles politikker eller aktioner som omhandlet i art. 3og 3a« - forstås således, at den påtænkte handling skal ligge inden for de rammer forFællesskabets virke, som fremgår af Traktatens øvrige bestemmelser, herunder navn-lig dens tredje del om Fællesskabets politikker og opregningen i art. 3 og art. 3a af deenkelte virkeområder. Denne forståelse er i overensstemmelse med regeringens notataf 21. januar 1997 til Folketingets Europaudvalg (omtalt foran i afsnit 4) og bekræf-tes af EF-domstolens plenumudtalelse 2/94 af 28. marts 1996 (omtalt foran i sammeafsnit), hvor det i præmis 29 og 30 hedder (Saml. 1996-I, s. 1788):»29. Artikel 235 tilsigter at afhjælpe den manglende hjemmel i de tilfælde, hvor derikke udtrykkeligt eller forudsætningsvis ved særlige bestemmelser i traktaten er tillagtFællesskabets institutioner beføjelser, i det omfang, sådanne beføjelser alligevel visersig at være nødvendige, for at Fællesskabet kan udøve sine funktioner med henblikpå at nå et af de mål, der er fastlagt i traktaten.30. Da denne bestemmelse er en del af et institutionelt system, der bygger på prin-cippet om tildelte kompetencer, kan den ikke anvendes som hjemmel for en udvidel-se af Fællesskabets kompetenceområde ud over den generelle ramme, der følger aftraktatbestemmelserne som helhed, navnlig de bestemmelser, hvori Fællesskabetsopgaver og virke fastlægges. Artiklen kan under ingen omstændigheder anvendessom hjemmel for fastsættelse af bestemmelser, der reelt har som konsekvens, at trak-taten ændres, uden at den herfor foreskrevne fremgangsmåde følges.«Den anførte forståelse af art. 235 må lægges til grund, selv om bestemmelsen forudfor traktatændringen måtte være anvendt ud fra en mere vidtgående forståelse.En lov, som ikke rækker længere end til at overlade beføjelser til at udstede retsaktereller beslutte andre foranstaltninger i overensstemmelse med den foran anførte for-ståelse af art. 235, indebærer ikke en krænkelse af bestemthedskravet i grundlovens §20.

En yderligere betingelse for, at § 20 kan anvendes, følger af kravet i grundlovens §20, stk. 1, om, at der kun kan overlades beføjelser til mellemfolkelige myndigheder,der er oprettet ”ved gensidig overenskomst” med andre stater.Om gensidighedskravet anfører Henrik Zahle, a.st., side 264 f., bl.a., at der ikke kanstilles krav om, at de enkelte medlemsstater skal have lige stor indflydelse, idet ind-flydelsen må kunne afpasses efter deltagerstatens størrelse med hensyn til befolk-ning, vælgere, areal mv. Tilsvarende synspunkter anføres bl.a. af Alf Ross, DanskStatsforfatningsret (3. udg. ved Ole Espersen, 1980), side 411, Max Sørensen, Stats-forfatningsret (2. udg. ved Peter Germer, 1973), side 311 f., og Hjalte Rasmussen iDanmarks Riges Grundlov med kommentarer (1999), side 126 f.I Maastricht-sagen udtalte Højesteret sig bl.a. også om den begrænsning i anvendel-sesområdet for § 20, der ligger i, at Danmark fortsat skal bestå som en selvstændigstat. Højesteret udtalte i den forbindelse bl.a. følgende:

"Det må anses for forudsat i grundloven, at der ikke kan ske overladelse afbeføjelser i et sådant omfang, at Danmark ikke længere kan anses foren selvstændig stat. Fastlæggelsen af grænserne herfor må i helt over-vejende grad bero på overvejelser af politisk karakter. Højesteret finderdet utvivlsomt, at der med tiltrædelsesloven ikke er afgivet suverænitettil Fællesskabet i et sådant omfang, at det er i strid med den anførteforudsætning i grundloven.”Der har endvidere været rejst spørgsmål om, hvilken betydning engrundlovsmæssig forudsætning om demokratisk styreform har for ad-gangen til at overlade beføjelser efter grundlovens § 20. Herom anførerHøjesteret i Maastricht-sagen følgende i præmis 9.9:”Med hensyn til spørgsmålet, om suverænitetsafgivelsen i henhold til til-trædelsesloven har en sådan karakter, at den strider mod grundlovensforudsætning om en demokratisk styreform, bemærkes, at enhver over-ladelse af dele af Folketingets lovgivningskompetence til en internati-onal organisation vil indebære et vist indgreb i den danske demokrati-ske styreform. Dette er taget i betragtning ved udformningen af destrenge krav til vedtagelsen efter § 20, stk. 2. For så vidt angår EF-traktaten er lovgivningskompetence i første række overført til Rådet, ihvilket den danske regering - under ansvar over for Folketinget - kangøre sin indflydelse gældende. Det må anses for overladt til Folketin-

get at tage stilling til, om regeringens deltagelse i EF-samarbejdet børvære betinget af yderligere demokratisk kontrol. Højesteret finder hel-ler ikke i denne henseende noget grundlag for at anse tiltrædelseslovenfor grundlovsstridig.”Der kan om spørgsmålet endvidere henvises til Henrik Zahle, EU ogden danske grundlov (1998), side 64 ff., og Jens Teilberg Søndergaard iUgeskrift for Retsvæsen 2001 B, side 248 ff.3. Generelt om forfatningstraktaten3.1. Oversigt over forfatningstraktatens indholdI det følgende gives en kortfattet oversigt over forfatningstraktatens indhold. Foren mere udførlig behandling af indholdet af forfatningstraktaten henvises til Uden-rigsministeriets redegørelse om forfatningstraktaten.Forfatningstraktaten indebærer en ophævelse af Traktaten om oprettelse af DetEuropæiske Fællesskab, Traktaten om Den Europæiske Union samt visse tilknytte-de akter, jf. forfatningstraktatens artikel IV-437. Det forhold, at der i betegnelsenfor traktaten indgår udtrykket forfatning, ændrer ikke ved, at også den nye traktathar karakter af en folkeretlig aftale mellem en række stater. I forfatningstraktatensartikel I-1 fastslås det i overensstemmelse hermed bl.a., at Unionen udøver dekompetencer, som medlemsstaterne tildeler den, og det er i traktatens artikel IV-446 fastsat, at denne traktat ratificeres af De Høje Kontraherende Parter (medlems-staterne) efter deres forfatningsmæssige bestemmelser.Der sker med forfatningstraktaten en ændring af den grundlæggende struktur i EU'straktatgrundlag, der således ikke længere vil bygge på de 3 ”søjler”, som blev indførtved Maastricht-traktaten fra 1992 - søjle 1: det overstatslige samarbejde om bl.a. detindre marked (EF-traktaten), søjle 2: det mellemstatslige samarbejde om den fællesudenrigs- og sikkerhedspolitik (EU-traktaten) og søjle 3: det mellemstatslige samar-bejde om retlige og indre anliggender (EU-traktaten).Forfatningstraktaten er opdelt i fire dele. Del I indeholder en række overordnedebestemmelser. Den Europæiske Unions Charter udgør forfatningstraktatens del II.Forfatningstraktatens del III omhandler Unionens politikker og funktionsmåde, ogi del IV er fastsat visse almindelige og afsluttende bestemmelser.I forfatningstraktatens del I defineres bl.a. Unionens værdier og målsætninger samtforholdet mellem Unionen og medlemsstaterne (afsnit I), og der fastsættes vissebestemmelser om grundlæggende rettigheder og Unionsborgerskab (afsnit II). Del Iindeholder herudover bl.a. regler om Unionens beføjelser (afsnit III) og om Unio-nens udøvelse af sine beføjelser (afsnit V).I afsnit III videreføres princippet om kompetencetildeling. Det fremgår således bl.a.af forfatningstraktatens artikel I-11, at afgrænsningen af Unionens beføjelser erunderlagt princippet om kompetencetildeling, og at Unionen i medfør af dette prin-cip handler inden for rammerne af de beføjelser, som medlemsstaterne har tildeltden i forfatningstraktaten, med henblik på at opfylde de mål, der er fastsat heri.

I afsnit III fastlægges herudover i artikel I-13 og I-14, på hvilke områder Unionenhar enekompetence, og på hvilke områder Unionen deler sin kompetence medmedlemsstaterne. I artikel I-12 er der bl.a. fastsat regler om betydningen af, at derpå et område er henholdsvis enekompetence og delt kompetence med medlemssta-terne. Det er således i artikel I-12, stk. 1, fastsat, at det kun er Unionen, der kanlovgive og vedtage juridisk bindende retsakter, når Unionen i forfatningstraktatentildeles enekompetence på et bestemt område, og at medlemsstaterne kun har befø-jelse hertil efter bemyndigelse fra Unionen eller med henblik på at gennemføre deretsakter, som Unionen vedtager. Hvis Unionen derimod på et bestemt område vedforfatningstraktaten tildeles en kompetence, som den deler med medlemsstaterne,kan både Unionen og medlemsstaterne lovgive og vedtage juridisk bindende retsak-ter på det pågældende område, og medlemsstaterne udøver deres kompetence, i detomfang Unionen ikke har udøvet sin kompetence eller er ophørt med at udøve den,jf. artikel I-12, stk. 2. I artikel I-12, stk. 6, er det endvidere fastsat, at omfanget af ogde nærmere bestemmelser for Unionens udøvelse af beføjelser fastlægges i de speci-fikke bestemmelser for de enkelte områder i forfatningstraktatens del III.Forfatningstraktaten indeholder desuden i artikel I-18, en såkaldt fleksibilitetsbe-stemmelse, der afløser reglen i EF-traktatens artikel 308 (tidligere artikel 235). Efterdenne bestemmelse kan Rådet – på forslag af Europa-Kommissionen og efter athave indhentet godkendelse fra Europa-Parlamentet – med enstemmighed vedtagepassende foranstaltninger, såfremt en handling fra Unionens side forekommer på-krævet inden for rammerne af de politikker, der er fastlagt i del III, for at nå et afmålene i forfatningstraktaten, og forfatningstraktaten ikke indeholder fornødenhjemmel hertil.Endelig er der i del I fastsat regler om Unionens institutioner og organer, herunderom Europa-Parlamentet, Europa-Kommissionen og Ministerrådet (afsnit IV).

Forfatningstraktatens del II består af bestemmelserne i Den EuropæiskeUnions Charter. Rettighederne i charteret er inddelt i seks afsnit: ”værdig-hed” (afsnit I), ”friheder” (afsnit II), ”ligestilling” (afsnit III), ”solidaritet”(afsnit IV), ”borgerrettigheder” (afsnit V) og ”retfærdighed i retssystemet”(afsnit VI). Af konkrete rettigheder mv. kan bl.a. nævnes forbud mod tortur,ret til at indgå ægteskab, ytrings- og informationsfrihed, ret til uddannelse,forbud mod diskrimination på grund af race, religion mv., ret til sunde ar-bejdsforhold og ret til en retfærdig og offentlig rettergang.Forfatningstraktatens del III fastlægger Unionens politikker og funktionsmåde. Iafsnit I er fastsat visse generelle anvendelsesbestemmelser om de forskellige politik-ker og aktiviteter, der er nævnt i del III. Afsnit II vedrører Unionens politik medhensyn til ikke-forskelsbehandling og Unionsborgerskab.

handler den økonomiske og monetære politik, og i kapitel III er derfastsat regler om politikker på visse andre områder, herunder landbrugog fiskeri, miljø samt forbrugerbeskyttelse. Kapitel IV har overskriften”Et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed” og vedrører Unio-nens politik inden for en række retlige og indre anliggender. Endeliger der i kapitel V regler om visse områder – f.eks. folkesundhed og kul-tur – hvor Unionen kan beslutte at gennemføre koordinerende, supple-rende eller understøttende tiltag,Afsnit IV i del III har overskriften ”De oversøiske landes og territoriers associe-ring” og indeholder bl.a. regler om Grønlands forhold. Der er endvidere knyttet enprotokol til forfatningstraktaten om en særlig ordning for Grønland. Om Færøernesforhold er det i forfatningstraktatens artikel IV-440, stk. 6, litra a, bestemt, at trakta-ten ikke finder anvendelse på Færøerne.

Reglerne om Unionens optræden udadtil er fastsat i forfatningstrakta-tens del III, afsnit V, der er opdelt i følgende otte kapitler: Generelleanvendelsesbestemmelser (kapitel I), Den fælles udenrigs- og sikker-hedspolitik (kapitel II), Den fælles handelspolitik (kapitel III), Samar-bejde med tredjelande og humanitær bistand (kapitel IV), Restriktiveforanstaltninger (kapitel V), Internationale aftaler (kapitel VI), Unio-nens forbindelser med internationale organisationer og tredjelandesamt Unionens delegationer (kapitel VII) og Gennemførelse af solida-ritetsbestemmelsen (kapitel VIII).I forfatningstraktatens del III, afsnit VI, om Unionens funktionsmåde er der fastsaten række bestemmelser om Unionens institutioner, herunder om Europa-Parlamentet, Europa-Kommissionen og Ministerrådet. Afsnit VI indeholder endvi-dere visse finansielle bestemmelser samt bestemmelser om såkaldt forstærket sam-arbejde mellem medlemsstater inden for Unionen.Endelig indeholder afsnit VII i forfatningstraktatens del III visse fælles bestemmel-ser.I forfatningstraktatens del IV er der fastsat en række almindelige og afsluttendebestemmelser, herunder om ophævelse af EF-traktaten, EU-traktaten samt vissetilknyttede akter (artikel IV-437), om succession og retlig kontinuitet (artikel IV-438), om proceduren for fremtidige revisioner af forfatningstraktaten (artikel IV-443) samt om forfatningstraktatens ikrafttræden (artikel IV-447).3.2. Særligt om nogle af EU-rettens virkemidler og deres forhold til grundlo-vens § 20Med forfatningstraktaten ændres betegnelserne for Unionens retsakter, der tidligerenavnlig var reguleret af EF-traktatens artikel 249. Det fremgår således af forfat-ningstraktatens artikel I-33, at EU’s institutioner ved udøvelsen af Unionens befø-jelser anvender følgende retsakter: europæiske love, europæiske rammelove, euro-pæiske forordninger, europæiske afgørelser, henstillinger og udtalelser.

Om de enkelte retsakter kan nærmere oplyses følgende:En europæisk lov er en almengyldig lovgivningsmæssig retsakt. Europæiske love erbindende i alle enkeltheder og gælder umiddelbart i hver medlemsstat. De kan ska-be rettigheder og pligter for staterne og umiddelbart pålægge individerne pligter oggive dem rettigheder. Europæiske love er en ny betegnelse for forordninger.En europæisk rammelov er en lovgivningsmæssig retsakt, der er bindende for en-hver medlemsstat, som den er rettet til, med hensyn til det tilsigtede mål, men over-lader det til de nationale myndigheder at bestemme form og midler for gennemfø-relsen. Europæiske rammelove er en ny betegnelse for direktiver.I EF-Domstolens praksis er det med hensyn til direktiver fastslået, at borgerne,såfremt medlemsstaterne har overskredet fristen for gennemførelse af et direktiveller har gennemført direktivet forkert, kan støtte ret over for medlemsstaternesmyndigheder på de bestemmelser i direktivet, som er egnede til anvendelse vednationale domstole og administrative myndigheder. Der henvises nærmere til ClausGulmann og Karsten Hagel-Sørensen, EU-ret (3. udg., 1995), side 170 ff., medhenvisninger til retspraksis. Det må antages, at en europæisk rammelov på sammemåde som direktiver vil kunne have direkte virkning i den forstand, at de kan tillæg-ge borgerne rettigheder, som kan gøres gældende umiddelbart over for de nationalemyndigheder.Også aftaler, som EF har indgået med tredjelande eller med andre internationale organisa-tioner, kan efter EF-Domstolens praksis i visse tilfælde have direkte virkning i medlemssta-terne, jf. nærmere Claus Gulmann og Karsten Hagel-Sørensen, a.st., side 180 ff., med hen-visninger til retspraksis, samt pkt. 2.3.2.3 ovenfor.

En europæisk forordning er en almengyldig ikke-lovgivningsmæssig retsakt til gen-nemførelse af lovgivningsmæssige retsakter og visse specifikke bestemmelser i for-fatningstraktaten. Det må forventes, at europæiske forordninger vil blive anvendt istedet for de retsakter, som Europa-Kommissionen på grundlag af beføjelser tildeltaf Rådet hidtil har udstedt i en såkaldt komité-procedure, jf. herved EF-traktatensartikel 202.En europæisk forordning kan enten være bindende i alle enkeltheder og gældeumiddelbart i hver medlemsstat eller være bindende for enhver medlemsstat, somden er rettet til med hensyn til det tilsigtede mål, men overlade det til de nationalemyndigheder at bestemme form og midler for gennemførelsen.En europæisk afgørelse er en ikke-lovgivningsmæssig retsakt, der er bindende i alleenkeltheder. Når afgørelsen angiver, hvem den er rettet til, er den kun bindende fordisse, herunder eventuelt personer og virksomheder. Europæiske afgørelser er en nybetegnelse for de retsakter, der hidtil har haft betegnelsen beslutninger og afgørel-ser.Hvis en traktat giver Unionen hjemmel til på nye områder at anvende retsakter somnævnt ovenfor, vil dansk tilslutning til traktaten forudsætte anvendelse af grundlo-vens § 20, i det omfang retsakterne har eller kan have direkte virkning i forhold tilborgere mv. i medlemsstaterne, således at der er tale om overladelse af beføjelserefter grundloven.

Bestemmelser i selve EU’s traktatgrundlag vil også kunne have direkte virkning, jf.om EF-traktaten Claus Gulmann og Karsten Hagel-Sørensen, a.st., side 177. Trak-tatbestemmelser med direkte virkning rejser dog ikke i almindelighed spørgsmål omanvendelse af grundlovens § 20. Det skyldes, at traktatbestemmelserne ligger fast påtidspunktet for Danmarks tiltrædelse, således at der i disse tilfælde ikke er tale om atoverlade beføjelser til at fastsætte bestemmelser med direkte virkning. Traktatbe-stemmelser med direkte virkning gøres til en del af dansk ret ved at blive sat i kraftved lov, jf. f.eks. § 3, stk. 1, i lov nr. 447 af 11. oktober 1972 med senere ændringerom Danmarks tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber. Ifølge denne bestemmel-se "sættes bestemmelserne i de i § 4 nævnte traktater mv. i kraft i Danmark i detomfang, de efter fællesskabsretten er umiddelbart anvendelige i Danmark". De på-gældende traktatbestemmelser er derved blevet en del af dansk lov på samme mådesom de ved Danmarks tilslutning til traktaten allerede udstedte retsforskrifter, jf.den nævnte lovs § 3, stk. 2, og 1972-redegørelsen, side 108.

4. Forfatningstraktaten og dens forhold til grundloven4.1. Indledning og afgrænsning af problemstillingenI det følgende vurderes forholdet mellem en række bestemmelser i forfatningstrak-taten og grundloven.Formålet er navnlig at vurdere, i hvilket omfang der med forfatningstraktaten skeryderligere overladelse til Unionen af beføjelser, der efter grundloven tilkommerrigets myndigheder, således at gennemførelsen i dansk ret af forfatningstraktatenskal ske efter proceduren i grundlovens § 20, stk. 2.Endvidere er formålet at afklare, om Danmarks tilslutning til forfatningstraktatenkan rejse andre spørgsmål i forhold til grundloven, herunder om en eventuel yderli-gere overladelse af beføjelser kan ske inden for rammerne af bestemmelsen i grund-lovens § 20, eller om der kræves en grundlovsændring.Under pkt. 4.2 behandles spørgsmålet om, hvorvidt det forhold, at forfatningstrak-taten erstatter – og ikke blot ændrer - det hidtidige traktatgrundlag, i sig selv rejserspørgsmål i forhold til grundloven. En række spørgsmål om forholdet mellemgrundloven og de ændringer, der med forfatningstraktaten sker med hensyn til EU-

institutionernes organisation, sammensætning, afstemningsregler mv., omtales un-der pkt. 4.3.Pkt. 4.4 vedrører de politikområder inden for Unionen, hvor der efter Justitsmini-steriets opfattelse kan rejses spørgsmål om, hvorvidt forfatningstraktaten indebærer,at der til Unionen overlades yderligere beføjelser, som efter grundloven tilkommerrigets myndigheder.Herefter omtales under pkt. 4.5 en række tværgående bestemmelser i forfatnings-traktaten, som kan give anledning til at overveje forholdet til grundloven. Det drejersig bl.a. om en bestemmelse om det EU-retlige forrangsprincip, bestemmelserneom Den Europæiske Unions Charter om grundlæggende rettigheder samt forfat-ningstraktatens såkaldte fleksibilitetsbestemmelse.Under pkt. 4.6. omtales visse spørgsmål om Færøernes og Grønlands status i for-hold til forfatningstraktaten.Pkt. 4.7 indeholder nogle sammenfattende bemærkninger om, hvorvidt en procedu-re efter grundlovens § 20 vil være nødvendig i forbindelse med Danmarks tiltrædel-se af forfatningstraktaten. I forlængelse af det indeholder pkt. 4.8 nogle sammenfat-tende bemærkninger, der vedrører, om en § 20-procedure også vil være tilstrække-lig, eller om det i stedet må antages, at forfatningstraktaten ikke vil kunne tiltrædesinden for grundlovens rammer.Der er til forfatningstraktaten knyttet en række protokoller og erklæringer. Af særligbetydning for Danmark er i den forbindelse protokol nr. 20 om Danmarks stilling.Protokollen indeholder bl.a. en bestemmelse om, at Danmark ikke deltager i enrække tiltag mv., der har indvirkning på forsvarsområdet. Desuden indeholder pro-tokol nr. 20 bestemmelser, der vedrører Danmarks stilling i forhold til forfatnings-traktatens regler om samarbejde om en række retlige og indre anliggender.Protokol nr. 14 om visse bestemmelser vedrørende Danmark med hensyn til DenØkonomiske og Monetære Union indebærer en videreførelse af Danmarks undta-gelse med hensyn til tredje fase af Den Økonomiske og Monetære Union. I proto-kollens artikel 1 er det således fastsat, at alle bestemmelser i forfatningstraktaten ogstatutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Cen-tralbank, hvori der henvises til en dispensation, vil gælde for Danmark. Det svarertil reglen i pkt. 2 i den nugældende protokol (nr. 26) fra 1992 om visse bestemmel-ser vedrørende Danmark.De protokoller mv., der er knyttet til forfatningstraktaten, omtales yderligere i detfølgende, i det omfang de kan have betydning for vurderingen af forholdet mellemforfatningstraktaten og grundloven.4.2. Indførelse af en ny traktat, der træder i stedet for EF-traktaten, EU-traktaten mv.a) Forfatningstraktaten

1. Denne traktat om en forfatning for Europa ophæver traktaten om opret-telse af Det Europæiske Fællesskab og traktaten om Den EuropæiskeUnion samt på de betingelser, der er fastsat i protokollen om akter ogtraktater til supplering eller ændring af traktaten om oprettelse af DetEuropæiske Fællesskab og traktaten om Den Europæiske Union, de ak-ter og traktater, der har suppleret eller ændret dem, jf. dog stk. 2 i den-ne artikel.(…)”I forfatningstraktatens artikel IV-438 er der fastsat følgende bestem-melse om succession og retlig kontinuitet:”Artikel IV-4381. Den Europæiske Union, der oprettes ved denne traktat, træder i stedet forDen Europæiske Union, som oprettet ved traktaten om Den EuropæiskeUnion, og Det Europæiske Fællesskab.2. De institutioner, organer, kontorer og agenturer, der eksisterer på datoen for den-ne traktats ikrafttrædelse, udøver i den sammensætning, de har på denne dato, deresbeføjelser som omhandlet i denne traktat, så længe der ikke er vedtaget nye bestem-melser i medfør heraf eller indtil udløbet af deres mandat, jf. dog artikel IV-439.3. Retsakter, der er vedtaget af institutioner, organer, kontorer og agenturer pågrundlag af de traktater og akter, der ophæves ved artikel IV-437, forbliver i kraft.Deres retsvirkninger bevares, så længe disse retsakter ikke er ophævet, annulleret el-ler ændret i medfør af denne traktat. Det samme gælder de konventioner, som med-lemsstaterne har indgået på grundlag af de traktater og akter, der ophæves ved artikelIV-437.De øvrige dele af gældende EF- og EU-ret, der eksisterer på tidspunktet for dennetraktats ikrafttrædelse, navnlig interinstitutionelle aftaler, afgørelser og aftaler truffetaf repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer forsamlet i Rådet, aftaler indgå-et mellem medlemsstaterne, der vedrører Unionens eller Fællesskabets funktion ellerhar tilknytning til disses virke, erklæringer, herunder erklæringer i forbindelse medregeringskonferencer, samt resolutioner og andre tilkendegivelser fra Det Europæi-ske Råd eller Rådet og resolutioner og andre tilkendegivelser, der vedrører Fælles-skabet eller Unionen og er vedtaget af medlemsstaterne efter fælles overenskomst,bevares ligeledes, så længe de ikke er ophævet eller ændret.4. Den retspraksis, der er fastlagt af Domstolen for De Europæiske Fællesskaber ogaf Retten i Første Instans vedrørende fortolkning og anvendelse af de traktater ogakter, der ophæves ved artikel IV-437, samt af de retsakter og konventioner, der ervedtaget med henblik på deres anvendelse, vil fortsat udgøre en kilde til fortolkning

5. Kontinuiteten i de administrative og retslige procedurer, der er indledtinden datoen for denne traktats ikrafttrædelse, er sikret inden for for-fatningens rammer. De institutioner, organer, kontorer og agenturer,der er ansvarlige for disse procedurer, træffer alle nødvendige for-holdsregler med henblik herpå.”b) Forholdet til grundlovenEU’s nugældende traktatgrundlag indeholder en række bestemmelser, der er gen-nemført i dansk ret efter proceduren i grundlovens § 20.Som det fremgår af pkt. a, er det i forfatningstraktatens artikel IV-438 fastsat, atDen Europæiske Union, der oprettes ved forfatningstraktaten, træder i stedet forDen Europæiske Union, som oprettet ved EU-traktaten, og Det Europæiske Fæl-lesskab. I overensstemmelse hermed er det i forfatningstraktatens artikel IV-437endvidere bestemt, at forfatningstraktaten ophæver bl.a. EF-traktaten og EU-traktaten.Det anførte indebærer bl.a., at de beføjelser i EF-traktaten, som Danmark tidligereunder iagttagelse af grundlovens § 20 har overladt til EF, for fremtiden vil tilkom-me Den Europæiske Union, som oprettes ved forfatningstraktaten.Der kan på den baggrund rejses det spørgsmål, om det er nødvendigt at gennemfø-re forfatningstraktaten efter grundlovens § 20, allerede fordi de beføjelser, der tidli-gere er overladt til EF under iagttagelse af en § 20-procedure, med forfatningstrak-taten vil tilkomme Den Europæiske Union, som oprettes ved forfatningstraktaten.Om dette spørgsmål bemærkes følgende:Selv om det kan gøres gældende, at der med forfatningstraktaten ud fra en heltformel betragtning er tale om etablering af en ny mellemfolkelig myndighed – nem-lig Den Europæiske Union, der oprettes ved denne traktat – vil dette efter Justits-ministeriets opfattelse ikke i sig selv føre til, at proceduren i grundlovens § 20 skalfølges i forbindelse med Danmarks tilslutning til forfatningstraktaten. I forhold tilgrundlovens § 20 kan det således ikke antages i sig selv at være afgørende, at fast-læggelsen af de fremtidige rammer for medlemsstaternes samarbejde sker ved atvedtage en ny, samlet traktat, der afløser de hidtidige traktater mv., i stedet for –som ved tidligere lejligheder – at foretage ændringer i de eksisterende traktater.Hertil kommer, at forfatningstraktatens artikel IV-438 indeholder en bestemmelseom succession og retlig kontinuitet i forbindelse med ophævelsen af det hidtidigetraktatgrundlag. Bestemmelsen fastslår bl.a., at det på tidspunktet for forfatnings-traktatens ikrafttræden fortsat er Unionens nuværende institutioner og organer mv.,der udøver beføjelserne efter forfatningstraktaten, og at den gældende EF- og EU-ret, herunder de retsakter, der er vedtaget af Unionens institutioner og organer mv.,forbliver i kraft efter forfatningstraktatens ikrafttræden, indtil de ophæves, annulle-res eller ændres i medfør af forfatningstraktaten.

På den baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at vurderingenaf, om forfatningstraktaten skal gennemføres efter § 20-proceduren, vilafhænge af de samme forhold, som indgår ved en vurdering af, om deter nødvendigt at følge proceduren i § 20 i en situation, hvor der foreta-ges ændringer i en traktat, der tidligere er gennemført efter procedureni § 20, jf. herved ovenfor pkt. 2.3.2.2 og Henrik Zahle, a.st. side 276.Det betyder, at det afgørende i første række er, om forfatningstraktateni forhold til den overladelse af beføjelser, der allerede er sket med detgældende traktatgrundlag, indebærer en yderligere overladelse af befø-jelser, som efter grundloven tilkommer rigets myndigheder.Om det forhold, at der i den nye traktats titel indgår ordet „forfatning“, bemærkesfølgende:Selve betegnelsen for traktaten ændrer som omtalt under pkt. 3.1 ikke ved, at for-fatningstraktaten på samme måde som de hidtidige EF- og EU-traktater er en fol-keretlig aftale mellem EU’s medlemsstater. Der er således ikke tale om, at forfat-ningstraktaten træder i stedet for de nationale forfatninger, herunder den danskegrundlov. Desuden indebærer det anførte, at forfatningstraktaten lever op til kraveti grundlovens § 20 om at være en „overenskomst med andre stater“.

I øvrigt bliver udtrykket forfatning allerede i dag i en række sammen-hænge anvendt i forbindelse med beskrivelsen af det gældende trak-tatgrundlag. EF-Domstolen har således udtalt, at EF-traktaten udgørdet forfatningsmæssige grundlag for et retsfællesskab. Domstolen harpå den baggrund bl.a. fastslået nogle EF-retlige principper og rets-virkninger, der ikke udtrykkeligt fremgår af traktaten, som f.eks. prin-cippet om medlemsstaternes erstatningspligt for ikke at overholde fæl-lesskabsretten.4.3. Ændringer af institutionernes organisation, sammensætning og afstem-ningsregler mv.4.3.1. Generelta) ForfatningstraktatenDer gennemføres med forfatningstraktaten ændringer af institutionernes organisati-on og sammensætning samt af afstemningsreglerne. Nogle af disse ændringer omta-les i det følgende, idet reglerne om Kommissionens sammensætning behandles sær-skilt nedenfor under pkt. 4.3.2.I artikel I-22 etableres hvervet som Det Europæiske Råds formand. Af bestemmel-sen fremgår det, at Det Europæiske Råd vælger sin formand for en periode på 2 ½år med mulighed for genvalg én gang, jf. artikel I-22, stk. 1.

Det Europæiske Råds formands opgaver er fastlagt i artikel I-22, stk. 2, og det føl-ger bl.a. heraf, at formanden leder Det Europæiske Råds arbejde, at formandensikrer forberedelsen og kontinuiteten af Det Europæiske Råds arbejde i samarbejdemed bl.a. formanden for Kommissionen, og at formanden bestræber sig på atfremme sammenhold og konsensus i Det Europæiske Råd.Efter forfatningstraktatens artikel I-22, stk. 3, må Det Europæiske Råds formandikke bestride et nationalt embede. Det følger endvidere af artikel I-25, at Det Euro-pæiske Råds formand ikke deltager i afstemninger i Det Europæiske Råd.Der etableres endvidere med forfatningstraktaten et nyt hverv som EU-udenrigsminister, jf. artikel I-28. Efter denne bestemmelse udnævnes EU-udenrigsministeren af Det Europæiske Råd med samtykke fra Kommissionensformand.EU-udenrigsministeren varetager efter artikel I-28 Unionens fælles udenrigs- ogsikkerhedspolitik og bidrager med sine forslag til udformningen af denne politik oggennemfører den som Rådets bemyndigede. Det samme gælder for den fælles sik-kerheds- og forsvarspolitik.Med hensyn til afstemningsreglerne indebærer forfatningstraktaten, at der for enrække konkrete hjemmelsbestemmelser ikke længere vil gælde et krav om enstem-mighed, men derimod et krav om kvalificeret flertal blandt medlemsstaterne i Rå-det. Det drejer sig bl.a. om artikel I-53, stk. 4, om fastsættelse af EU’s indtægter ogudgifter og artikel III-136 om social sikring for vandrende arbejdstagere og selv-stændige erhvervsdrivende mv.Ved artikel I-25 sker der endvidere en ændring af definitionen af et kvalificeret fler-tal. I tilfælde, hvor Rådet træffer afgørelse på forslag af Kommissionen eller EU-udenrigsministeren, defineres et kvalificeret flertal som mindst 55 % af Rådets med-lemmer, der omfatter mindst 15 af disse og repræsenterer medlemsstater med til-sammen mindst 65 % af Unionens befolkning, jf. artikel I-25, stk. 1. Et blokerendemindretal skal endvidere efter bestemmelsen i artikel I-25, stk. 1, omfatte mindst 4rådsmedlemmer, således at et kvalificeret flertal anses for opnået, hvis der ikke fore-ligger et sådant mindretal på mindst 4 rådsmedlemmer.Hvis Rådet træffer afgørelse på forslag fra andre end Kommissionen eller EU-udenrigsministeren, defineres kvalificeret flertal som mindst 72 % af Rådets med-lemmer, der repræsenterer medlemsstater med mindst 65 % af Unionens befolk-ning, jf. artikel I-25, stk. 2.De omtalte regler i artikel I-25, stk. 1 og 2, finder også anvendelse på Det Europæi-ske Råd, når det træffer afgørelse med kvalificeret flertal, jf. artikel I-25, stk. 3.Forfatningstraktaten indebærer også ændringer af Unionens lovgivningsprocedure.Ændringerne betyder navnlig, at Europa-Parlamentet i væsentligt videre omfanginddrages i proceduren, jf. herved artikel III-396 om den almindelige lovgivnings-procedure.

b) Forholdet til grundlovenDe ændringer, der er beskrevet ovenfor under pkt. a, indebærer ikke nogen emne-mæssig udvidelse af traktatens anvendelsesområde.Der er således f.eks. ikke tale om, at EU med det anførte fremover kan regulere nyeemneområder ved retsakter med direkte virkning. Der er heller ikke tale om tilde-ling af nye overstatslige instrumenter til regulering inden for de eksisterende emne-områder.I den forbindelse bemærkes det særligt, at en beføjelse til f.eks. at udstede reglermed direkte virkning også anses for overladt til EU i tilfælde, hvor der kræves en-stemmighed i Rådet for at vedtage de pågældende regler. En efterfølgende traktat-ændring, der indebærer overgang fra krav om enstemmighed til kvalificeret flertal,betyder derfor ikke, at der hermed sker en ny overladelse af beføjelser til Unionen,jf. pkt. 2.3.2.1 og den under pkt. 2.3.2.2 omtalte praksis.På den baggrund indebærer de ændringer, der er omtalt ovenfor under pkt. a, ikkeoverladelse af nye beføjelser efter grundlovens § 20 til Unionen, og ændringernenødvendiggør efter Justitsministeriets opfattelse heller ikke af andre grunde anven-delse af proceduren i grundlovens § 20.

I protokol nr. 1 til Nice-traktaten om udvidelsen af Den EuropæiskeUnion er der med ikrafttræden den 1. januar 2005 fastsat en anden ord-ning for Europa-Kommissionens sammensætning end den netop om-talte, jf. protokollens artikel 4. Den pågældende ordning indebærerbl.a., at antallet af medlemmer af Kommissionen – fra det tidspunkt,hvor den første Kommission efter den 27. medlemsstats tiltrædelse afUnionen træder i funktion – skal være lavere end antallet af medlems-stater, at der skal være tale om en ordning med ligelig rotation, og atde nærmere regler herom skal vedtages af Rådet med enstemmighed.b) ForfatningstraktatenI forfatningstraktaten er reglerne om Europa-Kommissionens sam-mensætning fastsat i artikel I-26, stk. 3-6, der har følgende ordlyd:”Artikel I-26…3. Kommissionens tjenesteperiode er fem år.4. Kommissionens medlemmer vælges under hensyn til deres almindelige duelighedog europæiske engagement blandt personer, hvis uafhængighed er uomtvistelig.5. Den første Kommission, der udnævnes i henhold til forfatningen, skal bestå af enstatsborger fra hver medlemsstat, herunder formanden for Kommissionen og EU-udenrigsministeren, der skal være en af dens næstformænd.6. Efter udløbet af tjenesteperioden for den første Kommission, jf. stk. 5, skalKommissionen bestå af et antal medlemmer, herunder formanden for Kommissio-nen og EU-udenrigsministeren, der svarer til to tredjedele af antallet af medlemssta-ter, medmindre Det Europæiske Råd med enstemmighed beslutter at ændre detteantal.Kommissionens medlemmer vælges blandt medlemsstaternes statsborgere på grund-lag af en ordning med ligelig rotation mellem medlemsstaterne. Denne ordning fast-sættes ved en europæisk afgørelse, der vedtages med enstemmighed af Det Europæi-ske Råd på grundlag af følgende principper:a) Medlemsstaterne behandles fuldstændigt ligeligt for så vidt angår fastlæggelsenaf rækkefølgen og varigheden af deres statsborgeres medlemskab af Kommissi-onen; følgelig kan differencen mellem det samlede antal tjenesteperioder vareta-get af statsborgere fra to givne medlemsstater aldrig overstige én.b) Hver af de på hinanden følgende Kommissioner sammensættes således, at dendemografiske og geografiske spredning i samtlige medlemsstater afspejles på til-fredsstillende måde, jf. dog litra a).”

hold til forfatningstraktaten, og at der herefter – når antallet af med-lemmer svarer til 2/3 af antallet af medlemsstater – i 2 ud af 3 af Kom-missionens tjenesteperioder og i mindst hver anden på hinanden føl-gende tjenesteperioder vil være en dansk statsborger i Kommissionen.c) Forholdet til grundlovenJustitsministeriet har tidligere udtalt sig om forholdet mellem grundlo-ven og forskellige ordninger for Kommissionens sammensætning. Derkan herved henvises til pkt. 3.2 i 2001-redegørelsen og Justitsministeri-ets notat af 1. december 2000, der er medtaget som bilag til 2001-redegørelsen.Justitsministeriet har i den forbindelse lagt til grund, at der ikke er be-læg for at antage, at de hidtidige love om Danmarks tiltrædelse af EFskulle bygge på en forudsætning om, at der til enhver tid skal være endansk statsborger som medlem af Kommissionen, og at en fortolkningaf tiltrædelsesloven, herunder dens forudsætninger, derfor ikke kanføre til, at det vil kræve en ny procedure efter grundlovens § 20 at ind-føre en ordning, hvorefter der ikke til enhver tid er en dansk statsbor-ger som medlem af Kommissionen. Der kan herved henvises til 2001-redegørelsens pkt. 3.2.b.Desuden har Justitsministeriet antaget, at en ordning for Kommissio-nens sammensætning, hvor dens medlemmer vælges ved en ligeligrotation mellem de enkelte medlemsstater, ikke rejser spørgsmål i for-hold til gensidighedskravet i grundlovens § 20. Justitsministeriet harendvidere antaget, at en ordning, hvor der ikke til enhver tid er endansk statsborger som medlem af Kommissionen, ikke er i modstridmed de synspunkter om en forudsætning om demokratisk styreform,der er anført af Højesteret i Maastricht-sagen, jf. nærmere pkt. 4 og 5 iJustitsministeriets notat af 1. december 2000. I overensstemmelse meddet anførte skete Danmarks tilslutning til Nice-traktaten, herunderdens bestemmelser om Kommissionens sammensætning, uden at an-vende proceduren i grundlovens § 20.Om forfatningstraktatens artikel I-26 bemærkes herefter følgende:Den ordning for Europa-Kommissionens sammensætning, der er fast-sat i forfatningstraktatens artikel I-26, indebærer ikke, at der overladesnye beføjelser til Unionen.I overensstemmelse med det, som er lagt til grund i bl.a. 2001-redegørelsen og ved den danske tilslutning til Nice-traktaten, er derefter Justitsministeriets opfattelse endvidere ikke belæg for at antage,at de hidtidige love om tiltrædelse af EF skulle bygge på nogen forud-

sætning om, at der til enhver tid skal være en dansk statsborger sommedlem af Kommissionen.På den anførte baggrund indebærer de ændrede regler for Kommissio-nens sammensætning efter Justitsministeriets opfattelse ikke, at pro-ceduren i § 20 skal gennemføres.Om forholdet til grundloven i øvrigt kan følgende anføres:Allerede fordi medlemsstaterne efter ordningen behandles lige, opstårder ikke spørgsmål i forhold til gensidighedskravet i grundlovens § 20.Justitsministeriet finder heller ikke, at ordningen for Kommissionenssammensætning vil være i strid med de synspunkter om en grund-lovsmæssig forudsætning om demokratisk styreform, der er anført iHøjesterets dom i Maastricht-sagen, jf. ovenfor under pkt. 2.3.3. Detbemærkes herved, at ordningen ikke indebærer nogen ændring i kom-petencefordelingen mellem Kommissionen og de øvrige EU-institutioner. Hertil kommer, at ordningen, hvorefter der ikke til en-hver tid vil være en dansk statsborger som medlem af Kommissionen,heller ikke vil få betydning for den traktatmæssige regulering af for-holdet mellem Danmark og kommissionsmedlemmerne, idet det alle-rede følger af de gældende traktatbestemmelser, at hverken regeringeneller Folketinget, når en dansk statsborger er valgt til kommissær, kangive kommissæren instruktioner om udførelsen af den pågældendeshverv.4.4. Ændringer inden for Unionens enkelte politikområder4.4.1. IndledningForfatningstraktatens del III, afsnit I-VIII, indeholder bestemmelser om Unionensforskellige politikker.I det følgende gennemgås en række politikområder, hvor der efter Justitsministeri-ets opfattelse kan rejses spørgsmål om, hvorvidt forfatningstraktaten indebærer, atder til Unionen overlades yderligere beføjelser omfattet af grundlovens § 20.Der redegøres under pkt. 4.4.2 - 4.4.8 for de politikområder, inden for hvilke derefter Justitsministeriets opfattelse sker overladelse af yderligere beføjelser til Unio-nen, således at proceduren i grundlovens § 20 bør anvendes.Herefter redegøres der under pkt. 4.4.9 for bestemmelserne i forfatningstraktatensdel III, afsnit III, kapitel IV, om et område med frihed, sikkerhed og retfærdighedsamt for forholdet til grundlovens § 20, herunder med omtale af de bestemmelser iprotokol nr. 20 om Danmarks stilling, der vedrører dette politikområde.

4.4.2. Beskyttelse af personoplysningera) Det nuværende traktatgrundlagDet nuværende traktatgrundlag indeholder ikke nogen selvstændig bestemmelse ombeskyttelse af personoplysninger. Imidlertid har EF-traktatens artikel 95 om har-monisering af medlemsstaternes lovgivning af hensyn til det indre marked væretanvendt som hjemmelsbestemmelse for flere direktiver om beskyttelse af personop-lysninger på EF-traktatens anvendelsesområde (det vil sige på området for det nu-værende 1. søjle-samarbejde).Europa-Parlamentet og Rådet vedtog således i 1995 et direktiv om beskyttelse affysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om udveks-ling af sådanne oplysninger (direktiv nr. 95/46). Det pågældende direktiv suppleresaf et direktiv fra 2002 om behandling af personoplysninger og beskyttelse af privat-livets fred i den elektroniske kommunikationssektor (direktiv nr. 2002/58).

Det ensartede pas, der er indført i Unionen, er ikke reguleret medhjemmel i EF-traktaten, men indført ved resolutioner, der er vedtagetaf medlemsstaterne på folkeretligt grundlag. I februar 2004 har Kom-missionen fremsat et forslag til forordning om standarder for sikker-hedselementer og biometriske identifikatorer i EU-borgernes pas(KOM(2004) 116). Forslaget er fremsat med hjemmel i EF-traktatensafsnit IV, artikel 62, nr. 2, litra a (om standarder og procedurer i for-bindelse med grænsekontrol).Ifølge protokol nr. 5 om Danmarks stilling, der er knyttet til Amsterdam-traktaten,er foranstaltninger, der foreslås i henhold til afsnit IV i EF-traktaten, ikke bindendefor Danmark. Da det nævnte forslag sigter mod at udbygge Schengenreglerne, skalDanmark inden 6 måneder efter forslagets vedtagelse beslutte, om Danmark vilgennemføre forordningen i dansk ret som en folkeretlig forpligtelse.For så vidt angår social sikring, kan Rådet efter EF-traktatens artikel 42 vedtage de foranstaltninger, der er nødvendigefor at gennemføre arbejdskraftens frie bevægelighed. Rådet har med hjemmel i denne bestemmelse og artikel 308vedtaget en forordning om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivendeog deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet (forordning nr. 1408/71). Forordningen omfatter ogsåstuderende og deres familiemedlemmer. Rådet har med hjemmel i EF-traktatens artikel 42 og artikel 308 endviderevedtaget forordning nr. 883/04 om koordinering af de sociale sikringsordninger. Denne forordning omfatter allepersoner og vil erstatte forordning nr. 1408/71. Om social sikring henvises i den forbindelse også til pkt. 4.4.11.2nedenfor. Rådet har desuden efter EF-traktatens artikel 137, stk. 1, litra c, mulighed for at vedtage minimumsforskrif-ter om arbejdstagernes sociale sikring og sociale beskyttelse.

c) Forholdet til grundlovenForfatningstraktatens artikel III-125, stk. 2, indebærer, at Unionen fårkompetence til at vedtage europæiske love og rammelove om pas,identitetskort, social sikring, social beskyttelse mv., såfremt det er på-krævet for at gøre det lettere for alle unionsborgere at udøves deres rettil at færdes og opholde sig frit. Bestemmelsen kan kun anvendes, hvisforfatningstraktatens andre bestemmelser ikke indeholder fornødenhjemmel.Som anført under pkt. a er der allerede i dag med hjemmel i andre be-stemmelser i traktatgrundlaget adgang til at regulere en række af denævnte områder. Bl.a. er der i medfør af EF-traktatens bestemmelserom arbejdskraftens frie bevægelighed gennemført en regulering, dervedrører social sikring af arbejdstagere og deres familiemedlemmer.Reguleringen omfatter også andre persongrupper, idet det er antaget,at EF-traktatens artikel 308 bl.a. giver hjemmel til at vedtage en rækkeforanstaltninger om social sikring af selvstændige erhvervsdrivende ogstuderende. Desuden antages det, at EF-traktatens artikel 62, nr. 2,litra a – der videreføres i forfatningstraktatens artikel III-265, stk. 2,litra b og d - giver hjemmel til at vedtage en række foranstaltninger,der vedrører EU-borgeres pas.Bestemmelser, der vedtages i medfør af EF-traktatens artikel 62, nr. 2, litra a, vilikke være bindende for Danmark. Det samme gælder for bestemmelser, der frem-over vedtages efter forfatningstraktatens artikel III-265, stk. 2, litra b og d, omgrænsekontrolsamarbejde, jf. protokol nr. 20 om Danmarks stilling, herunder pro-tokollens bestemmelse om, at Danmark inden 6 måneder efter vedtagelse af forslag,der sigter mod at udbygge Schengenreglerne, skal beslutte, om Danmark vil gen-nemføre de vedtagne regler som en folkeretlig forpligtelse.

af Unionens beføjelser. Det skyldes navnlig, at der med forfatnings-traktatens artikel III-125, stk. 2, vil være adgang til – også med virk-ning for Danmark - at vedtage foranstaltninger om pas, identitetskortmv., i det omfang forfatningstraktatens artikel III-265, stk. 2, litra b ogd, om grænsekontrolsamarbejde (der som nævnt ikke finder anvendel-se for Danmark, jf. nærmere protokol nr. 20) ikke giver fornødenhjemmel til at vedtage tilsvarende foranstaltninger. Sådanne foran-staltninger efter artikel 125, stk. 2, vil bl.a. kunne indeholde bestem-melser med direkte virkning i forhold til borgere mv. i medlemsstater-ne.På den baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at dansk tilslut-ning til forfatningstraktatens artikel III-125, stk. 2, forudsætter anven-delse af grundlovens § 20.4.4.4. Diplomatisk beskyttelsea) Det nuværende traktatgrundlagI EF-traktatens artikel 20 er det bl.a. fastsat, at medlemsstaterne udar-bejder de nødvendige regler og indleder de påkrævede internationaleforhandlinger med henblik på at sikre, at unionsborgere i tredjelande,hvor den medlemsstat, hvori vedkommende er statsborger, ikke er re-præsenteret, nyder enhver medlemsstats diplomatiske og konsulæremyndigheders beskyttelse på samme vilkår som statsborgere i dennemedlemsstat.Der er således efter EF-traktatens artikel 20 ikke givet EU kompetencetil at vedtage foranstaltninger om diplomatisk beskyttelse. Disse foran-staltninger skal i stedet fastsættes af medlemsstaterne indbyrdes.b) ForfatningstraktatenForfatningstraktatens artikel III-127 omhandler diplomatisk og konsulær beskyttel-se af unionsborgere i tredjelande.Efter bestemmelsen træffer medlemsstaterne de nødvendige bestemmelser samtindleder de nødvendige internationale forhandlinger for at sikre unionsborgernediplomatisk og konsulær beskyttelse i tredjelande, jf. artikel III-127, stk. 1 og 2.Herudover kan Rådet efter artikel III-127, stk. 3, ved europæisk lov indføre foran-staltninger, der er nødvendige for at gøre det lettere at yde den omtalte diplomati-ske og konsulære beskyttelse.Det tilføjes i den forbindelse, at forfatningstraktatens artikel I-10, stk. 2, litra c, indeholderen bestemmelse, hvorefter unionsborgerne er sikret ret til diplomatisk og konsulær beskyt-telse hos andre medlemsstaters myndigheder i tredjelande, hvor den medlemsstat, som denpågældende er statsborger i, ikke er repræsenteret.

c) Forholdet til grundlovenUnionen får med forfatningstraktatens artikel III-127, stk. 3, kompetence til i euro-pæiske love at vedtage foranstaltninger, der er nødvendige for at gøre det lettere atyde diplomatisk og konsulær beskyttelse af unionsborgere i tredjelande.Formuleringen af artikel III-127, stk. 3, kan tale for, at bestemmelserne i en sådaneuropæisk lov alene vil kunne være rettet til medlemsstaterne, således at der vilkunne fastsættes bestemmelser om bl.a. refusion mellem medlemsstaterne, i detomfang der ydes diplomatisk og konsulær beskyttelse i forhold til en anden med-lemsstats borgere.Imidlertid må det på baggrund af de drøftelser, der førte til tilblivelsen af artikel III-127, antages, at artikel III-127, stk. 3, også kan anvendes til at vedtage bestemmel-ser, som regulerer spørgsmål om unionsborgernes udøvelse af retten til diplomatiskog konsulær beskyttelse. Sådanne bestemmelser vil kunne have direkte virkning iforhold til de pågældende borgere i medlemsstaterne.

På den baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at dansk tilslut-ning til forfatningstraktatens artikel III-127, stk. 3, forudsætter anven-delse af grundlovens § 20.4.4.5. Administrative foranstaltninger om kapitalbevægelser og betalinger,herunder indefrysning af midlera) Det nuværende traktatgrundlagDet nuværende traktatgrundlag indeholder ikke nogen selvstændig bestemmelse omadministrative foranstaltninger om kapitalbevægelser og betalinger, herunder inde-frysning af midler tilhørende bestemte personer og grupper.Unionen har imidlertid med hjemmel i EF-traktatens artikel 60, 301 og 308 vedta-get forordninger om indefrysning af midler tilhørende bestemte personer og grup-per, som må anses for involveret i terrorhandlinger. Det er i den forbindelse anta-get, at artikel 60, 301 og 308 i EF-traktaten alene giver hjemmel til at gennemføresådanne tiltag over for personer eller enheder, som har forbindelse til tredjelandeuden for Unionen eller på anden måde er direkte omfattet af de udenrigspolitiskeaspekter af Unionens fælles holdninger.b) ForfatningstraktatenForfatningstraktatens artikel III-160 indeholder følgende bestemmelse:”Artikel III-160Hvis det er nødvendigt for at nå målene i artikel III-257 for så vidt angår forebyggel-se og bekæmpelse af terrorisme og dermed beslægtede aktiviteter, fastsættes der vedeuropæiske love en ramme for administrative foranstaltninger vedrørende kapitalbe-vægelser og betalinger, herunder indefrysning af midler, finansielle aktiver eller øko-

Artikel III-160 skal ses i sammenhæng med forfatningstraktatens arti-kel III-322 om såkaldte restriktive foranstaltninger. Efter sidstnævntebestemmelse kan Rådet – såfremt en europæisk afgørelse, der er ved-taget på grundlag af forfatningstraktatens del III, afsnit IV, kapitel II(den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik), giver mulighed for det –vedtage restriktive foranstaltninger over for fysiske og juridiske perso-ner mv.c) Forholdet til grundlovenSom anført under pkt. a antages der allerede i medfør af det nuværendetraktatgrundlag at være hjemmel til at vedtage administrative foran-staltninger i form af bl.a. indefrysning af midler over for personer ellerenheder, som har forbindelse til tredjelande eller på anden måde erdirekte omfattet af de udenrigspolitiske aspekter af Unionens fællesholdninger.Forfatningstraktatens artikel III-160 indebærer, at Unionen også får beføjelser til -med henblik på forebyggelse og bekæmpelse af terrorisme og dermed beslægtedeaktiviteter - at vedtage administrative foranstaltninger vedrørende kapitalbevægelserog betalinger, der retter sig mod personer eller enheder, som ikke har forbindelse tiltredjelande eller på anden måde er direkte omfattet af de udenrigspolitiske aspekteraf Unionens fælles holdninger. Det vil sige, at foranstaltninger, som vedtages efterforfatningstraktatens artikel III-160, og som kan have direkte virkning i medlems-staterne, vil kunne være rettet mod personer, som er involveret i terrorisme ellerbeslægtede aktiviteter, uden at disse aktiviteter har forbindelse til forhold i tredje-lande uden for Unionen.På den baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at dansk tilslutning til forfat-ningstraktatens artikel III-160 forudsætter anvendelse af grundlovens § 20.4.4.6. Kompetence for EU-domstolen i sager om fællesskabsretlige tvisterom intellektuelle ejendomsrettighedera) Det nuværende traktatgrundlag

Efter bestemmelsen i artikel 229 A kan Rådet således – med enstem-mighed – beslutte at tillægge Domstolen kompetence til at afgøre tvi-ster vedrørende anvendelsen af retsakter vedtaget på grundlag af EF-traktaten, hvorved der indføres fællesskabsretlige industrielle ejen-domsrettigheder. Hvis Rådet træffer en sådan beslutning, er det fastsati artikel 229 A, at beslutningen i givet fald skal vedtages af medlems-staterne i overensstemmelse med deres forfatningsmæssige bestem-melser.Justitsministeriet behandlede i 2001-redegørelsen spørgsmålet om for-holdet mellem EF-traktatens artikel 229 A og grundlovens § 20, jf. re-degørelsens pkt. 3.3.3.7 samt redegørelsens bilag 1. Justitsministerietssynspunkter herom kan sammenfattes således:Bestemmelsen i artikel 229 A indebærer ikke i sig selv, at der overladesEF-Domstolen yderligere kompetence.Der vil imidlertid være tale om overladelse af yderligere (dømmende)beføjelser til EF-Domstolen, hvis der i medfør af artikel 229 A træffesbeslutning om, at Domstolen f.eks. skal have kompetence til at træffeendelig afgørelse i patentsager mellem private, således at dommen harvirkning i medlemsstaterne, som var den afsagt af nationale domstole.Det vil derfor være nødvendigt at iagttage proceduren efter grundlo-vens § 20.Med hensyn til spørgsmålet om, på hvilket tidspunkt § 20-proceduren igivet fald skal iagttages, henvises der i 2001-redegørelsen til, at be-stemmelsen i artikel 229 A indebærer, at en eventuel rådsbeslutningskal vedtages af de enkelte medlemsstater i overensstemmelse medderes forfatningsmæssige bestemmelser, og at de nødvendige forfat-ningsretlige procedurer i medlemsstaterne efter traktaten således førstbehøver at blive gennemført på det tidspunkt, hvor en rådsbeslutning igivet fald skal tiltrædes af de enkelte lande.På den baggrund antages det i 2001-redegørelsen, at grundloven ikkeer til hinder for, at en § 20-procedure først gennemføres – med denvirkning, at de omhandlede (dømmende) beføjelser overlades – på dettidspunkt, hvor en eventuel rådsbeslutning skal tiltrædes.I forlængelse heraf anføres det i 2001-redegørelsen, at væsentlige grun-de efter Justitsministeriets opfattelse taler for først at iværksætte § 20-proceduren på det tidspunkt, hvor en rådsbeslutning efter artikel 229 Ai givet fald skal tiltrædes. Der peges i den forbindelse bl.a. på, at det pådaværende tidspunkt ikke lå fast, hvorledes en ordning efter artikel 229A i givet fald nærmere skulle udformes.

I overensstemmelse med det anførte blev § 20-proceduren ikke iagtta-get i forhold til bestemmelsen i artikel 229 A ved Danmarks tilslutningtil Nice-traktaten, jf. herved § 4, nr. 15, litra b, i lov om Danmarks til-trædelse af De Europæiske Fællesskaber og Den Europæiske Union.b) ForfatningstraktatenI forfatningstraktatens artikel III-364 er der følgende bestemmelse om mulighedenfor at tillægge Den Europæiske Unions Domstol kompetence til at afgøre tvisterom intellektuelle ejendomsrettigheder:”Artikel III-364Med forbehold af forfatningens øvrige bestemmelser kan Den Europæiske UnionsDomstol ved en europæisk lov tillægges kompetence i et omfang, der fastsættes afloven, til at afgøre tvister vedrørende anvendelsen af retsakter vedtaget på grundlagaf forfatningen, hvorved der indføres europæiske intellektuelle ejendomsrettighe-der.”

I overensstemmelse med det, der er anført i 2001-redegørelsen om for-holdet mellem EF-traktatens artikel 229 A og grundlovens § 20, er detJustitsministeriets opfattelse, at der vil være tale om overladelse afyderligere dømmende beføjelser til Den Europæiske Unions Domstol,hvis Domstolen ved europæisk lov f.eks. får kompetence til at træffeendelig afgørelse i patentsager mellem private, således at dommen harvirkning i medlemsstaterne, som var den afsagt af nationale domstole.Det vil derfor være nødvendigt at iagttage proceduren efter grundlo-vens § 20 i forbindelse med bestemmelsen i forfatningstraktatens arti-kel III-364.Det forhold, at det – til forskel fra EF-traktatens artikel 229 A – ikke erfastsat i forfatningstraktatens artikel III-364, at en eventuel rådsbeslut-ning efter bestemmelsen skal træffes med enstemmighed blandt med-lemsstaterne og herefter vedtages af de enkelte medlemsstater i over-ensstemmelse med deres forfatningsmæssige bestemmelser, betyderendvidere efter Justitsministeriets opfattelse, at det ikke er muligt atvente med at gennemføre § 20-proceduren til det tidspunkt, hvor enrådsbeslutning efter artikel III-364 i givet fald træffes.

På den baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at dansk tilslut-ning til forfatningstraktatens artikel III-364 forudsætter, at § 20-proceduren gennemføres på tidspunktet for Danmarks tilslutning tilforfatningstraktaten.4.4.7. Rumpolitika) Det nuværende traktatgrundlagEF-traktatens afsnit XVIII (artikel 163-173) om forskning og teknologisk udviklinggiver bl.a. adgang til at vedtage en række foranstaltninger om rumforskning.I Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse om Det Europæiske Fællesskabs 6.rammeprogram for forskning, teknologisk udvikling mv. (2002/1513) er det i denforbindelse bl.a. fastsat, at fællesskabets indsats inden for rumfart har til formål atstyrke sammenhængen i de meget store investeringer, der er nødvendige, og at ind-satsen vil være koncentreret om forskning i f.eks. satellitbaserede informationssy-stemer.Europa-Kommissionen har i 2003 udarbejdet en grønbog om en europæisk rumpo-litik, og Rådet har efterfølgende i en resolution (2003/C 149/05) bl.a. understregetbetydningen af at udvikle en samlet europæisk rumpolitik.b) ForfatningstraktatenI forfatningstraktaten er der – som noget nyt i forhold til det nuværende traktat-grundlag – indsat en særlig bestemmelse om rumpolitik.Det er således i forfatningstraktatens artikel III-254 fastsat, at Unionen udarbejderen europæisk rumpolitik for at fremme det videnskabelige og tekniske fremskridt,industriens konkurrenceevne og iværksættelsen af sine politikker, og at Unionenmed henblik herpå kan fremme fælles initiativer, støtte forskning og teknologiskudvikling og koordinere den nødvendige indsats for at udforske og udnytte rum-met, jf. artikel III-254, stk. 1.I artikel III-254, stk. 2, er det fastsat, at de nødvendige foranstaltninger, der kantage form af et europæisk rumprogram, fastsættes ved europæiske love eller ramme-love.Endvidere bestemmes det i artikel III-254, stk. 3, at Unionen etablerer de relevanteforbindelser med Den Europæiske Rumorganisation.c) Forholdet til grundlovenSom anført under pkt. a er der allerede efter EF-traktaten hjemmel til at vedtage enrække foranstaltninger om rumfart.Da det nuværende traktatgrundlag ikke indeholder selvstændige bestemmelser omrumpolitik, kan det dog efter Justitsministeriets opfattelse ikke udelukkes, at dennye bestemmelse om rumpolitik i forfatningstraktatens artikel III-254 vil indebære

en vis udvidelse af Unionens beføjelser til at regulere dette område. Det bemærkesherved, at Kommissionens grønbog, der er omtalt under pkt. a ovenfor, synes atlægge op til, at en række nye tiltag med henblik på at udvikle en samlet europæiskrumpolitik først bør iværksættes efter forfatningstraktatens ikrafttræden.Selv om bestemmelsen i forfatningstraktatens artikel III-254 i første række vil kun-ne anvendes til at vedtage en række støttende og koordinerende foranstaltninger,der vil være rettet til medlemsstaterne, må det formentlig antages, at der efter artikelIII-254 som led i en europæisk rumpolitik også vil kunne vedtages bestemmelser,som retter sig til borgere mv. i medlemsstaterne, og som vil have direkte virkning iforhold til de pågældende.På den baggrund er Justitsministeriet mest tilbøjelig til at mene, at dansk tilslutningtil forfatningstraktatens artikel III-254 forudsætter anvendelse af grundlovens § 20.4.4.8. Grænseoverskridende trusler mod sundheden mv.a) Det nuværende traktatgrundlag

Det nuværende traktatgrundlag indeholder i EF-traktatens artikel 152en bestemmelse om folkesundhed. Bestemmelsen giver bl.a. Rådetkompetence til at vedtage foranstaltninger på nærmere afgrænsedeområder. I øvrigt kan Rådet vedtage tilskyndelsesforanstaltninger medhenblik på beskyttelse og forbedring af folkesundheden, men uden atder kan være tale om nogen form for harmonisering af medlemsstater-nes lovgivning.b) ForfatningstraktatenI forhold til artikel 152 i EF-traktaten er det i forfatningstraktatens arti-kel III-278 om folkesundhed tilføjet, at Unionen i form af europæiskelove eller rammelove kan vedtage foranstaltninger, der vedrører over-vågning af alvorlige grænseoverskridende sundhedstrusler, varsling itilfælde af sådanne trusler og bekæmpelse heraf, samt foranstaltningertil fastsættelse af høje standarder for kvaliteten og sikkerheden af læ-gemidler og medicinsk udstyr, jf. artikel III-278, stk. 4.c) Forholdet til grundlovenMed de nævnte tilføjelser vil Unionen bl.a. have adgang til i medfør afforfatningstraktatens artikel III-278 om folkesundhed i europæiskelove eller rammelove at vedtage foranstaltninger, der vedrører overvåg-ning af alvorlige grænseoverskridende sundhedstrusler, varsling i til-fælde af sådanne trusler og bekæmpelse heraf, samt foranstaltninger tilfastsættelse af høje standarder for kvaliteten og sikkerheden af læge-midler og medicinsk udstyr.

Det må i den forbindelse antages, at der med hensyn til foranstaltnin-ger, der vedrører alvorlige grænseoverskridende sundhedstrusler, medforfatningstraktatens artikel III-278 overlades Unionen beføjelser til atudstede regler med direkte virkning i forhold til borgere mv. i med-lemsstaterne på et område, hvor Unionen ikke tidligere har haft så-danne beføjelser. Med hensyn til foranstaltninger om kvalitet og sik-kerhed af lægemidler mv. må det antages, at der allerede i dag i almin-delighed er hjemmel til at vedtage sådanne foranstaltninger efter EF-traktatens artikel 95 om det indre marked, uden at det imidlertid kanudelukkes, at der vil være tilfælde, hvor foranstaltninger om kvalitet ogsikkerhed af lægemidler mv. ikke kan siges at vedrøre det indre mar-ked, og hvor der derfor ikke er hjemmel i EF-traktaten til at gennemfø-re de pågældende foranstaltninger.På den baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at dansk tilslutning til forfat-ningstraktatens artikel III-278 forudsætter anvendelse af grundlovens § 20.4.4.9. Grænsekontrol, asyl, indvandring, civilretligt samarbejde, retligt sam-arbejde i straffesager og politisamarbejde4.4.9.1. Generelta) Det nuværende traktatgrundlagMed Maastricht-traktaten blev der i traktatgrundlaget for medlemsstaternes samar-bejde indført bestemmelser om samarbejde om en række retlige og indre anliggen-der. Alle dele af samarbejdet om de pågældende retlige og indre anliggender – bort-set fra en del af visum-politikken – skulle efter disse bestemmelser ske på mellem-statsligt grundlag inden for det såkaldte 3. søjle-samarbejde.Amsterdam-traktaten indebar, at den del af 3. søjle-samarbejdet om retlige og indreanliggender, der vedrører visum, asyl, indvandring, de resterende dele af visumpoli-tikken, grænsekontrol og civilretligt samarbejde, blev overført til det overstatslige 1.søjle-samarbejde (EF-traktatens afsnit IV). Derimod er det politimæssige og straffe-retlige samarbejde hidtil blevet fastholdt på mellemstatsligt grundlag og er såledesefter det nuværende traktatgrundlag reguleret i EU-traktatens afsnit VI, der haroverskriften ”Bestemmelser om politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsa-ger”.b) Danmarks deltagelse i det nuværende samarbejdeIfølge Edinburgh-afgørelsen fra 1992 deltager Danmark alene i samarbejdet om enrække retlige og indre anliggender på mellemstatsligt grundlag. Danmarks deltagelsei det nuværende samarbejde om en række retlige og indre anliggender er på denbaggrund fastlagt i protokol nr. 5 om Danmarks stilling, der er knyttet til Amster-damtraktaten.I denne protokol er der fastsat bestemmelser om, at Danmark ikke deltager i dendel af EU’s samarbejde om retlige og indre anliggender, der foregår på overstatsligt

grundlag. Da samarbejdet inden for afsnit IV i EF-traktaten om asyl, indvandring,visum, grænsekontrol og civilretlige spørgsmål som nævnt under pkt. a er en del afdet overstatslige samarbejde, følger det således af protokollen om Danmarks stil-ling, at Danmark ikke deltager i Rådets vedtagelse af foranstaltninger, der foreslås ihenhold til afsnit IV i EF-traktaten, og at hverken bestemmelserne i afsnit IV ellerde nævnte foranstaltninger er bindende for eller finder anvendelse i Danmark, jf.protokollens artikel 1 og 2. Det gælder dog ikke den del af visum-politikken, derallerede ved Maastricht-traktaten var omfattet af EF-traktaten (1. søjle).Danmark deltager fuldt ud i det politimæssige og strafferetlige samarbejde i medføraf EU-traktatens afsnit VI – det vil sige det såkaldte 3. søjle samarbejde, der foregårpå mellemstatsligt grundlag.c) ForfatningstraktatenI forfatningstraktaten, der indebærer, at Unions-samarbejdet ikke længere kan be-skrives som inddelt i forskellige søjler, bliver bestemmelserne om samarbejdet omgrænsekontrol, visum, asyl og indvandring samt om civilretligt samarbejde, retligtsamarbejde i straffesager samt politisamarbejde samlet i traktatens del III, afsnit III,kapitel IV.Kapitel IV – der har overskriften ”Et område med frihed, sikkerhed og retfærdig-hed” – indeholder fem afdelinger. I 1. afdeling er der fastsat en række almindeligebestemmelser, herunder artikel III-257 der har følgende ordlyd:”Artikel III-2571. Unionen udgør et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, hvor de grundlæg-gende rettigheder og medlemsstaternes forskellige retssystemer og retstraditioner re-spekteres.2. Unionen sikrer, at der ikke foretages personkontrol ved de indre grænser, og den ud-former en fælles politik for asyl, indvandring og kontrol ved de ydre grænser, der byg-ger på solidaritet mellem medlemsstaterne, og som er retfærdig over for tredjelands-statsborgere. I forbindelse med dette kapitel sidestilles statsløse med tredjelandsstats-borgere.3. Unionen bestræber sig på at sikre et højt sikkerhedsniveau ved hjælp af foranstalt-ninger til forebyggelse og bekæmpelse af kriminalitet, racisme og fremmedhad, ved ko-ordinerings- og samarbejdsforanstaltninger mellem politimyndigheder, strafferetligemyndigheder og øvrige kompetente myndigheder samt ved gensidig anerkendelse afstrafferetlige afgørelser og om nødvendigt indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternesstraffelovgivning.4. Unionen letter adgangen til domstolene, navnlig på grundlag af princippet om gensi-dig anerkendelse af retsafgørelser og udenretslige afgørelser om civilretlige spørgsmål.”

gelse og bekæmpelse af ulovlig indvandring, herunder udsendelse, samt fremme afintegration af tredjelandsstatsborgere.3. afdeling (artikel III-269) vedrører samarbejde om civilretlige spørgsmål. I medførheraf kan der bl.a., navnlig når det er nødvendigt for det indre markeds funktion,ved europæiske love eller rammelove fastsættes foranstaltninger, der skal sikre gen-sidig anerkendelse mellem medlemsstaterne af retsafgørelser og udenretslige afgø-relser, forkyndelse af dokumenter på tværs af grænserne, forenelighed mellem med-lemsstaternes lovgivning om lovvalg, samarbejde om bevisoptagelse og effektivadgang til domstolene.I 4. afdeling (artikel III-270-III-274) reguleres det retlige samarbejde i straffesager.Bestemmelsen i artikel III-270 omhandler i den forbindelse bl.a. samarbejdet omgensidig anerkendelse af domme og retsafgørelser, og der overlades ved bestem-melsen bl.a. Unionen kompetence til ved europæiske love eller rammelove at fast-sætte foranstaltninger om at forebygge og løse konflikter mellem medlemsstaterneom retternes kompetence.Der kan efter artikel III-271, stk. 1, ved europæiske rammelove fastsættes mini-mumsregler for, hvad der i forhold til visse nærmere fastlagte kriminalitetsområderskal anses for strafbare handlinger, samt straffene herfor. Hvis indbyrdes tilnærmel-se af strafferetlige bestemmelser viser sig absolut nødvendig for at sikre effektivgennemførelse af en EU-politik på et område, der har været omfattet af tidligereharmoniseringsforanstaltninger, kan der endvidere efter bestemmelsen i artikel III-271, stk. 2, ved europæisk rammelov fastsættes minimumsregler for, hvad der skalanses for strafbare handlinger, samt straffene herfor.Efter artikel III-274 får Unionen kompetence til ved europæisk lov at oprette eneuropæisk anklagemyndighed. Det følger af bestemmelsen, at den europæiske an-klagemyndighed i givet fald har kompetence til at foretage efterforskning og retsfor-følgning med hensyn til de i bestemmelsen nævnte former for kriminalitet og til iden forbindelse bl.a. at optræde som anklager ved medlemsstaternes kompetentedomstole.Unionens politisamarbejde er reguleret i 5. afdeling (artikel III-275-III-277). I arti-kel III-275 er det fastsat, at der som led i dette samarbejde, der inddrager alle kom-petente myndigheder inden for forebyggelse, afsløring og efterforskning af strafbarehandlinger, kan fastlægges foranstaltninger om bl.a. indsamling, opbevaring, be-handling, analyse og udveksling af relevante oplysninger. Artikel III-276, der vedrø-rer Europol, fastslår bl.a., at Europols opgave er at støtte og styrke indsatsen hosmedlemsstaternes politimyndigheder og andre retshåndhævende myndigheder ogderes indbyrdes samarbejde om forebyggelse og bekæmpelse af en række former forgrov kriminalitet. Alle Europols operative aktioner skal efter artikel III-276, stk. 3,foretages i samarbejde og i forståelse med myndighederne i den eller de medlems-stater, hvis område er berørt. Anvendelse af tvangsindgreb hører udelukkende indunder de kompetente nationale myndigheder.Med hensyn til Unionens kompetence til at indgå aftaler med tredjelande mv. påområder, der vedrører traktatens del III, afsnit III, kapitel IV, finder forfatnings-traktatens almindelige bestemmelser i artikel III-323-325 anvendelse.

d) Protokol nr. 20 om Danmarks stillingBestemmelserne i del I (artikel 1-4) i protokol nr. 20 om Danmarks stilling vedrørerden danske stilling i forhold til foranstaltninger, der vedtages i medfør af forfat-ningstraktatens del III, afsnit III, kapitel IV. I protokollens artikel 1 og 2 er dersåledes fastsat følgende:”Artikel 1:Danmark deltager ikke i Rådets vedtagelse af foranstaltninger, der foreslås i henholdtil forfatningens del III, afsnit III, kapitel IV(…)Artikel 2:Ingen af bestemmelserne i forfatningens del III, afsnit III, kapitel IV, ingen foran-staltninger vedtaget i henhold til nævnte kapitel, ingen bestemmelser i internationaleaftaler indgået af Unionen i henhold til nævnte kapitel og ingen afgørelser truffet afDen Europæiske Unions Domstol om fortolkning af sådanne bestemmelser ellerforanstaltninger er bindende for eller finder anvendelse i Danmark. Ingen af dissebestemmelser, foranstaltninger eller afgørelser berører på nogen måde Danmarks be-føjelser, rettigheder og forpligtelse. Ingen af disse bestemmelser, foranstaltninger el-ler afgørelser berører på nogen måde gældende fællesskabsret eller EU-ret eller ud-gør en del af EU-lovgivningen, således som de finder anvendelse på Danmark.”

Danmark er således hverken bundet af bestemmelserne i forfatnings-traktatens del III, afsnit III, kapitel IV, af europæiske love, rammeloveeller andre foranstaltninger vedtaget i henhold til kapitel IV, af be-stemmelser i internationale aftaler, som Unionen indgår i henhold tilkapitel IV, eller af afgørelser truffet af Domstolen om fortolkning afsådanne bestemmelser eller foranstaltninger. De omhandlede be-stemmelser og foranstaltninger finder heller ikke anvendelse i Dan-mark.I det omfang en retsakt måtte indeholde både bestemmelser, der vedtages på grund-lag af forfatningstraktatens del III, afsnit III, kapitel IV, og bestemmelser, der ved-tages på grundlag af andre kapitler i forfatningstraktaten, vil de førstnævnte be-stemmelser vedtaget på grundlag af forfatningstraktatens del III, afsnit III, kapitelIV, ikke være bindende for Danmark. Dette er forudsætningsvist lagt til grund i

I protokollens artikel 8 er det bestemt, at Danmark til enhver tid i overensstemmel-se med sine forfatningsmæssige bestemmelser kan meddele de øvrige medlemssta-ter, at Danmark ikke længere ønsker at anvende protokollen eller dele heraf. HvisDanmark giver en sådan meddelelse, finder alle relevante EU-retsakter, der er ikraft på det pågældende tidspunkt, anvendelse i forhold til Danmark.e) Forholdet til grundlovenDa Unionen efter forfatningstraktatens del III, afsnit III, kapitel IV, om et områdemed frihed, sikkerhed og retfærdighed vil have overstatslige beføjelser bl.a. til atvedtage europæiske love og rammelove med direkte virkning i forhold til borgeremv. i medlemsstaterne, vil det være nødvendigt at iagttage proceduren i grundlo-vens § 20, hvis Danmark skal deltage i dette samarbejde.Som der er redegjort nærmere for under pkt. d, er det fastsat i protokol nr. 20 omDanmarks stilling, at ingen retsakter, der vedtages i henhold til forfatningstraktatensdel III, afsnit III, kapitel IV, er bindende for eller finder anvendelse i Danmark, jf.herved artikel 2 i protokollens del I.Endvidere er der under pkt. d redegjort for, at heller ikke bestemmelser, som ved-tages på grundlag af forfatningstraktatens del III, afsnit III, kapitel IV, og som måt-te indgå i en tværgående retsakt, der også indeholder bestemmelser vedtaget pågrundlag af andre kapitler, vil være bindende for Danmark.Det samme vil gælde retsakter, som til virkeliggørelsen af de mål, der omfattes afdet nævnte kapitel IV, måtte blive udstedt med hjemmel i fleksibilitetsbestemmel-sen i forfatningstraktatens artikel I-18, herunder i kombination med retsakter, dervedtages i henhold til traktatens del III, afsnit III, kapitel IV.På den baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at forfatningstraktatens del III,afsnit III, kapitel IV, sammenholdt med del I i protokol nr. 20 om Danmarks stil-ling, ikke forudsætter anvendelse af grundlovens § 20. Der overlades således i for-hold til Danmark ikke yderligere beføjelser, der efter grundloven tilkommer rigetsmyndigheder.I artikel 7 i protokol nr. 20, der svarer til artikel 4 i den gældende protokol om Danmarksstilling, er det som en undtagelse bestemt, at protokollens artikel 1, 2 og 3 ikke finder an-vendelse på foranstaltninger, der udpeger de tredjelande, hvis statsborgere skal være i be-siddelse af visum ved passage af medlemsstaternes ydre grænser, eller foranstaltninger ved-rørende en ensartet udformning af visa, jf. herved nærmere forfatningstraktatens artikel III-

4.4.9.2. Særligt om artikel 9 i protokol nr. 20 om Danmarks stilling og bilagettil protokollena) IndledningEfter artikel 9 i protokol nr. 20 om Danmarks stilling kan Danmark til enhver tid ioverensstemmelse med sine forfatningsmæssige bestemmelser meddele de andremedlemsstater, at denne protokols del I fra den første dag i den måned, der følgerefter meddelelsen, vil bestå af bestemmelserne i bilaget til protokollen.Bestemmelserne i dette bilag vil således erstatte protokollens del I, hvis Danmarktræffer beslutning herom efter protokollens artikel 9. Nedenfor er der derfor enomtale af bilaget og dens forhold til grundloven.b) Bilaget til protokol nr. 20Anvendelse af bilagets bestemmelser indebærer, at der som udgangspunkt vil gældedet samme som efter protokollens del I med hensyn til Danmarks stilling i forholdtil retsakter udstedt efter forfatningstraktatens del III, afsnit III, kapitel IV. Detfølger således af bilagets artikel 1 og 2, at Danmark som udgangspunkt ikke deltageri vedtagelsen af retsakter med hjemmel i forfatningstraktatens del III, afsnit III,kapitel IV, og at sådanne retsakter endvidere som udgangspunkt ikke er bindendefor og finder ikke anvendelse i Danmark.Den væsentligste forskel mellem protokollens del I og bilaget er den ordning, somer fastlagt i bilagets artikel 3 og 4, og som giver Danmark mulighed for at deltage iretsakter, der har hjemmel i forfatningstraktatens del III, afsnit III, kapitel IV. Bila-gets artikel 3 og 4 har følgende ordlyd:”Artikel 31. Danmark kan, inden tre måneder efter at et forslag eller initiativ er blevet forelagtfor Rådet i henhold til forfatningens del III, afsnit III, kapitel IV, skriftligt meddeleRådets formand, at det ønsker at deltage i vedtagelsen og anvendelsen af sådanne fo-reslåede foranstaltninger, hvorefter det skal have ret hertil.2. Hvis en foranstaltning som nævnt i stk. 1 ikke kan vedtages inden for en rimeligtid med deltagelse af Danmark, kan Rådet vedtage en sådan foranstaltning i henholdtil artikel 1 uden deltagelse af Danmark. I så fald finder artikel 2 anvendelse.

Artikel 4

ønsker at acceptere foranstaltningen. I så fald finder proceduren i for-fatningens artikel III-420, stk. 1, tilsvarende anvendelse.”Som det fremgår, vil Danmark i forhold til et forslag til foranstaltning, der skal ved-tages med hjemmel i forfatningstraktatens del III, afsnit III, kapitel IV, efter denærmere regler i bilagets artikel 3 kunne meddele, at Danmark deltager i behandlin-gen og vedtagelsen af det pågældende forslag. Med hensyn til en allerede vedtagetforanstaltning med hjemmel i forfatningstraktatens del III, afsnit III, kapitel IV, kanDanmark endvidere efter de nærmere regler i bilagets artikel 4 meddele, at Dan-mark accepterer den pågældende foranstaltning.En meddelelse efter artikel 3 indebærer, at Danmark tilslutter sig, at Unionen fårkompetence til at behandle og vedtage den pågældende foranstaltning med virkningfor Danmark, bl.a. således at den vedtagne foranstaltning binder Danmark, jf. dogbilagets artikel 3, stk. 2. Tilsvarende vil en meddelelse efter artikel 4 betyde, atDanmark forpligter sig til at acceptere den pågældende foranstaltning, der såledesbliver bindende for Danmark.Om virkningen af, at en foranstaltning er bindende for Danmark i medfør af artikel3 eller 4, er det i bilagets artikel 6 bestemt, at de relevante bestemmelser i forfat-ningstraktaten i givet fald finder anvendelse for Danmark i forhold til den pågæl-dende foranstaltning.Hvis Danmark f.eks. i medfør af bilagets artikel 3 meddeler, at Danmark deltager ibehandlingen og vedtagelsen af et forslag til europæisk lov, vil den vedtagne lovsåledes blive bindende i alle enkeltheder og gælde umiddelbart i Danmark, jf. her-ved forfatningstraktatens artikel I-33, stk. 1. På samme måde vil en meddelelse efterbilagets artikel 4 om, at Danmark f.eks. vil acceptere en allerede vedtaget rammelovomfattet af forfatningstraktatens del III, afsnit III, kapitel IV, indebære, at Dan-mark bliver forpligtet til at gennemføre den pågældende rammelov i overensstem-melse med bestemmelsen i forfatningstraktatens artikel I-33, stk. 1.I tilfælde af, at Danmark meddeler, at det omtalte bilags bestemmelser skal finde anvendel-se, vil alle Schengenregler og foranstaltninger vedtaget til udbygning af disse regler, derindtil da har været bindende for Danmark som folkeretlige forpligtelser (jf. herved proto-kollens artikel 4), 6 måneder efter Danmarks meddelelse blive bindende for Danmark somEU-ret, jf. protokollens artikel 9, stk. 2.

medlemstaterne, vil der være tale om, at Unionen hermed får overladt yderligerebeføjelser, som efter grundloven tilkommer rigets myndigheder.En dansk meddelelse efter bilagets artikel 4 vil vedrøre enallerede vedtagetforanstalt-ning, og der opstår derfor ikke samme spørgsmål om overladelse af lovgivnings-mæssige beføjelser. Også i forbindelse med en meddelelse efter bilagets artikel 4kan der imidlertid som følge af indholdet af den pågældende foranstaltning væretale om, at Unionen overlades yderligere beføjelser, som efter grundloven tilkom-mer rigets myndigheder.Det gælder f.eks., hvis Danmark efter bilagets artikel 4 giver meddelelse om at ville accepte-re en europæisk lov, der i medfør af forfatningstraktatens artikel III-274 måtte have opret-tet en europæisk anklagemyndighed med kompetence til bl.a. at kunne møde som anklagerved medlemsstaternes domstole. En dansk accept af en sådan europæisk lov ville såledesindebære dansk tilslutning til en ordning, hvorefter et af Unionens organer – den europæi-ske anklagemyndighed – overlades kompetence til at udøve administrativ myndighed iDanmark. Et andet eksempel, hvor en meddelelse efter bilagets artikel 4 kan indebæreoverladelse af beføjelser omfattet af grundlovens § 20, vil være, at Danmark giver medde-lelse om at ville acceptere en allerede vedtaget europæisk lov, der måtte indeholde hjemmeltil, at Kommissionen efterfølgende i europæiske forordninger kan gennemføre bestemmel-ser, som udbygger den europæiske lovs bestemmelser, og som vil kunne have direkte virk-ning for borgere mv. i medlemsstaterne.

På den anførte baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at denomhandlede ”opt in” ordning vil indebære, at Danmark opnår mulig-hed for at tilslutte sig foranstaltninger, der vil gøre det nødvendigt atiagttage proceduren efter grundlovens § 20.Der kan i den forbindelse rejses det spørgsmål, på hvilket tidspunkt en § 20-procedure kan gennemføres i forbindelse med en dansk beslutning om at anvende”opt in” ordningen.Spørgsmålet er således nærmere bestemt, om det i givet fald vil være muligt på for-hånd at gennemføre én samlet § 20-procedure, eller om grundloven vil gøre detnødvendigt at gennemføre proceduren i hvert enkelt tilfælde, hvor Danmark ved enmeddelelse efter bilagets artikel 3 eller 4 tilslutter sig en konkret foranstaltning, derindebærer overladelse af overstatslige beføjelser til Unionen.I praksis har Folketinget lagt til grund, at grundlovens § 20 kan anvendes, inden derer truffet endelig dansk beslutning om at indgå i det samarbejde, som overladelsenaf beføjelser angår. Som omtalt under pkt. 2.3.2.4 ovenfor omfattede det forslag tilændring af EU-tiltrædelsesloven, som Folketinget vedtog i 1992, således også over-ladelse af beføjelser på et område, hvor Danmark først på et senere tidspunkt skullebeslutte i forhold til EU, om man ville medvirke til det samarbejde, som overladel-sen af beføjelser på det pågældende område vedrørte.I overensstemmelse hermed og med det, der i øvrigt er anført ovenfor under pkt.2.3.2.4, er der efter Justitsministeriets opfattelse ikke grundlag for at fortolke grund-lovens § 20 således, at bestemmelsen i alle tilfælde først kan anvendes på det tids-punkt, hvor der træffes en endelig dansk beslutning om at indgå i det samarbejde,som overladelsen af beføjelser angår. Justitsministeriet finder derfor, at det afhæn-

gigt af omstændighederne vil være muligt på forhånd at anvende proceduren eftergrundlovens § 20.I hvilket omfang en § 20-procedure kan gennemføres på forhånd, må imidlertidefter Justitsministeriets opfattelse bero på en vurdering, der knytter sig til karakte-ren og indholdet af den nærmere ordning, som overladelsen af beføjelser angår.Det må i denne vurdering bl.a. indgå, om hensyn af retsteknisk og praktisk karaktervil tale for, at en procedure efter grundlovens § 20 gennemføres på forhånd. I denforbindelse må det i forhold til den omtalte ”opt in” ordning forventes, at der ofteville opstå behov for en § 20-procedure, hvis den nødvendige procedure eftergrundlovens § 20 ikke på forhånd er gennemført på det tidspunkt, hvor Danmark igivet fald generelt tilslutter sig ordningen. Der kunne således i denne situation blivebehov for en § 20-procedure - herunder en folkeafstemning – adskillige gange omåret med henblik på, at Danmark kunne ”opte in” i nye EU-initiativer inden forbl.a. samarbejde om civilret og bekæmpelse af international kriminalitet. I øvrigtkunne det i forbindelse med en dansk meddelelse efter bilagets artikel 3 være nød-vendigt i det enkelte tilfælde at gennemføre § 20-proceduren inden for en 3 måne-ders periode efter, at et forslag til foranstaltning er forelagt Rådet, idet det er dettidsrum, som Danmark efter bilagets artikel 3 har til at meddele, om Danmark øn-sker at deltage i vedtagelsen og anvendelsen af en foranstaltning.Som følge af det anførte må Danmark anses for at være uden mulighed for i praksisat anvende ”opt in” ordningen, hvis en § 20-procedure ikke kan iagttages på for-hånd. Det vil sige, at de nævnte hensyn af retsteknisk og praktisk karakter med me-get betydelig vægt taler for, at en § 20-procedure gennemføres på forhånd.I vurderingen af, om en § 20-procedure kan gennemføres på forhånd, må herud-over indgå, hvorvidt det på tidspunktet for en dansk beslutning om generelt at til-slutte sig ”opt in” ordningen vil kunne stå tilstrækkeligt klart for Folketinget ogvælgerbefolkningen, hvad den pågældende ordning går ud på. Herom bemærkes, atprotokollens bilag fastlægger, hvilke sagsområder der er omfattet af ordningen, oghvilke retsvirkninger der vil være forbundet med efterfølgende at benytte mulighe-den for at ”opte in”.På den baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at det i relation til den om-handlede ”opt in” ordning vil være muligt på forhånd at gennemføre en § 20-procedure på det tidspunkt, hvor Danmark efter bilagets artikel 9 måtte besluttegenerelt at tilslutte sig ordningen.4.4.10. Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitika) Det nuværende traktatgrundlagEU’s samarbejde om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik er i det nuværendetraktatgrundlag fastlagt i EU’s såkaldte 2. søjle. Der henvises i den forbindelse tilEU-traktatens afsnit IV (artikel 11-28).

Samarbejdet inden for 2. søjle er af mellemstatslig karakter, jf. nærmere 1992-redegørelsen, side 58 f., 1997-redegørelsen, side 20 ff., og 2001-redegørelsen, side24 ff.b) ForfatningstraktatenDen fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik er i forfatningstraktatens del I, afsnit III,om Unionens beføjelser fastlagt som en særskilt kompetencekategori, der liggeruden for den almindelige opdeling af Unionens beføjelser i enekompetence, deltkompetence og understøttende tiltag. I den særlige bestemmelse i forfatningstrakta-tens artikel I-16 er der i den forbindelse fastsat følgende om Unionens beføjelserinden for udenrigs- og sikkerhedspolitikken, herunder sikkerheds- og forsvarspoli-tikken:”Artikel I-161. Unionens kompetence inden for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik omfat-ter alle udenrigspolitiske områder samt alle spørgsmål vedrørende Unionens sikker-hed, herunder gradvis udformning af en fælles forsvarspolitik, der kan føre til et fæl-les forsvar.2. Medlemsstaterne støtter aktivt og uforbeholdent Unionens fælles udenrigs- ogsikkerhedspolitik i en ånd af loyalitet og gensidig solidaritet og respekterer Unionensindsats på dette område. De afstår fra enhver handling, der strider mod Unionens in-teresser eller kan skade dens effektivitet.”

Forfatningstraktatens artikel III-308 fastslår, at institutionernes procedurer og befø-jelser på udenrigspolitikkens område ikke berører de tilsvarende bestemmelser påde øvrige samarbejdsområder og omvendt.Forfatningstraktatens del I, afsnit V, om udøvelse af Unionens beføjelser indehol-der i artikel I-40 og I-41 ligeledes særskilte bestemmelser om det udenrigs- og sik-kerhedspolitiske samarbejde. Bestemmelserne har følgende ordlyd:”Artikel I-401. Den Europæiske Union fører en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, der byggerpå udvikling af gensidig politisk solidaritet mellem medlemsstaterne, fastlæggelse afspørgsmål af almen interesse og opnåelse af en stadig stigende konvergens i med-lemsstaternes optræden.2. Det Europæiske Råd definerer Unionens strategiske interesser og fastlægger måle-ne for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Rådet udformer denne politik indenfor rammerne af strategiske retningslinier fastlagt af Det Europæiske Råd og i over-ensstemmelse med del III.3. Det Europæiske Råd og Rådet vedtager de nødvendige europæiske afgørelser.4. Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik gennemføres af EU-udenrigsministerenog medlemsstaterne under anvendelse af nationale midler og Unionens midler.5. Medlemsstaterne rådfører sig med hinanden i Det Europæiske Råd og i Rådet omalle udenrigs- og sikkerhedspolitiske spørgsmål, som er af almen interesse, med hen-

blik på at fastlægge en fælles tilgang. Den enkelte medlemsstat konsulterer før dentræffer foranstaltninger på den internationale scene eller indgår forpligtelser, der kanberøre Unionens interesser, de øvrige medlemsstater i Det Europæiske Råd eller iRådet. Medlemsstaterne sikrer gennem en konvergent optræden, at Unionen kan gø-re sine interesser og værdier gældende på den internationale scene. Medlemsstaterneer indbyrdes solidariske.6. I forbindelse med den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik vedtager Det Europæi-ske Råd og Rådet europæiske afgørelser med enstemmighed, undtagen i de tilfælde,der er omhandlet i del III. De tager stilling på initiativ af en medlemsstat, på forslagaf EU-udenrigsministeren eller på forslag af EU-udenrigsministeren med støtte fraKommissionen. Der kan ikke vedtages europæiske love eller rammelove.7. Det Europæiske Råd kan med enstemmighed vedtage en europæisk afgørelse om,at Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal i andre tilfælde end dem, der er om-handlet i del III.8. Europa-Parlamentet høres regelmæssigt om de vigtigste aspekter og grundlæggen-de valg i forbindelse med den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Det holdes un-derrettet om udviklingen heri.Artikel I-411. Den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik udgør en integrerende del af den fællesudenrigs- og sikkerhedspolitik. Den sikrer Unionen en operationel kapacitet, der gørbrug af civile og militære midler. Unionen kan anvende disse i forbindelse med opga-ver uden for Unionens område med henblik på fredsbevarelse, konfliktforebyggelseog styrkelse af den internationale sikkerhed i overensstemmelse med principperne iDe Forenede Nationers pagt. Udførelsen af disse hverv bygger på kapaciteter tilveje-bragt af medlemsstaterne.2. Den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik omfatter gradvis udformning af en fællesEU-forsvarspolitik. Denne vil føre til et fælles forsvar, når Det Europæiske Råd medenstemmighed træffer afgørelse herom. Det henstiller i så fald til medlemsstaterne, atde vedtager en sådan afgørelse i overensstemmelse med deres forfatningsmæssige be-stemmelser.Unionens politik i henhold til denne artikel berører ikke den særlige karakter af vissemedlemsstaters sikkerheds- og forsvarspolitik; den skal overholde de forpligtelser,der følger af den nordatlantiske traktat for visse medlemsstater, der betragter deresfælles forsvar som omfattet af Den Nordatlantiske Traktats Organisation (NATO),og skal være forenelig med den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik, der er fastlagtinden for denne ramme.3. (…)”

1. Unionen fastlægger og gennemfører inden for rammerne af principperne og må-lene for sin optræden udadtil en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, der dækker alleområder af udenrigs- og sikkerhedspolitikken.2. Medlemsstaterne støtter aktivt og uforbeholdent den fælles udenrigs- og sikker-hedspolitik i en ånd af loyalitet og gensidig solidaritet.Medlemsstaterne samarbejder for at styrke og udvikle deres gensidige politiske soli-daritet. De afstår fra enhver handling, der strider imod Unionens interesser, ellersom kan skade dens effektivitet som en sammenhængskraft i de internationale for-bindelser.Rådet og EU-udenrigsministeren påser, at disse principper overholdes.3. Unionen varetager den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik ved:a) at fastlægge de overordnede retningslinjerb) at vedtage europæiske afgørelser, der fastlægger:i) de aktioner, der skal gennemføres af Unionenii) de holdninger, der skal indtages af Unioneniii) de nærmere bestemmelser for gennemførelsen af de europæiske afgørel-ser, der vedrører nr. i) og ii)c) at styrke det systematiske samarbejde mellem medlemsstaterne om deres politik.Artikel III-2951. Det Europæiske Råd fastlægger de overordnede retningslinjer for den fælles uden-rigs- og sikkerhedspolitik, herunder for anliggender, der har indvirkning på forsvars-området.Hvis den internationale udvikling kræver det, indkalder formanden for Det Europæi-ske Råd til et ekstraordinært møde i Det Europæiske Råd med henblik på at definerede strategiske linjer for Unionens politik i forhold til denne udvikling.2. Rådet vedtager de europæiske afgørelser, der er nødvendige for fastlæggelse ogiværksættelse af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik på grundlag af de overord-nede retningslinjer og de strategiske linjer, som Det Europæiske Råd har fastlagt. ”

Om proceduren for vedtagelse af afgørelser, der er nødvendige for fastlæggelse ogiværksættelse af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, jf. artikel III-294 og III-295, er der i artikel III-300 fastsat følgende:”Artikel III-3001. Europæiske afgørelser i henhold til dette kapitel vedtages af Rådet med enstem-mighed.Hvis et medlem af Rådet afholder sig fra at stemme i forbindelse med afstemninger,kan medlemmet kvalificere sin stemmeundladelse ved at afgive en formel erklæring.I så fald er det pågældende medlem ikke forpligtet til at anvende den europæiske af-gørelse, men det accepterer, at den forpligter Unionen. Under udvisning af gensidigsolidaritet afholder den pågældende medlemsstat sig fra enhver handling, som vilkunne komme i konflikt med eller hindre en handling fra Unionens side på grundlagaf den pågældende afgørelse, og de øvrige medlemsstater respekterer dens holdning.Hvis de medlemmer af Rådet, der på denne måde knytter en erklæring til deresstemmeundladelse, udgør mindst en tredjedel af medlemsstaterne med tilsammenmindst en tredjedel af Unionens befolkning, er afgørelsen ikke vedtaget.2. Uanset stk. 1 træffer Rådet afgørelse med kvalificeret flertal,

b) når det vedtager en europæisk afgørelse, der fastlægger en EU-aktion eller enEU-holdning, på forslag af EU-udenrigsministeren efter en specifik anmodningfra Det Europæiske Råd fremsat på dettes eget eller på EU-udenrigsministerensinitiativc) når det vedtager en europæisk afgørelse om iværksættelse af en europæisk afgø-relse, der fastlægger en EU-aktion eller en EU-holdningd) når det vedtager en europæisk afgørelse om udpegning af en særlig repræsentanti henhold til artikel III-302.Hvis et medlem af Rådet erklærer, at det af vitale nærmere anførte årsager, der ved-rører den nationale politik, agter at stemme imod vedtagelsen af en europæisk afgø-relse, der skal vedtages med kvalificeret flertal, finder der ikke afstemning sted. EU-udenrigsministeren søger i tæt samråd med den pågældende medlemsstat at opnå enløsning, som den kan acceptere. Hvis der ikke opnås en resultat, kan Rådet med kva-lificeret flertal anmode om, at sagen henvises til Det Europæiske Råd med henblikpå en enstemmig europæisk afgørelse.3. I overensstemmelse med artikel I-40, stk. 7, kan Det Europæiske Råd med en-stemmighed vedtage en europæisk afgørelse om, at Rådet træffer afgørelse med kva-lificeret flertal i andre tilfælde end dem, der er nævnt i stk. 2 i nærværende artikel.4. Stk. 2 og 3 gælder ikke for afgørelser, der har indvirkning på militær- eller for-svarsområdet.”

I artikel III-303 er det fastsat, at Unionen kan indgå aftaler med en eller flere statereller internationale organisationer på de områder, der hører under kapitlet om denfælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Det følger af forfatningstraktatens artikel III-323-326, at disse bestemmelser om Unionens internationale aftaler gælder for bådesamarbejdet om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik og samarbejdet inden fortraktatens andre politikområder.2. afdeling i forfatningstraktatens del III, afsnit V, kapitel II, (artikel 309-312) inde-holder en række særlige bestemmelser om den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik.Bestemmelsen i artikel III-309 om dette samarbejde har følgende ordlyd:”Artikel III-3091. De opgaver, der er omhandlet i artikel I-41, stk. 1, i forbindelse med hvilke Unio-nen kan anvende civile og militære midler, omfatter fælles aktioner på nedrustnings-området, humanitære opgaver og redningsopgaver, rådgivnings- og bistandsopgaverpå det militære område, konfliktforebyggende og fredsbevarende opgaver og kamp-styrkers opgaver i forbindelse med krisestyring, herunder fredsskabelse og postkon-flikt-stabiliseringsoperationer. Alle disse opgaver kan bidrage til bekæmpelse af terro-risme, herunder gennem den støtte, som ydes tredjelande til bekæmpelse af terroris-me på deres område.2. Rådet vedtager europæiske afgørelser om de opgaver, der er omhandlet i stk. 1,idet det fastlægger deres mål og rækkevidde samt de overordnede betingelser for de-res gennemførelse. EU-udenrigsministeren forestår med reference til Rådet og i nærpermanent kontakt med Den Udenrigs- og Sikkerhedspolitiske Komité samordnin-gen af opgavernes civile og militære aspekter.”

Det følger af bestemmelsen i forfatningstraktatens artikel III-376, at Den Europæi-ske Unions Domstol ikke har kompetence i sager vedrørende den fælles udenrigs-og sikkerhedspolitik, herunder den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik. Domstolenkan dog prøve lovligheden af europæiske afgørelser om restriktive foranstaltningerover for fysiske eller juridiske personer, som er vedtaget i tilknytning til den fællesudenrigs- og sikkerhedspolitik.Med hensyn til foranstaltninger, der træffes af Rådet i henhold til forfatningstrakta-tens artikel I-41, III-295, stk. 1, og artikel III-309 - III-313, deltager Danmark ikke iudarbejdelsen og gennemførelsen af Unionens afgørelser og tiltag, som har indvirk-ning på forsvarsområdet, jf. nærmere artikel 5 i protokol nr. 20 om Danmarks stil-ling.c) Forholdet til grundlovenI de redegørelser, som Justitsministeriet i 1992, 1998 og 2001 har afgivet i forbin-delse med Danmarks tilslutning til ændringer i EU’s traktatgrundlag, er det nærmereangivet, hvorfor EU’s såkaldte 2. søjle-samarbejde om en fælles udenrigs- og sik-kerhedspolitik ikke er omfattet af grundlovens § 20. Der er i den forbindelse bl.a.lagt vægt på, at der ikke inden for samarbejdet i 2. søjle er hjemmel til at udstederetsakter, der har direkte virkning i forhold til borgere mv. i medlemsstaterne.Med forfatningstraktaten vil samarbejdet i Unionen ikke længere kunne beskrivessom et søjleopdelt samarbejde inden for i alt 3 søjler. Uanset denne ophævelse af

søjleopdelingen vil samarbejdet om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik imid-lertid efter forfatningstraktaten fortsat skulle foregå inden for rammer, der somudgangspunkt vil svare til de rammer, der gælder for det nuværende mellemstatslige2. søjle-samarbejde. Samarbejdet om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik vilsåledes også efter forfatningstraktaten have en grundlæggende mellemstatslig karak-ter.Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitiks særlige karakter kommer bl.a. til udtrykved, at dette politikområde ikke er omfattet af forfatningstraktatens almindeligebestemmelser i artikel I-13 – I-17 om de forskellige kompetencekategorier for Uni-onens politikker, jf. den særlige bestemmelse i traktatens artikel I-16 om den fællesudenrigs- og sikkerhedspolitik.Hertil kommer, at der - ligesom inden for det hidtidige 2. søjle-samarbejde - ikke vilvære hjemmel til i medfør af forfatningstraktatens del III, afsnit V, kapitel II, omden fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik at udstede lovgivningsmæssige retsakter iform af europæiske love eller rammelove (der erstatter de hidtidige forordninger ogdirektiver, jf. pkt. 3.2).Der ses heller ikke i traktatens bestemmelser i del III, afsnit IV, kapitel II, at væreholdepunkter for at antage, at der inden for den fælles udenrigs- og sikkerhedspoli-tik indføres en adgang for Unionen til i de typer af retsakter, der kan anvendes pådette politikområde – det vil sige i europæiske afgørelser eller i aftaler med tredje-lande mv. – at foretage en regulering med direkte virkning i forhold til borgere mv.i medlemsstaterne.Særligt med hensyn til såkaldte restriktive foranstaltninger over for fysiske og juridi-ske personer bemærkes det i den forbindelse, at det er udtrykkeligt forudsat i for-fatningstraktaten, at der ikke i medfør af traktatens del III, afsnit IV, kapitel II, vilvære adgang til at vedtage sådanne foranstaltninger, også selv om foranstaltningernemåtte have tilknytning til den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. De pågældendeforanstaltninger vil således skulle vedtages efter forfatningstraktatens artikel III-322(der er omtalt under pkt. 4.4.5 ovenfor).Tilbage kan der ved vurderingen af forholdet til grundlovens § 20 rejses detspørgsmål, om Unionen inden for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik vil haveadgang til at binde medlemsstaterne folkeretligt i forbindelse med Unionens indgå-else af aftaler mv. med tredjelande eller internationale organisationer. Herom be-mærkes følgende:Som anført under pkt. 2.3.2.3 vil der som udgangspunkt være tale om overladelse afbeføjelser, som forudsætter anvendelse af grundlovens § 20, såfremt aftaler indgåetaf en mellemfolkelig myndighed er folkeretligt forpligtende for medlemsstaterne,som var de indgået af medlemsstaterne og det pågældende tredjeland mv. I denforbindelse omtales det under pkt. 2.3.2.3. bl.a. også, at der i EF-Domstolens prak-sis foreligger udtalelser, der synes at indebære, at medlemsstaterne ikke bliver direk-te forpligtet i forhold til tredjelande mv., når Fællesskabet i henhold til EF-traktatenindgår aftaler med et tredjeland eller en international organisation. Det taler for, atden generelle bestemmelse om internationale aftaler i forfatningstraktatens artikelIII-323, stk. 2 - hvorefter Unionens aftaler er bindende for bl.a. medlemsstaterne - i

overensstemmelse med disse udtalelser må forstås således, at sådanne aftaler er bin-dende for medlemsstaterne i forhold til Unionen (og ikke i forhold til det pågæl-dende tredjeland mv.).Særligt med hensyn til det nuværende 2. søjle-samarbejde er det lagt til grund, at deter Unionen som sådan - og ikke de enkelte medlemsstater - der over for det pågæl-dende tredjeland mv. bliver bundet af de aftaler, som Unionen indgår, jf. 2001-redegørelsen, side 27. Der ses ikke med forfatningstraktaten at være grundlag for atantage, at der skulle være tilsigtet en ændring på dette punkt. Bestemmelsen i for-fatningstraktatens artikel III-297, stk. 2 - hvorefter afgørelser truffet i medfør afartikel III-297, stk. 1, forpligter medlemsstaterne i deres stillingtagen og handlinger– er derimod efter Justitsministeriets opfattelse med til at bestyrke en antagelse om,at Unionens aftaler inden for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik ikke bindermedlemsstaterne i forhold til det pågældende tredjeland mv. Denne bestemmelsebygger således efter sin ordlyd på en forudsætning om, at Unionen inden for denfælles udenrigs- og sikkerhedspolitik handler på vegne af Unionen som sådan (ogikke på vegne af de enkelte medlemsstater, som var det medlemsstaterne, der hand-lede overfor et tredjeland mv. i forbindelse med bl.a. indgåelse af folkeretlige for-pligtelser).På den anførte baggrund må det efter Justitsministeriets opfattelse antages, at Uni-onen ikke vil have adgang til i forbindelse med Unionens indgåelse af aftaler medtredjelande eller internationale organisationer som led i den fælles udenrigs- og sik-kerhedspolitik efter forfatningstraktaten at binde medlemsstaterne folkeretligt i for-hold til det pågældende tredjeland mv., som var en sådan aftale indgået af medlems-staterne.Sammenfattende finder Justitsministeriet, at dansk tilslutning til forfatningstrakta-tens del III, afsnit IV, kapitel II, ikke forudsætter anvendelse af grundlovens § 20.4.4.11. Visse andre politikområder4.4.11.1. Solidaritetsbestemmelsena) ForfatningstraktatenForfatningstraktatens artikel I-43 indeholder – som noget nyt i forhold til det nuvæ-rende traktatgrundlag – en bestemmelse om, at medlemsstaterne er forpligtede til atbistå hinanden ved terrorangreb og katastrofer. Bestemmelsen har følgende ordlyd:”Artikel I-431. Unionen og dens medlemsstater handler i fællesskab på et solidarisk grundlag, hvisen medlemsstat udsættes for et terrorangreb eller er offer for en naturkatastrofe elleren menneskeskabt katastrofe. Unionen tager alle de instrumenter i brug, der står tildens rådighed, herunder de militære midler, medlemsstaterne stiller til dens rådighed,med henblik på:a) - at forebygge terrortruslen på medlemsstaternes område- at beskytte de demokratiske institutioner og civilbefolkningen mod et eventueltterrorangreb

2. Gennemførelsesbestemmelserne til denne artikel er fastsat i artikel III-329.”Ifølge den i artikel I-43 nævnte gennemførelsesbestemmelse i artikel III-329 skalRådet i en europæisk afgørelse fastlægge de nærmere bestemmelser for gennemfø-relsen af de mål, der er fastlagt i artikel I-43. Artikel III-329 har følgende ordlyd:”Artikel III-329.1. Hvis en medlemsstat udsættes for et terrorangreb eller er offer for en naturkata-strofe eller en menneskeskabt katastrofe, kommer de øvrige medlemsstater dennemedlemsstat til undsætning på anmodning af dens politiske myndigheder. Med hen-blik herpå foretager medlemsstaterne en samordning i Rådet.2. De nærmere regler for Unionens gennemførelse af solidaritetsbestemmelsen i arti-kel I-43 fastlægges ved en europæisk afgørelse vedtaget af Rådet på fælles forslag afKommissionen og EU-udenrigsministeren. Når denne afgørelse har indvirkning påforsvarsområdet, træffer Rådet afgørelse i henhold til artikel III-300, stk. 1. Det un-derretter Europa-Parlamentet herom.I forbindelse med dette stykke og med forbehold af artikel III-344 bistås Rådet afDen Udenrigs- og Sikkerhedspolitiske Komité med støtte fra de organer, der er op-rettet som led i den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik, og af den komité, der ernævnt i artikel III-261, der, når det er relevant, forelægger Rådet fællesudtalelser.3. For at Unionen og dens medlemsstater skal kunne optræde effektivt, foretagerDet Europæiske Råd regelmæssige vurderinger af de trusler, som Unionen står overfor.”

b) Forholdet til grundlovenSom det fremgår af erklæring nr. 39, vil en europæisk afgørelse efter artikel I-43og III-329 alene finde anvendelse for Danmark, i det omfang dette er i overens-stemmelse med bestemmelserne i protokol nr. 20 om Danmarks stilling i forholdtil samarbejde inden for forsvarsområdet og inden for forfatningstraktatens delIII, afsnit III, kapitel IV, om bl.a. politisamarbejde.I praksis vil det efter Justitsministeriets opfattelse indebære, at de bestemmelser ieuropæiske afgørelser i medfør af artikel I-43 og III-329, der vil finde anvendel-se for Danmark, vil angå foranstaltninger, der som udgangspunkt også vil kunnegennemføres efter forfatningstraktatens artikel III-284 om samarbejde inden forcivilbeskyttelsesområdet i forbindelse med naturkatastrofer mv. Det kan dognæppe udelukkes, at de bestemmelser, der vil finde anvendelse også for Dan-mark, vil kunne indeholde elementer om samarbejde, der rækker ud over civilbe-skyttelsesemner. Imidlertid må det antages, at det i så fald vil dreje sig om foran-staltninger, som vedrører samarbejde mellem medlemsstaternes myndigheder, ogsom ikke vil kunne have direkte virkning i forhold til borgere mv. i medlemssta-terne.På den baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at dansk tilslutning til for-fatningstraktatens artikel III-329 ikke forudsætter anvendelse af grundlovens §20.Som nævnt vil foranstaltninger i europæiske afgørelser efter artikel I-43 og III-329alene finde anvendelse for Danmark, i det omfang dette er i overensstemmelse medbestemmelserne i protokol nr. 20 om Danmarks stilling i forhold til samarbejdeinden for forsvarsområdet og inden for forfatningstraktatens del III, afsnit III, kapi-tel IV, om bl.a. politisamarbejde. Det er derfor ikke i nærværende sammenhængrelevant at tage stilling til, hvorvidt dansk deltagelse i andre foranstaltninger i så-danne europæiske afgørelser – det vil sige foranstaltninger, som Danmark i over-ensstemmelse med protokol nr. 20 ikke deltager i - ville indebære overladelse afbeføjelser omfattet af grundlovens § 20.Om forfatningstraktatens artikel III-284 om civilbeskyttelse henvises til pkt.4.4.11.8., hvor det antages, at denne bestemmelse alene indebærer, at der etablereset specifikt hjemmelsgrundlag for Unionen til at regulere et område, som Unionenallerede i medfør af det nuværende traktatgrundlag (EF-traktatens artikel 308) kanregulere.

b) ForfatningstraktatenI forfatningstraktatens artikel III-136 er der følgende bestemmelse om social sikringi forbindelse med arbejdskraftens frie bevægelighed:”Artikel III-1361. På området social sikring indføres ved europæiske love eller rammelove de foran-staltninger, der er nødvendige for at gennemføre arbejdskraftens frie bevægelighed,især ved indførelse af en ordning, som gør det muligt at sikre vandrende arbejdstage-re og selvstændige samt deres ydelsesberettigede pårørende:a) sammenlægning af alle tidsrum, der i de forskellige nationale lovgivninger tages ibetragtning med henblik på at indrømme og opretholde retten til ydelser og påberegning af disseb) betaling af ydelser til personer, der bor inden for medlemsstaternes områder.2. (…)”

Efter bestemmelsen i artikel III-136 kan der således ved europæisk lov eller ramme-lov indføres foranstaltninger, som er nødvendige for at gennemføre arbejdskraftensfrie bevægelighed. Disse foranstaltninger kan bl.a. omfatte selvstændige og deresydelsesberettigede pårørende, og der er derfor på dette punkt tale om en ændring iforhold til EF-traktatens artikel 42, der ikke nævner social sikring af selvstændige.c) Forholdet til grundlovenSom det fremgår af pkt. b, omfatter forfatningstraktatens artikel III-136 også selv-stændige, og bestemmelsen indebærer dermed en ændring i forhold til EF-traktatens bestemmelse om social sikring i forbindelse med arbejdskraftens fri be-vægelighed.Der er imidlertid ikke med ændringen tale om en udvidelse af Unionens beføjelser,idet der med hjemmel i EF-traktatens artikel 308 allerede er vedtaget forskrifter omsocial sikring i forhold til selvstændige. Der kan i den forbindelse også henvises tilpkt. 4.4.3 ovenfor. Det vil sige, at der med forfatningstraktatens artikel III-136 ale-ne sker en præcisering af en kompetence, som Unionen allerede har i medfør af detnuværende traktatgrundlag.På den baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at dansk tilslutning til forfat-ningstraktatens artikel III-136 ikke forudsætter anvendelse af grundlovens § 20.

a) Det nuværende traktatgrundlagI det nuværende traktatgrundlag findes der ikke nogen selvstændigbestemmelse om adgang til at vedtage foranstaltninger, der vedrørerintellektuelle rettigheder. Det hører imidlertid allerede efter det nuvæ-rende traktatgrundlag til et af Unionens mål at gennemføre det indremarked, jf. EF-traktatens artikel 3, litra c, og det antages derfor, at Rå-det har hjemmel i EF-traktatens artikel 308 til som led i denne mål-sætning at vedtage foranstaltninger om intellektuelle rettigheder. Derkan i den forbindelse bl.a. henvises til, at Kommissionen i 2000 harfremsat forslag til en forordning om EF-patenter med hjemmel i EF-traktatens artikel 308.b) ForfatningstraktatenI forfatningstraktatens artikel III-176 er der indsat en ny hjemmelsbestemmelse, dervedrører intellektuelle ejendomsrettigheder. Bestemmelsen har følgende ordlyd:”Artikel III-176Som led i det indre markeds oprettelse eller funktion fastsættes der ved europæiskelove eller rammelove foranstaltninger vedrørende indførelse af europæiske beskyttel-sesbeviser for at sikre en ensartet beskyttelse af intellektuelle ejendomsrettigheder iUnionen samt indførelse af centraliserede tilladelses-, koordinations- og kontrolord-ninger på EU-niveau.Sprogordningen for beviserne fastsættes ved en europæisk lov vedtaget af Rådet.Det træffer afgørelse med enstemmighed efter høring af Europa-Parlamentet.”

EF-traktaten indeholder et afsnit XX (artikel 177-181) om udviklingsar-bejde. Efter artikel 177 og artikel 179 i EF-traktaten kan Rådet såledesvedtage de nødvendige foranstaltninger med henblik på at fremme enbæredygtig økonomisk og social udvikling i udviklingslandene og sær-lig i de mest ugunstigt stillede blandt disse, en harmonisk og gradvisintegration af udviklingslandene i verdensøkonomien og bekæmpelseaf fattigdommen i udviklingslandene. Unionen har efter EF-traktatensartikel 181 kompetence til at indgå aftaler med tredjelande som led iudviklingssamarbejdet.Inden for området humanitær bistand er der med hjemmel i EF-traktatens artikel179 vedtaget en forordning om rehabiliterings- og genopbygningsforanstaltninger tilfordel for udviklingslandene (forordning nr. 2258/96).b) ForfatningstraktatenForfatningstraktatens del III, afsnit V, kapitel IV, omhandler bl.a. udviklingssamar-bejde og humanitær bistand. Heri er der i forhold til det nuværende traktatgrundlagindsat en særskilt hjemmelsbestemmelse om humanitær bistand, jf. forfatningstrak-tatens artikel III-321.Formålet med Unionens aktiviteter på området humanitær bistand er ifølge artikelIII-321, stk. 1, i specifikke situationer at yde bistand, hjælp og beskyttelse til befolk-ninger i tredjelande, der er ofre for naturkatastrofer eller menneskeskabte katastro-fer, med henblik på opfyldelse af de humanitære behov, der opstår i disse forskelli-ge situationer.Efter artikel III-321, stk. 3, fastsættes der ved europæisk lov eller rammelov foran-staltninger til fastlæggelse af rammerne for gennemførelsen af Unionens humanitæ-re bistandsaktiviteter.Unionen kan efter artikel III-321, stk. 4, indgå aftaler med tredjelande og kompe-tente internationale organisationer, der kan bidrage til at nå bl.a. målene i artikel III-321, stk. 1. Bestemmelsen berører ikke medlemsstaternes kompetence til at for-handle i internationale organer og indgå aftaler.c) Forholdet til grundloven

Den nye særskilte bestemmelse i forfatningstraktatens artikel III-321 om humanitærbistand kan ikke antages at indebære en udvidelse af Unionens beføjelser, idet for-anstaltninger, der vedrører humanitær bistand, allerede i dag vil kunne gennemføresefter bestemmelserne i EF-traktatens afsnit XX om udviklingsarbejde.Forfatningstraktatens artikel III-321 indebærer derfor alene en præcisering afhjemmelsgrundlaget for Unionen til at regulere et område, som Unionen alleredeefter det nuværende afsnit om udviklingsarbejde i EF-traktaten kan regulere.På den baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at dansk tilslutning til forfat-ningstraktatens artikel III-321 ikke forudsætter anvendelse af grundlovens § 20.4.4.11.5. Energipolitika) Det nuværende traktatgrundlagDet nuværende traktatgrundlag fastslår i EF-traktatens artikel 3, litra u, at Fælles-skabet bl.a. skal opnå sine mål ved indførelse af foranstaltninger på energiområdet.Da EF-traktaten ikke indeholder særskilte bestemmelser om energi, har Unionenudformet sin energipolitik med hjemmel i andre bestemmelser i EF-traktaten. Uni-onen har således med hjemmel i EF-traktatens artikel 47, stk. 2, 55 og 95 om detindre marked bl.a. vedtaget direktiver om fælles regler for det indre marked forelektricitet (senest direktiv nr. 2003/54) og naturgas (senest direktiv nr. 2003/55).Rådet har desuden - med hjemmel i EF-traktatens artikel 100, hvorefter Rådet kanvedtage foranstaltninger, der er afpasset efter den økonomiske situation, navnlighvis der opstår alvorlige forsyningsvanskeligheder med hensyn til visse produkter -vedtaget et direktiv om foranstaltninger til opretholdelse af naturgasforsyningssik-kerheden (direktiv nr. 2004/67).Endvidere har Rådet med hjemmel i EF-traktatens artikel 175 om miljøpolitik bl.a.vedtaget et direktiv om fremme af elektricitet produceret fra vedvarende energikil-der inden for det indre marked for elektricitet (direktiv nr. 2001/77).

c) Forholdet til grundlovenSom det fremgår af pkt. a, antages det, at der er hjemmel i EF-traktaten til at vedtage foranstaltninger af den karakter, som bliver om-fattet af den nye bestemmelse i forfatningstraktatens artikel III-256.Det vil sige, at forfatningstraktatens artikel III-256 alene betyder, atder etableres et specifikt hjemmelsgrundlag for Unionen på et område,som Unionen allerede antages at have hjemmel til at regulere.På den baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at dansk tilslut-ning til forfatningstraktatens artikel III-256 ikke forudsætter anvendel-se af grundlovens § 20.4.4.11.6. Turismea) Det nuværende traktatgrundlagEfter EF-traktatens artikel 3, litra u, skal Fællesskabet bl.a. opnå de mål, der ernævnt i EF-traktatens artikel 2, ved indførelse af foranstaltninger på området forturisme.EF-traktaten indeholder ikke særskilte bestemmelser om turisme, men turisterhver-vet er omfattet af traktatens bestemmelser om retten til fri bevægelighed for tjene-steydelser (hotelophold, forlystelser mv.) og etableringsretten for selvstændige. Tu-risterhvervet kan således reguleres, i det omfang der er hjemmel i traktatbestemmel-ser om det indre marked.b) ForfatningstraktatenI forfatningstraktaten er der i artikel III-281 indsat en bestemmelse om turisme.Bestemmelsen har følgende ordlyd:”Artikel III-281

Som det fremgår af pkt. b, vil Unionens beføjelser efter forfatningstrak-tatens artikel III-281 være afgrænset til – med henblik på at suppleremedlemsstaternes indsats i turistsektoren – at vedtage tilskyndelses-foranstaltninger. Tilskyndelsesforanstaltningerne vil ikke kunne om-fatte harmonisering af medlemsstaternes lovgivning.Det er derfor Justitsministeriets opfattelse, at der efter artikel III-281næppe vil kunne fastsættes bestemmelser, som indebærer forpligtelsereller rettigheder for borgere mv. i medlemsstaterne, og som vil kunnehave direkte virkning i forhold til de pågældende.På den baggrund er Justitsministeriet mest tilbøjelig til at mene, at dansk tilslutningtil forfatningstraktatens artikel III-281 ikke forudsætter anvendelse af grundlovens §20.4.4.11.7. Sport

b) ForfatningstraktatenI forfatningstraktaten er der indsat en hjemmel i artikel III-282 somgrundlag for Unionens samarbejde om sport, herunder også amatør-sport.Efter artikel III-282, stk. 1, litra g, er målet for Unionens indsats påområdet at udvikle sportens europæiske dimension ved at fremme ret-færdighed og åbenhed i sportskonkurrencer og samarbejde mellemsportsorganisationer samt ved at beskytte sportsudøvernes og især deunge sportsudøveres fysiske og moralske integritet.Det fremgår endvidere af artikel III-282, stk. 2, at Unionen og med-lemsstaterne skal fremme samarbejdet med tredjelande og med de in-ternationale organisationer, der beskæftiger sig med uddannelse ogsport, herunder navnlig Europarådet.For at virkeliggøre de omtalte mål kan Unionen efter artikel III-282,stk. 3, fastsætte tilskyndelsesforanstaltninger ved europæiske love ellerrammelove. Sådanne foranstaltninger kan ikke indebære nogen formfor harmonisering af medlemsstaternes love og administrative be-stemmelser.c) Forholdet til grundlovenSom det fremgår af pkt. b, vil Unionens beføjelser efter forfatningstrak-tatens artikel III-282 være afgrænset til - med henblik på at udviklesportens europæiske dimension - at vedtage tilskyndelsesforanstalt-ninger. Tilskyndelsesforanstaltningerne vil ikke kunne omfatte har-monisering af medlemsstaternes lovgivning.Det er derfor Justitsministeriets opfattelse, at der efter artikel III-282næppe vil kunne fastsættes bestemmelser, som indebærer forpligtelsereller rettigheder for borgere mv. i medlemsstaterne, og som vil kunnehave direkte virkning i forhold til de pågældende.På den baggrund er Justitsministeriet mest tilbøjelig til at mene, atdansk tilslutning til forfatningstraktatens artikel III-282 ikke forudsæt-ter anvendelse af grundlovens § 20.4.4.11.8. Civilbeskyttelsea) Det nuværende traktatgrundlagEfter EF-traktatens artikel 3, litra u, skal Fællesskabet bl.a. opnå de i EF-traktatensartikel 2 nævnte mål ved indførelse af foranstaltninger på området for civil beskyt-

telse. Det antages i den forbindelse, at Rådet har hjemmel i EF-traktatens artikel308 til at vedtage foranstaltninger, der vedrører civilbeskyttelse, jf. herved Rådetsbeslutning om indførelse af en fællesskabsordning til fremme af styrket samarbejdeom indsatser på civilbeskyttelsesområdet (beslutning nr. 2001/792) og Rådets be-slutning om indførelse af et EF-handlingsprogram for civilbeskyttelse (beslutningnr. 1999/847).b) ForfatningstraktatenI forfatningstraktaten er der i artikel III-284 indsat en udtrykkelig hjemmelsbe-stemmelse om civil beskyttelse. Bestemmelsen har følgende ordlyd:”Artikel III-2841. Unionen fremmer samarbejde mellem medlemsstaterne for at gøre ordningernefor forebyggelse af og beskyttelse mod naturkatastrofer eller menneskeskabte kata-strofer mere effektive.Målene for Unionens indsats er:a) at støtte og supplere medlemsstaternes tiltag på nationalt, regionalt og lokaltplan med hensyn til risikoforebyggelse, beredskab hos indsatspersonellet på ci-vilbeskyttelsesområdet i medlemsstaterne og indsats i tilfælde af naturkatastrofereller menneskeskabte katastrofer i Unionenb) at fremme et hurtigt og effektivt operationelt samarbejde i Unionen mellem denationale tjenester på civilbeskyttelsesområdetc) at fremme sammenhængen i internationalt arbejde på civilbeskyttelsesområdet.2. De foranstaltninger, der er nødvendige for at bidrage til virkeliggørelsen af målenei stk. 1, fastsættes ved europæiske love eller rammelove, uden at der er tale om nogenform for harmonisering af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser.”

I det følgende omtales visse tværgående bestemmelser i forfatnings-traktaten, hvor der kan være anledning til at redegøre for forholdet tilgrundloven.4.5.2. Princippet om EU-rettens forranga) Det nuværende traktatgrundlagPrincippet om EU-rettens forrang blev fastslået af EF-domstolen helttilbage i 1964.I medfør af forrangsprincippet skal umiddelbart anvendelige EU-regler anvendes i enhver medlemsstat, selv om der findes nationaleregler, der strider mod EU-reglerne. Det gælder også, hvis modstridenmåtte opstå mellem en EU-regel og en bestemmelse i en national for-fatning.Af forrangsprincippet følger således bl.a. en EU-retlig forpligtelse forde retsanvendende myndigheder til at anvende en umiddelbart anven-delig EU-regel, selv om reglen strider mod den nationale forfatning.Der antages ikke af EU-retten at følge et krav om, at EU-rettens for-rang skal sikres gennem bestemmelser i medlemsstaternes forfatnin-ger.b) ForfatningstraktatenForfatningstraktaten indebærer i artikel I-6 en traktatfæstelse af prin-cippet om EU-rettens forrang. Bestemmelsen i artikel I-6 har følgendeordlyd:”Artikel I-6Forfatningen og den ret, der vedtages af Unionens institutioner under udøvelsen afde beføjelser, der er tildelt denne, har forrang frem for medlemsstaternes ret.”

Som anført blev det EU-retlige forrangsprincip fastslået i EF-domstolens praksis helt tilbage i 1964, og forholdet mellem grundlovenog forrangsprincippet blev derfor allerede vurderet inden Danmarksoptagelse i EF i 1972.Forrangsprincippet blev således bl.a. udførligt behandlet i 1972-redegørelsen om visse statsretlige spørgsmål i forbindelse med endansk tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber, og Justitsministerietkonkluderede i den forbindelse, at forrangsprincippet ikke nødvendig-gjorde en ændring af grundloven.I overensstemmelse med Justitsministeriets konklusion udtalte et fler-tal i Folketingets Markedsudvalg ved Folketingets behandling af lov-forslaget om Danmarks tiltrædelse af EF, at spørgsmålet om fælles-skabsrettens forrang efter flertallets opfattelse kunne løses på grundlagaf grundlovens § 20 og tiltrædelseslovens § 3 samt dansk rets alminde-lige regler om forholdet mellem dansk og international ret, jf. Folke-tingtidende 1971-72, Tillæg B, sp. 2802.En traktatfæstelse af forrangsprincippet vil som anført ovenfor underpkt. b ikke indebære nogen ændring af princippets hidtidige indholdeller rækkevidde.Traktatfæstelsen af princippet om EU-rettens forrang indebærer såle-des bl.a. hverken en emnemæssig udvidelse af EU’s kompetence elleren tildeling af nye overstatslige instrumenter til regulering inden for deeksisterende emneområder.Herudover kan det nævnes, at danske myndigheder efter grundlovenville være forpligtet til at lade grundloven gå forud for EU-regler, hvisden ekstraordinære situation skulle opstå, at der blev gennemført enEU-retsakt, der var uforenelig med grundloven.Grundlovens § 20 giver således – som anført i Højesterets afgørelse iMaastricht-sagen - ikke adgang til at overlade EU’s institutioner befø-jelser til at fravige bestemmelser i grundloven, herunder grundlovensfrihedsrettigheder, og der findes heller ikke andre regler i grundloven,som giver mulighed for en sådan fravigelse af grundloven til fordel fortraktatmæssige forpligtelser, jf. bl.a. 1972-redegørelsen, side 82.På den ovenfor anførte baggrund rejser traktatfæstelsen i artikel I-6 afforrangsprincippet efter Justitsministeriets opfattelse ikke spørgsmål iforhold til grundloven.4.5.3. Unionens tiltrædelse af Den Europæiske Menneskerettighedskonventi-on

b) ForfatningstraktatenDet er fastsat i forfatningstraktatens artikel I-9, stk. 3, at de grundlæg-gende rettigheder, som er garanteret ved Den Europæiske Menneske-rettighedskonvention, og som de følger af medlemsstaternes fællesforfatningsmæssige traditioner, udgør generelle principper i EU-retten. Bestemmelsen svarer til indholdet af EU-traktatens artikel 6,stk. 2, således som sidstnævnte bestemmelse fortolkes af EF-Domstolen.I forfatningstraktatens artikel I-9, stk. 2, er det endvidere fastsat, atDen Europæiske Union tiltræder Den Europæiske Menneskerettig-hedskonvention. Denne bestemmelse, der er ny i forhold til det gæl-dende traktatgrundlag, har følgende ordlyd:”Artikel I-9…2. Unionen tiltræder den europæiske konvention til beskyttelse af menneske-rettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder. Tiltrædelse af denne kon-vention ændrer ikke Unionens beføjelser som fastsat i forfatningen.”

Alle Unionens medlemsstater har tiltrådt Den Europæiske Menneske-rettighedskonvention. Efter konventionen er det alene stater, som kantiltræde konventionen. Ved protokol nr. 14 af 13. maj 2004 til Den Eu-ropæiske Menneskerettighedskonvention er der imidlertid indsat enbestemmelse i konventionens artikel 59, stk. 2, hvoraf det fremgår, atUnionen kan tiltræde konventionen. Protokollen træder i kraft, når allekonventionsstater har ratificeret den. Udover protokollens ikrafttrædenvil det være nødvendigt at ændre konventionen på en række punkter,inden Unionen kan tiltræde konventionen.32. protokol om Unionens tiltrædelse af Den Europæiske Menneske-rettighedskonvention er knyttet til forfatningstraktatens artikel I-9, stk.2. Det fremgår af protokollens artikel 1, at aftalen om Unionens tiltræ-delse af konventionen skal afspejle nødvendigheden af at bevare Unio-nens og EU-rettens særlige karakteristika. Det er nærmere præciseret isamme protokols artikel 2, at aftalen om Unionens tiltrædelse skal sik-re, at tiltrædelsen hverken berører Unionens kompetencer eller institu-tionernes beføjelser. Aftalen skal endvidere sikre, at Unionens tiltræ-delse ikke vil berøre medlemsstaternes situation i forhold til konventi-onen, navnlig i forhold til protokollerne hertil, foranstaltninger truffetaf medlemsstaterne, der fraviger konventionen i overensstemmelsemed konventionens artikel 15, og forbehold med hensyn til konventio-nen, som medlemsstater har taget i overensstemmelse med konventio-nens artikel 57.Medlemsstaterne vil på grundlag af Unionens tiltrædelse være forplig-tet til at respektere konventionen og tilknyttede protokoller. Imidlertidvil denne EU-retlige forpligtelse ikke berøre den enkelte medlemsstatsmulighed for selv at tage stilling til spørgsmål om forholdet mellemmedlemsstaten og Den Europæiske Menneskerettighedskonvention itilfælde, der falder uden for EU-rettens anvendelsesområde. Som detfremgår af 32. protokol til forfatningstraktaten, vil Unionens tiltrædelseaf konventionen således ikke indebære ændringer i forhold til de even-tuelle forbehold, som medlemsstaterne har taget i forbindelse med de-res tiltrædelse af konventionen eller de efterfølgende protokoller.c) Forholdet til grundlovenArtikel I-9, stk. 2, i forfatningstraktaten indebærer, at Unionen – somnoget nyt i forhold til det nuværende traktatgrundlag – får adgang til attiltræde Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og tilknytte-de protokoller.Unionens tiltrædelse af konventionen og tilknyttede protokoller vil ik-ke medføre, at Unionen hermed tillægges beføjelser til at vedtage for-anstaltninger, herunder lovgivningsmæssige foranstaltninger, som der

ikke i øvrigt er hjemmel til i forfatningstraktaten. Det er således ud-trykkeligt angivet i artikel I-9, stk. 2, at Unionens tiltrædelse af DenEuropæiske Menneskerettighedskonvention ikke ændrer Unionensbeføjelser som fastsat i traktaten.Imidlertid kan det forhold, at Unionen tiltræder konventionen og til-knyttede protokoller, indebære, at de pågældende regler i Den Euro-pæiske Menneskerettighedskonvention mv. inden for EU-rettens an-vendelsesområde får direkte virkning i forhold til borgere mv. i Dan-mark, jf. herved pkt. 2.3.2.3, hvor det er omtalt, at aftaler, som Unionenindgår med andre internationale organisationer, efter EF-Domstolenspraksis kan have direkte virkning i medlemsstaterne.På den baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at dansk tilslut-ning til forfatningstraktatens artikel I-9, stk. 2, forudsætter anvendelseaf grundlovens § 20.Samtidig bemærkes det, at det forhold, at der vil være tale om beføjel-ser omfattet af grundlovens § 20, ikke i sig selv er ensbetydende med,at Unionens tiltrædelse af konventionen mv. vil have nogen praktiskbetydning. Som anført ovenfor skal Unionen således allerede i dag imedfør af EU-traktatens artikel 6, stk. 2, der svarer til indholdet af for-fatningstraktatens artikel 9, stk. 3, respektere bl.a. de grundlæggenderettigheder, således som de garanteres ved Den Europæiske Menne-skerettighedskonvention, ligesom konventionens regler i forvejen er endel af dansk ret, jf. lovbekendtgørelse nr. 750 af 19. oktober 1998, hvor-efter Den Europæiske Menneskerettighedskonvention gælder her ilandet.4.5.4. Den Europæiske Unions Charter om grundlæggende rettigheder4.5.4.1. Generelt om Charteret om grundlæggende rettigheder

Rettighederne er inddelt i 6 afsnit: ”værdighed” (artikel II-61-II-65), ”frihe-der” (artikel II-66-II-79), ”ligestilling” (artikel II-80-II-86), ”solidaritet” (arti-kel II-87-II-98), ”borgerrettigheder” (artikel II-99-II-106) og ”retfærdighed iretssystemet” (artikel II-107-II-110). Af konkrete rettigheder kan bl.a. nævnesforbud mod tortur, ret til at indgå ægteskab, ytrings- og informationsfrihed,ret til uddannelse, forbud mod diskrimination på grund af race, religion mv.,ret til sunde arbejdsforhold og ret til en retfærdig og offentlig rettergang.I charterets afsnit VII om ”almindelige bestemmelser vedrørende for-tolkning og anvendelse af charteret” er der fastsat følgende i artikel II-111:”Artikel II-1111. Bestemmelserne i dette charter er rettet til Unionens institutioner, organer, konto-rer og agenturer under iagttagelse af nærhedsprincippet samt til medlemsstaterne,dog kun når de gennemfører EU-retten. De respekterer derfor rettighederne, over-holder principperne og fremmer anvendelsen heraf i overensstemmelse med deresrespektive kompetencer og under overholdelse af grænserne for de kompetencer, derer tildelt Unionen i andre dele af forfatningen.2. Dette charter udvider ikke anvendelsesområdet for EU-retten ud over Unionenskompetencer og skaber ingen nye kompetencer eller nye opgaver for Unionen ogændrer ikke de kompetencer og opgaver, der er fastlagt i andre dele af forfatningen.”

Der er endvidere i samme afsnit VII fastsat regler om begrænsninger iudøvelsen af de rettigheder og friheder, der anerkendes i charteret, jf.artikel II-112, stk. 1, ligesom der er regler om charterets forhold til ret-tigheder fastsat i andre internationale konventioner mv., herunder DenEuropæiske Menneskerettighedskonvention.Bestemmelsen i forfatningstraktatens artikel II-112, stk. 5, omhandlergennemførelse af de bestemmelser i charteret, der indeholder, hvadder betegnes som principper. Som eksempel på et sådant princip kannævnes artikel II-97 om miljøbeskyttelse, hvorefter et højt miljøbeskyt-telsesniveau og forbedring af miljøkvaliteten skal integreres i Unio-nens politikker og sikres i overensstemmelse med princippet om enbæredygtig udvikling.Bestemmelsen i artikel II-112, stk. 5, har følgende ordlyd:”Artikel II-112…5. De bestemmelser i dette charter, der indeholder principper, kan gennemføres vedlovgivningsmæssige retsakter og gennemførelsesretsakter vedtaget af Unionens insti-tutioner, organer, kontorer og agenturer og ved retsakter vedtaget af medlemsstater-ne, når de gennemfører EU-retten, under udøvelse af deres respektive kompetencer.

b) Forholdet til grundlovenSom det fremgår af pkt. a, er det i forfatningstraktatens artikel II-111,stk. 2, fastsat, at Den Europæiske Unions Charter om grundlæggenderettigheder ikke udvider anvendelsesområdet for EU-retten ud overUnionens kompetencer. Det er endvidere fastsat i artikel II-111, stk. 2,at charteret hverken skaber nye kompetencer eller nye opgaver forUnionen eller ændrer ved de kompetencer og opgaver, der er fastlagt iandre dele af traktaten.I overensstemmelse hermed indebærer forfatningstraktatens artikel II-112, stk. 5 – hvorefter de bestemmelser i charteret, der indeholder prin-cipper, kan gennemføres ved retsakter og gennemførelsesretsaktervedtaget af bl.a. Unionens institutioner – ikke i sig selv hjemmel forUnionen til at udstede de nævnte retsakter. Bestemmelsen i artikel II-112, stk. 5, skal således forstås på den måde, at bl.a. Unionens institu-tioner kan gennemføre charterets principper i forbindelse med udnyt-telsen af andre bestemmelser i forfatningstraktaten, der tildeler Unio-nen kompetence til at udstede f.eks. retsakter. Der kan i den forbindel-se også henvises til bestemmelsens ordlyd, hvorefter adgangen forUnionens institutioner og organer mv. til at vedtage retsakter gælder”under udøvelse af deres respektive kompetencer”.På den baggrund indebærer det forhold, at Den Europæiske UnionsCharter om grundlæggende rettigheder bliver en del af Unionens trak-tatgrundlag, efter Justitsministeriets opfattelse ikke, at der overladesnye beføjelser til Unionen. Danmarks tilslutning til forfatningstrakta-tens del II kræver derfor ikke anvendelse af grundlovens § 20.Om forholdet til grundloven bemærkes desuden:I forfatningstraktatens artikel II-113 er det som nævnt fastsat, at ingenbestemmelse i charteret må medføre en begrænsning bl.a. i de menne-

skerettigheder og frihedsrettigheder, der er indeholdt i medlemsstater-nes forfatninger.Forfatningstraktaten del II om Den Europæiske Unions Charter omgrundlæggende rettigheder vil allerede derfor ikke indebære nogenindskrænkning i de frihedsrettigheder, som borgerne er sikret efter dendanske grundlov.Det forhold, at danske myndigheder i medfør af forfatningstraktatensartikel II-111, stk. 1, vil være forpligtet til at respektere bestemmelsernei charteret, når de gennemfører EU-retten, og at spørgsmål herom vilkunne prøves af Den Europæiske Unions Domstol, rejser efter Ju-stitsministeriets opfattelse heller ikke spørgsmål i forhold til grundlo-ven.I den forbindelse bemærkes det, at grundloven ikke er til hinder for, atDanmark påtager sig internationale forpligtelser, der rækker videreend grundlovens frihedsrettigheder. Danmark er således allerede til-sluttet en række konventioner mv., der indeholder rettigheder, som gårvidere end grundlovens frihedsrettigheder. Det gælder f.eks. Den Eu-ropæiske Menneskerettighedskonvention, der også indeholder reglerom, at konventionens bestemmelser kan prøves af Den EuropæiskeMenneskerettighedsdomstol.4.5.4.2. Særligt om forholdet mellem Charteret om grundlæggende rettighe-der og den danske folkekirkea) ForfatningstraktatenForfatningstraktaten indeholder ingen bestemmelser, der tildeler EUkompetence til at regulere forholdet mellem kirke og stat. Tværtimodfastsættes det udtrykkeligt i forfatningstraktatens artikel I-52, stk. 1, atUnionen ikke har kompetence med hensyn til sådanne spørgsmål. Be-stemmelsen har følgende ordlyd;”Artikel I-52Unionen respekterer og må ikke anfægte den status, som kirker og religiøsesammenslutninger eller samfund har i medlemsstaterne i henhold til nationallovgivning.”

2. Inden for forfatningens anvendelsesområde og med forbehold af denssærlige bestemmelser er enhver forskelsbehandling på grund af natio-nalitet forbudt.”Efter forfatningstraktatens artikel II-82 respekterer Unionen endvidereden kulturelle, religiøse og sproglige mangfoldighed.b) Forholdet til grundlovenSom det fremgår af pkt. a, tildeles Unionen ikke med forfatningstrak-taten beføjelser til at regulere forholdet mellem stat og kirke. I forfat-ningstraktatens artikel I-52, stk. 1, fastsættes det i overensstemmelsehermed, at Unionen respekterer og ikke må anfægte den status, somkirker og religiøse sammenslutninger eller samfund har i medlemssta-terne i henhold til national lovgivning.Det følger heraf, at charterets bestemmelser – herunder om ikke-forskelsbehandling i artikel II-81 – ikke finder anvendelse på forholdetmellem den danske stat og folkekirken, således som dette forhold bl.a.er fastlagt i grundlovens § 4, hvorefter den evangelisk-lutherske kirkeer den danske folkekirke og som sådan understøttes af staten.På den baggrund rejser forfatningstraktaten efter Justitsministeriets opfattelse ikkespørgsmål i forhold til grundlovens regulering af folkekirkens stilling.

Som det fremgår, kan EF-traktatens artikel 308 kun anvendes, hvis det sker for atvirkeliggøre et af Fællesskabets mål. Herudover er det en betingelse, at den pågæl-dende handling ligger ”inden for fællesmarkedets rammer”. Det indebærer, at hand-lingen skal ligge inden for de rammer for Fællesskabets virke, som fremgår af EF-traktatens øvrige bestemmelser, herunder navnlig dens bestemmelser om Fælles-skabets politikker og opregningen i EF-traktatens artikel 3 og 3a af de enkelte vir-keområder.EF-traktatens artikel 308 kan kun anvendes til at vedtage foranstaltninger, der ved-rører politikområder, som i dag er fastlagt i EF-traktaten (og ikke i EU-traktaten).Det vil sige, at artikel 308 ikke kan anvendes med henvisning til de politikområder,der er fastlagt i EU-traktatens bestemmelser om det såkaldte 2. og 3. søjle-samarbejde.b) Forfatningstraktaten

Forfatningstraktatens artikel I-18 – der træder i stedet for bestemmel-sen i EF-traktatens artikel 308 – har følgende ordlyd:”Artikel I-181. Såfremt en handling fra Unionens side forekommer påkrævet inden forrammerne af de politikker, der er fastlagt i del III, for at nå et af målene i for-fatningen, og forfatningen ikke indeholder fornøden hjemmel hertil, vedtagerMinisterrådet med enstemmighed på forslag af Europa-Kommissionen ogmed Europa-Parlamentets godkendelse passende foranstaltninger hertil.2. Europa-Kommissionen gør inden for rammerne af proceduren for kontrolmed overholdelsen af nærhedsprincippet i artikel I-11, stk. 3, de nationale par-lamenter opmærksom på forslag, der fremsættes på grundlag af nærværendeartikel.3. Foranstaltninger, der vedtages på grundlag af denne artikel, kan ikke om-fatte harmonisering af medlemsstaternes love og administrative bestemmel-ser i tilfælde, hvor forfatningen udelukker en sådan harmonisering.”

Anvendelse af artikel I-18 kræver enstemmighed i Rådet. Herudoverindebærer henvisningen i artikel I-18, stk. 2, til proceduren i artikel I-11, stk. 3, om nærhedsprincippet, at de nationale parlamenter får ind-flydelse på Unionens anvendelse af bestemmelsen i artikel I-18.c) Forholdet til grundlovenSom anført kan fleksibilitetsbestemmelsen i forfatningstraktatens artikel I-18 an-vendes inden for rammerne af de politikker, der er fastlagt i traktatens del III. Detvil sige, at en ændring af disse rammer efter omstændighederne kan have betydningfor afgrænsningen af Unionens beføjelser efter forfatningstraktatens artikel I-18.Om fastlæggelsen af rammerne for Unionens politikker kan der i den forbindelsehenvises til pkt. 4.4, hvor der er redegjort for en række ændringer af Unionens poli-tikområder.Anvendelse af artikel I-18 forudsætter desuden, at den pågældende handling liggerinden for et af målene i forfatningstraktaten, således at de mål for Unionen, der erfastlagt i forfatningstraktaten, også har betydning for afgrænsningen af artikel I-18.En ændring af Unionens formål kan derfor efter omstændighederne bevirke enudvidelse af Unionens beføjelser, der vil forudsætte anvendelse af grundlovens § 20.I den forbindelse viser en sammenligning af på den ene side de mål, som er opstilleti EF-traktaten, og som har betydning for afgrænsningen af den nuværende be-stemmelse i EF-traktatens artikel 308, og på den anden side de mål, som er opstilleti forfatningstraktaten, og som har betydning for afgrænsningen af fleksibilitetsbe-stemmelsen i artikel I-18, at de pågældende formålsangivelser i meget vidt omfanger sammenfaldende.Der er dog – også udover variationer af rent sproglig karakter - visse forskelle mel-lem formålsangivelserne i EF-traktatens artikel 2 og forfatningstraktatens artikel I-3.I modsætning til EF-traktatens artikel 2 nævnes det således i forfatningstraktatensartikel I-3 om Unionens mål bl.a., at Unionen giver borgerne et område med frihed,sikkerhed og retfærdighed, at Unionens mål er at fremme freden og sine værdier, ogat Unionen i forbindelserne med den øvrige verden forsvarer og fremmer sine vær-dier og interesser og bidrager til fred, sikkerhed mv.Angivelsen af disse formål i forfatningstraktaten skal navnlig ses i sammenhængmed, at det hidtidige såkaldte 2. og 3. søjle-samarbejde om henholdsvis den fællesudenrigs- og sikkerhedspolitik og en række retlige og indre anliggender – det vil sigesamarbejdsområder, der ikke er omfattet af EF-traktatens anvendelsesområde -med forfatningstraktaten bliver en del af én samlet traktat for medlemsstaternessamarbejde. Det betyder også, at fleksibilitetsbestemmelsen i forfatningstraktatensartikel I-18 – i modsætning til EF-traktatens artikel 308 – vil kunne anvendes indenfor rammerne af de politikker og mål i forfatningstraktaten, der er omfattet af dethidtidige 2. og 3- søjle-samarbejde.Forfatningstraktatens bestemmelser om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik indehol-der ikke hjemmel til at vedtage foranstaltninger, der indebærer en harmonisering af med-

lemsstaternes love mv., og som anført under pkt. 4.4.10 må det antages, at der ikke i med-før af forfatningstraktatens del III, afsnit IV, kapitel II, om den fælles udenrigs- og sikker-hedspolitik vil være hjemmel til at gennemføre bestemmelser med direkte virkning i forholdtil borgere mv. i medlemsstaterne. Da forfatningstraktatens artikel I-18, stk. 3, fastsætter, atder ikke efter artikel I-18 kan vedtages foranstaltninger i tilfælde, hvor traktaten udelukkeren sådan harmonisering, må det i den forbindelse endvidere antages, at der ikke i artikel I-18 vil være hjemmel til inden for rammerne af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik atvedtage foranstaltninger med direkte virkning i forhold til borgere mv. i medlemsstaterne.Om Danmarks stilling i forhold til samarbejde, som har indvirkning på forsvarsområdet,eller som vedrører en række retlige og indre anliggender omfattet af forfatningstraktatensdel III, afsnit III, kapitel IV, henvises bl.a. til pkt. 4.4.9 og 4.4.10, hvor det er omtalt, atforanstaltninger på disse områder ikke finder anvendelse for Danmark, jf. protokol nr. 20om Danmarks stilling.

Udover det ovenfor anførte kan der også peges på visse andre forskelle mellemformålsangivelserne i EF-traktatens artikel 2 og forfatningstraktatens artikel I-3.I forfatningstraktatens artikel I-3 angives det således eksempelvis, at Unionen sikrerden europæiske kulturarvs beskyttelse og udvikling, og at Unionen fremmer viden-skabelige og teknologiske fremskridt. Imidlertid findes der allerede i EF-traktatenspecifikke bestemmelser om disse områder, jf. EF-traktatens afsnit XII om kultur,der bl.a. omtaler den fælles kulturarv, samt EF-traktatens afsnit XVIII om forsk-ning og teknologisk udvikling. Der vil derfor allerede i dag inden for rammerne afde formål, der er angivet i EF-traktatens artikel 2, bl.a. være adgang til at benyttebestemmelsen i EF-traktatens artikel 308 til at vedtage foranstaltninger om kultur,videnskab mv. Det forhold, at der i forfatningstraktatens artikel I-3 i modsætning tilEF-traktatens artikel 2 er en udtrykkelig og specifik angivelse af, at de pågældendeområder hører til Unionens mål, kan derfor næppe antages i sig selv at udvide Uni-onens beføjelser efter forfatningstraktatens artikel I-3 i forhold til de beføjelser, derfalder inden for EF-traktatens artikel 308.Det kan dog ikke afvises, at der – på de netop nævnte områder eller på andre om-råder inden for Unionens samarbejde – vil kunne være tilfælde, hvor forskellenemellem formålsbestemmelsen i EF-traktatens artikel 2 og forfatningstraktatens arti-kel I-3 kan have betydning for afgrænsningen af fleksibilitetsbestemmelsen i forfat-ningstraktatens artikel I-18 i forhold til bestemmelsen i EF-traktatens artikel 308. Iden forbindelse bemærkes det også, at det – ligesom med hensyn til den generellehjemmelsbestemmelse i EF-traktatens artikel 308 - følger af karakteren af fleksibili-tetsbestemmelsen i forfatningstraktatens artikel 1-18, at det ikke på forhånd er mu-ligt præcist at angive, i hvilke konkrete tilfælde der vil vise sig at være grundlag forat anvende bestemmelsen.På den anførte baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at dansk tilslutning tilforfatningstraktatens artikel I-18 bør ske efter grundlovens § 20.Der kan i den forbindelse rejses det spørgsmål, om bestemmelsen i forfatningstrak-tatens artikel I-18 opfylder bestemthedskravet i grundlovens § 20, hvorefter overla-delse af beføjelser kan ske i nærmere bestemt omfang. Herom bemærkes følgende:For at kunne anvende forfatningstraktatens artikel I-18 er det ikke tilstrækkeligt, atdette er påkrævet for at virkeliggøre et af Unionens mål. Foranstaltningen skal her-

udover ligge inden for rammerne af de politikker, der er fastlagt i forfatningstrakta-tens del III.Bestemmelsen i artikel I-18 er en del af en ordning, der bygger på princippet omtildelte kompetencer, jf. herved forfatningstraktatens artikel I-11, stk. 1 og 2, og pkt.3.1 ovenfor. Det vil sige, at bestemmelsen ikke kan anvendes som hjemmel for ud-videlse af Unionens kompetenceområde udover den generelle ramme, der følger afforfatningstraktatens bestemmelser som helhed, herunder navnlig de bestemmelserder fastlægger Unionens virke og opgaver.I overensstemmelse med det, der er anført om den dagældende bestemmelse i EF-traktatens artikel 235 - nu artikel 308 - i Højesterets dom i den såkaldte Maastricht-sag, er det derfor Justitsministeriets opfattelse, at bestemmelsen i forfatningstrakta-tens artikel I-18 ikke krænker bestemthedskravet i grundlovens § 20.

4.5.6. Bestemmelser om mulighed for at overgå fra krav om enstemmighed tilkrav om kvalificeret flertal samt ændre proceduren for vedtagelse afvisse beslutningera) ForfatningstraktatenI pkt. 4.3.1 er det omtalt, at forfatningstraktatens på visse områder in-debærer, at der sker overgang fra krav om enstemmighed til krav omkvalificeret flertal ved stemmeafgivning i Rådet.Herudover indeholder forfatningstraktaten i artikel IV-444 en bestem-melse, der giver Det Europæiske Råd mulighed for på et senere tids-punkt med enstemmighed at ændre visse procedureregler i forbindelsemed Unionens beslutningstagen. Den nævnte bestemmelse i artikelIV-444, har følgende ordlyd:”Artikel IV-4441. Når Rådet i henhold til del III træffer afgørelse med enstemmighed på et bestemtområde eller i et bestemt tilfælde, kan Det Europæiske Råd vedtage en europæisk af-gørelse, der gør det muligt for Rådet at træffe afgørelse med kvalificeret flertal pådette område eller i dette tilfælde.Dette stykke gælder ikke for afgørelser, der har indvirkning på militær- eller for-svarsområdet.2. Når europæiske love og rammelove i henhold til del III skal vedtages af Rådet ef-ter en særlig lovgivningsprocedure, kan Det Europæiske Råd vedtage en europæiskafgørelse, der gør det muligt at vedtage sådanne love eller rammelove efter den al-mindelige lovgivningsprocedure.3. Ethvert initiativ, som Det Europæiske Råd tager på grundlag af stk. 1 eller 2,fremsendes til de nationale parlamenter. Hvis et nationalt parlament gør indsigelseinden for en frist på seks måneder efter denne fremsendelse, vedtages den i stk. 1 el-ler 2 nævnte europæiske afgørelse ikke. Hvis der ikke gøres indsigelse, kan Det Eu-ropæiske Råd vedtage den pågældende afgørelse.

Som det fremgår, kan Det Europæiske Råd på grundlag af artikel IV-444 vedtage en europæisk afgørelse om, at der skal ske en fravigelse afde procedureregler, der efter forfatningstraktaten ellers gælder for Rå-dets beslutninger i henhold til de beføjelser, der er fastsat i forfatnings-traktatens del III. Der kan med en sådan afgørelse være tale om, at derindføres krav om kvalificeret flertal i stedet for enstemmighed, eller atden almindelige lovgivningsprocedure (artikel III-396) skal følges istedet for en særlig lovgivningsprocedure fastsat i traktatens del III.En afgørelse om at fravige de pågældende procedureregler kræver efterbestemmelsen i artikel IV-444 Europa-Parlamentets godkendelse ogforudsætter desuden, at et nationalt parlament i en medlemsstat ikkegør indsigelser.Udover den generelle bestemmelse i artikel IV-444 indeholder forfat-ningstraktaten på særlige områder bestemmelser om mulighed for, atDet Europæiske Råd eller Rådet kan beslutte at fravige procedurereg-ler ved at gå fra krav om enstemmighed til krav om kvalificeret flertaleller ved at indføre den almindelige lovgivningsprocedure i stedet foren særlig lovgivningsprocedure. Der henvises i den forbindelse til arti-kel III-210, stk. 3, om dele af social- og arbejdsmarkedspolitikken, ar-tikel III-234, stk. 2, om dele af miljøpolitikken og artikel III-269, stk. 3,om dele af civilretten, der vedrører muligheden for overgang til denalmindelige beslutningsprocedure, samt artikel I-55, stk. 4, om denflerårige finansielle ramme, artikel III-300, stk. 3, og artikel III-422,stk.1, om et forstærket samarbejde, der vedrører muligheden for over-gang til kvalificeret flertal.b) Forholdet til grundlovenEn beføjelse anses efter grundlovens § 20 for overladt også i de tilfæl-de, hvor udøvelsen af de pågældende beføjelser kræver enstemmighedi den mellemfolkelige myndighed, jf. pkt. 2.3.2.1 ovenfor.Der er derfor ikke tale om, at der med en afgørelse truffet i medfør afforfatningstraktaten om at gå fra krav om enstemmighed til krav omkvalificeret flertal sker overladelse af yderligere beføjelser efter grund-loven til Unionen.Som følge heraf er der heller ikke tale om, at Unionen med en sådanbeslutning selv kan beslutte omfanget af de beføjelser, der anses foroverladt til Unionen. En sådan ordning ville i givet fald være i stridmed bestemthedskravet i grundlovens § 20, jf. ovenfor under pkt. 2.3.3.

Heller ikke bestemmelser som bl.a. forfatningstraktatens artikel IV-444, stk. 2, der efter nærmere fastsatte regler giver Det EuropæiskeRåd adgang til at vedtage, at europæiske love eller rammelove skalvedtages efter den almindelige lovgivningsprocedure i stedet for ensærlig lovgivningsprocedure, giver anledning til spørgsmål i forhold tilgrundloven. Der er således alene tale om en adgang til inden for deanførte rammer at beslutte, på hvilken måde Unionen skal udøve sinebeføjelser.På den anførte baggrund giver de nævnte bestemmelser i forfatnings-traktaten, herunder artikel IV-444, efter Justitsministeriets opfattelseikke anledning til spørgsmål i forhold til grundloven.4.5.7. Forenklet revisionsprocedure for fremtidige ændringer af dele af for-fatningstraktatena) ForfatningstraktatenForfatningstraktatens artikel IV-443 omhandler den almindelige pro-cedure for fremtidige traktatændringer. Det er i bestemmelsen bl.a.fastsat, at fremtidige traktatændringer – ligesom efter de gældenderegler i EU-traktatens artikel 48 – for at træde i kraft skal ratificeres afalle medlemsstater i overensstemmelse med deres forfatningsmæssigebestemmelser, jf. artikel IV-443, stk. 3.Herudover indeholder forfatningstraktatens artikel IV-445 en såkaldtforenklet revisionsprocedure for fremtidige ændringer af forfatnings-traktatens del III, afsnit III, om Unionens interne politikker. Bestem-melsen i artikel IV-445 har følgende ordlyd:”Artikel IV-4451. Enhver medlemsstats regering, Europa-Parlamentet eller Kommissionenkan forelægge Det Europæiske Råd forslag til revision af alle eller en del afbestemmelserne i del III, afsnit III, vedrørende Unionens interne politikkerog foranstaltninger.2. Det Europæiske Råd kan vedtage en europæisk afgørelse om ændring afalle eller en del af bestemmelserne i del III, afsnit III. Det Europæiske Rådtræffer afgørelse med enstemmighed efter høring af Europa-Parlamentet ogKommissionen samt Den Europæiske Centralbank i tilfælde af institutionelleændringer på det monetære område.Nævnte europæiske afgørelse træder først i kraft, når medlemsstaterne hargodkendt den i overensstemmelse med deres forfatningsmæssige bestemmel-ser.

Bestemmelsen i artikel IV-445 giver kun mulighed for at ændre be-stemmelser i traktatens del III, afsnit III, om Unionens interne poli-tikker. Den forenklede procedure for ændring af traktaten, som be-stemmelsen regulerer, kan derfor ikke anvendes i forhold til bl.a. reg-lerne i traktatens del I, afsnit IV, om Unionens institutioner og organereller reglerne om Unionens funktionsmåde i del III, afsnit VI.b) Forholdet til grundlovenSom det fremgår, kræver den forenklede traktatændringsprocedure – ligesom denalmindelige procedure ved traktatændringer - enighed blandt medlemsstaterne samtefterfølgende godkendelse i alle medlemsstater i overensstemmelse med deres for-fatningsmæssige bestemmelser. Bestemmelsen i forfatningstraktatens artikel IV-445om en forenklet traktatændringsprocedure indebærer således ikke nogen fravigelseaf den almindelige godkendelsesprocedure, der skal gennemføres i de enkelte med-lemsstater i forbindelse med eventuelle traktatændringer.

4.6. Særligt om Færøerne og GrønlandFærøernes status i forhold til forfatningstraktaten fremgår af bestemmelsen i forfat-ningstraktatens artikel IV-440, stk. 6, sammenholdt med stk. 4. I stk. 4 fastslås detsåledes, at traktaten finder anvendelse på de europæiske områder, hvis udenrigsan-liggender varetages af en medlemsstat, og i stk. 6 fastslås det som en undtagelseherfra, at traktaten bl.a. ikke finder anvendelse på Færøerne.Grønlands status fremgår af artikel IV-440, stk. 3, der gør forfatningstraktatenssærlige associeringsordning anvendelig på de lande og territorier, som er opregnet ibilag II til traktaten – herunder Grønland. Reglerne for de oversøiske lande og terri-toriers associering er uændrede. Den særlige bestemmelse i den nugældende traktatom, at associeringsreglerne finder anvendelse i forhold til Grønland, medmindre

andet følger af protokollen om den særlige ordning for Grønland, er ligeledes op-retholdt, jf. protokol nr. 30 til forfatningstraktaten.Som protokol nr. 15 er optaget den allerede gældende protokol om visse opgaver,der udføres af Danmarks Nationalbank. Denne protokol indebærer, at DanmarksNationalbank fortsat vil kunne løse sine opgaver i forhold til de dele af KongerigetDanmark, der ikke udgør en del af Unionen, såfremt Danmark måtte ophæve sitforbehold om deltagelse i tredje fase af Den Økonomiske og Monetære Union.Forfatningstraktatens artikel IV-440, stk. 7, indeholder herudover en særlig be-stemmelse, der indebærer, at Det Europæiske Råd på initiativ af den berørte med-lemsstat kan vedtage en afgørelse om ændring af den status, som gælder for deoversøiske lande og territorier, der er knyttet til Unionen – herunder – efter ønskefra Grønlands landsstyre – også Grønland.På den anførte baggrund rejser forfatningstraktaten efter Justitsministeriets opfat-telse ikke spørgsmål i forhold til grundloven som følge af Færøernes og Grønlandssærlige stilling uden for Den Europæiske Union.4.7. Sammenfattende om, hvorvidt en procedure efter grundlovens § 20 ernødvendigUnder pkt. 4.2 – 4.5 er der foretaget en gennemgang af en række bestemmelser iforfatningstraktaten. Som det bl.a. fremgår heraf, forudsætter visse bestemmelser iforfatningstraktaten efter Justitsministeriets opfattelse, at proceduren i grundlovens§ 20 anvendes. Det skyldes, at Unionen med de pågældende bestemmelser får over-ladt yderligere beføjelser, som efter grundloven tilkommer rigets myndigheder.Det er Justitsministeriets opfattelse, at der ikke ud over det, der er anført under pkt.4.4 - 4.5, med forfatningstraktaten sker overladelse til Unionen af yderligere beføjel-ser, som efter grundloven tilkommer rigets myndigheder.På grund af den fortolkningstvivl, der kan knytte sig både til bestemmelserne i detnuværende traktatgrundlag og til bestemmelserne i forfatningstraktaten, kan detimidlertid ikke med fuldstændig sikkerhed afvises, at der på enkelte andre områderkan vise sig at være tale om en vis yderligere, meget begrænset overladelse af befø-jelser. Imidlertid har dette ikke i den foreliggende sammenhæng selvstændig betyd-ning. Det skyldes, at forfatningstraktaten som nævnt indeholder bestemmelser, hvisgennemførelse i Danmark forudsætter iagttagelse af proceduren i grundlovens § 20.Ved at anvende denne procedure for alle dele af forfatningstraktaten, hvor Dan-mark deltager i Unionens samarbejde, vil der således ikke opstå spørgsmål om,hvorvidt den korrekte procedure efter grundloven er blevet fulgt, såfremt også an-dre traktatbestemmelser end dem, der efter Justitsministeriets opfattelse nødven-diggør en § 20-procedure, efterfølgende måtte vise sig at indebære overladelse igrundlovens § 20’s forstand.4.8. Sammenfattende om, hvorvidt en procedure efter grundlovens § 20 ertilstrækkelig

Som nævnt ovenfor under pkt. 4.7 nødvendiggør dansk tilslutning til forfatnings-traktaten anvendelse af den særlige bestemmelse i grundlovens § 20.Om denne procedure samtidig vil være tilstrækkelig afhænger af, om grundlovensbetingelser for overladelse af beføjelser til en mellemfolkelig myndighed er opfyldt.Grundloven opstiller således visse betingelser, der skal være opfyldt for, at der til enmellemfolkelig myndighed kan overlades beføjelser, der efter grundloven tilkommerrigets myndigheder. Hvis en af disse betingelser ikke er opfyldt, vil dansk tilslutningtil traktaten ikke kunne ske inden for rammerne af grundloven.En række af disse spørgsmål om, hvorvidt dansk tiltrædelse af forfatningstraktatenkan ske inden for rammerne af grundloven, er behandlet ovenfor.Bl.a. er det omtalt, at det forhold, at traktaten i sin benævnelse anvender udtrykket”forfatning”, efter Justitsministeriets opfattelse ikke rejser spørgsmål i forhold tilgrundloven. Forfatningstraktaten har således – ligesom tidligere EF- og EU-traktater – karakter af en folkeretlig aftale mellem EU’s medlemsstater, og der erderfor ikke tale om, at forfatningstraktaten træder i stedet for de nationale forfat-ninger, herunder den danske grundlov. Desuden indebærer det anførte, at forfat-ningstraktaten lever op til kravet i grundlovens § 20 om at være en ”overenskomstmed andre stater”, jf. pkt. 4.2 ovenfor.Endvidere er det under pkt. 4.5 bl.a. omtalt, at forfatningstraktatens bestemmelseom det såkaldte forrangsprincip inden for EU-retten samt traktatens bestemmelserom Den Europæiske Unions Charter om grundlæggende rettigheder heller ikke kanantages at rejse spørgsmål i forhold til grundloven.Udover det, der er anført under pkt. 4.2- 4.5 ovenfor, vil der som led i en sammen-fattende vurdering af, om dansk tiltrædelse af forfatningstraktaten kan ske inden forgrundlovens rammer, kunne rejses spørgsmål om, hvorvidt forfatningstraktatenopfylder bestemthedskravet i grundlovens § 20, samt om forfatningstraktaten leverop til grundlovens forudsætning om Danmark som en selvstændig stat og en forud-sætning om demokratisk styreform. Herom bemærkes følgende:Efter grundlovens § 20 kan beføjelser kun overlades i ”nærmere bestemt omfang”.Betydningen af dette bestemthedskrav er belyst i Højesterets dom i Maastricht-sagen, jf. ovenfor under pkt. 2.3.3. med omtale af dommen. Som det her er omtalt,udtalte Højesteret, at udtrykket ”nærmere bestemt omfang” må forstås således, atder skal foretages en positiv afgrænsning af de overladte beføjelser dels med hensyntil sagsområder, dels med hensyn til beføjelsernes karakter. Højesteret udtalte end-videre, at afgrænsningen skal gøre det muligt at vurdere suverænitetsafgivelsensomfang, men at sagsområderne kan beskrives i rummelige kategorier, og at det ikkekan kræves, at omfanget af suverænitetsafgivelsen er angivet så præcist, at der ikkekan blive tale om skøn eller fortolkningstvivl. De overladte beføjelser kan efterdommen angives ved henvisning til en traktat. Herudover udtalte Højesteret, atudtrykket ”nærmere bestemt omfang” ikke kan forstås således, at beføjelser, derefter grundloven tilkommer rigets myndigheder, kun kan overlades til en internati-onal organisation i begrænset – det vil sige mindre – omfang.

Efter Justitsministeriets opfattelse lever forfatningstraktatens bestemmelser op tilbestemthedskravet i grundlovens § 20. Forfatningstraktaten viderefører såledesprincippet om kompetencetildeling, hvorefter Unionen handler inden for rammerneaf de beføjelser, som medlemsstaterne har tildelt den i forfatningstraktaten, medhenblik på at opfylde de mål, der er fastsat i traktaten, jf. forfatningstraktatens arti-kel I-11. Forfatningstraktaten indeholder endvidere en angivelse af de sagsområdereller emneområder, på hvilke institutionerne kan udøve deres beføjelser, og en an-givelse af beføjelsernes karakter. Særligt om forholdet mellem bestemthedskravet igrundlovens § 20 og den såkaldte fleksibilitetsbestemmelse i forfatningstraktatensartikel I-18 henvises desuden til pkt. 4.5.5 ovenfor.Som anført i Højesterets dom i Maastricht-sagen må det anses for forudsat i grund-loven, at der ikke kan ske overladelse af beføjelser i et sådant omfang, at Danmarkikke længere kan anses for en selvstændig stat. Højesteret udtalte i dommen, at fast-læggelsen af grænserne herfor i helt overvejende grad må bero på overvejelser afpolitisk karakter. Højesteret fandt det endvidere ”utvivlsomt”, at der med tiltrædel-sesloven ikke er afgivet suverænitet til Fællesskabet i et sådant omfang, at det er istrid med den anførte forudsætning i grundloven, jf. pkt. 2.3.3 ovenfor.På den baggrund er der efter Justitsministeriets opfattelse ikke grundlag for at anta-ge, at dansk tilslutning til forfatningstraktaten indebærer, at Danmarks medlemskabaf Unionen herefter vil kunne stride mod grundlovens forudsætning om Danmarksom en selvstændig stat.Med hensyn til spørgsmålet om en forudsætning i grundloven om demokratisk sty-reform udtalte Højesteret i dommen i Maastricht-sagen, at ”enhver overladelse afdele af Folketingets lovgivningskompetence til en international organisation vil in-debære et vist indgreb i den danske demokratiske styreform”, og at dette ”er taget ibetragtning ved udformningen af de strenge krav til vedtagelsen efter § 20, stk. 2”.For så vidt angår EF-traktaten bemærkede Højesteret, at lovgivningskompetence ”iførste række [er] overført til Rådet, i hvilket den danske regering - under ansvarover for Folketinget - kan gøre sin indflydelse gældende”, og at det ”må anses foroverladt til Folketinget at tage stilling til, om regeringens deltagelse i EF-samarbejdet bør være betinget af yderligere demokratisk kontrol”. Højesteret fandt”heller ikke i denne henseende noget grundlag for at anse tiltrædelsesloven forgrundlovsstridig”.Efter Justitsministeriets opfattelse sker der ikke med forfatningstraktaten ændringeri forhold til det nuværende traktatgrundlag af en sådan karakter, at der opstår mod-strid med de netop nævnte synspunkter, der er anført i Højesterets dom. Det be-mærkes herved bl.a., at den overladte lovgivningskompetence også efter forfat-ningstraktaten i første række vil ligge hos Rådet – efter en procedure, der udoverRådet også inddrager navnlig Europa-Parlamentet.5. SammenfatningJustitsministeriet har i samarbejde med Statsministeriet og Udenrigsministerietovervejet nogle forfatningsretlige spørgsmål, som Danmarks ratifikation af forfat-ningstraktaten kan give anledning til.

Formålet hermed har navnlig været at vurdere i, hvilket omfang der med forfat-ningstraktaten sker overladelse til Unionen af beføjelser, der efter grundloven til-kommer rigets myndigheder, således at gennemførelsen i dansk ret af forfatnings-traktaten skal ske efter proceduren i grundlovens § 20, stk. 2.Det er Justitsministeriets opfattelse, at Unionen med forfatningstraktaten får over-ladt visse yderligere beføjelser omfattet af grundlovens § 20. I den forbindelse erdet endvidere Justitsministeriets opfattelse, at Danmarks tilslutning til forfatnings-traktaten kan ske inden for rammerne af grundlovens § 20.Sammenfattende finder Justitsministeriet derfor, at iagttagelse af proceduren igrundlovens § 20 vil være nødvendig og tilstrækkelig i forbindelse med dansk til-slutning til forfatningstraktaten.