UPN, Alm.del - 2023-24 - Bilag 173: Svar på spørgsmål vedr. oversendelse af en samlet og grundig juridisk redegørelse for det folkeretlige grundlag for Danmarks deltagelse i den offensive militære operation mod Houthi-bevægelsen i Yemen

Det Udenrigspolitiske Nævn 2023-24
UPN Alm.del Bilag 173
Offentligt

Notat vedr. det folkeretlige grundlag for dansk militært bidrag til den

amerikansk-ledede indsats for at begrænse trusler mod den maritime

sikkerhed i og omkring Det Røde Hav (B104)

Indledning

Det fremgår af bemærkningerne til Forslag til folketingsbeslutning om

dansk militært bidrag til den amerikansk-ledede indsats for at begrænse

trusler mod den maritime sikkerhed i og omkring Det Røde Hav (B104)

af 23. januar 2024, at ”det folkeretlige grundlag for det danske bidrag til

den amerikansk-ledede offensive koalition er retten til kollektivt

selvforsvar af USA mod Houthi-bevægelsen i medfør af FN-pagtens

artikel 51.” Nedenfor gennemgås dette grundlag nærmere.

Baggrund

Siden november 2023 er der sket en tiltagende forværring af den

maritime sikkerhedssituation i Det Røde Hav, Bab al-Mandab-strædet

og Adenbugten. Houthi-bevægelsen i Yemen har udført en række angreb

og angrebsforsøg mod den civile skibsfart og internationale militære

flådefartøjer. Angrebene har bl.a. bestået af missil- og droneangreb samt

kapringer.

Houthi-bevægelsen er gentagne gange blevet advaret om, at den ville

komme til at bære ansvaret for konsekvenserne af disse handlinger, hvis

angrebene ikke stoppede. Det fremgik blandt andet af en international

fælleserklæring af den 3. januar 2024

fra Australien, Bahrain, Belgien, Canada, Danmark, Italien, Japan,

Nederlandene, New Zealand, Singapore, Storbritannien, Sydkorea,

Tyskland og USA. Houthi-bevægelsen fortsatte sine angreb herefter.

Enhed:

INTJUR

Sagsbehandler:

Dato:

18-02-2024

Sagsnummer:

24/00269

UPN, Alm.del - 2023-24 - Bilag 173: Svar på spørgsmål vedr. oversendelse af en samlet og grundig juridisk redegørelse for det folkeretlige grundlag for Danmarks deltagelse i den offensive militære operation mod Houthi-bevægelsen i Yemen

I lyset af Houthi-bevægelsens uprovokerede angreb mod skibe i og

omkring Det Røde Hav tog USA i december 2023 initiativ til at etablere

en maritim operation, Operation Prosperity Guardian (OPG), under den

eksisterende internationale maritime koalition, Combined Maritime

Forces (CMF). Opgaverne for OPG, herunder det danske fregatbidrag, er

defensive, jf. Forslag til folketingsbeslutning om Danske militære bidrag

til styrkelse af den maritime sikkerhed i og omkring Det Røde Hav (B103

af 16. januar 2024).

Ud over denne defensive koalition tog USA initiativ til etablering af en

såkaldt

”offensiv

koalition”

mhp.

kunne

udføre

militære

præcisionsangreb rettet mod Houthi-bevægelsens militære kapaciteter

på yemenitisk territorium, som anvendes til angreb mod den civile

skibsfart og internationale militære flådefartøjer i og omkring Det Røde

Hav.

FN’s Sikkerhedsråd vedtog den 10. januar 2024 resolution 2227 (2024),

som bl.a. fordømmer Houthi-bevægelsens angreb på skibe i Det Røde

Hav siden den 19. november 2023, som underminerer regional fred og

sikkerhed. Resolutionen kræver, at angrebene standses øjeblikkeligt og

anerkender endvidere medlemsstaternes ret til at forsvare deres skibe

mod angreb.

Det bemærkes, at resolutionen ikke i sig selv indeholder bemyndigelse

til magtanvendelse, samt at der så vidt ses ikke er nogen stater, der har

gjort et sådant synspunkt gældende.

Den 11. januar 2024 gennemførte USA og UK - med støtte fra

Nederlandene, Bahrain, Australien og Canada - angreb mod Houthi-

bevægelsens militære kapaciteter i Yemen, der faciliterer Houthi-angreb

i regionen omkring Det Røde Hav. I overensstemmelse med FN-pagtens

artikel 51 notificerede USA ved brev af 12. januar 2024 FN’s

Sikkerhedsråd om magtanvendelse mod Houthi-bevægelsen i Yemen i

gennemførelse af retten til selvforsvar. I brevet anføres blandt andet:

“[T]he United States […] has undertaken discrete strikes against Houthi

militants over the last few months, including several attacks against

facilities in Yemen in response to a series of armed attacks by Houthi

of Aden using one-way unmanned aerial vehicles, anti-ship cruise and

attacks on vessels in the Red Sea, the Bab al-Mandeb strait and the Gulf

United States Navy ships in the Red Sea. The Houthis’ outrageous

ballistic missiles, a helicopter-borne commando assault and small boats

global community. […] The United States took this necessary and

threaten the region’s stability and have serious economic impacts for the

proportionate action consistent with international law and in the exercise

51 of the Charter of the United Nations. […]”

of the United States’ inherent right of self-defence as reflected in Article

En gruppe af lande bestående af Australien, Bahrain, Canada, Danmark,

Nederlandene, New Zealand, Storbritannien, Sydkorea, Tyskland og USA

udsendte den 12. januar 2024 en fælleserklæring, som udtrykte støtte til

den amerikansk-ledede militære indsats, herunder at denne var

gennemført i overensstemmelse med retten til selvforvar.

I erklæringen

hedder det blandt andet:

“

In response to continued illegal, dangerous, and destabilising Houthi

Red Sea, the armed forces of the United States and United Kingdom,

attacks against vessels, including commercial shipping, transiting the

with support from the Netherlands, Canada, Bahrain, and Australia,

and collective self-defence, consistent with the UN Charter, against a

number of targets in Houthi-controlled areas of Yemen.

”

conducted joint strikes in accordance with the inherent right of individual

I perioden ultimo december 2023 til januar 2024 anmodede USA ved en

række lejligheder Danmark om at bidrage med støttefunktioner til den

offensive koalition. Ved beslutningsforslag 104 af 24. januar 2024 gav

Folketinget samtykke til udsendelse af et dansk militært bidrag til støtte

for den amerikanskledede offensive koalition i form af et dansk

stabsbidrag på én person. Dette blev samme dag meddelt USA.

Ved brev af 26. januar 2024 notificerede USA FN’s Sikkerhedsråd om, at

Houthi-bevægelsen havde udført en række yderligere angreb mod

flådefartøjer og civile skibe omkring Det Røde Hav, og at man den 22.

januar 2024 i udøvelsen af selvforsvar havde angrebet Houthi-

bevægelsens militære kapaciteter. Det fremgik videre af brevet, at

Danmark den 24. januar 2024 havde tilsluttet sig den offensive koalition:

” In response to continued Houthi attacks, and the threat of future

waterways, the United States has taken further actions in the exercise

of the inherent right of self-defense against Houthi militants. […] The

United States and its partners are prepared to take further action against

attacks, against U.S. Navy ships in the Red Sea and surrounding

the Houthis as may be necessary in the exercise of the inherent right of

individual and collective self-defense to respond to future attacks or

threats of attacks. In this connection, the United States notes that

on January 24 to join Australia, Bahrain, Canada, the Netherlands and

New Zealand, in supporting U.S. and U.K. operations.”

Denmark, acting in collective self-defense of the United States, decided

Endelig fremsendte USA brev til Sikkerhedsrådet den 6. februar 2024,

der ligesom tidligere breve opregnede Houthi-bevægelsens seneste

væbnede angreb mod bl.a. amerikanske flådefartøjer og handelsskibe i

området omkring Det Røde Hav samt koalitionens respons i form af

målrettede angreb mod Houthi-bevægelsens militære kapaciteter i

Yemen.

Det folkeretlige grundlag for det danske militære bidrag

I henhold til FN-pagtens artikel 2, stk. 4, gælder der et almindeligt forbud

mod fysisk magtanvendelse staterne imellem. Denne hovedregel brydes

imidlertid af to væsentlige undtagelser: Dels af retten til magtanvendelse

ifm. selvforsvar, jf. FN-pagtens artikel 51, dels af den særlige

bemyndigelse til brug af magt, som alene kan besluttes af FN’s

Sikkerhedsråd iht. FN-pagtens kapitel VII. Derudover kan en stat ifølge

folkeretten af egen fri vilje give samtykke til, at en eller flere andre stater

får adgang til at udøve væbnet magt på statens territorium.

Det fremgår af FN-pagtens artikel 51, at selvforsvar enten udøves

individuelt af den stat, der er genstand for et væbnet angreb, eller

kollektivt med deltagelse af andre stater, der af offerstaten anmodes om

at deltage i selvforsvaret. Retten til selvforsvar kan udøves i tilfælde af

et væbnet angreb fra en anden stat.

En række stater, herunder Danmark, antager endvidere, at retten til

selvforsvar i visse tilfælde kan udøves mod væbnet angreb fra en ikke-

statslig aktør, hvor handlingen ikke kan henregnes til den stat, hvorfra

angrebet udgår. Det gælder i særdeleshed, hvor den ikke-statslige aktør

kontrollerer betydelige landområder af en stat, som tilfældet er med

Houthi-bevægelsen i Yemen. I fravær af værtslandets samtykke

forudsætter angreb i selvforsvar mod ikke-statslige aktører, der befinder

sig på værtsstatens territorium, at værtsstaten ikke vurderes at have

evnen eller viljen til at forhindre den ikke-statslige aktørs angreb fra dens

territorium. Det bemærkes for god ordens skyld, at antagelsen af, at der

under visse nærmere omstændigheder kan udøves selvforsvar mod en

ikke-statslig gruppe på en anden stats territorium, ikke deles af alle

stater.

For

så

vidt

angår

Yemens

internationalt

anerkendte

regering

(Presidential Leadership Council) bemærkes, at denne ikke ses at være

i stand til at forhindre Houthi-bevægelsens angreb mod den

internationale skibsfart. Det bemærkes videre, at Yemens regering ikke

er fremkommet med protester mod koalitionens angreb på Houthi-

bevægelsens militære kapaciteter på Yemens territorium, men i deres

officielle udmeldinger har tilkendegivet, at Houthi-bevægelsen er

ansvarlig for, at der nu bruges væbnet magt mod yemenitisk territorium,

jf. pressemeddelelse fra Yemens Udenrigsministerium af 12. januar

2024.

Adgang til udøvelse af selvforsvar forudsætter, at den militære

magtanvendelse, der forsvares imod, er af en vis styrke og dermed kan

siges at udgøre et ”væbnet angreb” i FN-pagtens forstand. Omfanget og

effekterne af en handling er væsentlige elementer i vurderingen af, om

der foreligger et væbnet angreb. USA's breve til FN’s Sikkerhedsråd af

12. januar 2024, 26. januar 2024 og 6. februar 2024, opregner et meget

betydeligt antal alvorlige angreb mod amerikanske flådefartøjer og

handelsskibe gennemført med droner, anti-skibs ballistiske- og

krydsermissiler, helikopterbåret angreb og angreb fra mindre både. Det

vurderes på det grundlag, at USA med rette har lagt til grund, at

angrebene mod amerikanske skibe og den fortsatte trussel samlet set

når tærsklen for et ”væbnet angreb” i FN-pagtens forstand.

Et væbnet angreb forudsætter efter ordlyden af FN-pagtens artikel 51,

at det er rettet mod en stat. Det vil først og fremmest sige angreb på

statens territorium. Derudover omfattes også angreb på visse

manifestationer af staten uden for statens territorium, hvilket omfatter

en stats hær, søværn og flyvevåben. Yderligere omfattes formentlig også

en stats diplomatiske missioner og ikke-kommerciel statslig ejendom.

Angreb på en stats borgere og deres ejendomme i udlandet kan derimod

ikke generelt betragtes som et væbnet angreb mod staten. Der er dog i

folkeretten en vis støtte for, at der i forhold til dette spørgsmål også kan

lægges vægt på den bredere kontekst, herunder omfanget og virkningen

af de pågældende angreb, hvorvidt målene for angrebet har karakter af

offentlig eller privat ejendom, status af de angrebne individer samt

hvorvidt angrebet er politisk motiveret.

Houthi-bevægelsen har bl.a. tilkendegivet, at angreb alene rettes mod

fartøjer med tilknytning til Israel, herunder fartøjer der sejler varer til

Israel. I praksis er handelsskibe flaget i en række lande og ejet af

forskellige

nationaliteter

blevet

angrebet,

ligesom

amerikanske

flådefartøjer, der beskytter handelsskibene, er blevet angrebet hyppigt.

Som anført medfører dette en adgang til selvforsvar for USA. Sådanne

selvforsvarshandlinger kan rettes bredt mod Houthi-bevægelsens

militære kapaciteter. Der kan således ikke stilles som krav, at

eksempelvis nedskydningen af missiler eller angreb mod Houthi-

bevægelsens militære kapaciteter på yemenitisk territorium kan påvises

specifik at afværge angreb rettet mod amerikanske flådefartøjer.

Konstateringen af et ”væbnet angreb” mod USA indebærer, at USA har

ret til at anvende væbnet magt mod Houthi-bevægelsens militære

kapaciteter indtil det væbnede angreb, og den umiddelbare trussel om

angreb, mod USA er nedkæmpet. Dette forudsat, at sådanne

selvforsvarshandlinger til stadighed opfylder kravene om proportionalitet

og nødvendighed.

For så vidt angår kravet om nødvendighed og proportionalitet bemærkes

ift. spørgsmålet om proportionalitet, at den offensive koalitions angreb

på Houthi-bevægelsen har været specifikt rettet mod militære

kapaciteter, der indgår i angreben på skibsfarten i og omkring Det Røde

Hav. I vurderingen af om selvforsvar er nødvendigt, kan det – ud over

modsvarets styrke og målrettethed - indgå, om diplomatiske muligheder

er udtømt, herunder om det har været muligt at afværge truslen gennem

advarsler. Ovennævnte fælleserklæring vedr. Houthi-bevægelsens

angreb på skibsfarten i Det Røde Hav, der udsendtes den 3. januar 2024

af USA, Australien, Bahrain, Belgien, Canada, Danmark, Tyskland,

Italien, Japan, NL, New Zealand og UK havde, ligesom en række andre

meget tydelige tilkendegivelser over for Houthi-bevægelsen inden den

11. januar 2024, karakter af en sådan advarsel. Selvforsvarshandlingerne

har været graduerede og med pauser, der åbner for Houthi-bevægelsens

mulighed for at afstå fra yderligere angreb. Dette har Houthi-bevægelsen

dog hidtil konsekvent afvist.

Konklusion

Det kan samlet set konkluderes, at USA har været og fortsat er under

væbnet angreb fra Houthi-bevægelsen og har ret til at udøve selvforsvar

herimod. Selvforsvarshandlingerne mod Houthi-bevægelsens militære

kapaciteter i Yemen har været nødvendige og proportionale, ligesom de

er genstand for jævnlige afrapporteringer til FN’s Sikkerhedsråd.

USA har i overensstemmelse med FN-pagtens artikel 51 anmodet

Danmark om - sammen med en række øvrige stater - at bistå i dette

selvforsvar. Den danske regering har tilsluttet sig dette kollektive

selvforsvar i overensstemmelse hermed. FN’s Sikkerhedsråd er blevet

orienteret om denne magtanvendelse i overensstemmelse med FN-

pagtens regler.