Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2006 nr. 6: Rigsrevisors udvidede notat til Statsrevisorerne om Finansministeriets ansvar og rolle i forbindelse med bevillingsansøgninger til Finansudvalget

Statsrevisorerne 2006
6
Offentligt

RIGSREVISIONEN

København, den 15. februar 2006

RN A604/06

Udvidet notat til statsrevisorerne

Finansministeriets ansvar og rolle i forbindelse med bevillingsansøgninger

til Finansudvalget

I. Indledning

1. Jeg blev på statsrevisorernes møde i oktober 2005 anmodet om i et notat at rede-

gøre for Finansministeriets generelle ansvar og rolle i forbindelse med ministeriernes

bevillingsansøgninger til Finansudvalget.

Statsrevisorerne ønskede, at notatet skulle tage udgangspunkt i det konkrete forløb

ved Transport- og Energiministeriets forelæggelse af 7 sager om Banedanmark i 2003-

2005, som fremgik af statsrevisorernes beretning nr. 1/05 om 7 sager (om Banedanmark)

forelagt for Folketingets Finansudvalg. Beretningen benævnes efterfølgende som be-

retning nr. 1/05.

A. Baggrund

2. Folketingets Finansudvalg anmodede i marts 2005 statsrevisorerne om at undersø-

ge og bedømme Banedanmarks virksomhed. Finansudvalgets anmodning var begrun-

det med, at udvalget havde modtaget en række aktstykker fra transport- og energimi-

nisteren om større eller mindre uregelmæssigheder i tilknytning til Banedanmarks virk-

somhed. Statsrevisorerne anmodede på den baggrund rigsrevisor om en undersøgel-

se, som statsrevisorerne efterfølgende afgav ved beretning nr. 1/05.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2006 nr. 6: Rigsrevisors udvidede notat til Statsrevisorerne om Finansministeriets ansvar og rolle i forbindelse med bevillingsansøgninger til Finansudvalget

-2-

3. Beretningen gav anledning til offentlig debat om bl.a. Finansministeriets opgaver

ved ministeriets tilslutning til aktstykker. Efterfølgende anmodede Finansudvalget stats-

revisorerne om en undersøgelse af Finansministeriets ansvar og rolle i forbindelse

med bevillingsansøgninger til Finansudvalget.

B. Disponering og afgrænsning

4. I kap. II.A redegøres først for Finansministeriets ansvar og rolle. Herefter gives i

kap. II.B en samlet vurdering af Finansministeriets ansvar og rolle i tilknytning til Fi-

nansministeriets faktiske sagsbehandling i de 7 sager. Der sammenfattes i kap. II.C

for Finansministeriets ansvar og rolle i forbindelse med bevillingsansøgninger til Fi-

nansudvalget.

5. Rigsrevisionen har ved møder og brevveksling med Finansministeriet gennemgået

tilgængeligt materiale, der beskriver Finansministeriets ansvar og rolle i forbindelse

med ministeriets tilslutning til aktstykker inden forelæggelsen for Finansudvalget.

6. Det fremgår af beretning nr. 1/05, at undersøgelsen var målrettet forhold i Trans-

port- og Energiministeriet. Derfor omfattede beretningen ikke en undersøgelse af Fi-

nansministeriets funktion og opgaver ved Finansministeriets tilslutning til aktstykker

forud for transport- og energiministerens forelæggelse af disse for Finansudvalget.

Rigsrevisionens gennemgang af sagerne i denne undersøgelse har vist, at der ikke

er fremkommet nye oplysninger om Transport- og Energiministeriets samt Banedan-

marks ansvar og rolle, som Rigsrevisionen redegjorde for i beretning nr. 1/05.

7. Notatet har i udkast været forelagt for Finansministeriet.

II. Finansministeriets ansvar og rolle ved Finansministeriets tilslutning til akt-

stykker

A. Finansministeriets ansvar og rolle

8. Den retsregel, der i dag omhandler Finansministeriets inddragelse i behandlingen

af bevillingsansøgninger til Finansudvalget, er budgetvejledningens pkt. 3.4.1, der

fastsætter følgende: ”[aktstykker] skal inden fremsendelsen til Finansudvalget i ud-

-3-

kast forelægges for Finansministeriet. Når Finansministeriets tilslutning foreligger,

sendes det af ministeren underskrevne aktstykke med tre genparter til Finansudval-

get”. I forlængelse heraf, er det i budgetvejledningens pkt. 3.5.6 om pkt. f i aktstyk-

ker fastsat, at det skal angives, at Finansministeriets tilslutning foreligger.

9. Om baggrunden for kravet om forelæggelse af bevillingsansøgninger til Finansud-

valget for Finansministeriet forud for forelæggelsen for Finansudvalget henviser Fi-

nansministeriet til ”At tjene og forme den nye tid – Finansministeriet 1848-1998”, s.

108, hvor finansminister C. V. Bramsnæs (1924-26), i anledning af den manglende

finansministerielle kontrol med fagministrenes anmodninger om tillægsbevillinger,

der i disse år spillede en større og større rolle i statsudgifterne, citeres for følgende:

“Dette system turde jeg ikke køre videre med. Da vi efter ministeriets dannelse holdt

det første officielle ministermøde, tog jeg tyren ved hornene og foreslog, at de enkel-

te ministre ikke kunne gå til finansudvalget med forslag om tillægsbevillinger, før

disse havde været forelagt finansministeriet til godkendelse. Det lød meget naturligt

og rimeligt, finansministeren måtte da vide, hvad der foregik, og ministermødet gav

tilslutning til mit forslag. Denne ubetingede tilslutning til mit forslag varede dog kun,

til mine kolleger kom hjem til deres ministerier og fortalte departementscheferne om

den nye ordning, der var truffet. Så fik de at vide, at dette kunne da aldrig gå, hver

minister havde dog ret til at gå direkte til finansudvalget, sådan havde det altid været,

og det ville være et omsvøbssystem, hvis Finansministeriet nu skulle blandes ind i

sagerne. I det næste ministermøde fik jeg alt dette at vide, og vi måtte igen debattere

problemet. Enkelte af mine kolleger var blevet ret betænkelige ved den nye ordning.

Men de fleste var dog klar over nødvendigheden af en finanskontrol og den vedtagne

ordning blev opretholdt.”

10. Finansministeriet har oplyst, at ordningen blev formaliseret gennem Statsmini-

steriets cirkulære nr. 98 af 25. juni 1924 til samtlige statsmyndigheder. Dette har si-

den været grundlaget for Finansministeriets rolle i budget- og bevillingssystemet,

fordi alle regeringer siden har ønsket at fortsætte den ordning, der her blev skabt.

Den centrale bestemmelse findes i pkt. 3, hvoraf fremgår: “Angaaende ... nye bevil-

linger maa Finansministeriet ogsaa kræve at blive hørt snarest muligt, efter at

Spørgsmaalet om Udgiftens Udredelse af Statskassen er rejst, saaledes at Finansmini-

-4-

steriet kan blive i Stand til rettidigt at gøre finansministerielle Synspunkter gældende

ved Afgørelsen af Spørgsmålet om Udgiftens Udredelse”.

Det fremgår heraf, at formålet med kravet om inddragelse af Finansministeriet in-

den forelæggelsen af bevillingsansøgninger for Finansudvalget var internt i regerin-

gen at sikre finans- og udgiftspolitisk koordinering af regeringens forslag. Dette un-

derstreges i øvrigt af, at det er bestemt, at enkelte typer aktstykker, hvor statsfinansi-

elle og udgiftspolitiske synspunkter ikke skal gøres gældende, ikke skal have Finans-

ministeriets tilslutning inden oversendelse til Finansudvalget.

11. Rigsrevisionen har bedt Finansministeriet redegøre for ministeriets ansvar og

rolle. Finansministeriet har i sit svar henvist til Endelig betænkning over statsregn-

skabet for 1994. Det fremgår af svaret, at statsrevisorerne i sine bemærkninger til be-

villingskontrolberetningen for 1994 bl.a. anmodede finansministeren om at forklare

”Finansministeriets ansvar for statens bevillinger og regnskaber, herunder vejled-

ning, rådgivning og drift”. Finansministerens redegørelse af 14. maj 1996 er optrykt i

Endelig betænkning over statsregnskabet for 1994 og udgør den væsentligste beskri-

velse af Finansministeriets ansvar og rolle. I finansministerens redegørelse anføres

bl.a. følgende:

”Statsrevisorerne rejser spørgsmålet om Finansministeriets ansvar for statens be-

villinger og regnskaber. Generelt har Finansministeriet ansvaret for det statslige øko-

nomisystems funktionsmåde. Ansvaret hviler dog kun i begrænset omfang på formel-

le bestemmelser. Det kan først og fremmest henføres til Finansministeriets faktiske

rolle i statens budgetlægning og koordinationen af statsfinanserne.

Finansministeriets opgaver er først og fremmest knyttet til de

bevillingsansøgnin-

ger

(finanslovsforslag, aktstykker og tillægsbevillingsforslag), som forelægges Fol-

ketinget. Disse skal i alle tilfælde forelægges Finansministeriet, som behandler an-

søgningerne ud fra såvel finans- og udgiftspolitiske synsvinkler som fra en budget-

teknisk og bevillingsretlig synsvinkel. I sidstnævnte henseende må Finansministeriet

påse, at forslagene er i overensstemmelse med gældende regler og i øvrigt formelt og

teknisk er i orden. Finansministeriet har således et medansvar for den måde, hvorpå

de bevillingsmæssige og budgettekniske regler og retningslinjer anvendes i forbin-

delse med bevillingsansøgninger.

-5-

Finansministeriets muligheder for at stå inde for de materielle oplysninger på fi-

nanslovsforslag mv. er som udgangspunkt mere begrænsede. Finansloven og andre

bevillingslove sammensættes og koordineres på grundlag af bidrag fra samtlige mini-

sterier og indeholder derfor oplysninger og beskrivelser, som Finansministeriet ikke

altid har mulighed for at kontrollere.

For så vidt

dispositioner over givne bevillinger

er ansvaret i det danske statslige

bevillingssystem entydigt placeret hos pågældende minister. I modsætning til fx de

fransk inspirerede systemer, hvor Finansministeriet foretager forhåndskontrol via et

omfattende system af finanskontrollører, eller de engelsk inspirerede systemer hvor

dispositioner sker på delegation fra Finansministeriet, kan en dansk minister dispone-

re uden yderligere godkendelse. Den eneste væsentlige undtagelse er de tilfælde (især

på anlægsområdet), hvor bevillingen er betinget af forhåndsforelæggelse for Finans-

udvalget.

For så vidt angår

økonomiforvaltningen i de enkelte ministerier

er ansvaret ligele-

des placeret hos den pågældende minister. Af Finansministeriets ansvar for de samle-

de statsfinanser må dog følge en forpligtelse til at tage initiativ, såfremt det kommer

frem, at der er alvorlige økonomistyringsproblemer i et ministerium, uden at der gri-

bes ind. Finansministeriet må her benytte de virkemidler, som ministeriets rolle gi-

ver, bl.a. iværksættelse af analyser og undersøgelser og tilbud om rådgivning via

Økonomistyrelsen.

Den løbende og årlige

regnskabsaflæggelse

sker på det enkelte ministeriums og

styrelses ansvar, selv om udarbejdelsen af statsregnskabet sker gennem Økonomisty-

relsen, og det fremsættes af finansministeren. Finansministeriet har normalt ikke mu-

lighed for at vide, om den bogføring, der har fundet sted i andre ministeriers institu-

tioner, svarer til faktisk forekomne dispositioner eller om dispositioner er udeladt af

regnskaberne som følge af fejl og forglemmelser. Redegørelsen for regnskabsmæssi-

ge afvigelser sker til Rigsrevisionen og Finansministeriet inddrages normalt ikke heri,

med mindre tvivlsspørgsmål forelægges af et ministerium eller Rigsrevisionen […].

Finansministeriet har endvidere ansvaret for, at der er et

hensigtsmæssigt regelsæt

for statens budget- og regnskabsvæsen, ligesom det forestår driften og udviklingen af

de centrale økonomisystemer og stiller likviditet til rådighed. Heraf følger også en

forpligtelse til at yde

vejledning

i reglernes anvendelse samt bistand ved tvivlspørgs-

mål”.

-6-

12. Finansministeriets ansvar og rolle i forbindelse med bevillingsansøgninger til Fi-

nansudvalget er ikke beskrevet i en vejledning e.l. fra Finansministeriet. Ministeriet

har på baggrund af ovenstående redegørelse over for Rigsrevisionen sammenfattet

Finansministeriets ansvar og rolle ved tilslutningen til aktstykker til følgende 3 for-

hold:

a. Finansministeriet behandler aktstykker ud fra

finans- og udgiftspolitiske synsvink-

ler,

jf. Finansministeriets ansvar for de samlede statsfinanser.

b. Finansministeriet behandler endvidere aktstykker ud fra en

budgetteknisk og bevil-

lingsretlig synsvinkel

og må påse, at forslagene er i overensstemmelse med gæl-

dende regler og i øvrigt formelt og teknisk er i orden. Finansministeriet har såle-

des et medansvar for den måde, hvorpå de bevillingsmæssige og budgettekniske

regler og retningslinjer anvendes i forbindelse med bevillingsansøgninger.

c. Finansministeriets muligheder for at stå inde for de

materielle oplysninger

på fi-

nanslovforslag mv. er som udgangspunkt mere begrænsede. Finansloven og andre

bevillingslove sammensættes og koordineres på grundlag af bidrag fra samtlige

ministerier og indeholder derfor oplysninger og beskrivelser, som Finansministe-

riet ikke altid har mulighed for at kontrollere.

13. Rigsrevisionen har herudover bedt Finansministeriet oplyse, hvilken konkret be-

handling ministeriet foretager, når aktstykker behandles ud fra en finans- og udgifts-

politisk synsvinkel og ud fra en budgetteknisk og bevillingsretlig synsvinkel.

Finansministeriet har oplyst, at Finansministeriet i udgangspunktet behandler alle

aktstykker ens. Behandlingen af formalia kan ikke nedprioriteres, og det beror på et

ledelsesmæssigt skøn, hvor omfattende behandlingen skal være i det enkelte tilfælde.

B. Finansministeriets faktiske sagsbehandling i 7 sager om Banedanmark

14. Rigsrevisionen har undersøgt Finansministeriets sagsbehandling af Transport- og

Energiministeriets udkast til aktstykker.

-7-

15. Finansministeriet har oplyst, at ministeriet har en sagsbehandlervejledning, som

sagsbehandlerne benytter i forbindelse med behandlingen af udkast til aktstykker.

Vejledningen er ikke en normering af Finansministeriets ansvar og rolle.

16. Rigsrevisionen har ikke anvendt vejledningen ved vurderingen af Finansministe-

riets sagsbehandling, da vejledningen ikke er normerende.

Rigsrevisionen har i de 7 sager derfor generelt undersøgt, om og i givet fald hvor-

dan Finansministeriet inddrog finans- og udgiftspolitiske samt budgettekniske og be-

villingsretlige synsvinkler i sagsbehandlingen. Formålet med Rigsrevisionens sags-

gennemgang har været samlet at vurdere, hvordan Finansministeriet i praksis udmøn-

tede ministeriets ansvar.

Rigsrevisionen har i denne sammenhæng fundet det hensigtsmæssigt alene i over-

skriftsform at gengive de 7 sager, da det omfattende handlingsforløb er fremstillet i

beretning nr. 1/05. De 7 sager er:

•

sag nr. 1 om Akt 116 25/5 2005 – Udsvingsgrænsen

•

sag nr. 2 om Akt 89 16/3 2005 – Puljen

•

sag nr. 3 om Akt 85 2/3 2005 – Skinnebruddet

•

sag nr. 4 om Akt 64 15/12 2004 – Videreførselsgrænsen og LOKO

•

sag nr. 5 om Akt 61 8/12 2004 – ATC-togstopprojektet

•

sag nr. 6 om brev af 30. juni 2004 – It-projektet

•

sag nr. 7 om Akt 88 17/12 2003 – Nærbanepuljen.

17. Rigsrevisionen har i undersøgelsen lagt særlig vægt på at få belyst grundlaget for

Finansministeriets sagsbehandling af oplysninger om finansiering og i de tilfælde,

hvor sagen handlede om, at transport- og energiministeren ved Finansudvalgets til-

trædelse fik bevillingsmæssig hjemmel til en disposition. Denne vægtning skyldes, at

Finansministeriets sagsbehandling i de tilfælde omfatter et fremadrettet forhold, som

Finansministeriet havde en reel mulighed for at øve indflydelse på. Det var tilfældet i

sag nr. 2, 4, 5 og 7.

-8-

Undersøgelsens resultater

18. Rigsrevisionens undersøgelse viste, at Finansministeriet levede op til Finansmi-

nisteriets ansvar, fordi Finansministeriet inddrog finans- og udgiftspolitiske samt

budgettekniske og bevillingsretlige synsvinkler i sagsbehandlingen. Finansministeriet

udmøntede i praksis ansvaret ved at foretage tekstnære rettelser i, stille spørgsmål til

og indhente supplerende oplysninger til udkastene. Sagsbehandlingen resulterede i

hver enkelt sag i en begrundelse for Finansministeriets tilslutning til aktstykkerne.

19. Rigsrevisionens undersøgelse viste herudover, at omfanget og indholdet af Fi-

nansministeriets sagsbehandling varierer fra sag til sag efter et ledelsesmæssigt skøn

på baggrund af den enkelte sags karakter. I nogle tilfælde søgte Finansministeriet

gennem en længere sagsbehandling og bl.a. ved møder med Transport- og Energimi-

nisteriet at få en dybere indsigt i aktstykkernes oplysninger, som lå til grund for fi-

nansieringsløsningerne.

Fx i sag nr. 4 stillede Finansministeriet spørgsmål til projekternes fremdrift og til

økonomien i de anlægsprojekter, hvorfra der blev overført midler til Banedanmarks

generelle drift. Finansministeriets sagsbehandling blev således foretaget i perioden

fra maj til september 2004, hvor Transport- og Energiministeriet flere gange bekræf-

tede det forventede mindreforbrug i LOKO-projektet over for Finansministeriet.

20. Rigsrevisionens undersøgelse viste således ved en sammenstilling af de 7 sager,

at Finansministeriet i alle sager foretog en grundbehandling af alle aktstykkerne ved

at gennemgå formalia, men at sagsbehandlingen ud over grundbehandlingen var vari-

erende som følge af et ledelsesmæssigt skøn.

C. Sammenfatning

21. Jeg konstaterer, at Finansministeriets ansvar og rolle omfatter:

•

At aktstykker ud fra

finans- og udgiftspolitiske synsvinkler

er overensstemmende

med regeringens politik.

•

At aktstykker ud fra en

budgetteknisk og bevillingsretlig synsvinkel

er i overens-

stemmelse med gældende regler og i øvrigt formelt og teknisk er i orden. Finans-

-9-

ministeriet har således et medansvar for den måde, hvorpå de bevillingsmæssige

og budgettekniske regler og retningslinjer anvendes i forbindelse med bevillings-

ansøgninger.

Jeg finder, at Finansministeriet i sin behandling af de 7 sager levede op til sit an-

svar.

22. Herudover viste undersøgelsen, at omfanget og indholdet af Finansministeriets

sagsbehandling varierer fra sag til sag efter et ledelsesmæssigt skøn på baggrund af

den enkelte sags karakter. Det er min opfattelse, at der kan være behov for over for

Finansudvalget at tydeliggøre, hvad der generelt ligger til grund for Finansministeri-

ets tilslutning til aktstykker.

Jeg finder derfor, at Finansministeriet bør sikre, at Finansministeriets ansvar og

rolle, jf. pkt. 11 og 12, bliver beskrevet i en vejledning. Finansministeriet har erklæ-

ret sig enig i, at der bør udarbejdes en sådan vejledning.

Det finder jeg tilfredsstillende, og jeg vil følge Finansministeriets arbejde hermed.

Henrik Otbo