SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Socialudvalget 2023-24
SOU Alm.del Bilag 163
Offentligt

Endelig rapport

April 2024

Ekspertudvalget på socialområdet · Anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet · Endelig rapport

Anbefalinger til

en bæredygtig faglig

og økonomisk udvikling

på socialområdet

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

til

ril

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Anbefalinger til

en bæredygtig faglig

og økonomisk udvikling

på socialområdet

Endelig rapport

April 2024

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Ekspertudvalget på socialområdet

Anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk

udvikling på socialområdet

April 2024

Henvendelse om publikationen kan ske til:

Social-, Bolig- og Ældreministeriet

Holmens Kanal 22

1060 København K

Tlf. 33 92 93 00

Omslag:

Foto:

Tryk:

Oplag:

ISBN:

Bgraphic

iStock

Stibo Complete

150

978-87-7601-436-0

Tryksag

5041 0004

til

Publikationen kan hentes på

Social-, Bolig- og Ældreministeriets hjemmeside:

www.sm.dk

Elektronisk publikation:

Produktion: Aliro Docs ApS

ISBN: 978-87-7601-437-7

ril

Endelig rapport

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Forord

Samtidig mangler der konkret viden om, hvad der er det fagligt rigtige at gøre, ligesom nogle

borgere med sociale udfordringer eller handicap oplever, at de skal kæmpe for at få dækket

deres behov for hjælp. Det fører ofte til forslag om mere kontrol, men hvis kontrollen i sig selv

ikke kvalificerer de faglige beslutninger, så er der stor risiko for, at det fører til, at flere res-

sourcer, der kunne være brugt på faglige løsninger, anvendes på øget bureaukrati.

Den nuværende udvikling er uholdbar for alle parter. Det er en udvikling, som vi skal have

dæmmet op for på en god og klog måde, hvis vi også fremadrettet skal have mulighed for at

hjælpe dem, der har behov for hjælp og støtte – både på socialområdet og på kommunernes

øvrige velfærdsområder. Hvis vi ikke får sikret reelle prioriteringsmuligheder, risikerer vi i

værste fald at ende i en situation, hvor kommunerne ikke længere kan løfte deres fulde an-

svar, og borgerne derfor ikke kan vide sig sikre på at få tilstrækkelig hjælp og støtte. Ekspert-

udvalget er derfor blevet etableret med afsæt i et behov for løsninger, der sikrer en både fag-

ligt og økonomisk bæredygtig udvikling af socialområdet.

Ekspertudvalgets arbejde er foregået under indtryk af svære dilemmaer og har krævet balan-

cering af vigtige hensyn. Det har blandt andet været vigtige holdepunkter for Ekspertudval-

get, at borgerne skal have den hjælp, som de har behov for, samt at borgernes retssikkerhed

sikres. Derfor har vi brugt tid på at definere kerneopgaven og drøfte, hvordan vi understøtter

progression for den enkelte og indsatser, som virker.

til

Der har igennem de sidste år været store udgiftsstigninger på socialområdet, og antallet af

borgere, der modtager hjælp, stiger ligeledes. Det har gjort det betydeligt sværere at sikre

den rette hjælp og støtte til alle, ligesom det har vanskeliggjort kommunernes udgiftspriorite-

ringer på de øvrige velfærdsområder. I et demokrati er det folkevalgte politikere, der foretager

prioriteringen af ressourcer mellem forskellige serviceområder, og i Danmark har vi valgt en

model, hvor det er meningen, at en stor del af prioriteringen foregår i kommunerne. Modellen

er imidlertid udfordret, når udgifterne stiger meget kraftigt på socialområdet, uden at folke-

valgte politikere har besluttet en tilsvarende styrket prioritering af området.

ril

Socialområdet er et centralt område i vores danske velfærdssamfund. Det skal udgøre det

sikkerhedsnet, som griber os, hvis vi er eller bliver afhængige af professionel hjælp og støtte

udefra, hvad enten det er midlertidigt eller varigt, og hvad enten behovet skyldes medfødte

omstændigheder, eller at livet tager en uventet drejning. Det skal således sikre et godt alter-

nativ, hvis man får sociale problemer, hvis man har en funktionsnedsættelse og derfor har

brug for kompenserende hjælp, eller hvis man eksempelvis rammes af en krise, som gør, at

man ikke kan være i eget hjem. Socialområdet skal således være vores fælles garanti for, at

ingen efterlades alene med sine udfordringer.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Ekspertudvalget har ønsket at udfordre eksisterende lovgivningsmæssige rammer med hen-

blik på at sikre borgernes bedste inden for de givne økonomiske rammer, som politikerne

måtte stille til rådighed. Derfor lancerer vi med rapporten 19 anbefalinger. Anbefalingerne

handler både om, hvordan vi kan sikre, at det ikke er de underliggende strukturer, der fordy-

rer de vedtagne indsatser, at økonomien bør være styrbar, at vi har brug for at opnå viden

om, hvad der virker, så ressourcerne og tiden bruges på det væsentligste, samt at vi skal

have fokus på at understøtte borgerens livskvalitet og udvikling.

Vi gør os ingen forestillinger om, at vi med anbefalingerne i rapporten her løser alle udfordrin-

ger på socialområdet. Det vil forudsætte mere grundlæggende ændringer af blandt andet ser-

viceloven, som vil stå over for andre svære afvejninger af forskellige tungtvejende hensyn. Vi

mener, at vores anbefalinger er formet under hensyntagen til de balancer, som er helt cen-

trale, når vi beskæftiger os med nogle af de mennesker i Danmark, som har mest behov for

støtte for at kunne trives og realisere deres individuelle potentialer. Men vi håber at have le-

veret et solidt bidrag til bedre styringsmuligheder og dermed et bedre grundlag for politiske

prioriteringer af vores fælles velfærd på socialområdet, så vi også fremadrettet har et sikker-

hedsnet, der står klar til at gribe os, hvis behovet opstår.

til

Formand for Ekspertudvalget på socialområdet

Torben Tranæs

ril

Jeg vil gerne takke interessenter på området – både kommuner, leverandører af sociale ind-

satser, civilsamfund og følgegruppen – for alle de gode input, som vi har fået, og som har

været med til at kvalificere vores arbejde. Derudover ønsker vi at takke de forskere og profes-

sionelle, der har fremlagt vigtig viden, forskningsresultater og analyser. I har alle leveret vær-

difulde input til vores arbejde og bidraget til at sikre, at vi hele tiden har haft de mange hen-

syn og dilemmaer i forhold til borgerens behov for øje i vores arbejde.

Det er imidlertid også et helt centralt princip for Ekspertudvalget, at kommunerne er nødt til at

kunne prioritere økonomisk og politisk, herunder skal der være reel mulighed for at fastsætte

lokale serviceniveauer. Det har derfor været vigtigt for Ekspertudvalget hele tiden at balan-

cere vores anbefalinger med henblik på at sikre både faglig og økonomisk bæredygtighed. I

vores optik forudsætter det, at der i højere grad skal sikres rum for en politisk og økonomisk

prioritering. Både inden for socialområdet og på tværs af velfærdsområderne.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Indhold

Kapitel 1. Ekspertudvalget på socialområdet

........................................................................9

1.2

1.3

1.4

Ekspertudvalgets overvejelser om opgaven ...................................................................12

Følgegruppens inddragelse i Ekspertudvalgets arbejde ................................................14

Samlet oversigt over Ekspertudvalgets anbefalinger .....................................................15

1.4.1 Målgruppestørrelser og udgifter ......................................................................................16

2.1

2.2

2.3

2.4

Lokale prioriteringsmuligheder og serviceniveau ...........................................................26

Tydeliggørelse af de overordnede principper i sociallovgivningen .................................30

Tydeliggørelse af rækkevidden for de enkelte reglers anvendelse ................................33

Styringsmuligheder på botilbudsområdet .......................................................................36

borgere med særligt komplekse behov og udadreagerende adfærd .............................44

2.3.1 Klarhed om rammerne for reglernes anvendelse ...........................................................34

2.4.1 Nye rammer for kapacitetsstyring og etablering af botilbudspladser til

2.4.2 Udvikling af nyt takstsystem ...........................................................................................47

2.4.3 Hensigtsmæssig udvikling af botilbudskapaciteten ........................................................50

2.4.5 Revision af magtanvendelsesreglerne............................................................................57

2.4.6 Styringsudfordringer på krisecenterområdet ..................................................................61

Kapitel 3. Styrket forebyggelse på socialområdet

.............................................................65

3.2

Bedre støtte til udsatte unge i overgangen til voksenlivet ..............................................70

Opbygning og udbredelse af viden om forebyggende indsatser ....................................77

2.4.4 Bedre understøttelse af match mellem borger og botilbud.............................................53

3.3

3.4

Kapitel 4. Fokus på kerneopgaven

.......................................................................................81

4.1

Regelforenklinger i sagsbehandlingen og mere tid til kerneopgaven .............................83

Forenkling af tilsyn gennem ny model for socialtilsynets tilsyn med sociale tilbud ........86

4.2

Forsøg med resultatbetalingsfond ..................................................................................74

3.1

Tidlige indsatser til børn, unge og familier med særlige behov ......................................66

til

ril

2.2.1 Revision af serviceloven .................................................................................................30

Kapitel 2. Muligheder for prioritering og styring

.................................................................23

1.4.2 Kvalitative potentialevurderinger.....................................................................................19

1.1

Udfordringsbilledet – Ekspertudvalgets refleksioner ......................................................10

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 5. Styrket fokus på en virksom socialpolitik

..........................................................93

5.1

5.2

5.3

En ny og sammenhængende forskningsstrategi på socialområdet................................94

Et bedre datagrundlag på socialområdet ........................................................................98

En styrket formidling og anvendelse af viden i praksis .................................................100

Kapitel 6. Progression og livskvalitet for borgeren

.........................................................105

6.1

6.2

Fortsat omstilling mod principperne i

recovery-orienteret rehabilitering

.......................107

Styrket fokus på livskvalitet og progression ..................................................................110

Appendiks B.

Ekspertudvalgets sammensætning ...............................................................119

til

Litteraturliste

........................................................................................................................127

Appendiks D.

Eksempler på principafgørelser fra Ankestyrelsen i 2017-2022....................125

møder med følgegruppen ..............................................................................121

ril

Appendiks C.

Oversigt over følgegruppens sammensætning samt Ekspertudvalgets

Appendiks A.

Kommissorium ...............................................................................................115

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

til

ril

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

til

ril

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 1. Ekspertudvalget på

socialområdet

Ekspertudvalget har som led i sit arbejde afholdt 16 møder. Samtidig har Ekspertudvalget

inddraget en bred kreds af interessenter i form af en række følgegruppemøder i efteråret

2023 og starten af 2024, ligesom interessenter på området har bidraget gennem løbende

møder, besøg, oplæg, konferencer mv.

Ekspertudvalget udgav i maj 2023 sin første delrapport, der primært havde til formål at foku-

sere på udgiftsudviklingen og økonomistyringen. Delrapporten indeholdt, foruden en kortlæg-

ning af udgiftsdrivere, 11 anbefalinger, herunder fem pejlemærker for ambitionerne på områ-

det og det videre arbejde med kommissoriets spor 1 (Ekspertudvalget på socialområdet

2023). Ekspertudvalget har efterfølgende arbejdet videre i alle kommissoriets fem spor om

forebyggende indsatser, fokus på kerneopgaven, indsatser som virker, og progression samt

pejlemærkerne (udgiftsstyring) fra første delrapport med henblik på at afslutte sit arbejde og

formidle sine samlede anbefalinger i denne endelige rapport.

til

På den baggrund blev Ekspertudvalget nedsat med formand, medlemmer, kommissorium og

sekretariat i maj 2022. Regeringen gav udvalget til primo 2023 til at komme med anbefalinger

til, hvordan man kan sikre en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet.

Udvalgets arbejde er imidlertid blevet forsinket, blandt andet som følge af folketingsvalget i

2022. Det har derfor været nødvendigt at fokusere udvalgets arbejde samt udskyde tidspunk-

tet for den endelige afrapportering til foråret 2024.

Vi skal vide, hvad der driver udviklingen i udgifterne og borgernes indsatser

Vi skal vide hvilken forebyggelse, der kan hjælpe borgeren, før problemerne vokser

Fokus på kerneopgaven

Vi skal gøre det, der virker

Progression for borgeren

ril

Ekspertudvalget på socialområdet blev nedsat i forbindelse med Aftale om kommunernes

økonomi for 2022, hvor det fremgik, at: ”Regeringen

og KL er enige om at nedsætte et ek-

spertudvalg med inddragelse af faglige eksperter og forskningsmiljøer på socialområdet, som

skal give anbefalinger til, hvordan man kan sikre en bæredygtig faglig og økonomisk udvik-

ling på socialområdet.”

Kommissoriet indeholder følgende spor,

jf. appendiks A:

Ekspertudvalget på socialområdet

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 1

Ekspertudvalget på socialområdet

1.1 Udfordringsbilledet – Ekspertudvalgets refleksioner

Socialområdet er et kernevelfærdsområde, og det har i de senere år været kendetegnet ved

store udgiftsstigninger fra år til år. Udviklingen udfordrer den faglige og økonomiske bære-

dygtighed på området. Konkret er udgifterne til socialområdet steget med 4,5 mia. kr. fra

2018 til 2022

(Social-, Bolig- og Ældreministeriet 2024a). Det er en større udgiftsstigning end

på fx ældreområdet

, hvor der de seneste år i økonomiaftalerne mellem KL og regeringen er

politisk prioriteret at kompensere for det demografiske træk, herunder som følge af, at antallet

af ældre borgere stiger.

Den samlede udgiftsstigning på socialområdet er sket uden et tilsvarende politisk aftalt løft af

området. Socialområdet er dermed det velfærdsområde, hvor udgifterne er steget mest. Den

uprioriterede udgiftsudvikling på socialområdet har derfor, alt andet lige, blandt andet forud-

sat omprioriteringer på tværs af de øvrige kommunale serviceområder. Det giver udfordringer

i forhold til prioriteringer – både inden for socialområdet og på tværs af velfærdsområder.

Ekspertudvalget vurderer overordnet set, at en faglig og økonomisk bæredygtig socialpolitik

kræver, at stigende udgifter er bestemt af et politisk ønske om et øget serviceniveau på det

konkrete område. Ekspertudvalget vurderer, at det politiske prioriteringsrum lokalt og dermed

muligheden for at tilpasse til lokale behov i praksis er for snævert i dag, og at udviklingen i

stedet drives af andre faktorer uden for politisk prioritering,

jf. nedenfor.

Det bemærkes, at so-

cialpolitikken ikke automatisk bliver bæredygtig, fordi rammerne understøtter et politisk hand-

lerum, der svarer til udfordringerne. Rammerne skal også udfyldes fagligt og økonomisk hen-

sigtsmæssigt. Men et snævert lokalt handlerum begrænser mulighederne for prioritering

både på socialområdet og mellem velfærdsområderne, herunder også mulighederne for at

investere i forebyggelse og faglig udvikling.

2023-priser.

Udgifterne til ældreområdet er fra 2018-2022 steget med 5,5 mia. kr. Heraf kan op til 2,1 mia. kr. dog henføres

til tidligere års finanslovsløft, som er omlagt til den kommunale serviceramme. Når der tages højde herfor, er so-

cialområdet derfor det velfærdsområde, hvor udgifterne er steget mest.

Ekspertudvalget på socialområdet

til

Det er ikke den enkelte borgers behov for hjælp og støtte, som Ekspertudvalget vil udfordre.

Det er i stedet et komplekst samspil af en række forhold vedrørende indretningen og organi-

seringen af indsatsen, som der er behov for at se nærmere på.

Arbejdet i Ekspertudvalget har afdækket, at der både sker en stigning i antal modtagere af

sociale indsatser og i udgifterne hertil. Udgiftsstigningerne kan dog ikke alene forklares af, at

der er kommet flere modtagere (se bilag 1). En stor del af udgiftsstigningerne kan henføres til

botilbudsområdet, som udgør 54 pct. af den samlede udgiftsstigning fra 2018 til 2022, samti-

dig med at de gennemsnitlige udgifter pr. modtager stiger (se bilag 24). Herunder ses også

en mindre gruppe af borgere på botilbud, som modtager meget dyre sociale indsatser (se bi-

lag 15). Samtidig kan data ikke vise, om de stigende udgifter har ført til stigende kvalitet. De

stigende udgifter til socialområdet og herunder særligt botilbudsområdet har kommunerne

skullet finde råderum til inden for allerede fuldt disponerede kommunale budgetter.

ril

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 1

Ekspertudvalget på socialområdet

Ekspertudvalget vurderer endvidere, at der ikke altid er den nødvendige klarhed om, hvad

retstilstanden på socialområdet er. Det hæmmer både de lokale prioriteringsmuligheder og

dialogen mellem borger og kommune. Lovgivningen på socialområdet er kendetegnet ved at

være en rammelovgivning, hvorfor der er et vist fortolkningsrum. Det indebærer, at retstilstan-

den ofte først konkretiseres gennem ankesystemet, hvor der nødvendigvis skal tages stilling

til rækkevidden af lovbestemmelserne. Samlet indebærer det, at rækkevidden af de enkelte

bestemmelser ikke altid på forhånd er klar for hverken de kommunale sagsbehandlere eller

for borgerne, der potentielt skal modtage indsatserne, herunder hvorvidt økonomi kan indgå

som et sagligt hensyn i afgørelserne. En rammelovgivning med formuleringer, som efterlader

store fortolkningsrum, stiller samtidig store krav til de lokalt formulerede prioriteringer og den

lokale forvaltningspraksis i forhold til forudgående forventningsafstemning om, hvad borgeren

kan få af hjælp og støtte, og vil i sidste ende altid rumme en vis usikkerhed herom. Det ska-

ber potentiale for et unødigt højt konfliktniveau mellem borger og kommune, som ikke gavner

nogen – tværtimod tager det tid fra kerneopgaven og kan føre til en dårlig borgeroplevelse af

systemet.

Derudover vurderer Ekspertudvalget, at der i dag findes en række øvrige hindringer for at

sikre en fagligt og økonomisk bæredygtig udvikling af socialområdet. En effektiv drift og høj

faglighed på socialområdet hæmmes blandt andet af manglende viden om, hvilke indsatser

der virker og under hvilke forhold. Mere viden om, hvad der virker for udsatte borgere, er en

til

Markedslogikken vurderes særligt ikke at holde i forhold til indsatser til den mindre gruppe af

borgere med behov for de mest specialiserede indsatser. Det skyldes blandt andet, at kom-

munernes prioriteringsrum i sagens natur er meget begrænset, fordi der ofte kun er en eller

meget få relevante tilbud at vælge mellem til de borgere, der har de mest komplekse behov.

Kommunerne er derfor ofte i det konkrete valg nødt til at benytte de tilbud, der er, uanset om

de er omkostningseffektive eller yder en kvalitet, der matcher udgiften. Dette skyldes grund-

læggende, at målgruppen er lille og behovene meget komplekse, hvorfor egentlig konkur-

rence blandt flere uafhængige udbydere hverken er realistisk eller samfundsøkonomisk øn-

skeligt.

ril

En række forhold vedrørende sammenhæng mellem pris og indsats og kapaciteten vurderes

at hæmme mulighederne for at høste de prisregulerende fordele ved konkurrence på botil-

budsområdet i bred forstand. Det vurderes ikke, at den gældende styringsmodel i tilstrække-

lig grad understøtter fleksibilitet og udvikling på området. Nogle begrænsninger er en følge af

internationale konventioner, men langt fra alle. Dertil kommer, at kombinationen af et omkost-

ningsbaseret takstsystem og et tilsyn med sociale tilbud med et særligt kvalitetsscoringssy-

stem indebærer incitamenter til at øge indsatser og standarder og dermed drive udgifterne

opad. Samtidig er kommunernes mulighed for kapacitetsstyring begrænset – særligt når det

kommer til ikke offentlige tilbud – hvorfor der er udfordringer med at sikre, at botilbudskapaci-

teten matcher behovet herfor givet borgernes udfordringer.

Ekspertudvalget på socialområdet

Mulighederne for at foretage lokale prioriteringer er særligt udfordret på botilbudsområdet.

Botilbudsområdet fungerer i dag principielt under markedslignende vilkår med henblik på at

høste de effektiviseringsgevinster mv., der følger af konkurrence på markedet. Ekspertudval-

get vurderer imidlertid, at en række forhold i den markedslogik, som gælder på botilbudsom-

rådet, ikke holder i virkeligheden.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 1

Ekspertudvalget på socialområdet

1.2 Ekspertudvalgets overvejelser om opgaven

Med udgangspunkt i dette udfordringsbillede fremlægger Ekspertudvalget på socialområdet

med denne rapport sine samlede anbefalinger til, hvordan en bæredygtig faglig og økono-

misk udvikling på socialområdet kan understøttes.

Socialområdet dækker bredt og omfatter børn, unge og voksne med fysiske eller psykiske

funktionsnedsættelser eller i socialt udsatte positioner. Det dækker samtidig over indsatser,

der favner alt fra midlertidig og lettere støtte til meget omfattende indsatser med støtte døg-

net rundt. Formålet er, at borgere med behov for sociale indsatser får den rette hjælp og

støtte med henblik på at forløse den enkelte borgers potentiale. Socialområdet udgør således

en af grundpillerne i det danske velfærdssamfund, hvilket har været et vigtigt fundament for

Ekspertudvalgets arbejde.

Det er en præmis i kommissoriet, at anbefalingerne skal bidrage til at sikre en socialpolitik,

der virker, og som hjælper den enkelte og forholder sig til de rammer, som kommunerne er

underlagt – lovgivningsmæssigt, styringsmæssigt og økonomisk. Det er endvidere en præ-

mis, at kommunerne prioriterer pengene på tværs af alle kommunale velfærdsområder og at

midlerne, der anvendes inden for det specialiserede socialområde, skal anvendes, så indsat-

serne bedst muligt understøtter udsatte borgeres behov og udvikling, mens de øvrige vel-

færdsområder sikrer ydelser til alle kommunens borgere, såsom dagtilbud til børn, skole og

ældrepleje. Samtidig er det en central præmis, at anbefalingerne skal pege på konkrete sty-

ringsgreb i forhold til at håndtere udgiftsudviklingen på socialområdet. Endeligt skal anbefa-

lingerne være neutrale for de offentlige finanser på lang sigt.

Ekspertudvalget på socialområdet

til

Ovenstående udfordringsbillede er blandt andet baseret på Ekspertudvalgets anbefalinger i

delrapport 1 fra maj 2023 (Ekspertudvalget på socialområdet 2023). Ekspertudvalget har så-

ledes arbejdet videre med afsæt i arbejdet, der lå til grund for delrapport 1, og anbefalingerne

i denne endelige afrapportering er derfor afledt af, at Ekspertudvalget har dykket yderligere

ned i de forskellige problemstillinger.

ril

Endelig mener Ekspertudvalget, at der i dag er et for begrænset fokus på forebyggelse af

borgernes sociale udfordringer og deraf behov for indsatser, ligesom der er behov for i ud-

formningen af socialpolitikken at sikre mere fokus på kerneopgaven, herunder særligt at

undgå krav til eksempelvis unødig administration, unødige registreringer og unødig doku-

mentation, der tager tid fra medarbejdernes udøvelse af kerneopgaven.

forudsætning for en endnu større faglighed på området, en mere evidensbaseret og effektiv

socialpolitik, en bedre dialog mellem myndighed og borger og er også en forudsætning for

øgede styringsmuligheder i tilrettelæggelsen af socialområdet lokalt og nationalt. Når vi

mangler den grundlæggende viden om, hvad der virker, så medfører det en risiko for, at bor-

gerne ikke får den indsats, der er den bedste hjælp i deres konkrete tilfælde, og derudover

medfører det en risiko for, at samfundet spilder værdifulde ressourcer på indsatser, der ikke

virker bedst muligt.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 1

Ekspertudvalget på socialområdet

Ekspertudvalget er gået ambitiøst til opgaven med henblik på at komme med anbefalinger,

der vil gøre en reel forskel. Ekspertudvalget har derfor afdækket strukturelle udfordringer i

kommissoriets spor via en række analyser samt i dialog med aktører og interessenter på om-

rådet.

Som beskrevet ovenfor er der tale om et komplekst udfordringsbillede, som ikke kan reduce-

res til enkelte faktorer. Det gælder blandt andet institutionelle faktorer, som visse steder be-

grænser det kommunale prioriteringsrum, markedsfejl, som er fordyrende for visse indsatser,

og i den konkrete lovgivning, som visse steder enten medfører et uforholdsmæssigt stort res-

sourceforbrug eller skaber en konfliktfyldt dialog mellem borger og kommune. Visse steder

kan lovgivningen endvidere udgøre en hæmsko for tilrettelæggelsen af effektive, faglige ind-

satser, ligesom lovgivningens kompleksitet eller fejl i kommunernes sagsbehandling kan

Ekspertudvalget finder det afgørende, at en central værdi som retssikkerhed, og at indsat-

serne modsvarer borgernes støttebehov er tænkt med i de konkrete løsningsforslag. Det er

blandt andet vigtigt, at kommunerne har mulighed for at yde støtte og hjælp, som virker, og i

en intensitet, som vurderes at svare til borgerens konkrete behov. Samtidig er det en præmis,

at alle Ekspertudvalgets anbefalinger holder sig inden for rammerne af de internationale kon-

ventioner, som Danmark har tilsluttet sig. Endelig har det været en bunden opgave, at social-

området skal være økonomisk og fagligt bæredygtigt, og det skal være muligt at prioritere lo-

kalt både fagligt og økonomisk. De samlede anbefalinger er udviklet under balancering af

disse hensyn, som visse steder indeholder svære dilemmaer.

til

Ekspertudvalget udtaler sig derfor alene om, hvordan et sådant prioriteringsrum kan sikres

både i forhold til konkrete styringsgreb og ved at bringe fokus på de indsatser, som virker, og

hvordan rammerne kan understøtte, at ressourcerne bruges på kerneopgaven. Samtidig har

der været et solidt fokus på, at rammerne skal understøtte tid til kerneopgave og virknings-

fulde indsatser samt – hvor det er muligt – bidrage til forebyggelse og progression for bor-

gerne.

ril

En politisk prioritering forudsætter imidlertid, at kommunerne inden for rammerne af den soci-

ale lovgivning har mulighed for at fastsætte og anvende lokale serviceniveauer, hvilket i prak-

sis er udfordret i dag. Manglende prioriteringsmuligheder betyder manglende mulighed for at

anvende de afsatte midler til størst mulig gavn for borgerne på tværs af de kommunale vel-

færdsområder, som påpeget ovenfor. Det er udvalgets vurdering, at ændrede rammevilkår for

socialområdet vil kunne give mere omsorg og et bedre liv til borgerne for de samme midler.

Der skal være lovgivnings- og forvaltningsmæssige rammer, der både formelt og i praksis gør

det muligt for kommunerne at vedtage og gennemføre politiske prioriteringer generelt på vel-

færdsområderne – både de specialiserede og de almene velfærdsområder. Dette følger i

princippet af det kommunale selvstyre på området, som er en præmis for Ekspertudvalgets

arbejde.

Ekspertudvalget på socialområdet

Ekspertudvalget har ikke haft til opgave at forholde sig til, om der skal bruges færre eller flere

penge på socialområdet eller andre velfærdsområder. Ekspertudvalget hverken kan eller skal

tage stilling til dette, da det er en politisk prioritering. Ligeledes hverken kan eller skal Ek-

spertudvalget fastsætte det optimale udgiftsniveau for socialområdet. De spørgsmål er alene

op til de valgte politikere at prioritere.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 1

Ekspertudvalget på socialområdet

1.3 Følgegruppens inddragelse i Ekspertudvalgets arbejde

Der har været afholdt syv møder mellem Ekspertudvalget og følgegruppen, hvor følgegrup-

pen blandt andet har haft mulighed for at videregive deres perspektiver til udfordringsbilledet

for de enkelte spor.

Følgegruppen har gennem dens brede sammensætning bidraget med nuanceret viden set

fra forskellige perspektiver om, hvordan indretningen af socialområdet virker i praksis, herun-

der hvordan indretningen af området kan medføre udfordringer for borgerne i deres daglig-

dag og medføre styringsmæssige uhensigtsmæssigheder, som kommunerne skal håndtere i

deres daglige praksis.

Følgegruppen har, ud over mulighed for at pege på udfordringer, også haft mulighed for at

bibringe Ekspertudvalget deres løsningsforslag. Følgegruppen har ikke været inddraget i ud-

formning af de konkrete anbefalinger i rapporten og kan således ikke tages til indtægt for rap-

portens indhold eller de konkrete anbefalinger.

Følgegruppen har ikke set anbefalingerne eller rapporten i øvrigt inden offentliggørelsen.

Men Ekspertudvalget har ønsket, at følgegruppen har mulighed for at fremsende deres be-

mærkninger til rapporten, efter at rapporten er præsenteret. Disse inputs offentliggøres på

Ekspertudvalgets hjemmeside, hvor også selve rapporten med tilhørende bilag er at finde.

Derudover har følgegruppen løbende haft mulighed for at fremsende skriftlige bemærkninger

til arbejdet, blandt andet som opfølgning på følgegruppemøderne. Ekspertudvalget har ind-

draget perspektiverne fra gode og konstruktive drøftelser i deres arbejde.

Ekspertudvalget på socialområdet

til

ril

Det fremgår af Ekspertudvalgets kommissorium, at en følgegruppe bestående af brugerorga-

nisationer, brancheorganisationer og faglige organisationer på området skal følge Ekspertud-

valgets arbejde (se appendiks A). Sigtet har været, at følgegruppen kunne bidrage til at kvali-

ficere arbejdet i Ekspertudvalget. Følgegruppen har bestået af 30 forskellige organisationer

og aktører, som alle har relevant viden og væsentlig indsigt i udfordringerne på socialområ-

det. Følgegruppen er sammensat med afsæt i de organisationer, som også udgjorde følge-

gruppen til evalueringen af det specialiserede socialområde (Social- og Ældreministeriet

2022). De konkrete organisationer fremgår af appendiks C.

have indgribende virkning på og konsekvenser for en voksen, en families eller et barns liv.

Fortolkningen af Danmarks konventionsretslige forpligtelser har desuden sat naturlige græn-

ser for Ekspertudvalgets mulighedsrum. Dertil kommer, at der fortsat mangler viden om både

indsatsers udgifter og virkning, hvilket blandt andet hæmmer muligheden for at tildele bor-

gere effektive forebyggende indsatser samt kommunernes udgiftsstyring.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 1

Ekspertudvalget på socialområdet

1.4 Samlet oversigt over Ekspertudvalgets anbefalinger

Med afsæt i udfordringsbilledet og præmisserne for Ekspertudvalgets arbejde, der er beskre-

vet ovenfor, har Ekspertudvalget udarbejdet nedenstående 19 anbefalinger. Anbefalingerne

uddybes og motiveres i kapitlerne 2-6.

Som nævnt har Ekspertudvalget endvidere præsenteret 11 anbefalinger i første delrapport.

Heraf havde fem anbefalinger karakter af pejlemærker for Ekspertudvalgets videre arbejde.

En række af anbefalingerne i kapitel 2 er et resultat af det videre arbejde med pejlemær-

kerne. De øvrige seks anbefalinger fra første delrapport fremgår af boks 1.1.

Boks 1.1

Oversigt over anbefalinger

Spor 1. Vi skal vide, hvad der driver udviklingen i udgifterne og borgernes indsatser

2. Anbefaling om tydeliggørelse af rækkevidden for de enkelte reglers anvendelse

med særligt komplekse behov og udadreagerende adfærd

4. Anbefaling om udvikling af nyt takstsystem for socialområdet

5. Anbefaling om hensigtsmæssig udvikling af botilbudskapaciteten

7. Anbefaling om revision af magtanvendelsesreglerne

8. Anbefaling om bedre styring på krisecenterområdet

6. Anbefaling om bedre understøttelse af match mellem borger og botilbud

Spor 2. Vi skal vide hvilken forebyggelse, der kan hjælpe borgeren, før problemerne vokser

9. Anbefaling om øget fleksibilitet for tilpasning af forebyggende indsatser efter barnets lov

10. Anbefaling om større fokus på understøttelse af overgangen til voksenlivet for udsatte unge

12. Anbefaling om opbygning og udbredelse af viden om forebyggende indsatser

Spor 3. Fokus på kerneopgaven

14. Anbefaling om forenkling af tilsyn gennem ny model for socialtilsynets tilsyn med sociale tilbud

Spor 4. Vi skal gøre det, der virker

15. Anbefaling om en ny og sammenhængende forskningsstrategi på socialområdet

16. Anbefaling om en ny data- og digitaliseringsstrategi på socialområdet for 2025-2030

17. Anbefaling om en styrket formidling og anvendelse af viden i praksis på socialområdet

Spor 5. Progression for borgeren

18. Anbefaling om en fortsat omstilling mod principperne i den socialfaglige tilgang recovery-orienteret

rehabilitering på det samlede sociale voksenområde

19. Anbefaling om at afdække erfaringerne med at anvende standardiserede mål, som kan bruges

til at følge borgerens livskvalitet og progression

11. Anbefaling om etablering af en statslig resultatbetalingsfond

13. Anbefaling om regelforenklinger i sagsbehandlingen og mere tid til kerneopgaven

til

3. Anbefaling om nye rammer for kapacitetsstyring og etablering af botilbudspladser til borgere

ril

1. Anbefaling om revision af serviceloven

Ekspertudvalget på socialområdet

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 1

Ekspertudvalget på socialområdet

Boks 1.1 (fortsat)

Oversigt over anbefalinger

Anbefalinger fra Ekspertudvalgets første delrapport

1. Anbefaling om eftersyn af tilsyn med sociale tilbud

2. Anbefaling om indførelse af takstloft på områder med selvmøderprincip

3. Anbefaling om indførelse af beløbsgrænse for alternative tilbud

4. Anbefaling om at styrke udbygningen af den kommunale botilbudskapacitet

5. Anbefaling om nytænkning af reglerne om merudgiftsydelse

6. Anbefaling om sikring af bedre viden og data

Ekspertudvalget på socialområdet

Det er vigtigt at understrege, at oplysningerne i tabel 1.1 ikke er måltal eller potentialebereg-

ninger, men alene et stiliseret eksempel på hvilke baser, som udvalgte forslag kan omfatte.

De angivne størrelsesordener kan således ikke anvendes til at skønne over effekten af et for-

slag mv.

til

For at illustrere hvor stor en del af socialområdet, anbefalingerne potentielt vedrører, er der i

nedenstående tabel 1.1 for hver enkelt anbefaling angivet målgruppestørrelse og udgiftsbase

for det område, som anbefalingen vedrører. Der er alene oplyst sådanne størrelsesordener

for anbefalingerne under spor 1 samt anbefalingen vedrørende tilsyn under spor 3.

1.4.1 Målgruppestørrelser og udgifter

Ekspertudvalgets anbefalinger sætter retning for nye initiativer. De fleste anbefalinger inde-

holder imidlertid ikke konkrete modeller med klart afgrænset indhold. Det fremgår fx ikke,

hvad der skal indgå i en ny takstmodel, og hvordan de forskellige elementer skal hænge

sammen, eller forslag til på hvilket niveau et takstloft skal fastsættes. Samtidig er datagrund-

laget, herunder tilgængeligheden af data på individniveau, ufuldstændigt. Det udgør en udfor-

dring, dels for tilbundsgående analyser på socialområdet, dels for beregningen af konkrete

potentialer. Det er derfor ikke muligt at skønne over de økonomiske potentialer ved anbefalin-

gerne. I stedet er der nedenfor angivet størrelsesordener for målgrupper og udgifter relateret

til de enkelte anbefalinger samt kvalitative potentialebeskrivelser for de anbefalinger, som

vurderes mest centrale i forhold til målet om at dæmpe udgiftsvæksten.

ril

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 1

Ekspertudvalget på socialområdet

Tabel 1.1

Størrelsesordener for målgruppe og udgiftsbase for de områder, anbefalingerne vedrører

Nr. Anbefaling

Revision af

serviceloven

Målgruppe

Der var i 2022 mere end 114.000 modtagere af

indsatser efter serviceloven på voksenområdet

Revisionen vil potentielt have betydning for alle

fremadrettede afgørelser efter serviceloven.

Tydeliggørelse af

rækkevidden for de

enkelte reglers

anvendelse

Der var i 2022 mere end 114.000 modtagere af

indsatser efter serviceloven på voksenområdet.

Tydeliggørelsen vil have betydning for fremadrettede

afgørelser efter de konkrete bestemmelser, hvis

rækkevidde tydeliggøres.

Der er identificeret ni principmeddelelser (se appen-

diks D), hvor en eventuel tilbagerulning på baggrund

af en juridisk vurdering vil kunne bidrage til at udgå

væsentlige fremtidige udgiftsstigninger.

Nye rammer for kapaci-

tetsstyring og etablering

af særlige botilbuds-

pladser til borgere med

særligt komplekse

behov og udadreage-

rende adfærd

Udvikling af nyt

takstsystem for

socialområdet

Udgiftsbase

Voksensocialområdet

udgjorde 40,5 mia. kr. i 2022

Voksensocialområdet

udgjorde 40,5 mia. kr. i 2022

til

Hensigtsmæssig

udvikling af

botilbudskapaciteten

Botilbudsområdet udgjorde

Samlet set havde 28.000 personer ophold på botil-

bud eller botilbudslignende botilbud i løbet af 2022. 22,2 mia. kr. i 2022.

Heraf havde ca. 14.700 ophold på et botilbudslig-

nende

tilbud. Sidstnævnte målgruppe forventes at være pri-

mær målgruppe for størstedelen af anbefalingens

indhold.

Der var i 2022 ca. 1.500 godkendte sociale tilbud på

voksenområdet.

Bedre understøttelse

af match mellem

borger og botilbud

Samlet set havde 28.000 personer ophold på botil-

bud eller botilbudslignende botilbud i løbet af 2022.

Det bemærkes, at antallet af sager om flytning uden

samtykke har ligget nogenlunde stabilt på knap 400

sager årligt de seneste år, hvor flytning i langt hoved-

parten af sagerne er tiltrådt. Dertil kommer et ukendt

antal sager, hvor kommunen i dag ikke ansøger om

flytning som følge af forventning om afslag efter de

gældende regler.

Magtanvendelsesreglerne har anvendelse ift. alle

modtagere af sociale indsatser, men vurderes

primært relevant ift. botilbudsområdet, hvor 28.000

personer i 2022 havde ophold på botilbud eller

botilbudslignende tilbud. Hyppig anvendelses af

reglerne vurderes primært at vedrøre en mindre del

af modtagerne af botilbud.

Alle sociale indsatser takstfastsættes på baggrund af Botilbudsområdet udgjorde

samme takstsystem. Anbefalingen forventes dog

22,2 mia. kr. i 2022.

primært at vedrøre botilbudsområdet, hvor der i løbet

af 2022 var 28.000 personer med ophold på botilbud

eller botilbudslignende botilbud.

Samlet set havde 28.000 personer ophold på botil-

bud eller botilbudslignende botilbud i løbet af 2022.

Anbefalingen sigter dog kun på en mindre andel af

denne gruppe – de borgere med de mest komplekse

behov og udadreagerende adfærd, som med usikker-

hed vurderes at være mindre end 10 pct. af den sam-

lede gruppe af modtagere af botilbud.

ril

Revision af magt-

anvendelsesreglerne

Botilbudsområdet udgjorde

22,2 mia. kr. i 2022.

Analyse fra KL viser, at de

1.700 personer med de

dyreste indsatser koster 5

mia. kr. (KL 2023b).

Botilbudsområdet udgjorde

22,2 mia. kr. i 2022.

På tværs af kommunerne

varierer udgifterne til botilbud

pr. indbygger i kommunen

med en faktor 2.

Botilbudsområdet udgjorde

22,2 mia. kr. i 2022.

Ekspertudvalget på socialområdet

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 1

Ekspertudvalget på socialområdet

Tabel 1.1 (fortsat)

Størrelsesordener for målgruppe og udgiftsbase for de områder, anbefalingerne vedrører

Nr. Anbefaling

Bedre styring på

krisecenterområdet

Målgruppe

2.737 kvinder havde i løbet af 2022 et ikke-anonymt

ophold på et krisecenter efter servicelovens § 109.

Den gennemsnitlige opholdslængde på krisecenter var

i 2022 87 dage.

Udgiftsbase

Krisecentre efter

servicelovens § 109 ud-

gjorde i 2022 0,6 mia. kr.

Anm.: Opgørelserne omfatter personer, der indgår i befolkningsregisteret enten primo eller ultimo året, og som er 18 år

eller derover ultimo året. Vedr. nr. 1-2: Opgørelsen af antal modtagere af indsatser efter serviceloven på voksen-

området er baseret på 95 kommuner. Der er opregnet til landsplan på baggrund af indbyggertal og der kan derfor

være en vis usikkerhed forbundet med tallene. Vedr. nr. 3-7: Botilbud omfatter botilbud til midlertidigt ophold (SEL

§ 107), botilbud til længerevarende ophold (SEL § 108) og socialpædagogisk støtte (SEL § 85) i botilbudslignende

tilbud (omfattet af § 4, stk. 1, nr. 3, i lov om social tilsyn). Vedr. nr. 5: Tilbud til botilbud og botilbudslignende tilbud

på Tilbudsportalen ultimo året. Omfatter botilbud til hhv. længerevarende ophold (SEL § 108) og midlertidigt op-

hold (SEL § 107) samt botilbudslignende tilbud efter §§ 83-87, 97, 98 og 102 i serviceloven, der under visse betin-

gelser leveres i andre boligformer end tilbud efter serviceloven for eksempel i en almenbolig. Vedr. nr. 8: Kvinder

på 18 år og derover, som havde ophold på et kvindekrisecenter efter servicelovens § 109 på et tidspunkt i løbet af

året. Opgørelsen af det gennemsnitlige opholdslængde omfatter ikke kvinder med anonyme ophold. Vedr. nr. 14:

Tilbud og afdelinger på Tilbudsportalen pr. 31.12.2022. Der er lanceret en ny Tilbudsportal den 11. juni 2019. Der

var udfordringer med datakvaliteten for visse tilbud i den tidligere Tilbudsportal, bl.a. i forhold til at reelt ophørte

tilbud fortsat fremgik som aktive på Tilbudsportalen. Opgørelserne tager derfor udgangspunkt i data fra den nye

Tilbudsportal. Friplejeboliger efter Friplejeboligloven indgår ikke i opgørelsen. Der er foretaget en frasortering af

tilbud, som vurderes ikke at tilhøre tilbudsportalen.dk.

Kilde: Egne beregninger på Danmark Statistiks data og data fra Tilbudsportalen, Socialpolitisk Redegørelse 2023 og

Ekspertudvalgets udgivelser på sm.dk.

Ekspertudvalget på socialområdet

til

ril

14 Forenkling af tilsyn

gennem ny model for

socialtilsynets tilsyn

med sociale tilbud.

Fremadrettet forventes anbefalingen også at kunne få

betydning for mænd, der tager ophold på krisecentre.

Der var i 2022 ca. 2.500 godkendte sociale tilbud på

Analysen af tilsyn med soci-

tværs af voksen-, unge- og børneområdet.

ale tilbud har på baggrund

af en opregning af oplysnin-

ger fra 466 sociale tilbud

estimeret, at de 1.253 tilbud

inden for analysens af-

grænsning på landsplan har

udgifter for 286 mio. kr. år-

ligt forbundet med tilsyns-

forløb på tværs af flere til-

synsmyndigheder. Socialtil-

synene udgør 55 pct. heraf

med 158 mio. kr. Der er

ikke foretaget en opregning

til alle sociale tilbud, der fø-

res tilsyn med, ligesom de

takstfinansierede udgifter til

socialtilsynene ikke indgår i

estimatet. Socialtilsynene

modtog i 2022 119 mio. kr. i

takstindtægter, som tilbud-

dene finansierer.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 1

Ekspertudvalget på socialområdet

1.4.2 Kvalitative potentialevurderinger

Med afsæt i Ekspertudvalgets identificerede udfordringer, herunder på botilbudsområdet, be-

skrives nedenfor kvalitative potentialer for de anbefalinger, som vurderes særligt at indeholde

potentiale for at imødekomme målsætningerne for Ekspertudvalgets arbejde. Potentialerne

vil i alle tilfælde afhænge af den konkrete udformning af løsningsmodellerne under anbefalin-

gerne.

De samlede anbefalinger vurderes overordnet set at pege i retning af en fagligt og økono-

misk mere bæredygtig model. Dette forudsætter dog, at en række af initiativerne på botil-

budsområdet vedrørende takster og kapacitet udformes, så det reelt bliver muligt at dæmme

op for fortsatte udgiftsstigninger. I forlængelse heraf vurderer Ekspertudvalget, at der ud over

de konkrete anbefalinger, som præsenteres her, kan blive behov for yderligere ændringer på

området, hvis det skal blive muligt at hindre yderligere udgiftsvækst på botilbudsområdet,

som ikke følger af eksplicitte politiske prioriteringer eller på anden vis er udtryk for lovgivers

intention.

Endelig kommer, at tydelighed om rækkevidden af de enkelte bestemmelser vil give et bedre

grundlag for forudsigelighed af, hvilke indsatser borgeren kan forventes at være i målgruppen

for. Det kan forventeligt have en afledt positiv effekt på samarbejdet mellem kommunen og

borgerne.

Botilbudsområdet

Ekspertudvalget har fire anbefalinger, der direkte retter sig mod udgiftsstigningerne, herunder

1) nye rammer for kapacitetsstyring og etablering af botilbudspladser til borgere med særligt

komplekse behov og udadreagerende adfærd, 2) udvikling af et nyt takstsystem, 3) en mere

hensigtsmæssig udvikling i sammensætningen af botilbudskapaciteten samt 4) en række til-

tag, der skal sikre fleksibilitet og kapacitetsudnyttelse samt understøtte et bedre match mel-

lem borger og tilbud. Dertil kommer øvrige anbefalinger, der retter sig mod øvrige forhold på

De samlede udgifter til voksensocialområdet udgjorde 40,5 mia. kr. i 2022 fordelt på mere

end 114.000 modtagere af sociale indsatser (Social-, Bolig- og Ældreministeriet 2024a). En

revision af serviceloven, herunder tydeliggørelse af de enkelte bestemmelsers rækkevidde

samt økonomi som et sagligt hensyn og retningslinjer herfor, vil have væsentlig betydning for

alle fremadrettede afgørelser efter serviceloven. Det kan få betydning for kommunernes ud-

giftsstyring. Dertil kommer, at en tydeligere lovgivning må forventes at mindske fortolknings-

rummet inden for lovgivningen og derved medføre mindre behov for principafgørelser, som

potentielt kan være fordyrende for kommunerne på områder, hvor det ikke er politisk priorite-

ret. I forlængelse heraf forventes anbefalingen vedrørende håndtering af ni konkrete gæl-

dende principmeddelelser at bidrage til at undgå væsentlige varige udgifter på potentielt flere

milliarder.

til

Tydeliggørelse af overordnede hensyn i serviceloven og de enkelte reglers rækkevidde

Ekspertudvalget anbefaler blandt andet en revision af serviceloven med henblik på at præci-

sere og modernisere gældende regler, samt at rækkevidden af de enkelte lovbestemmelser

fremadrettet tydeliggøres. Endvidere anbefaler Ekspertudvalget en gennemgang af en række

konkrete principmeddelelser med henblik på tydeliggørelse af retstilstanden herfor fremadret-

tet i lovgivningen samt øget vidensinddragelse i forhold til principmeddelelser.

ril

Ekspertudvalget på socialområdet

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 1

Ekspertudvalget på socialområdet

Botilbudsområdet udgjorde 22,2 mia. kr. i 2022 (Social-, Bolig- og Ældreministeriet 2024a).

Det svarer til 55 pct. af de samlede udgifter på voksenområdet, ligesom 54 pct. at udgiftsstig-

ningerne i perioden 2018-2022 kan henføres til dette område (se bilag 24).

Hvor effektive anbefalingerne vil være i forhold til at gøre det muligt at dæmpe udgiftsudvik-

lingen, vil afhænge af den konkrete udformning af de enkelte tiltag, herunder at tiltagene un-

derstøtter en mere effektiv konkurrence på pris samt kapacitetsstyring på det mest speciali-

serede område.

Øvrige anbefalinger, der kan understøtte en faglig og økonomisk bæredygtig udvikling

Udover ovennævnte temaer foreslår Ekspertudvalget en række anbefalinger i de øvrige ka-

pitler, der ligeledes vurderes at kunne bidrage til at dæmpe utilsigtet udgiftsvækst og under-

støtte det lokale styrings- og prioriteringsrum. Følgende anbefalinger vurderes at være sær-

ligt centrale. Anbefalingerne har overvejende langsigtet karakter i forhold til at kunne bidrage

til at dæmpe utilsigtet udgiftsvækst. Anbefalingen om tilsyn vurderes dog at kunne gennemfø-

res på kortere sigt.



Nye rammer for tilsyn med sociale tilbud:

Ekspertudvalget vurderer, at den nuvæ-

rende model for socialtilsynet, herunder kvalitetsmodellen og scoringssystemet i kombi-

nation med det nugældende takstsystem gennem incitamentsvirkninger bidrager til ud-

giftsvækst på botilbudsområdet. Ekspertudvalget foreslår derfor, at der gennemføres en

revision af rammerne for tilsyn med sociale tilbud. Det vurderes, at en ny model kan bi-

drage til at mindske udgiftsvækst, som ikke afspejler politiske prioriteringer. Dette blandt

andet ved at mindske incitamentet til at botilbuddene overimplementerer anbefalinger fra

socialtilsynene samt ved at reducere administrative ressourcer forbundet med tilsyn med

sociale tilbud, hvilket endvidere kan bidrage med mere tid til kerneopgaven.



Ekspertudvalget på socialområdet

Regelforenklinger i sagsbehandlingen:

Ekspertudvalget anbefaler, at det eksisterende

regel- og visitationsgrundlag for borgerstyret personlig assistance (BPA) og tabt arbejds-

fortjeneste forenkles på en hensigtsmæssig måde. Anbefalingen kan mindske uhensigts-

mæssigt ressource- og tidsforbrug på administrative opgaver for både myndigheder og

berørte borgere.

til

ril

Det vurderes, at de samlede anbefalinger på botilbudsområdet vil kunne bidrage til at dæmpe

udgiftsvæksten på området gennem en rimelig prissætning, effektiv konkurrence samt en

mere hensigtsmæssig kapacitetsudnyttelse. Det er samtidig en målsætning for Ekspertudval-

get, at implementeringen af de enkelte anbefalinger i forhold til botilbudsområdet bidrager til,

at borgerne fremadrettet i højere grad sikres et godt match mellem tilbud og borgerens be-

hov.

botilbudsområdet, fx anbefaling om revision af magtanvendelsesreglerne med henblik på at

give kommunerne bedre mulighed for at yde den omsorg, som borgeren har behov for, på en

økonomisk hensigtsmæssig måde. Endelig anbefaler Ekspertudvalget i forlængelse af anbe-

falingen i første delrapport om en lånepulje til etablering af kommunale botilbud generelt, at

der som led i udmøntningen afdækkes, hvorvidt der er behov for en fornyelse af lånepuljen.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 1

Ekspertudvalget på socialområdet



til

ril

Ekspertudvalget på socialområdet

Styrket forebyggelse:

Der er et potentiale i at understøtte anvendelsen at forebyggende

indsatser. Dette forudsætter dog viden om, hvad der udgør virkningsfulde indsatser, samt

om virkningen står mål med omkostningen, som indsatsen er forbundet med. Samtidig

vurderes der at være et vist potentiale i at understøtte øget fleksibilitet i mindre, tidlige

indsatser, så indsatsen nemmere kan justeres og målrettes den enkeltes behov.

Styrket vidensgrundlag:

Ekspertudvalget anbefaler øget udbredelse af eksisterende vi-

den, en ny forskningsstrategi på socialområdet samt en ny data- og digitaliseringsstrategi

for socialområdet. Anbefalingerne vurderes på lang sigt at kunne understøtte en bedre

faglig og økonomisk styring af socialområdet, herunder gennem mere viden om virknings-

fulde og omkostningseffektive indsatser m.v. Det bør fx kunne understøtte bedre match

mellem borger og indsats fremadrettet, hvilket samlet set bør kunne sikre at borgernes

behov imødekommes med mere omkostningseffektive løsninger.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

til

ril

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

I 2022 var der knap 194.000 personer, som modtog hjælp og støtte i form af en social indsats

efter serviceloven. Det svarer til knap 3,3 pct. af befolkningen. En opdeling af modtagere vi-

ser, at godt 79.000 er udsatte børn og unge i alderen 0-22 år, godt 63.000 er udsatte voksne,

og knap 59.000 er voksne med handicap. Det samlede antal modtagere er steget med ca.

23.000 personer fra 2018 til 2022, fordelt med ca. 10.000 flere børn og unge og ca. 13.000

flere voksne som får hjælp (Social-, Bolig- og Ældreministeriet 2024a).

De samlede offentlige udgifter til socialområdet er i samme periode steget fra 55,2 mia. kr. i

2018 til 59,7 mia. kr. i 2022,

jf. figur 2.1

figur 2.2.

Hertil tyder de foreløbige kommunale

regnskaber for 2023 på, at udgiftsvæksten fortsætter. Ved sammenligning af de to figurer

skal man være opmærksom på, at udgiftsvæksten på socialområdet særligt er drevet af vok-

senområdet, herunder stigende udgifter til botilbud på voksenområdet. De stigende udgifter til

botilbud til voksne kan ikke alene forklares af et stigende antal modtagere, grundet den be-

skedne stigning i antallet af botilbudspladser. I perioden er udgifterne til botilbud steget med

12 pct., mens antallet af borgere i botilbud er steget med 4 pct. (se bilag 24).

til

Socialområdet er et centralt område i det danske velfærdssamfund, som først og fremmest

skal sikre, at alle gribes, hvis de er i en situation, hvor de har behov for social støtte og hjælp.

Borgerne skal have hjælp og støtte i forhold til deres individuelle behov. I de senere år har vi

set, at udgiftsudviklingen på socialområdet er sket uafhængigt af de politiske prioriteringer,

hvilket ikke er en holdbar situation. Det har indsnævret kommunernes prioriteringsmuligheder

på tværs af områder og har dermed gjort det sværere at sikre den rette hjælp og støtte til alle.

Derfor er der behov for at se på kommunernes styringsmæssige vilkår. Ekspertudvalget vur-

derer, at det er centralt, at kommunernes muligheder for at foretage de borgernære priorite-

ringer, som de har ansvar for, styrkes med henblik på at sikre, at der fremadrettet er mulig-

hed for at hjælpe alle, der har behov for hjælp og støtte bedst muligt – både på socialområdet

og i velfærdssamfundet bredt set. Hvis vi ikke får sikret reelle prioriteringsmuligheder lokalt,

så risikerer vi i værste fald, at kommunerne ikke længere kan løfte deres fulde ansvar, og at

borgerne derfor ikke kan vide sig sikre på at få tilstrækkelig hjælp og støtte.

ril

Ekspertudvalget på socialområdet

Kapitel 2. Muligheder for prioritering

og styring

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 2

Muligheder for prioritering og styring

Figur 2.1

Modtagere af sociale indsatser efter

serviceloven, 2018-2022

1.000 personer

250

200

150

100

2018

2019

2020

2021

2022

1.000 personer

250

200

Figur

2.2

Udvikling i de samlede offentlige udgifter til

sociale indsatser, 2018-2022

Mia. kr.

150

100

2018

2020

2021

2019

2022

Anm.: Det samlede antal modtagere på tværs af børn, unge og voksne i figur 2.1 er opgjort som summen af antal

udsatte børn og unge og det unikke antal modtagere af sociale indsatser på voksenområdet. Nogle unge i

alderen 18-22 år, der modtager efterværn, fx i form af en opretholdt anbringelse uden for hjemmet, kan

også modtage en indsats på voksenområdet. Personer i efterværn kan derfor tælle dobbelt i det samlede

antal modtagere. Figur 2.2: 2023-priser.

Kilde: Egne beregninger på Danmarks Statistiks registerdata.

Figur 2.3

Analyserne viser, at

en absolutte og relative udgiftsstigning har været større på voksenom-

rådet end på børne- og ungeområdet. Mens udgifterne er steget med 0,9 mia. kr. (5,2 pct.)

på børne- og ungeområdet, er udgifterne steget med 3,6 mia. kr. på voksenområdet fra 2018

til 2022 (9,7 pct.),

jf. figur 2.3

figur 2.4,

og alene på botilbudsområdet er udgifterne steget

med 2,4 mia. kr. (12,4 pct.),

jf. tabel 2.1 (se side 38).

Mia. kr.

2018

Udgifter til socialområdet i perioden fra 2018 til

2022

Mia. kr.

til

Figur 2.4

Absolut og relativ ændring i udgifter i perioden

fra 2018 til 2022

Mia. kr.

Absolut ændring

(venstre akse)

Børn og unge

Pct. ændring

(højre akse)

Voksne

Pct.

2019

2020

2021

2022

Børne- og ungeområdet

Voksenområdet

Anm.: 2023-priser. Voksenområdet er opgjort som funktion 5.38.38-5.38.59. Børne- og ungeområdet er opgjort

som funktion 5.28.20-5.28.26.

Kilde: Egne beregninger på Danmarks Statistiks registerdata.

Ekspertudvalget på socialområdet

ril

Mia. kr.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 2

Muligheder for prioritering og styring

Ekspertudvalget offentliggjorde i maj 2023 en første delrapport vedrørende kommissoriets

spor 1 om udgiftsudviklingen på området med 11 anbefalinger. Ekspertudvalget noterer sig,

at seks af disse er afspejlet i

Aftale om kommunernes økonomi 2024,

som blev indgået mel-

lem regeringen og KL i foråret 2023,

jf. boks 2.1.

Ekspertudvalget noterer sig, at lovgivers intention har været, at den samlede prioriteringsop-

gave på velfærdsområderne skal være delt mellem det nationale niveau og kommunerne.

Det nationale niveau skal fastlægge rammerne for socialpolitikken på en måde, så kommu-

nerne reelt får den fleksibilitet, som kræves for, at kommunen kan levere en tilstrækkelig ser-

vice og foretage den nødvendige prioritering af socialområdet og de øvrige velfærdsområder.

Udgiftsudviklingen på socialområdet har blotlagt, at de eksisterende rammer ikke understøt-

ter og muliggør lokale politiske prioriteringer på socialområdet på lige fod med andre vel-

færdsområder, endsige understøtter et prioriteringsrum på tværs af velfærdsområderne.

til

Det er imidlertid Ekspertudvalgets opfattelse, at socialområdet har været under et voldsomt

udgiftspres igennem de senere år – også set uafhængigt af befolkningstilvækst – navnlig på

botilbudsområdet, uden at dette afspejler politiske valg truffet hverken lokalt eller nationalt.

Ekspertudvalget finder det vigtigt, at alle væsentlige ændringer i velfærdssamfundet, herun-

der hvor mange midler der bruges på hvilke områder, sker med et klart politisk mandat. Og

ligeledes, at de myndigheder, der er ansvarlige for at levere velfærden til borgerne, er udsty-

ret med et tilstrækkeligt handlerum for at kunne sikre, at resultatet bliver bedst muligt for bor-

gerne.

ril

Det er for Ekspertudvalget et centralt princip, at eventuelle udgiftsstigninger skal afspejle poli-

tiske prioriteter på enten nationalt eller kommunalt niveau. På kommunalt niveau kan kommu-

nalbestyrelsen eksempelvis vælge at bruge en større andel af budgettet på sociale indsatser,

fordi behovene blandt borgerne i kommunen er steget, og på nationalt niveau kan Folketinget

fx beslutte, at kommunerne skal løse flere eller tungere opgaver på socialområdet. I begge

tilfælde er der tale om tilsigtede udgiftsstigninger besluttet på de respektive politiske niveauer

og med tilhørende lovgivningsmæssige rammer for, hvad der skal kompenseres, og hvad der

ikke skal.

Ekspertudvalget på socialområdet

Analyserne har vist, at udgiftsstigningen på voksenområdet primært er drevet af stigende ud-

gifter til indsatser, der involverer ophold i forskellige botilbud og boformer for borgeren. Til-

sammen står disse områder for 85 pct. af udgiftsstigningen på voksenområdet i perioden

2018-2022 (Social-, Bolig- og Ældreministeriet 2024a). Denne udgiftsstigning kan ikke alene

forklares ved, at der er kommet flere borgere på botilbud, men hænger også sammen med,

at de gennemsnitlige udgifter pr. modtager er steget (se bilag 24). Ekspertudvalgets arbejde

har derfor særligt i spor 1 om udgiftsudviklingen og i spor 3 om fokus på kerneopgaven haft

fokus på det samlede botilbudsområde.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 2

Muligheder for prioritering og styring

Boks 2.1

Overblik over anbefalingerne i den første delrapport

Anbefalinger, der har fungeret som pejlemærker for Ekspertudvalgets videre arbejde

Øget mulighed for at fastsætte lokale serviceniveauer

Ændring af servicelovens formålsbestemmelse

Styrket interessentinddragelse og helhedsbetragtning i Ankestyrelsen

Øget fleksibilitet i regler om anvendelsen af botilbud

Revision af magtanvendelsesreglerne i serviceloven

Konkrete anbefalinger, der blev aftalt i Aftale om kommunernes økonomi for 2024

Eftersyn af tilsyn med sociale tilbud

Indførelse af takstloft på områder med selvmøderprincip

Indførelse af beløbsgrænse for alternative tilbud

Styrke udbygningen af den kommunale botilbudskapacitet

10) Nytænkning af reglerne om merudgiftsydelse

11) Sikring af bedre viden og data

(Ekspertudvalget på Socialområdet 2023)

I Danmark har kommunerne ansvar for at varetage den nære velfærd for de borgere, der har

behov for social hjælp og støtte i deres hverdag. Det kan være mennesker, der er hjemløse

eller udsat for vold i nære relationer, eller mennesker, som er født med et fysisk eller psykisk

handicap eller i løbet af deres liv pådrager sig et handicap.

Det kommunale selvstyre spiller en væsentlig rolle i velfærdssamfundet. Kommunerne er den

nære velfærdsleverandør og har derfor et omfattende ansvar for alle borgere fra de er børn til

de bliver gamle. Det kommunale selvstyre forudsætter, at kommunerne har mulighed for poli-

tisk prioritering mellem de forskellige velfærdsområder i lyset af lokale forhold. Dette med

henblik på at opnå mest mulig velfærd for borgerne i kommunen inden for et givent budget.

Det er Ekspertudvalgets opfattelse, at udgiftsudviklingen på socialområdet udfordrer denne

Ekspertudvalget på socialområdet

2.1 Lokale prioriteringsmuligheder og serviceniveau

I forlængelse af første delrapport har det været vigtigt for Ekspertudvalget at komme et spa-

destik dybere i, hvad der driver udgiftsudviklingen. Derfor er der foretaget en række nye ana-

lyser på baggrund af anbefalingerne i den første delrapport. På baggrund af disse analyser,

oplæg og drøftelser med følgegruppen om udfordringsbilledet er det Ekspertudvalgets vurde-

ring, at socialområdet er forbundet med en række udfordringer både økonomisk og styrings-

mæssigt, som har medvirket til den væsentlige udgiftsstigning over de senere år. Ekspertud-

valgets videre arbejde med kommissoriets spor 1 har derfor fokuseret på, at områdets styr-

barhed skal øges via konkrete faglige og økonomiske styringsgreb, såvel som mere overord-

nede anbefalinger omkring styringsmodeller for socialområdet.

til

ril

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 2

Muligheder for prioritering og styring

Borgerens behov kan ligeledes imødekommes i en kombination af flere indsatser, hvor der i

den samlede hjælp skal tages højde for de forskellige indsatser og disses intensitet. Der kan

være forskel på, hvad en konkret indsats koster på tværs af kommunerne. Det gælder også

de mere omkostningstunge indsatser, såsom eksempelvis botilbud,

jf. figur 2.5.

Det bemær-

kes, at der kan være mange årsager til forskellige udgiftsniveauer, fx at borgerne får noget

forskelligt, fordi deres behov er forskellige, eller forskellige niveauer af omkostningseffektivi-

tet.

til

Kommunerne har med serviceloven og barnets lov principielt mulighed for at fastsætte et ser-

viceniveau, der inden for rammerne af lovgivningen definerer sammenhængen mellem bor-

gerens behov for de konkrete indsatser og intensiteten af de indsatser, der leveres. Kommu-

nen har således mulighed for at træffe afgørelse om at ændre hjælpen til borgeren i op- eller

nedgående retning inden for det fastsatte serviceniveau, så længe det gennem en konkret og

individuel vurdering sikres, at borgerens behov fortsat dækkes, og afgørelsen ligger inden for

rammerne af lovgivningen. Ekspertudvalget har dog i sit arbejde afdækket og set flere ek-

sempler på, at kommunerne i praksis overlades et meget snævert prioriteringsrum. Dermed

begrænses kommunernes styringsmuligheder betydeligt, og Ekspertudvalget vurderer, at det

bidrager til, at et eventuelt udgiftspres bliver forstærket, fx fordi den fagligt set hensigtsmæs-

sige måde at afhjælpe et stigende støttebehov blandt nogle af borgerne i kommunen ikke kan

gennemføres omkostningseffektivt. Dette skyldes flere strukturelle og lovgivningsmæssige

forhold, hvor et snævert prioriteringsrum begrænser mulighederne for at omprioritere på

tværs af alle velfærdsområderne.

ril

præmis for decentral styring. Ekspertudvalget har i sit arbejde afgrænset socialområdet til

hjælp og støtte efter serviceloven, for så vidt angår voksne, og barnets lov, for så vidt angår

børn og unge. Serviceloven og barnets lov er begge rammelove, som i udgangspunktet over-

lader et prioriteringsrum til kommunerne, der har myndighedsansvaret. Lovene baseres ikke

på rettigheder til konkrete indsatser, men borgerne har inden for lovgivningens rammer ret til

at få den indsats, som modsvarer og tilgodeser deres behov. Kommunerne skal med det af-

sæt foretage en konkret og individuel vurdering af hver borgers behov med henblik på at

sammensætte en hensigtsmæssig hjælp, der kan understøtte den ønskede udvikling for bor-

geren eller yde den kompensation, som er nødvendig for at få hverdagen til at hænge sam-

men. Hjælpen sammensættes ud fra lovens paragraffer, hvor der træffes konkrete afgørelser

for hver af de relevante paragraffer.

Ekspertudvalget på socialområdet

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 2

Muligheder for prioritering og styring

Figur 2.5

Samlede offentlige nettodriftsudgifter til botilbud pr. indbygger pr. kommune, 2022

Selvom kommunerne har en vis frihed til at fastsætte egne serviceniveauer, så defineres fri-

rummet hertil dels af udformningen af lovgivningen, dels når Ankestyrelsen udfylder sin rolle

og tager principielt stilling til de enkelte bestemmelsers anvendelse med udgangspunkt i kon-

krete klagesager (se nærmere om Ankestyrelsens rolle i boks 2.2). Det gælder særligt, når

rammelovgivningen ikke i nærmere omfang fastsætter klare rammer for en ydelse eller en

indsats. Den eksisterende rammelovgivning på socialområdet er formuleret på en måde, så

Ankestyrelsen gennem konkrete afgørelser og principmeddelelser over tid vil komme til at

indskrænke kommunernes frirum til lokalpolitisk prioritering og dermed kommunernes mulig-

hed for at fastsætte egne serviceniveauer. Ekspertudvalget vurderer, at dette er sket histo-

risk. Flere kommuner har tilsyneladende på den baggrund opgivet at operere med et service-

niveau på socialområdet.

Ekspertudvalget på socialområdet

Anm.: 2023-priser. Opgjort som de samlede offentlige nettodriftsudgifter uden statsrefusion (dvs. dranst 1 uden

dranst 2) ekskl. tjenestemandspensioner delt med Indbyggertallet opgjort som 18-66-årige i hvert enkelt

kommune. Boltilbud er opgjort som funktion 5.38.50 (botilbud til længerevarende ophold), 5.38.51 (botil-

budslignende tilbud og 5.38.52 (botilbud til midlertidigt ophold). Læsø udeladt.

Kilde: Egne beregninger på Danmarks Statistiks registerdata.

til

ril

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 2

Muligheder for prioritering og styring

Ekspertudvalget konstaterer i forlængelse heraf, at det er den oprindelige intention i den soci-

ale lovgivning, at kommunerne kan fastsætte eget serviceniveau ligesom på de øvrige vel-

færdsområder inden for de rammer, der er fastsat af Folketinget i lovgivningen. Et vist lokalt

prioriteringsrum på alle velfærdsområder er således en forudsætning for, at det kommunale

selvstyre kan løfte hele det ansvar, det har i henhold til loven. Ekspertudvalget vurderer, at et

øget prioriteringsrum kan udgøre et væsentligt redskab til både at nedbringe utilsigtet vækst i

udgifter til det samlede socialområde og til at sikre, at problemerne løses ud fra en helheds-

betragtning med borgernes samlede velfærd for øje. Det har således været et gennemgå-

ende hensyn bag Ekspertudvalgets anbefalinger til spor 1, at de skal bidrage til at øge priori-

teringsrummet.

Ekspertudvalget lægger således et øget lokalt prioriteringsrum til grund for sine anbefalinger.

Det skal også ses i lyset af, at alternative løsninger til at øge det kommunale prioriteringsrum

reelt vil begrænse det kommunale selvstyre, hvilket er et politisk spørgsmål, som ligger uden

for rammerne for Ekspertudvalgets kommissorium.

til

Det er et vigtigt hensyn for Ekspertudvalget, at en udgiftsvækst på socialområdet ikke alene

skal sikres gennem nedprioritering af andre vigtige velfærdsområder, med mindre dette er

udtryk for en bevidst politisk prioritering. Der er brug for, at udgiftsudviklingen på socialområ-

det styres af politiske prioriteringer frem for af mere eller mindre automatisk udvikling påvirket

af udefrakommende og vanskeligt styrbare faktorer. I samspillet mellem lovgivning, Ankesty-

relsens praksis og kommunernes samlede økonomistyring fremstår det i dag uklart, hvordan

og af hvem de egentlige beslutninger om prioritering på velfærdsområdet træffes. Det gør det

vanskeligt for borgerne at søge demokratisk indflydelse og gennemskue, hvor det politiske

ansvar er placeret.

ril

Samtidig har vi i Danmark lovgivning og tradition for udstrakt kommunalt selvstyre. Det er på

den baggrund Ekspertudvalgets opfattelse, at kommunalpolitikerne bør sikres muligheden for

et reelt prioriteringsrum med henblik på at kunne fastsætte et serviceniveau inden for social-

området på samme måde, som de gør på andre velfærdsområder, fx skole-, dagtilbuds- og

ældreområdet for på den måde at foretage en aktiv prioritering på tværs af alle velfærdsom-

råderne. Det bemærkes dog, at der på disse områder også kan være begrænsninger, fx som

følge af minimumsnormeringer, som er vedtaget i Folketinget.

Ekspertudvalget på socialområdet

Kommunerne er underlagt et service- og anlægsloft, der er fastsat for den samlede kommu-

nale velfærd, dvs. på tværs af forskellige velfærdsområder. Såfremt kommunernes priorite-

ringsmuligheder og dermed styringsrummet på ét område mindskes, så mindskes samtidig

kommunens muligheder for at prioritere på tværs af velfærdsområder. Og eftersom kommu-

nernes økonomi er underlagt rammestyring, betyder det, at man bliver nødt til at skære ned

på de velfærdsområder, hvor prioriteringsmulighederne er større. Det kan skabe en skævhed

i prioriteringsmulighederne på tværs af socialområdet og andre kommunale velfærdsområder,

skole-, ældre-, dagtilbud mv., som ligeledes er vigtige for borgerne i kommunen.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 2

Muligheder for prioritering og styring

2.2 Tydeliggørelse af de overordnede principper i

sociallovgivningen

Serviceloven og barnets lov er rammelove, som dels sætter rammerne for, hvilken hjælp bor-

gerne kan forvente, dels sætter rammerne for, hvilke hensyn kommunerne kan og skal ind-

drage i deres sagsbehandling. Konkret beskrives formålet med hjælpen, og hvilke overord-

nede hensyn (borgerens individuelle behov, faglige vurderinger, økonomi mm.), kommunen

henholdsvis kan og skal inddrage og afveje i forbindelse med en konkret afgørelse efter lo-

ven. Dermed sætter loven også rammerne for, hvordan Ankestyrelsen kan og skal vurdere

kommunernes afgørelser, herunder deres sagsbehandling i de enkelte klagesager på social-

området. Hjælpen tildeles på baggrund af en konkret og individuel vurdering af den enkelte

borgers behov. I de gældende love på socialområdet fremgår det, at afgørelser efter loven

træffes på baggrund af faglige og økonomiske hensyn.

2.2.1 Revision af serviceloven

Formålet med den foreslåede revision af serviceloven er således at tydeliggøre og under-

strege den forpligtelse og det tilsvarende manøvrerum, kommunerne har til at træffe afgørel-

ser, som både er fagligt og økonomisk bæredygtige på såvel kort som lang sigt, hvad enten

det handler om at styrke borgernes progression eller lette deres tilværelse og forbedre deres

livskvalitet.

Ekspertudvalget på socialområdet

Ekspertudvalget vurderer, at der er behov for at revidere serviceloven med henblik på, at

dens gældende indhold præciseres. Derudover bør revisionen indebære en modernisering af

loven med henblik på at afspejle den udvikling, der er sket efter servicelovens oprindelige ud-

formning. Det gælder blandt andet i forhold til at øge fokus på behovet for helhedsorientering

med udgangspunkt i borgerens samlede situation, herunder også mulighederne for det nære

netværks bidrag. Derudover finder Ekspertudvalget det hensigtsmæssigt yderligere at skær-

pe kommunens generelle forpligtelse til at træffe afgørelser på baggrund af både faglige og

økonomiske hensyn. Der skal sikres balance, hvorfor det skal være klart, at de to hensyn

begge er saglige. Hensynet til kommunens økonomi må dog aldrig tilsidesætte den faglige

vurdering af borgerens behov ifølge loven. Således kan kommunen kun vælge blandt tilbud,

der er fagligt dækkende i forhold til borgernes behov, men valget blandt disse må gerne være

styret af, hvilket tilbud, der er billigst.

til

I forbindelse med en forespørgsel, som Ekspertudvalget har fået foretaget i Ankestyrelsen

(se bilag 28), er Ekspertudvalget blevet gjort opmærksom på, at det er meget sjældent, at en

kommune i sin afgørelse henviser til økonomi som begrundelse for, at et tilbud eller en ind-

sats vælges frem for en anden. Den begrænsede tydelighed omkring økonomi som legitimt

hensyn kan indebære en risiko for, at kommunerne i konkrete tilfælde vælger unødigt om-

kostningsfulde tilbud. Det kan risikere at drive udgifterne op, uden at det nødvendigvis afspej-

ler en tilsvarende kvalitetsstigning. Det er ikke til gavn for hverken borgeren eller kommunen.

ril

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 2

Muligheder for prioritering og styring

Konkret foreslår Ekspertudvalget, at der i revision af serviceloven sættes fokus på følgende:



Inddragelse af borgerens perspektiv:

Serviceloven skal understøtte, at kommunerne

systematisk inddrager borgerens eget og i relevant omfang dennes netværks perspektiv

på borgerens livssituation og på hvilken støtte, der bedst afhjælper borgerens udfordrin-

ger. Med afsæt heri skal et helhedsfokus sikre afvejning mellem forskellige og muligvis

modsatrettede hensyn og bidrage til at mindske risikoen for, at flere myndigheder uaf-

hængigt af hinanden beslutter overlappende og/eller samlet set utilstrækkelige indsatser.

Inddragelse af borgerens eget perspektiv forventes at kunne styrke effekten af den støtte,

borgeren tildeles, idet studier viser, at indsatser i højere grad lykkes, når borgerens plan

og indsatser er baseret på borgerens egne ressourcer og mål (Rambøll Management

Consulting 2021, PwC 2023, Socialstyrelsen 2021a, 2021b).



Økonomiske hensyn:

Servicelovens ordlyd bør i højere grad end i dag understøtte kom-

munernes inddragelse af økonomiske hensyn i valg af tilbud og indsatser. Formålet er

ikke at øge kommunernes samlede muligheder for at tillægge økonomi betydning. Formå-

let er i stedet at tydeliggøre, at økonomi er et sagligt hensyn, og at kommunen gerne må

vælge den billigste af flere indsatser, der ud fra en faglig vurdering sikrer den støtte og

udvikling, borgeren har behov for og dermed ret til. Ændringen skal således tydeliggøre,

at økonomi er et legitimt hensyn, og hvordan dette skal forstås. Det anbefales derfor

også, at de nærmere forudsætninger for, hvornår og hvordan kommunen kan tillægge

økonomiske hensyn vægt i en afgørelse udfoldes i forarbejderne til loven, så der kommer

større klarhed omkring retstilstanden herfor.

til

ril



Progression og degression:

Det er afgørende for mange borgeres trivsel, at det i valg

af indsats indtænkes, hvordan man – ud over at sikre borgeren den kompenserende

støtte, borgeren skal have – også sikrer, at der i indsatsen er fokus på, hvordan man kan

støtte borgeren i at udvikle sig til at blive mere selvhjulpen, og dermed i videst mulige om-

fang kan leve hvor og hvordan borgeren selv ønsker det. For andre borgere, hvor forbed-

ring af tilstanden ikke er mulig, er det afgørende at have fokus på, hvordan man sænker

hastigheden af den degression, borgerens handicap eller udfordringer uafværgeligt vil

føre til, for at sikre at det selvstændige liv kan opretholdes så længe som muligt. Dette fo-

kus bør derfor altid indgå i vurderingen af hvilken støtte, der er den rette for den enkelte

borger.

Ekspertudvalget på socialområdet

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 2

Muligheder for prioritering og styring

På den baggrund anbefaler Ekspertudvalget følgende:

Anbefaling 2.1

Revision af serviceloven

Ekspertudvalget anbefaler, at serviceloven revideres med henblik på at tydeliggøre og derved

fremme hensynet til borgerens inddragelse i egen sag, at sikre helhedsfokus, at indsatserne af-

stemmes i forhold til borgerens udviklingspotentiale samt egne og netværks ressourcer, og at øko-

nomiske hensyn skal tillægges vægt, men ikke må tilsidesætte faglige vurderinger af, hvad der er

nødvendigt.

Det foreslås, at de nævnte hensyn tydeliggøres i en revision af serviceloven, og at de nærmere

forudsætninger for kommunernes varetagelse af de nævnte hensyn udfoldes i forarbejderne til lo-

ven, så der kommer større klarhed omkring retstilstanden herfor for alle parter, herunder særligt

borgerne, kommunerne og ankesystemet.

Desuden noterer Ekspertudvalget sig, at der arbejdes med en ny ældrelov og en ny lov om hel-

hedsorienterede indsatser, ligesom barnets lov er vedtaget. Disse kan både inspirere og under-

strege behovet for en revision af serviceloven.

Ekspertudvalget på socialområdet

Ekspertudvalget er opmærksom på, at en revision af serviceloven vil kræve et stort lovforbe-

redende arbejde med identificering af behov for konkrete revisioner samt udarbejdelse af løs-

ningsforslag.

En revision af serviceloven med henblik på at tydeliggøre, hvilke hensyn der skal lægges til

grund for en konkret og individuel afgørelse om indsatser efter serviceloven, vil skulle danne

et tydeligere grundlag for såvel kommunernes arbejde som for Ankestyrelsens praksis. Der-

udover vil en tydeliggørelse af væsentlige hensyn understøtte, at borgerne i højere grad på

forhånd vil vide, hvilke hensyn der lægges til grund i behandlingen af deres sag. Det vil bi-

drage til en klarere forventningsafstemning på forhånd, som vurderes at ville være til gavn for

samarbejdet mellem borger og kommune.

til

Med anbefalingen ønskes en præcisering og modernisering af serviceloven. Ekspertudvalget

vurderer, at serviceloven og dens forarbejder i dag ikke sikrer tilstrækkelig klarhed om, hvilke

hensyn der kan og skal lægges til grund i en afgørelse om sociale indsatser, og hvor græn-

serne for anvendelse af de forskellige hensyn går.

ril

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 2

Muligheder for prioritering og styring

2.3 Tydeliggørelse af rækkevidden for de enkelte reglers

anvendelse

Boks 2.2

Ankestyrelsen

Af ovennævnte grunde er de af Ankestyrelsens afgørelser, som hæver serviceniveauet på området også

tænkt ind i rammeværket vedrørende kompensation, jf. det udvidede totalbalanceprincip (DUT), som

blandt andet regulerer hvornår ændringer i kommunernes opgaver giver anledning til forhandling mellem

stat og kommuner om justering i bloktilskuddet mv.

Når en borger ønsker at påklage kommunens afgørelse, skal Ankestyrelsen foretage en retlig prøvelse af

den påklagede afgørelse. I den retlige prøvelse ligger en prøvelse af, om der er truffet en lovlig afgørelse.

Det indebærer en vurdering af almene juridiske spørgsmål, fortolkning af gældende regler, overensstem-

melse med forvaltningsretlige principper, sagsbehandlingen og vurderingen af de faktiske omstændig-

heder, herunder af om skønnet ligger inden for lovgivningens rammer for udøvelsen af skønnet, og om

skønnet er foretaget lovligt, hvis der er tale om en skønsmæssig afgørelse. Ankestyrelsen skal derimod

ikke foretage en prøvelse af selve skønnet, herunder om fx det ene eller det andet tilbud er mest hensigts-

mæssigt, så længe kommunens skøn ligger inden for de retlige rammer herfor. På afgrænsede områder,

hvor indsatserne er særligt indgribende for borgeren, foretager Ankestyrelsen dog en fuld prøvelse af en

påklaget afgørelse, herunder også af skønnet, jf. § 69, stk. 2, i lov om retssikkerhed og administration på

det sociale område (retssikkerhedsloven). Det gælder fx børne- og ungeudvalgets afgørelser efter barnets

lov, afgørelser om flytning af borgere uden samtykke efter serviceloven og afgørelser om magtanvendelse

efter serviceloven.

til

Ankestyrelsen udsender og offentliggør årligt en række principielle afgørelser i anonymiseret form som

principmeddelelser. En principmeddelelse er en bindende retskilde, som kommunerne på socialområ-

det skal bruge ved afgørelser i tilsvarende sager. Ankestyrelsens principielle afgørelser er derved en prak-

tisk rettesnor for senere afgørelser i samtlige kommuner. Dermed udfylder Ankestyrelsen også noget af

det fortolkningsrum, der af og til efterlades i lovene, blandt andet i serviceloven og barnets lov. Princip-

meddelelserne er blandt andet af betydning i tilfælde, hvor lovgivningen er uklar, og der derfor kan være

tvivl om rækkevidden af den konkrete bestemmelse.

ril

Ankestyrelsen er en uafhængig klageinstans, som træffer afgørelse, når en borger klager over en kommu-

nal afgørelse i sin sag, blandt andet på socialområdet. Samtidig har Ankestyrelsen en række opgaver med

at formidle viden på social- og beskæftigelsesområdet samt at koordinere praksis nationalt med henblik

på at sikre, at afgørelser på tværs af landet træffes i overensstemmelse med lovgivningen. Som led heri

udsender Ankestyrelsen principmeddelelser.

Ekspertudvalget på socialområdet

Ankestyrelsen er etableret i 1973 og er klageinstans og praksiskoordinerende myndighed på

blandt andet socialområdet. Det gælder generelt for Ankestyrelsen, at systemet skal være så

enkelt, at borgeren kan navigere i det, og klageinstansen skal være så uafhængig og sagkyn-

dig, at borgeren føler sikkerhed for, at der sker en reel prøvelse af, om lovgivningen er over-

holdt.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 2

Muligheder for prioritering og styring

Boks 2.2 (fortsat)

Ankestyrelsen

Ifølge Ankestyrelsens talportal har Ankestyrelsen i 2023 realitetsbehandlet 7.914 klagesager på social-

området (i henhold til serviceloven) (Ankestyrelsen 2024). Det svarer gennemsnitligt til ca. 80 klager pr.

kommune på et år. Dette skal holdes op imod det store antal afgørelser, der hvert år træffes i kommu-

nerne på socialområdet. Størstedelen af sager behandles og genvurderes alene i kommunen, men hvis

borger og kommune stadig er uenig, så videresendes klagen til Ankestyrelsen. Af de realitetsbehandlede

sager i Ankestyrelsen i henhold til serviceloven blev kommunens afgørelse stadfæstet i 61,4 pct., mens

kommunens afgørelse blev ophævet eller ændret i 9,9 pct. af sagerne. Endelig blev 28,7 pct. af sagerne

hjemvist til fornyet behandling i kommunen.

For at illustrere antallet af klagesager i forhold til antallet af afgørelser, kan der henvises til en undersø-

gelse, som KL har gennemført i efteråret 2021 (KL 2022). I undersøgelsen har kommunale sagsbehand-

lere fra 12 kommuner talt de afgørelser, som de har truffet på børne- og voksenhandicapområdet i fire

uger. Formålet var at blive klogere på, hvor mange og hvilke afgørelser, kommunerne træffer indenfor

servicelovens område i forhold til børn, unge og voksne med handicap. Kommunernes optællinger viser,

at kommunen i de fleste afgørelser bevilliger, det borgeren har ansøgt om. Det gælder for 63 pct. af

afgørelserne på børnehandicapområdet og 58 pct. på voksenhandicapområdet. Undersøgelsen viste

endvidere, at de 12 kommuner i løbet af fire uger traf 518 afgørelser på børnehandicapområdet og 219

afgørelser på voksenhandicapområdet. I alt blev 1,1 pct. af afgørelserne på børnehandicapområdet og

2,3 pct. af afgørelser på voksenhandicapområdet omgjort eller hjemvist af Ankestyrelsen (KL 2022).

2.3.1 Klarhed om rammerne for reglernes anvendelse

Ekspertudvalget finder det uhensigtsmæssigt, hvis lovgivningen udarbejdes med uklare ram-

mer for kommunernes og dermed også for Ankestyrelsens anvendelse og fortolkning af reg-

lerne. Samtidig er det set, at Ankestyrelsens prøvelse efter lovens vedtagelse har ført til afgø-

relser, som indeholder væsentlig fordyrende elementer, der også ligger ud over det, som

umiddelbart synes at have været den politiske intention, se eksempel i boks 2.3.

Det vurderes at være tilfældet for en række principmeddelelser, hvor lovgivningen, som ligger

bag, efterlader et væsentligt fortolkningsrum. Der er til Ekspertudvalgets arbejde identificeret

ni principmeddelelser, der er offentliggjort inden for det seneste årti, som Ekspertudvalget

vurderer, at der er brug for at se nærmere på. En liste over disse principmeddelelser fremgår

appendiks D.

Indholdet i disse principmeddelelser fremgår af en oversigt udarbejdet af KL

Ekspertudvalget på socialområdet

Fortolkningsrummet i lovgivningen kan på den ene side give fleksibilitet til blandt andet fast-

sættelse af lokale serviceniveauer, og at der kan findes lokale løsninger i dialog mellem bor-

ger og kommune. På den anden side kan fortolkningsrummet gøre det svært for både bor-

gere og kommunale sagsbehandlere at vurdere, hvad der er inden for og uden for reglerne.

Det kan bidrage til tvivl, frustration og i værste fald konflikter og mistillid parterne imellem. Det

danner grobund for forskellige opfattelser af, hvad borgeren har ret til, og det bidrager såle-

des til, at nogle borgere oplever, at de skal kæmpe med kommunen for at få den nødvendige

hjælp. Det kan føre til en opdrift i antallet af klagesager og heraf kan lange sagsbehandlings-

tider følge. Ekspertudvalget forventer, at en tydeliggørelse af grænserne for reglernes anven-

delse primært kan bidrage til et bedre samarbejde mellem borgeren og kommunen, men

også en bedre oplevelse af klagesystemet for såvel borger som kommune.

til

ril

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 2

Muligheder for prioritering og styring

(KL 2023a). De ni principmeddelelser vurderes særligt relevante at se nærmere på, eftersom

de har væsentlige økonomiske konsekvenser. Herunder kan eksempelvis nævnes Ankesty-

relsens principafgørelse 97-17, som omhandler krav til indretning på botilbud til længereva-

rende ophold efter servicelovens § 108.

Boks 2.3

Ankestyrelsens fortolkning af loven

Bestemmelsernes konkrete ordlyd er derfor afgørende, når rækkevidden af en konkret bestemmelse skal

vurderes. Eksempelvis angiver ord som ”væsentlig”, at der er en vis rækkevidde, men det bliver sjældent

konkretiseret, hvad der skal forstås ved ”væsentlig”, og dermed er det uklart, hvor grænsen går.

Der er set eksempler på afgørelser og principmeddelelser fra Ankestyrelsen, hvor ordlyden ”ikke væsent-

ligt dyrere” har ført til en vurdering af, at en økonomisk fordyrelse på 20-25 pct. ikke er væsentligt dyrere.

Ekspertudvalget anbefaler derudover, at Social-, Bolig- og Ældreministeriet fremadrettet har

fokus på at sikre den nødvendige klarhed og tydelighed i beskrivelsen af grænserne for kon-

krete bestemmelsers anvendelse, når der udarbejdes ny lovgivning. Det kan fx være klarere

beskrivelser af rammerne for kommunernes skønsudøvelse og klarere beskrivelser af konse-

kvenserne af kan- henholdsvis skal-bestemmelser. Dette vil mindske tvivl om grænserne for

de enkelte bestemmelsers anvendelsesområder og skabe større gennemsigtighed og forud-

sigelighed for borgerne og de kommuner, der skal administrere lovens bestemmelser. Det vil

således også bidrage til en klarere forventningsafstemning, som vil kunne mindske potentia-

let for konflikt og mistillid mellem borger og kommune.

Endelig anbefaler Ekspertudvalget, at vidensinddragelsen i Ankestyrelsens virke vedrørende

principmeddelelser øges fremadrettet. Ekspertudvalget finder det afgørende, at Ankestyrel-

sens uafhængighed i styrelsens afgørelsesvirksomhed forbliver uantastet, men samtidig bør

der ske en øget inddragelse af den viden om lovgivning og praksis, der findes på området,

Ekspertudvalget anbefaler, at der på baggrund af de konkrete principmeddelelser gennemfø-

res præciseringer af gældende lovgivning med henblik på at skabe øget tydelighed om be-

stemmelsernes anvendelsesområde, herunder at neutralisere eventuelle udgiftsdrivende ud-

videlser af lovbestemmelsernes anvendelsesområde som følge af konkrete principmeddelel-

ser. Der skal i samme ombæring tages stilling til de afledte økonomiske konsekvenser. Der

bør foretages en juridisk faglig gennemgang af de udvalgte principmeddelelser med henblik

på oplæg til regeringen. Ekspertudvalget bemærker, at alternativet til neutralisering er at

kompensere kommunerne for de eventuelle elementer, der går ud over, hvad kommunerne

oprindeligt er økonomisk kompenseret for ved lovens vedtagelse, men en sådan anbefaling

ligger uden for udvalgets kommissorium.

til

ril

Ankestyrelsens afgørelser baseres på en fortolkning af de enkelte bestemmelser med udgangspunkt i be-

stemmelsernes ordlyd. Ved fortolkning af bestemmelsen inddrages lovens forarbejder. Hvis en bestem-

melses ordlyd eller fortolkningen af den ikke afspejler lovgivers intentioner, så risikerer Ankestyrelsen at

fastlægge en praksis, der ikke nødvendigvis stemmer fuldt overens med det, som kommunerne er kom-

penseret for ved bestemmelsens indførelse.

Ekspertudvalget på socialområdet

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 2

Muligheder for prioritering og styring

Anbefaling 2.2

Tydeliggørelse af rækkevidden for de enkelte reglers anvendelse

For at tydeliggøre rækkevidden af anvendelsen af sociallovgivningens enkelte bestemmelser frem-

adrettet til gavn for både borgere og kommunerne anbefaler Ekspertudvalget følgende tre initiati-

ver:



Øget klarhed i lovgivningen:

Ekspertudvalget anbefaler, at der fremadrettet sikres større klar-

hed om grænserne for de enkelte lovbestemmelsers anvendelse, når ny lovgivning formuleres.

Det vil skabe større gennemsigtighed for alle parter og bidrage til en klarere forventningsafstem-

ning og mindske konfliktpotentialet mellem borger og kommune.



Stillingtagen til konkrete principmeddelelser:

Ekspertudvalget anbefaler, at der på baggrund

af en gennemgang af en række principmeddelelser fra Ankestyrelsen tages stilling til en tydelig-

gørelse af rækkevidden af en række bestemmelser. Det skal blandt andet ske ved lovændring.

Ekspertudvalget mener, at der samtidig skal tages stilling til de økonomiske konsekvenser, jf.

DUT-princippet, for hver konkret lovændring.



Øget vidensinddragelse i forhold til principmeddelelser:

Ankestyrelsen skal fortsat være

uafhængig, hvorfor hverken Dialogforum eller dets enkelte medlemmer skal have instruksbefø-

jelser i forhold til Ankestyrelsens afgørelsesvirksomhed. Dialogforum har dog en vigtig rolle,

hvorfor Ekspertudvalget anbefaler, at Social-, Bolig- og Ældreministeriet indtræder i Dialogfo-

rum, samt at Dialogforum fremadrettet får mulighed for at udtale principielle betragtninger til

principmeddelelser forud for offentliggørelsen heraf.

2.4 Styringsmuligheder på botilbudsområdet

Nogle borgere har behov for at flytte i botilbud som en boligmæssig ramme for de indsatser,

som de skal modtage. Det kan fx skyldes, at borgeren har behov for støtte igennem hele

døgnet, og at behovet for støtten ikke nødvendigvis kan tidsfastsættes. Borgeren modtager

derfor et midlertidigt eller længerevarende ophold i botilbud eller botilbudslignende tilbud på

Ekspertudvalget på socialområdet

til

ril

På den baggrund anbefaler Ekspertudvalget følgende:

med henblik på, at Ankestyrelsen får det bedst mulige grundlag for at udsende principmedde-

lelser. Det eksisterende Dialogforum mellem Ankestyrelsen og kommunerne vurderes af Ek-

spertudvalget at være centralt i den sammenhæng. I det nuværende set-up for Dialogforum

kan Ankestyrelsen og kommuner drøfte principmeddelelser efter offentliggørelsen af princip-

meddelelserne (KL 2018). Med henblik på at understøtte at sagerne er fuldt oplyste, finder

Ekspertudvalget det hensigtsmæssigt, at Dialogforums medlemmer fremadrettet får mulighed

for at udtale deres principielle betragtninger forud for Ankestyrelsens offentliggørelse af de

konkrete principmeddelelser. Ekspertudvalget anbefaler, ligeledes for at sikre grundig oplys-

ning af sagerne, at Dialogforum fremadrettet udvides med Social-, Bolig- og Ældreministeri-

ets departement med henblik på at øge viden om lovgivers intentioner med de enkelte be-

stemmelser i Dialogforum.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 2

Muligheder for prioritering og styring

grund af betydelig nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller særlige sociale problemer

efter servicelovens §§ 107 og 108 eller almenboliglovens § 105.

Om botilbud til midlertidigt og længerevarende ophold samt botilbudslignende tilbud

(Vejledning om botilbud m.v. til voksne 2023)

Botilbudsområdet står for en meget stor andel af de samlede udgifter på voksenområdet,

hvilket skal ses i lyset af borgernes omfattende støttebehov. Botilbudsområdet står imidlertid

også for 85 pct. af den samlede udgiftsvækst på voksenområdet i perioden 2018-2022,

jf. ta-

bel 2.1.

Udgiftsstigningen på botilbudsområdet er på ca. 12 pct. i perioden 2018 til 2022 og

kan overordnet ikke forklares af en tilsvarende stigning i antallet af modtagere i perioden fra

2018 til 2022, som er steget ca. 3 pct.,

jf. figur 2.6.

til

Botilbudslignende tilbud etableres i overvejende grad i boliger efter almenboliglovens § 105.

skal generelt omfatte en væsentlig andel af støtte efter servicelovens § 85, da det som udgangspunkt er

den type hjælp, der gør, at tilbuddet kan sidestilles med botilbud efter servicelovens § 108. Målgruppen for

botilbudslignende tilbud, er således også sidestillet med målgruppen for botilbud efter servicelovens §

108, og er personer med betydelig nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller særlige sociale proble-

mer, der har behov for at modtage støtten i en botilbudslignende ramme. Botilbudslignende tilbud vil ofte

være indrettet således, at hver beboer har sin egen bolig, og at der i tilknytning til boligen vil være en

række fællesarealer, hvor beboerne eksempelvis spiser. Beboerne vil udover selve opholdet få støtte af

personalet til eksempelvis praktiske gøremål, personlig pleje og sociale aktiviteter, afhængigt af beboer-

nes behov. Beboerne betaler husleje, hvorfor kommunens udgift alene vedrører de faglige indsatser, der

ydes.

Botilbud til længerevarende døgnophold til voksne efter servicelovens § 108

er målrettet personer,

som på grund af betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne har behov for omfattende

hjælp til almindelige, daglige funktioner eller pleje, omsorg eller behandling, og som ikke kan få dækket

disse behov på anden vis. Udgiften til botilbud efter servicelovens § 108 indeholder både udgifter til bode-

len og udgifter til støtte og indsatser. Borgerens egenbetaling fastsættes på grundlag af boligens omkost-

ninger og på grundlag af beboerens indtægt

ril

Botilbud til midlertidigt døgnophold for voksne efter servicelovens § 107

er målrettet personer med

betydelig nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller særlige sociale problemer. Botilbud til midlertidigt

ophold efter servicelovens § 107 adskiller sig fra botilbud til længerevarende ophold efter servicelovens §

108 og fra almene ældre- og handicapboliger efter almenboliglovens § 105 ved, at det ved visitationen af

en borger til et midlertidigt botilbud vurderes, at borgerens behov for et botilbud ikke er varigt, men fx har

til formål at sikre rammen om en behandlingsmæssig indsats. Udgiften til botilbud efter servicelovens §

107 indeholder både udgifter til bodelen og udgifter til støtte og indsatser.

Ekspertudvalget på socialområdet

Boks 2.4

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 2

Muligheder for prioritering og styring

Tabel 2.1

Offentlige udgifter på voksenområdet,

2018-2022

Ændring 2018- 2022

Botilbud og botilbudslignende tilbud

Personlig støtte

Beskyttet beskæftigelse og

aktivitets- og samværstilbud

Hjælpemidler mv.

Personlig og praktisk hjælp

Forsorgshjem og kvindekrisecentre

Misbrugsbehandling

Øvrige

I alt

Mia. kr.

2,4

0,3

0,1

-0,1

0,2

0,6

0,0

0,1

3,6

Figur 2.6

Modtagere af botilbud efter type, 2018-2022

2018

2019

2020

2021

2022

Botilbud til midlertidige ophold

Botilbud til længerevarende ophold

Botilbudslignende tilbud

Ekspertudvalget på socialområdet

Der er derfor heller ikke kun tale om en stigning i de samlede udgifter til botilbud. Der er også

tale om stigende enhedsudgifter, dvs. at de gennemsnitlige udgifter pr. modtager af botilbud

stiger (se bilag 24). Hvorvidt dette afspejler stigende behov blandt modtagerne, kan ikke kon-

kluderes, da det ikke er muligt at opgøre hverken behov eller udgifter pr. borger. Men det er

tydeligt, at de stigende udgifter til botilbudsområdet ikke alene skyldes, at flere borgere har

ophold i de omfattede tilbudstyper. Selvom der er indikationer på, at mange har sammensatte

udfordringer, så er det imidlertid ikke muligt at slutte, at udgiftsstigningen alene skyldes

øgede behov.

til

Anm: 2023-priser. Ændringen i de samlede udgifter til socialområdet i tabel 2.1 er opgjort på baggrund af kom-

munernes regnskaber fra den kommunale kontoplan. Udgifterne er opgjort som de samlede offentlige net-

todriftsudgifter (dranst 1 i kontoplanen) opgjort uden statsrefusion (dvs. uden dranst 2). Der er ikke korrige-

ret for meropgaver som følge af Det Udvidede Totalbalanceprincip (DUT). Udgifter er opgjort ekskl. tjene-

stemandspensioner. Opgørelsen i figur 2.6 omfatter personer, der indgår i befolkningsregisteret enten

primo eller ultimo året, og som er 18 år eller derover ultimo året. Botilbud omfatter botilbud til midlertidigt

ophold (SEL § 107), botilbud til længerevarende ophold (SEL § 108) og socialpædagogisk støtte (SEL §

85) i botilbudslignende tilbud (omfattet af § 4, stk. 1, nr. 3, i lov om social tilsyn).

Kilde: Socialpolitisk Redegørelse 2023.

ril

1.000 personer

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 2

Muligheder for prioritering og styring

Figur 2.7

Udvikling i antal pladser til botilbud efter

virksomhedsform og tilbudstype, 2018-2022

Pladser

450

350

250

150

-50

-150

-250

-350

-450

Kommunale

Regionale

Ikke-

Kommercielle

kommercielle

private

Figur 2.8

Udvikling i antal pladser til botilbud efter

målgruppekategori, 2019-2022

Pct.

Pladser

450

350

250

150

-50

-150

-250

-350

-450

Øvrig

målgruppe*

Fysisk

funktions-

nedsættelse

Udviklings-

forstyrrelse

Psykisk

vanskelighed

Botilbud til længerevarende ophold

Botilbud til midlertidigt ophold

Botilbudslignende tilbud



I første delrapport konkluderede Ekspertudvalget, at de nuværende regler for etablering og

anvendelse af botilbud indeholder forskellige elementer, der kan være en barriere for faglig

og økonomisk hensigtsmæssig drift af området, herunder:

Udfordringer for den markedslignende ramme på botilbudsområdet, herunder kollektive

handlingsproblemer, anlægsloft m.v., som blandt andet kan føre til et fordyrende under-

udbud af botilbudskapacitet.

Regler for etablering af drift af forskellige botilbudsformer, som skaber en uhensigtsmæs-

sig og fordyrende udvikling i sammensætningen af botilbudskapaciteten.

Det faktum, at længerevarende ophold gør botilbuddet til borgerens hjem, hvilket under-

lægger borgeren særlig beskyttelse i internationale konventioner mod flytning i de til-

fælde, hvor borgeren ikke er i stand til at give samtykke til flytning – også selvom faglige

hensyn måtte tilsige det.

til

Note: *) Øvrig målgruppe dækker over målgrupper til personer dømt til strafferetslig foranstaltning, flygtninge,

krigsveteraner, personer med multipel funktionsnedsættelse og personer med sjældent forekommende

funktionsnedsættelse samt personer med en Intellektuel/kognitiv forstyrrelse.

Anm.: Pladser til botilbud og botilbudslignende tilbud på Tilbudsportalen ultimo året. Omfatter botilbud til hhv.

længerevarende ophold (SEL § 108) og midlertidigt ophold (SEL § 107) samt botilbudslignende tilbud efter

§§ 83-87, 97, 98 og 102 i serviceloven, der under visse betingelser leveres i andre boligformer end tilbud

efter serviceloven for eksempel i en almenbolig. Tilbuddene kan have pladser, der kan være godkendt

som fleksible pladser, og som kan anvendes til flere tilbudstyper. Antallet af pladser, der potentielt kan an-

vendes til tilbudstypen, kan derfor afvige fra det antal, der er registreret på Tilbudsportalen. Pladserne er

ikke knyttet op på målgrupper, men på tilbudstyper. Pladser viser således antallet af pladser til botilbud på

afdelinger, der henvender sig til de forskellige målgruppekategorier. De samme pladser vil tælle med flere

gange, hvis afdelingen henvender sig til flere målgruppekategorier. I tilfælde hvor afdelingerne anvendes

som flere tilbudstyper, fx botilbud til midlertidigt ophold (§ 107) og herberger eller forsorgshjem (§ 110), er

det ikke muligt at se, om målgrupperne knytter sig til den ene eller anden tilbudstype eller til begge to. Af-

delingerne kan henvende sig til flere målgruppekategorier og derfor summer tabellen ikke til 100 pct.

Kilde: Egne beregninger på data fra Tilbudsportalen.

ril

Socialt

problem

I alt

Ekspertudvalget på socialområdet

Pct.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 2

Muligheder for prioritering og styring

Udfordringer i de markedslignende vilkår på botilbudsområdet

Ekspertudvalget på socialområdet

Konklusionen fra den eksisterende litteratur er, at jo mere varen er et homogent erfaringsgode (fx ligner

en sko eller et glas marmelade), desto større er fordelene ved konkurrence med fri etablering og fri pris-

dannelse, og jo mere kompleks og svært overskuelig varens ydelse og kvalitet er, desto dårligere vil et frit

konkurrencemarked klare sig i forhold til offentlig produktion set fra et samfundsøkonomisk perspektiv.

Dette hænger blandt andet sammen med, at de ressourcer som medgår til at levere komplekse varer ikke

så fleksibelt kan levere andre varer. Her er der taget højde for, at det er ekstra omkostningsfyldt at sikre

effektivitet af offentlig produktion, som ikke skal konkurrere på markedsvilkår. Dette billede understøttes af

den empiriske litteratur om emnet, jf. eksempelvis Petersen, Hjelmar & Vrangbæk (2018), Petersen &

Houlberg (2017) og Jacobsen & Tranæs (2019).

Den ydelse, som et botilbud leverer, ligger som vare betragtet i den meget komplekse ende af skalaen, og

er som udgangspunkt ikke egnet til køb og salg på et helt frit konkurrencemarked. En samfundsøko-

nomisk optimal løsning vil kalde på enten offentlig produktion, indgribende regulering eller et kvasi-marked

med regulering. Endelig er det umuligt eller meget omkostningsfyldt at lave fuldstændige kontrakter

vedrørende ydelser på det specialiserede område, som fx en botilbudsydelse, hvilket gør den uregulerede

markedsløsning mindre oplagt, jf. eksempelvis Hart, Shleifer & Vishny (1997) og Jacobsen & Tranæs

(2019).

til

Dette afsnit bygger på en større teoretisk og empirisk litteratur om forudsætningerne for perfekte

markeder og fuldstændige kontrakter mellem køber og sælger. Teoretisk beskriver Williamson (1996) i

The Mechanisms of Governance,

Oxford University Press, betingelserne for, hvornår det samfunds-

økonomisk set er hensigtsmæssigt at en vare eller ’et gode’ henholdsvis handles på et marked med

konkurrence, fri etablering og fri prisdannelse; produceres og fordeles i en hierarkisk struktur, fx under-

lægges offentlig produktion; eller produceres og udveksles på en måde midt i mellem (et såkaldt kvasi-

marked).

Boks 2.5

ril

Udfordringer i de markedslignende vilkår på botilbudsområdet

Botilbudspladser sælges i dag principielt under markedslignende vilkår, hvor private, kom-

mercielle såvel som selvejende udbydere konkurrerer med hinanden og med regionale og

kommunale udbydere om at dække kommunernes efterspørgsel. Etableringen af et marked

for botilbud med private aktører er begrundet i et ønske om at høste fordelene ved konkur-

rence og klare incitamenter til at minimere omkostningerne.

Begrænset data på området betyder, at det i det videre arbejde ikke har været muligt at kon-

kludere, hvad der præcist ligger til grund for udgiftsudviklingen på området. Det er dog Ek-

spertudvalgets vurdering, at udgiftsstigninger på botilbudsområdet på linje med det øvrige so-

cialområde også skal ses i lyset af udfordringer i den markedslignende struktur og enhedsud-

gifter, som på visse typer af tilbud er steget. Sammen med de lovgivnings- og konventions-

mæssige rammer for botilbud gør det det vanskeligt for kommunerne at sikre, at en borger

altid bor, hvor denne kan få den mest relevante støtte. Desuden giver det nogle vanskelige

rammer for en effektiv konkurrence mellem leverandørerne. Udfordringerne udfoldes neden-

for.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 2

Muligheder for prioritering og styring

Kapacitetsstyring på det mest specialiserede område vanskeliggøres yderligere, idet der

også kun er behov for ganske få aktører på området. Samtidig bidrager manglende fleksibili-

tet i kapacitetsstyring og -udnyttelse her i særlig grad til, at der er dårlige vilkår for, at indsat-

sen på tilbuddet kan tilpasses på en omkostningseffektiv måde, hvis støttebehovet ændrer

sig eller ophører. Risikoen for at leverandører af botilbudspladser befinder sig i en monopol-

lignende position, og bidrager til et opadgående pres på takst- og udgiftsniveauet, er derfor

særligt udtalt på det område.

Udfordringer i indretningen af botilbudskapaciteten

Det er kommunen, der har forsyningspligten, dvs. pligt til at sørge for, at der er de nødven-

dige tilbud til deres borgere med handicap og sindslidelse. Kommunerne og regionen skal

Der er, som beskrevet i Ekspertudvalgets første rapport, betydelige kollektive handlingspro-

blemer i forbindelse med etableringen af offentlig botilbudskapacitet. Essensen heri er, at det

for den enkelte kommune typisk bedre kan betale sig at vente på, at andre kommuner etable-

rer botilbudspladser, da kommunen herved undgår at påtage sig den økonomiske risiko og

træk på den kommunale anlægsramme. Ligeledes betyder de specialiserede behov, at et gi-

vent botilbud, uden betragtelige tilpasningsomkostninger, har begrænsede alternative anven-

delser. Begge dele kan føre til et underbud af botilbudspladser og dermed til svag konkur-

rence – både på botilbudsområdet generelt og om de mest specialiserede pladser.

til

En tilstrækkelig

botilbudskapacitet

er et afgørende reguleringsredskab for de forsyningsan-

svarlige kommuner, som potentielt kan modvirke en fordyrende prisfastsættelse. Det er såle-

des vigtigt, at den købende kommune ikke forhandler om køb af botilbudsplads – hvad enten

det er med en privat eller anden offentlig udbyder – uden at have alternativer på hånden.

Derfor vil det være hensigtsmæssigt altid at have en vis ledig kapacitet. Hvis ikke kommunen

har alternative ledige pladser, når der forhandles med en udbyder, vil det give en monopollig-

nende stilling, der presser prisen op. Desuden vil det, hvis det er den almindelige situation,

når kommunen køber ekstra pladser, betyde at kapaciteten udvides med ’marginale’ eller lidt

tilfældige pladser, og ikke som del af en samlet planlægning med de forventede fremtidige

behov for øje. Man kan ikke generelt sige hvor megen ledig kapacitet, der er optimalt for en

kommune, men ingen ledig kapacitet er ikke hensigtsmæssigt, ligesom den ledige kapacitet

også kan blive for stor.

ril

En række forhold vedrørende

prisfastsættelse, kontraktindgåelse og kapaciteten

på botil-

budsområdet vurderes imidlertid at hæmme mulighederne for at høste fordelene ved konkur-

rence og vil tendere til at være fordyrende for kommunerne. I et

prisfastsættelsesperspektiv

er botilbud langt fra at være et ’erfaringsgode’, hvor beboer, dennes værge eller den forsy-

ningspligtige kommune kan prøve sig frem mellem forskellige tilbud, indtil pris og kvalitet er

tilfredsstillende. Samtidig er det vanskeligt for kommunen (køber) at observere den præcise

sammenhæng mellem omkostninger og alle relevante aspekter af kvalitet og den ydelse,

som botilbuddet skal levere. Kontrakter mellem den købende kommune og den sælgende ud-

byder af et botilbud vil derfor i sagens natur være ufuldstændige i ovennævnte forstand. Når

det ydermere er sådan, at man almindeligvis kan opnå omkostningsreduktioner ved at for-

ringe kvaliteten, så kan man ikke automatisk regne med at høste de samfundsmæssige ge-

vinster ved konkurrence, og ved at aktørerne har et klart incitament til omkostningsminime-

ring.

Ekspertudvalget på socialområdet

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 2

Muligheder for prioritering og styring

Udfordringer med fleksibel udnyttelse af kapaciteten på botilbud

Når borgeren får et ophold på et længerevarende botilbud, opfattes boligen som borgerens

hjem. Det medfører, at borgeren er omfattet af en særlig konventionsretlig beskyttelse. Det

indebærer blandt andet, at borgere kun i begrænset omfang kan flyttes i de tilfælde, hvor bor-

geren ikke er i stand til at samtykke til flytning, heller ikke selvom faglige hensyn måtte tilsige

det. At tilbuddet bliver borgerens hjem, indebærer derfor nogle helt grundlæggende begræns-

ninger for kommunernes muligheder både i forhold til at sikre borgerne den bedst mulige

støtte og i forhold til at styre området, hvilket således også giver begrænsninger for, hvilke

styringsgreb Ekspertudvalget kan foreslå.

Ekspertudvalget har i sit videre arbejde afsøgt rammerne for at skabe større fleksibilitet i boti-

lbud med henblik på en bedre udnyttelse af botilbudskapaciteten både ift. medarbejderkom-

Ekspertudvalget på socialområdet

En mangel på midlertidige botilbudspladser kan potentielt medføre, at borgere med midlerti-

dige behov visiteres til botilbudslignende tilbud, selvom et midlertidigt botilbud havde været

mere hensigtsmæssigt. I så fald skabes der unødige bindinger på den enkelte borgers op-

hold, som mindsker fleksibiliteten for kommunerne i deres muligheder for at understøtte rette

match mellem den enkelte borgers behov og tilbuddets kompetencer. Det kan bidrage til at

gøre det dyrere at opfylde borgerens behov. Det er derfor nødvendigt at se nærmere på, om

sammensætningen af botilbud afspejler behovet, og om de nuværende regler understøtter en

hensigtsmæssig udvikling i kapacitetssammensætningen. Det gælder både vilkår for at etab-

lere botilbud efter forskellige lovgivninger, men også fx lånevilkårene for selvejende udbydere

af botilbud.

til

Udviklingen har forventeligt særligt rod i det forhold, at botilbudslignende tilbud efter almenlo-

ven modsat botilbud efter serviceloven ikke er underlagt anlægsrammen, og at dette kan give

incitament til, at kommunerne opretter denne type tilbud frem for botilbud efter serviceloven.

Det har desuden været ud fra et ønske om at give borgerne egnede og tidssvarende boliger

med eget bad mv.

ril

Der har de seneste år været et fald i antallet af kommunale pladser under serviceloven, mens

antallet af private pladser og pladser i almene boliger er stigende. Over de seneste år er der

oprettet flere botilbudslignede tilbud efter almenboligloven frem for botilbud til længereva-

rende og midlertidigt ophold efter serviceloven. Antallet af pladser i botilbudslignende tilbud

er således over perioden 2015-2022 steget med 52 pct. fra knap 10.000 til godt 15.000 plad-

ser, mens antallet af pladser i botilbud til midlertidigt ophold er steget med 12 pct. fra ca.

knap 7.300 til knap 8.200. Antallet af pladser i botilbud til længevarende ophold er faldet med

13 pct. fra godt 6.400 til godt 5.600 pladser i samme periode. Af de samlet set godt 5.200 nye

pladser i perioden udgør botilbudslignende tilbud således den største andel sammenlignet

med øvrige botilbudsformer.

hvert andet år indgå en rammeaftale om samarbejdet på det specialiserede social- og speci-

alundervisningsområde. Formålet med rammeaftalen er at sikre fælles principper for styring

og udvikling af det sociale område og koordinering af tilbud på tværs af kommuner og region.

De private og selvejende tilbud og leverandører indgår ikke i rammeaftalen (Rammeaftalebe-

kendtgørelsen 2023).

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 2

Muligheder for prioritering og styring



Anbefaling om udvikling af nyt takstsystem for socialområdet (afsnit 2.4.2).

De sidste to anbefalinger skal modvirke fordyrende indsatser på botilbudsområdet ved at un-

derstøtte et bedre match mellem borgerens behov og det, botilbuddet kan tilbyde i forhold til

den faglige indsats og de fysiske rammer. Det er ikke kun hensigtsmæssigt i et udgiftssty-

ringsperspektiv, men vil også kunne understøtte, at borgeren modtager den indsats, der er

behov for. Anbefalingerne retter sig derfor dels mod at give øget fleksibilitet i reglerne for an-

vendelse af botilbud under hensyntagen til Danmarks internationale forpligtelser og borge-

rens retssikkerhed. Endvidere retter anbefalingerne sig mod at øge fokus på tildeling af mid-

lertidige indsatser, som i højere grad er fleksible i forbindelse med udvikling i borgerens be-

De første to anbefalinger har til hensigt at sikre bedre udgiftsstyring via styring af henholdsvis

kapacitet og prisfastsættelse på botilbudsområdet. Det er således Ekspertudvalgets opfat-

telse, at der er behov for en betydelig indgribende regulering, hvis markedsudsættelse af bo-

tilbudsområdet på det specialiserede socialområde skal udgøre en varig samfundsmæssig

gevinst uden væsentlige utilsigtede udgiftsstigninger. Det er ydermere Ekspertudvalgets op-

fattelse, at botilbud på det mest specialiserede område – botilbud for borgere med meget

komplekse udfordringer – som udgangspunkt ikke er egnet til markedsudsættelse, hvorfor

behovet for kapacitetsstyring og myndighedsdeltagelse er ekstra stort her. Det ses også på

sundhedsområdet, hvor de mest specialiserede behandlinger foregår i offentligt regi, mens

de mere standardiserede behandlinger er markedsudsatte. På socialområdet vurderer Ek-

spertudvalget, at det nærmest er omvendt i dag.

til

Anbefaling om bedre understøttelse af match mellem borger og botilbud (afsnit 2.4.4).

Anbefaling om hensigtsmæssig udvikling af botilbudskapaciteten (afsnit 2.4.3).

ril

Anbefaling om nye rammer for kapacitetsstyring og etablering af botilbudspladser til bor-

gere med særligt komplekse behov og udadreagerende adfærd (afsnit 2.4.1).

Ekspertudvalgets overvejelser om anbefalinger på botilbudsområdet

På baggrund af udfordringsbilledet vurderer Ekspertudvalget, at en faglig og økonomisk bæ-

redygtig udvikling på socialområdet, herunder mulighederne for at undgå markante upriorite-

rede udgiftsstigninger, nødvendiggør bedre styringsmuligheder på botilbudsområdet. Det

kræver tilstrækkelig botilbudskapacitet, en hensigtsmæssig prisfastsættelse af de botilbud,

kommunerne køber, den rette sammensætning af kapaciteten af forskellige typer af botilbud

og herunder en tilstrækkelig andel kommunale botilbudspladser, samt en effektiv anvendelse

og drift af de eksisterende botilbud. Ekspertudvalget foreslår med afsæt heri følgende fire an-

befalinger på botilbudsområdet:

Ekspertudvalget på socialområdet

petencer og de fysiske rammer. I forlængelse heraf har Ekspertudvalget fået afdækket mulig-

hederne for at øge fleksibiliteten, herunder under hensyntagen til Danmarks internationale

forpligtelser og borgerens retssikkerhed. Det har været en præmis for arbejdet, at øget fleksi-

bilitet er afsøgt inden for disse rammer, herunder hensynet til at der er tale om borgerens

hjem.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 2

Muligheder for prioritering og styring

hov. I forlængelse heraf retter anbefalingerne sig imod at understøtte en hensigtsmæssig ud-

vikling i sammensætningen i botilbudskapaciteten, så den understøtter behovet, herunder be-

hovet for midlertidige botilbudspladser.

I etableringen af offentlige botilbudspladser bør der være et særligt fokus på borgere med

komplekse behov og dyre indsatser. En nylig analyse viser, at der på landsplan anslås at

være 1.676 borgere i Danmark, der modtager dag- og botilbudspladser, der koster over 2

mio. kr. årligt (KL 2023b). Selvom målgruppen kun udgør knap 6 pct. af borgere på botilbud,

svarer det til 17,3 pct. af de af de samlede udgifter på området. Ekspertudvalget noterer sig,

at tidligere analyser foreløbigt har indikeret, at borgere på botilbud, som får de dyreste tilbud,

over tid får endnu dyrere tilbud, og at dette kan være med til at forklare udgiftsopdriften på

botilbudsområdet.

Ekspertudvalgets analyser peger desuden på, at det særligt er på de private tilbud, at udgif-

terne stiger markant for de borgere, der får de dyreste indsatser. Analyserne viser, at de sti-

gende udgifter til køb af botilbudspladser hos private og selvejende tilbud udgjorde 66 pct. af

den samlede udgiftsvækst på botilbudsområdet i perioden 2018-2021, og udviklingen tyder

Ekspertudvalget på socialområdet

Ekspertudvalget anbefalede i sin første rapport, at der blev afsat en lånepulje til etablering af

kommunale botilbud generelt. De kollektive handlingsproblemer og begrænsninger via an-

lægsrammen, som var motivationen for denne anbefaling, er også stadig gældende. Det an-

befales derfor, at der som led i udmøntningen af lånepuljen afdækkes, hvorvidt der er behov

for en fornyelse af lånepuljen med henblik på at understøtte et hensigtsmæssigt offentligt ka-

pacitetsniveau.

til

Ekspertudvalget vurderer, at der generelt på botilbudsområdet er hensigtsmæssigt med til-

strækkelig offentlig kapacitet. Dels for at undgå lokale monopollignende situationer, med pris-

pres som følge, og hvor drift af egne botilbud i passende omfang kunne fungere som et anker

for taksterne generelt. Og dels for at sikre at kapacitetsudvidelse ikke hele tiden sker via eksi-

sterende tilbuds marginale pladser.

2.4.1 Nye rammer for kapacitetsstyring og etablering af botilbudspladser

til borgere med særligt komplekse behov og udadreagerende adfærd

ril

Ekspertudvalget har stadig sin tvivl om, hvorvidt den samlede juridiske ramme bestående af

konventioner og lovgivning i tilstrækkelig grad har borgerens omsorg og livskvalitet for øje.

Ekspertudvalget efterlyser i den sammenhæng en fordomsfri diskussion af, om botilbudsom-

rådet kunne nytænkes med udsatte borgeres perspektiv som udgangspunkt, herunder i for-

hold til det store fokus på ”eget hjem” versus værdien af fællesskab med andre borgere.

Dette ligger imidlertid uden for det aktuelle kommissorium for udvalget.

Det er Ekspertudvalgets vurdering, at de samlede anbefalinger peger i retning af en faglig og

økonomisk bæredygtig model, samt at der ud over de konkrete anbefalinger, som præsente-

res her, kan være behov for yderligere ændringer på området, hvis det skal blive muligt at

hindre yderligere udgiftsvækst på botilbudsområdet, som ikke følger af eksplicitte politiske

prioriteringer eller på anden vis er udtryk for lovgivers intention.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 2

Muligheder for prioritering og styring

på, at kommunerne har oplevet en stigning i udgifterne til de borgere, der får de dyreste ind-

satser på især private tilbud (se bilag 24).

Det er Ekspertudvalgets vurdering, at udgiftsopdriften skal ses i lyset af, at kollektive hand-

lingsproblemer i forbindelse med etableringen af offentlig botilbudskapacitet kan medvirke til

et underudbud af botilbudspladser, der matcher borgerens behov. For borgere med særligt

komplekse udfordringer og udadreagerende adfærd er de kollektive handlingsproblemer sær-

ligt vanskelige, fordi målgruppens behov kan være sjældne og svære at imødekomme. Det

kan medføre et underudbud af botilbudspladser til denne type borgere.

Med afsæt i ovenstående udfordringsbillede anbefaler Ekspertudvalget, at der generelt sikres

en tilstrækkelig offentlig botilbudskapacitet, og at der sættes nye rammer for kapacitetsstyring

og etablering af offentlige botilbudspladser til borgere med særligt komplekse behov og ud-

fordringer, herunder borgere, der i dag har en udadreagerende adfærd. De nye rammer skal

understøtte et bedre udbud af botilbudspladser til særligt komplekse målgrupper og herigen-

nem styrke støtten og øge livskvaliteten for denne målgruppe, samtidig med at muligheden

for at styre udgifterne forbedres. De nye rammer skal understøtte, at kommunerne i højere

grad kan sikre, at prisen svarer til kvaliteten, hvilket ikke i øjeblikket sikres af den markedslig-

nede struktur, grundet en utilstrækkelig kapacitet og regulering heraf. Med ændringen ønskes

at give kommunen bedre mulighed for at sikre, at den enkelte borger kan modtage den rette

indsats, og samtidig at prisen svarer til den kvalitet, som borgeren modtager.

Ekspertudvalget anbefaler således, at der findes særlige løsninger for kapacitetsstyring og

etablering af offentlige botilbudspladser, når det gælder borgere med særligt komplekse be-

hov. Det indbefatter blandt andet, at der sikres en styrket kapacitetsstyring og koordinering af

oprettelse af botilbudspladser for målgruppen. Det kan fx konkret ske i regi af rammeaftale-

samarbejdet og kommunekontaktrådene (KKR), som kan få et øget ansvar for kapacitetssty-

ringen på området under inddragelse af viden fra Social- og Boligstyrelsen, herunder Den

Nationale Koordinationsstruktur (NATKO). Det kan i forlængelse heraf undersøges, hvordan

den samlede kapacitet på området, både offentligt og privat, fremover kan udvikles i et langt

til

Det er derfor Ekspertudvalgets vurdering, at de nuværende rammer ikke leverer de rette for-

udsætninger for et velfungerende marked, og at de markedslignende rammer grundlæg-

gende ikke lever op til formålet, når det handler om borgere med særligt komplekse behov.

Det er essentielt, at borgerne på baggrund af en individuel og konkret vurdering kan visiteres

til pladser, som beskytter og støtter de berørte borgere, men ligeledes beskytter de øvrige

beboere og personalet i botilbuddet, samt understøtter en omsorgsfuld, værdig, sikker og

virkningsfuld indsats til alle borgere i tilbuddet.

ril

Et utilstrækkeligt udbud af pladser svækker konkurrencen i den markedslignende struktur for

køb og salg af pladser og giver leverandører af pladser til borgere med særligt komplekse be-

hov et begrænset incitament til at anlægge et omkostningseffektivt serviceniveau. Det kan

lede til et højt antal unødigt ”dyre” indsatser for borgere med komplekse problemer og udad-

reagerende adfærd og et stigende udgiftsniveau forbundet med målgruppen mere generelt.

Samtidig indebærer de internationale konventioner, at det kan være vanskeligt at flytte en

borger, når først der er tilvejebragt en plads på et botilbud til borgeren, jf. afsnit 2.4.

Ekspertudvalget på socialområdet

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 2

Muligheder for prioritering og styring

tættere og mere forpligtende tværkommunalt samarbejde, der bygger oven på det rammeaf-

talesamarbejde, der i dag er imellem kommuner og regionerne som leverandører på social-

området.

En omlægning og eventuel udvidelse af den offentlige botilbudskapacitet bør i højere grad

end i dag tage højde for et tilstrækkeligt udbud af pladser til borgere med særligt komplekse

behov. Dette er blandt andet et af formålene bag den nuværende botilbudspulje, der er aftalt i

Aftale om kommunernes økonomi for 2024,

jf. Ekspertudvalgets tidligere anbefaling i delrap-

port 1.

Det bør desuden overvejes, hvordan de faglige rammer på de konkrete tilbud til bor-

gere med komplekse behov og udadreagerende adfærd i højere grad skal tilpasses målgrup-

pen på en måde, som understøtter progression for borgerne og dermed en afdæmpet takst-

og prisudvikling for botilbudspladser til målgruppen. De faglige rammer skal dog samtidig

bedst muligt understøtte en værdig, omsorgsfuld og sikker indsats for målgruppen samt sikre

de øvrige beboere og personalet i botilbuddet sikkerhed.

Endvidere anbefaler Ekspertudvalget, at der som led i arbejdet med en ny takststruktur (an-

befaling 2.4) også skal ses på muligheder for at sætte et takstloft for botilbud til borgere med

særligt komplekse behov og udadreagerende adfærd, som ofte udgør de særligt dyre enkelt-

sager.

Ekspertudvalget på socialområdet

til

ril

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 2

Muligheder for prioritering og styring

På den baggrund anbefaler Ekspertudvalget følgende:

Anbefaling 2.3

Nye rammer for kapacitetsstyring og etablering af botilbudspladser til borgere med særligt

komplekse behov og udadreagerende adfærd

Ekspertudvalget anbefaler, at der sættes nye rammer for etablering af offentlige botilbudspladser,

og at der her er ekstra fokus på borgere med særligt komplekse behov og udfordringer, herunder

borgere, der har en udadreagerende adfærd. De nye rammer skal understøtte et bedre udbud af

botilbudspladser og herigennem en bedre mulighed for økonomistyring. Formålet er at sikre, at pri-

sen svarer til de lavest mulige omkostninger for den ønskede og nødvendige indsats og kvalitet.

Dette kan ikke forventes sikret i øjeblikket i den markedslignede struktur, der generelt er udfordret

på botilbudsområdet. For botilbud til borgere med særligt komplekse behov er problemet særligt

stort, og en markedslignede struktur kan grundlæggende ikke forventes at fungere, hvorfor der er

behov for yderligere initiativer i forhold til botilbud til denne målgruppe.

Hver enkelt kommune kan i praksis ikke drive tilbud, der imødekommer alle de mangeartede

behov hos udsatte borgere og borgere med funktionsnedsættelse i en given kommune. Kom-

munerne opfylder derfor deres forsyningsansvar ved at bruge egne tilbud eller ved at købe

pladser hos andre kommuner, hos regionerne eller hos private leverandører.

Ydelser og tilbud på det sociale område finansieres som hovedregel ved takstbetaling,

jf.

boks 2.6.

Taksten for et tilbud eller en ydelse skal afspejle udgifterne ved drift af tilbuddet el-

ler levering af ydelsen. Den takst, som tilbuddet fastsætter, er imidlertid som udgangspunkt

vejledende. Prisen, som den visiterende kommune skal betale, fastsættes i den konkrete af-

tale mellem kommunen og driftsherren om tilbud eller ydelser.

2.4.2 Udvikling af nyt takstsystem

Endelig ser Ekspertudvalget, at der er behov for at sikre en tilstrækkelig offentlig botilbudskapaci-

tet. I forlængelser heraf anbefaler Ekspertudvalget, at det skal afdækkes, om der er behov for at

forny den lånepulje for etablering af kommunale botilbud, der blev aftalt i forbindelse med Aftale

om kommunernes økonomi for 2024.

til

Endvidere anbefaler Ekspertudvalgets, at der skal ses på muligheder for at sætte et takstloft for

botilbud til borgere med særligt komplekse behov og udadreagerende adfærd, som ofte udgør de

særligt dyre enkeltsager.

Ekspertudvalgets anbefaling omfatter konkret, at der i lyset af et underudbud af pladser til borgere

med særligt komplekse behov sikres en styrket kapacitetsstyring og koordinering af oprettelse af

botilbudspladser for målgruppen. Dette indebærer, at der i omlægningen og eventuel udvidelse af

den offentlige botilbudskapacitet i højere grad end i dag tages højde for et tilstrækkeligt udbud af

pladser til borgere med særligt komplekse behov, og at det i den forbindelse overvejes, hvordan de

faglige rammer på de konkrete tilbud i højere grad skal tilpasses målgruppen på en måde, som un-

derstøtter progression og dermed en afdæmpet takst- og prisudvikling for botilbudspladser til bor-

gere i målgruppen.

ril

Ekspertudvalget på socialområdet

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 2

Muligheder for prioritering og styring

Boks 2.6

Nuværende lovgivning på området



At kommunale, regionale og private driftsherrer skal fastsætte vejledende takster, som ligger til grund

for en efterfølgende forhandling og aftale om ydelse og pris (for boformer efter servicelovens §§ 109

og 110 er taksterne dog faste og kan ikke forhandles).



At taksterne skal fastsættes på baggrund af samtlige budgetterede, direkte og indirekte langsigtede

omkostninger ved levering af ydelsen eller drift af tilbuddet.



At driftsherren skal fastsætte takster for de enkelte ydelser, som driftsherren leverer.



At driftsherren kan fastsætte takster for ydelsespakker, der består af to eller flere ydelser. Taksten for

ydelsespakker skal beregnes på baggrund af taksten for de enkelte ydelser.



At der kan fastsættes flere takstniveauer for en ydelse eller en ydelsespakke, når taksten for de

enkelte niveauer afspejler forskelligt indhold eller omfang af ydelsen eller ydelserne.



At det skal fremgå tydeligt af beskrivelsen af ydelsespakken, hvilke ydelser der indgår i pakken.

Ekspertudvalget vurderer, at det nuværende takstsystem på socialområdet har stor betydning

for udgiftsudviklingen på botilbudsområdet og ikke i tilstrækkelig grad understøtter kommu-

nernes mulighed for at sikre rette match mellem borgerens behov, tilbud og pris for sociale

tilbud. Det skal blandt andet ses i lyset af, at systemet indebærer en stor detaljeringsgrad i

forhold til beregning af de enkelte delelementers bidrag, som ikke er synligt i selve taksten.

Det bidrager til ugennemsigtighed for den købende kommune. Samtidig er botilbudsområdet

præget af en høj grad af informationsasymmetri som følge af, at tilbuddet ofte vil kende bor-

geren og dennes behov bedre end kommunen, når borgeren har haft ophold på tilbuddet i

nogen tid. Samlet set bidrager dette til en manglende sammenlignelighed på tværs af indsat-

ser, tilbud og takster, hvilket modvirker en effektiv konkurrence mellem tilgængelige leveran-

dører af en given indsats eller et givent tilbud.

Ekspertudvalget på socialområdet

til

ril

I dag er de overordnede rammer for beregningen af takster:

Reglerne for beregningen af takster for ydelser og tilbud efter serviceloven fremgår af § 174 i service-

loven, § 195 i barnets lov og bekendtgørelse om finansiering af visse ydelser og tilbud efter lov om social

service og barnets lov samt betaling for unges ophold i Kriminalforsorgens institutioner (herefter finan-

sieringsbekendtgørelsen).

Imidlertid er gennemsigtigheden udfordret, fordi koblingen mellem takst og indsats er uklar.

Eksempelvis kan den samlede takst for samme indsatspakke være forskellig på tværs af til-

bud, fx fordi de samlede personalelønninger eller ejendomsomkostningerne er forskellige.

Derfor er det i dag svært for kommunerne at gennemskue, hvad de konkret får for pengene,

når de sammenligner tilbud. Det bemærkes, at en række omkostningselementer naturligt vil

variere for samme indsats, blandt andet på grund af forskellige ejendomspriser på tværs af

landet og forskellige investeringsniveauer i de fysiske rammer.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 2

Muligheder for prioritering og styring

Ekspertudvalget vurderer derfor, at takstsystemet for sociale tilbud bør ændres til et system

med en højere grad af standardisering, herunder med inspiration fra andre velfærdsområder.

Et nyt og mere standardiseret takstsystem skal understøtte en bedre styring på området i for-

hold til kommunernes tilrettelæggelse af deres samlede indsats på området. Hertil kommer,

at et nyt takstsystem skal understøtte effektiv konkurrence på pris og effekt med henblik på at

sikre forudsætningerne for en rimelig prissætning. Her vil driften af egne botilbud i passende

omfang kunne fungere som et anker eller en reference for taksterne generelt. Derved opnår

man, at taksterne er baseret på konstaterede omkostninger og samtidig er uafhængig af de

faktiske omkostninger på det givne botilbud, som kommunen ønsker at indgå kontrakt med. I

forlængelse heraf bemærkes det i øvrigt, at kommuner, der selv driver sociale tilbud, får øget

indsigt i og viden om forudsætninger for driften og de forskellige omkostningselementer,

hvorved der opnås et bedre vidensgrundlag for en forhandling med andre tilbud.

Ekspertudvalget vurderer, at der er behov for at skelne mellem større, mere homogene mål-

grupper og små målgrupper med meget komplekse behov. Ekspertudvalget mener, at forud-

sætningerne for en markedslignende ramme ikke er tilstede for de små og mest komplekse

målgrupper, hvorfor der anbefales, at der ikke anvendes samme reguleringsmekanismer til

denne målgruppe.

til

ril

Ekspertudvalget på socialområdet

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 2

Muligheder for prioritering og styring

På den baggrund anbefaler Ekspertudvalget følgende:

Anbefaling 2.4

Udvikling af nyt takstsystem for socialområdet

Ekspertudvalget anbefaler, at der foretages et opgør med det nugældende system, og at der etab-

leres en ny struktur for takstsystemet for sociale tilbud, blandt andet med inspiration fra andre vel-

færdsområder. Det nye takstsystem anbefales at omfatte en højere grad af standardisering og ens-

artethed i takstfastsættelsen og at varetage en række væsentlige hensyn, som kan bidrage til

øgede styringsmuligheder på socialområdet og dermed bedre muligheder for at sikre en politisk

prioriteret udvikling på socialområdet. Grundlæggende skal et nyt takstsystem:



understøtte gennemsigtighed i koblingen mellem indsats og pris med henblik på at sikre viden

om den konkrete indsats, der betales for.



understøtte sammenlignelighed med henblik på, at kommunerne på et oplyst grundlag skal

kunne vælge alternativer, når der findes forskellige leverandører.



tage højde for forskelle i specialiserings- og kompleksitetsniveau i indsatserne med henblik på

at sikre, at sammenlignelige indsatser for borgere i samme målgruppe takseres efter ens forud-

sætninger.



kunne understøtte regulering af prisfastsættelsen for botilbud med henblik på at kunne kompen-

sere for manglende konkurrence, fx understøtte takstlofter, standardiserede takstelementer,

centralt fastsatte vejledende takstniveauer mv.

2.4.3 Hensigtsmæssig udvikling af botilbudskapaciteten

Kommuner, regioner, selvejende og private leverandører etablerer en væsentlig andel af nye

tilbud efter almenboligloven. 52 pct. af den samlede botilbudskapacitet er i dag oprettet som

botilbudslignende tilbud i boliger etableret efter almenboligloven. Botilbudslignende tilbud

etableret i boliger efter almenboliglovens § 105 har karakter af længerevarende tilbud, hvor

borgeren indgår i et lejeforhold. Der er således begrænsede muligheder for at benytte botil-

budslignende tilbud efter almenboligloven til midlertidige ophold. Det er en udfordring i en si-

tuation, hvor der vurderes at være behov for flere midlertidige pladser,

jf. figur 2.9.

Ekspertudvalget på socialområdet

Såfremt et nyt takstsystem skal kunne understøtte en regulering, der baseres på takstlofter,

referencetakster eller lignende, anbefaler Ekspertudvalget, at ansvaret for at følge op på det

nødvendige datagrundlag og samle de vejledninger, som skal bruges, placeres nationalt.

Forslaget om takstlofter mv. skal ses i sammenhæng med Ekspertudvalgets tidligere anbefa-

ling om taktloft for tilbud underlagt selvmøderprincip fra udvalgets delrapport 1.

til

borgeren med henblik på, at leverandørerne får en tilskyndelse til at bidrage hertil, når det er

muligt.



understøtte incitamenter til at arbejde med progression eller med at modvirke degression for

ril

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 2

Muligheder for prioritering og styring

Figur 2.9

Pladser

til botilbud efter tilbudstype, 2022

Botilbud til længerevarende

ophold

19 pct.

28.990 pladser i alt

Anm.: Pladser til botilbud og botilbudslignende tilbud på Tilbudsportalen ultimo året. Omfatter botilbud til hhv.

længerevarende ophold (SEL § 108) og midlertidigt ophold (SEL § 107) samt botilbudslignende tilbud efter

§§ 83-87, 97, 98 og 102 i serviceloven, der under visse betingelser leveres i andre boligformer end tilbud

efter serviceloven for eksempel i en almenbolig. Tilbuddene kan have pladser, der kan være godkendt som

fleksible pladser, og som kan anvendes til flere tilbudstyper. Antallet af pladser, der potentielt kan anven-

des til tilbudstypen, kan derfor afvige fra det antal, der er registreret på Tilbudsportalen. Grundet afrunding

summer andelene i figuren ikke til 100 pct.

Kilde: Egne beregninger på data fra Tilbudsportalen.

Kommunerne har i dag et væsentligt økonomisk incitament til at oprette tilbud efter almenbo-

ligloven. Det skyldes, at etablering af tilbud efter almenboligloven ikke er underlagt kommu-

nernes anlægsramme, mens oprettelse af tilbud efter serviceloven direkte er underlagt an-

lægsrammen. Der er derfor forventeligt en asymmetri i etableringen af nye botilbud, men der

er ikke overblik over de faglige, styringsmæssige og økonomiske konsekvenser ved denne

incitamentsstruktur. Det er på nuværende tidspunkt blandt andet ikke klarlagt, hvorvidt et

eventuelt overudbud af pladser i botilbudslignende tilbud etableret i boliger efter almenbolig-

lovens § 105 har betydning for kommunernes visitation af borgere, samt om anvendelsen af

pladser på botilbudslignende tilbud efter almenboligloven er dyrere end sammenlignelige

pladser på botilbud efter serviceloven.

til

En mangel på midlertidige botilbudspladser kan potentielt medføre, at borgere med midlerti-

dige behov visiteres til botilbudslignende tilbud, selvom et midlertidigt botilbud havde været

mere hensigtsmæssigt. I så fald skabes der unødige bindinger på den enkelte borgers op-

hold, som mindsker fleksibiliteten for kommunerne i deres muligheder for at understøtte rette

match mellem den enkelte borgers behov og tilbuddets kompetencer, hvilket vil gøre det dyre

for kommunen og dårligere for borgeren.

ril

Botilbud til midlertidigt

ophold

28 pct.

Ekspertudvalget på socialområdet

Botilbudslignende tilbud

52 pct.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 2

Muligheder for prioritering og styring

På den baggrund anbefaler Ekspertudvalget følgende:

Anbefaling 2.5

Hensigtsmæssig udvikling af botilbudskapaciteten

Ekspertudvalget anbefaler, at der gennemføres en undersøgelse af de økonomiske og lovgivnings-

mæssige rammer forbundet med etablering, drift og anvendelse af henholdsvis botilbudslignende

tilbud etableret i boliger efter almenboliglovens § 105 og botilbud efter servicelovens §§ 107 og

108. Undersøgelsen skal bidrage til en grundig forståelse af de faktorer, der driver kommunernes,

regionernes og private leverandørers beslutninger ved etablering af tilbud, samt en forståelse for

de samlede, langsigtede udgifter til både etablering og drift af botilbud. I forlængelse heraf skal

analysen, blandt andet:

1. Klarlægge mulige potentialer for forbedringer, så de lovgivningsmæssige rammer kan under-

støtte en mere hensigtsmæssig udvikling i botilbudskapaciteten på sigt

2. Afdække muligheder for en mere fleksibel udnyttelse af botilbudslignende tilbud etableret i boli-

ger opført efter almenboligloven

Endvidere anbefaler Ekspertudvalget øget vejledning til kommunerne om de aktuelle muligheder

for en mere fleksibel udnyttelse af botilbudslignende tilbud etableret i boliger opført efter almenbo-

ligloven inden for den eksisterende lovgivningsmæssige ramme, så den samlede botilbudskapaci-

tet udnyttes på den mest hensigtsmæssige måde også på kort sigt.

Ekspertudvalget anbefaler, at den foreslåede undersøgelse skal identificere potentialer for

ændringer i de lovgivningsmæssige rammer med henblik på, at de kan understøtte en mere

hensigtsmæssig udvikling i den samlede botilbudskapacitet på sigt. Undersøgelsen skal om-

fatte en vurdering af anlægs- og driftsudgifter, likviditetsbelastning og langsigtede økonomi-

ske konsekvenser for kommuner, regioner og stat ved etablering og drift af botilbud og botil-

budslignende tilbud. Analysen skal munde ud i mulige modeller for justeringer af de lovgiv-

ningsmæssige rammer, der kan understøtte hensigtsmæssige incitamenter for etablering og

drift af botilbud, fx etablering af midlertidige botilbudslignende tilbud. En sådan model svæk-

ker imidlertid statens styring af anlægsaktiviteter i kommunerne, hvilket kan medføre et opad-

gående pres på de offentlige udgifter. For hver model skal de forventede konsekvenser for

etablering af pladser samt den offentlige udgiftsstyring derfor skitseres, ligesom eventuelle

øvrige afhængigheder skal klarlægges.

Ekspertudvalget på socialområdet

Ekspertudvalget noterer sig, at en balanceret udvikling af botilbudskapaciteten på lang sigt

kræver lovgivning, der giver hensigtsmæssige rammer herfor, hvilket kan støttes af den fore-

slåede undersøgelse. Samtidig anerkender Ekspertudvalget, at denne løsning har et langt

tidsperspektiv, og at der også er behov for tiltag, som kan bidrage til en fleksibel benyttelse af

den samlede kapacitet på kort sigt. Derfor foreslår Ekspertudvalget også, at mulighederne for

en mere fleksibel udnyttelse af botilbudslignende tilbud, etableret i boliger opført efter almen-

boligloven, undersøges med henblik på at sikre en mere hensigtsmæssig udnyttelse på kort

sigt.

til

ril

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 2

Muligheder for prioritering og styring

2.4.4 Bedre understøttelse af match mellem borger og botilbud

Botilbudsområdet dækker over nogle af de mest udsatte og sårbare grupper i samfundet,

herunder mennesker med alvorlige handicap eller sociale udfordringer. Det er samtidig på

botilbudsområdet, at de dyreste indsatser findes, og hvor et begrænset udbud af pladser

samt konventioner og magtanvendelsesregler udfordrer mulighederne for at sikre et godt

match mellem borger og tilbud for både kommunen og borgeren.

til

En øget fleksibilitet i reglerne for at flytte borgeren fra et tilbud til et andet, når borgerens be-

hov ændres og tilsiger dette, vil samtidig forbedre kommunernes mulighed for at sikre bedre

udnyttelse af den eksisterende kapacitet på botilbudsområdet, såvel som at give bedre forud-

sætninger for den fremadrettede kapacitetsplanlægning med henblik på at kunne sikre tilbud

til alle borgere, under hensyntagen til deres forskellige behov for sociale indsatser.

Ekspertudvalget vurderer derfor, at der er behov for at sikre øget fleksibilitet i reglerne vedrø-

rende muligheder for at flytte borgere, hvis behov ikke matcher det tilbud, de er på. Den

øgede fleksibilitet skal således skabe grobund for at sikre et bedre match mellem den enkelte

borgers konkrete behov og tilbuddets faglige specialisering med henblik på, at borgeren får

det tilbud, der bedst matcher borgerens aktuelle og fremtidige behov og udfordringer, så bor-

gerens potentiale hjælpes bedst på vej.

ril

Ekspertudvalget på socialområdet

Ekspertudvalget anbefaler desuden, at analysen afdækker mulighederne for mere fleksibel

udnyttelse af botilbudslignende tilbud inden for Danmarks internationale forpligtelser. Analy-

sen bør også afdække, hvorvidt det er muligt at skabe mere fleksible kriterier for udvisitering

fra botilbudslignende tilbud, etableret i boliger opført efter almenboligloven for borgere, som

ikke længere er i målgruppen herfor, fordi deres behov for støtte og pleje har ændret sig.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 2

Muligheder for prioritering og styring

På den baggrund anbefaler Ekspertudvalget følgende:

Anbefaling 2.6

Bedre understøttelse af match mellem borger og botilbud

Ekspertudvalget på socialområdet anbefaler fire tiltag, som skal understøtte bedre match mellem

den enkelte borgers behov og tilbuddets kompetencer De fire tiltag har til formål at øge fleksibilite-

ten i reglerne for anvendelsen af botilbud:

2. Indførelse af mulighed for at målrette botilbud i serviceloven:

Ekspertudvalget anbefaler, at

der ses på mulighederne for, inden for Danmarks internationale forpligtelser, at skabe flere ty-

per af målrettede botilbud, som det kendes fra servicelovens § 108 a. Formålet er at skabe

hjemmel til at målrette botilbud til borgere ud fra sagligt begrundede objektive kriterier, fx for

borgere inden for et bestemt aldersinterval eller målrettet borgere med bestemte sociale udfor-

dringer. Forslaget skal bidrage til at skabe miljøer for borgeren, som omfatter borgere med til-

svarende udfordringer, ligesom det skal fordre en løbende vurdering af borgerens behov, så der

til enhver tid sikres et godt match mellem tilbud og borger.

3. Større fleksibilitet i reglerne om flytning uden samtykke i serviceloven:

Ekspertudvalget

anbefaler, at servicelovens § 136 f udvides, så den omfatter alle borgere under værgemål, uan-

set årsagen til nedsat funktionsevne. Herudover anbefales reglerne for flytning uden samtykke

efter servicelovens § 129 a ændret, så den nedsatte psykiske funktionsevne ikke nødvendigvis

skal være en følge af en sindslidelse.

4. Øget praksisorienteret oplysning til kommunerne vedrørende flytning uden samtykke ef-

ter servicelovens § 129:

Ekspertudvalget anbefaler, at Familieretshuset i højere grad under-

støtter, at kommunerne har tilstrækkelig viden om mulighederne for flytning uden samtykke efter

serviceloven. Dette vil fx kunne ske gennem øget vejledningsindsats, herunder fx webinarer og

bedre muligheder for løbende rådgivning mv.

Ekspertudvalget anbefaler derudover, at mulighederne for anvendelse af intensiv bostøtte afdæk-

kes, da det for nogle borgere kan udgøre et bedre alternativ til botilbudsindsatser.

Øget anvendelse af fleksible botilbudspladser

Typisk godkendes et botilbuds pladser alene til anvendelse efter én paragraf, fx enten længe-

revarende eller midlertidigt ophold. Imidlertid kan et botilbuds pladser efter gældende regler

på baggrund af en konkret vurdering fra socialtilsynet godkendes med flere juridiske grund-

lag. Der kan eksempelvis være tale om, at tilbuddets pladser kan anvendes til både midlerti-

digt døgnophold efter servicelovens § 107 og længerevarende døgnophold efter servicelo-

vens § 108. Det er dog en forudsætning for pladsernes godkendelse til fleksibel anvendelse

på tværs af paragraffer, at botilbuddet samlet set har den fornødne kvalitet. Hvis flere botil-

budspladser godkendes som fleksible pladser, vil det indebære en øget fleksibilitet for kom-

munerne i deres udnyttelse af den eksisterende kapacitet.

Ekspertudvalget på socialområdet

til

ril

1. Øget anvendelse af fleksible botilbudspladser:

Ekspertudvalget anbefaler, at de eksiste-

rende muligheder for at få botilbudspladser godkendt efter både servicelovens §§ 107 og 108

anvendes i højere grad, så den samlede kapacitet vil kunne bruges mere fleksibelt fremadrettet.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 2

Muligheder for prioritering og styring

Større fleksibilitet i reglerne om flytning uden samtykke i serviceloven

Flere kommuner fremhæver udfordringen for borgere, som ikke er i stand til at samtykke til

flytning. Det kan være en stor udfordring for borgeren, som ikke får det rette tilbud, såvel som

for kommunen, som langt hen ad vejen er forpligtet til at tilpasse tilbuddet til borgerens be-

hov, når dette udvikler sig.

Ekspertudvalget har derfor gennemført en række analyser og undersøgelser, herunder blandt

andet en vurdering af det konventionsretslige rum for flytning uden samtykke, en ambassade-

høring om andre sammenlignelige landes håndtering af de konventionsmæssige rammer, en

rapport om erfaringerne fra et frikommuneforsøg om flytning uden samtykke og en kortlæg-

ning af anmodninger om flytning uden samtykke i Familieretshuset. Samlet set indikerer ana-

lyserne, at der inden for Danmarks konventionsretlige forpligtelser er et potentiale for at

skabe forandringer i praksis ved at lempe kravene til flytning af borgere under værgemål,

hvor værgen samtykker til flytningen, og borgeren ikke modsætter sig. Det omfatter således

til

Ekspertudvalget er opmærksom på, at tilbud afgrænset ved specifikke objektive kriterier kan

give andre udfordringer, når borgeren skal flytte til et andet passende tilbud, når vedkom-

mende ikke længere er en del af botilbuddets afgrænsede målgruppe. Der er derfor også

alene tale om at øge fleksibiliteten, og at muligheden skal stilles til rådighed for kommunerne.

Ekspertudvalget anbefaler ikke, at der stilles krav om særlige pladser. Effekten af anbefalin-

gen kan derfor heller ikke vurderes nærmere.

Ekspertudvalget noterer sig, at der i dag eksisterer botilbud målrettet unge under 35 år med

henblik på at understøtte, at personerne kan leve et ungdomsliv, jf. servicelovens § 108 a.

Med inspiration herfra anbefaler Ekspertudvalget, at der ses på mulighederne for inden for

Danmarks internationale forpligtelser at skabe flere typer af målrettede botilbud. Det vil skabe

forudsætninger for at sikre, at borgeren bor på et tilbud, som matcher borgerens behov. Det

bør i det lovgivningsmæssige forarbejde afdækkes, hvorvidt andre sagligt begrundende ob-

jektive kriterier ud over alder kan bruges som kriterie for målgruppeinddeling i et hjemmels-

grundlag, fx bestemte sociale udfordringer.

ril

Indførelse af mulighed for at målrette botilbud i serviceloven

Ekspertudvalget anbefaler, at botilbud efter serviceloven, i højere grad end det er tilfældet i

dag, bør kunne målrettes specifikke målgrupper med henblik på at sikre, at tilbuddets specia-

lisering ikke udvandes, i takt med at forskellige beboeres behov over tid udvikler sig i forskel-

lige retninger. Det vil også give plads til fx at etablere egentlige unge- eller seniormiljøer, som

kan være til gavn for borgeren, samtidig med at det giver kommunen, borgeren og eventuelle

pårørende mulighed for at genoverveje botilbudspladsen, når den unge eller senioren nær-

mer sig en aldersgrænse.

Ekspertudvalget på socialområdet

Det er imidlertid vurderingen, at muligheden anvendes i begrænset udstrækning i dag, hvor-

for Ekspertudvalget ser et styringsmæssigt potentiale i en øget anvendelse af de eksiste-

rende muligheder. Ekspertudvalget opfordrer derfor til, at flere botilbudspladser godkendes til

anvendelse efter både §§ 107 og 108 i serviceloven. Forslaget vurderes samtidig at bidrage

til øget tilgængelighed af midlertidige pladser efter servicelovens § 107. Dog skal økonomien

forbundet med godkendelse til flere paragraffer undersøges nærmere.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 2

Muligheder for prioritering og styring

også borgere, som ikke er i stand til at give samtykke. Endvidere tyder kommunale eksem-

pler på, at problemstillingen ofte vedrører borgere under værgemål, eller borgere, som for-

mentlig burde være under værgemål.

Der har i perioden 2016-2020 været gennemført et frikommuneforsøg, hvor seks kommuner

fik mulighed for at behandle flyttesager for borgere under værgemål, som ikke kan give infor-

meret samtykke, jf. servicelovens § 129, dvs. at afgørelseskompetencen blev flyttet fra Fami-

lieretshuset til kommunen. VIVE’s evaluering af forsøgene viser, at kommunerne har gode er-

faringer med at behandle sagerne, og at både kommunale sagsbehandlere og borgernes vær-

ger er tilfredse. I den kommune, som oftest udnyttede de fleksible rammer, blev der flyttet ca.

30 personer. Det kan bemærkes, at den gennemsnitlige udgift til botilbuddet steg lidt for de

borgere, som blev flyttet i frikommuneforsøget (VIVE 2021a).

Der er i dag lempeligere regler for flytning af personer med betydelig og varigt nedsat psykisk

funktionsevne, som er en konsekvens af demens eller anden erhvervet og fremadskridende

mental svækkelse. For denne målgruppe gælder servicelovens § 136 f, som giver kommunal-

bestyrelsen hjemmel til at træffe afgørelse om flytning, når borgeren ikke modsætter sig flyt-

ningen og borgerens værge eller fremtidsfuldmægtige samtykker til kommunens indstilling.

Det er en forudsætning for flytningen, at ophold i et botilbud med tilknyttet service er påkræ-

vet, for at den pågældende kan få den nødvendige hjælp, og at flytning vurderes mest hen-

sigtsmæssig af hensyn til omsorgen for pågældende.

Ekspertudvalget anbefaler derfor en harmonisering af reglerne på socialområdet og demens-

området. Det foreslås gjort ved, at reglerne om flytning efter servicelovens § 136 f udvides til

at omfatte alle borgere under værgemål, uanset årsagen til borgerens nedsatte funktions-

evne. Det er en forudsætning for anvendeligheden af denne anbefaling, at der er et tilstræk-

keligt antal værger, herunder at der er mulighed for at få tildelt en værge inden for en rimelig

tidsperiode. Udvalget anbefaler endvidere at lempe reglerne for flytning uden samtykke efter

servicelovens § 129 a, ved at målgruppen for optagelse i et bestemt botilbud uden samtykke

ved væsentlig fare for andre eller særligt truende eller særligt chikanerende adfærd ændres,

så flytning kan ske uden, at den nedsatte psykiske funktionsevne nødvendigvis skal være en

følge af en sindslidelse.

Øget praksisorienteret oplysning til kommunerne vedrørende flytning uden samtykke efter

servicelovens § 129

Ekspertudvalget har gennem sit arbejde erfaret, at det er uklart for mange kommuner, hvad

der kræves af oplysninger for at kunne indgive en fyldestgørende og korrekt indstilling om

flytning uden samtykke efter servicelovens §§ 129 og 129 a til Familieretshuset. Der vurderes

derfor at være behov for mere praksisorienteret oplysning fra Familieretshuset om de nuvæ-

rende regler og herunder krav til korrekt oplysning af ansøgningerne. Ekspertudvalget anbe-

faler derfor, at Familieretshuset efter dialog med KL om format og indhold inden for eksiste-

rende rammer iværksætter en vejledningsindsats, der sikrer, at kommunerne har tilstrækkelig

viden om gældende forudsætninger for flytning uden samtykke efter serviceloven. Dette vil fx

kunne ske gennem øget vejledningsindsats, herunder fx webinarer og bedre muligheder for

løbende rådgivning mv.

Ekspertudvalget på socialområdet

til

ril

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 2

Muligheder for prioritering og styring

Magtanvendelsesreglerne

Magtanvendelsesreglerne fastsætter de lovgivningsmæssige rammer for lovlig udøvelse af magt og andre

indgreb over for borgeren, når pædagogiske indsatser ikke er tilstrækkeligt for at nå målet. Der er her tale

om indgreb, der involverer magt, med henblik på at kunne tage vare på borgens eget tarv eller passe på

andre borgere eller medarbejdere i umiddelbar nærhed. Lovlig magtanvendelse kan således eksempelvis

omfatte, at tilbuddet kan anvende stofseler til kørestol eller andet hjælpemiddel, seng, stol eller toilet for at

hindre fald, når der er nærliggende risiko for, at en person udsætter sig selv for at lide væsentlig person-

skade. Dette kan fx være, hvis borgeren har mistet evnen til at gå, men til trods herfor til stadighed for-

søger at gå med potentiel personskader til følge. I så fald vil man kunne anvende stofseler som beskyt-

telse mod fx benbrud, hjernerystelse og lignende. Et andet eksempel er, at personalet kan fastholde,

tilbageholde eller føre en person tilbage til boligen eller til et andet opholdsrum, når personen udviser en

adfærd, der er til fare for den pågældende selv eller andre, fx hvis vedkommende er kommet i fysisk

konflikt med en anden borger.

Samtidig har kommunerne en lovgivningsmæssig forpligtelse til at sikre omsorg, værdighed

og tryghed for denne gruppe af borgere, som ikke alle kan tage vare på sig selv eller over-

skue konsekvenserne af deres egne handlinger, og derfor har behov for hjælp med det. Ek-

spertudvalget vurderer på baggrund af sin dialog med praksissektoren, at reglerne i nogle til-

fælde medfører, at medarbejderne på tilbuddene forhindres i at varetage borgernes omsorg

og tryghed på bedste måde. Derfor er Ekspertudvalget også interesseret i reglerne om magt-

anvendelse.

til

Boks 2.7

Regler for magtanvendelse skal sikre, at borgere ikke får krænket deres rettigheder, og at

magt derfor kun anvendes som alternativ til en pædagogisk indsats, når det er absolut nød-

vendigt. Det er afgørende, at der er klare regler i forhold til at sikre respekten for individets

integritet, og at reglerne varetager et vigtigt og nødvendigt beskyttelseshensyn af borgeren

over for myndigheder. I det daglige arbejde på tilbuddene kan reglerne imidlertid også ud-

gøre en udfordring for de fagligt rigtige løsninger, ligesom reglerne indebærer bureaukrati,

som tager vigtig tid fra kerneopgaven – nemlig borgerens velfærd. Magtanvendelsesreglerne

sætter rammerne og dermed også grænser for myndighedernes udøvelse af magt over for

borgerne,

jf. boks 2.7.

ril

2.4.5 Revision af magtanvendelsesreglerne

Ekspertudvalget på socialområdet

Ekspertudvalget er i dialogen med aktører på området blevet gjort opmærksom på, at kom-

munerne oplever visse lovgivningsmæssige barrierer for anvendelsen af intensiv bostøtte i

eget hjem. Der er dog ikke kendskab til omfanget af problemstillingen samt anvendelsen af

matrikelløse indsatser, hvor der pt. er en meget begrænset viden. Ekspertudvalget anbefaler

derfor, at mulighederne for anvendelse af matrikelløse indsatser afdækkes.

Afdækning af barriere for anvendelse af intensiv bostøtte som alternativ til botilbudsindsatser

Ekspertudvalget noterer sig, at visse kommuner gør brug af matrikelløse indsatser i form af

intensiv bostøtte, hvor kommunen tilbyder en række indsatser i eget hjem frem for fx ophold

på et botilbud. Indsatser kan således udgøre et bedre alternativ til botilbudsindsatser for

visse borgere, ligesom tilgangen giver øget fleksibilitet i tilrettelæggelsen af indsatsen.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 2

Muligheder for prioritering og styring

Ekspertudvalget på socialområdet

til

Ekspertudvalget vurderer på baggrund af sin dialog med praksissektoren, at magtanvendel-

sesreglerne i dag ikke i tilstrækkelig grad understøtter, at man i sociale tilbud kan yde den

omsorg, borgerne har behov for. Ekspertudvalget anbefaler derfor, at reglerne revideres, så

de i højere grad understøtter en indsats, der sikrer borgernes retssikkerhed og ret til omsorg,

tryghed og privatliv samt beskyttelse af de nære omgivelser, herunder andre borgere på et

botilbud og dets medarbejdere. Samtidig bør reglerne understøtte, at behovene imødekom-

mes på en økonomisk hensigtsmæssig måde.

Ekspertudvalget har forholdt sig til rapporterne og i kølvandet på evalueringen af sidste regel-

ændring fulgt den offentlige debat om magtanvendelse, som ledte op til de politiske forhand-

linger om en ny revision af magtanvendelsesreglerne. I efteråret 2023 samlede Ekspertudval-

get derfor sine observationer om de nuværende magtanvendelsesregler i et brev til social- og

boligministeren med ønske om, at udvalgets betragtninger kan fungere som indspil til udform-

ningen af de nye regler (se bilag 32). Ekspertudvalgets samlede betragtninger på magtan-

vendelsesområdet er afspejlet og kondenseret i nedenstående anbefaling.

ril

Social-, Bolig- og Ældreministeriet har ultimo februar 2024 sendt et forslag til revision af reg-

lerne om magtanvendelse over for voksne med betydelig og varigt nedsat psykisk funktions-

evne i høring. Baggrunden for forslaget er en evaluering af de reviderede regler om magtan-

vendelse over for voksne med betydelig og varigt nedsat psykisk funktionsevne i kraft, der

trådte i kraft den 1. januar 2020. De reviderede regler er, som aftalt i forbindelse med lovæn-

dringen, efterfølgende blevet evalueret af Rambøll Management Consulting. Evalueringen

har undersøgt konsekvenserne af lovændringen, herunder i hvilket omfang de reviderede

regler for magtanvendelse er implementeret, samt om de nye regler opfylder deres formål.

Evalueringen blev offentliggjort i efteråret 2023 (Rambøll Management Consulting 2023).

Herudover har Ankestyrelsen i 2023 undersøgt medarbejdere og lederes oplevelse af opga-

verne generelt på botilbud for Ekspertudvalget. Formålet med undersøgelsen var at afdække,

hvilke opgaver medarbejdere oplever, at de anvender deres arbejdstid på, herunder belyse

deres dokumentationspraksis og de krav til dokumentation, der påvirker medarbejdernes ar-

bejdsopgaver (Ankestyrelsen 2023).

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 2

Muligheder for prioritering og styring

På den baggrund anbefaler Ekspertudvalget følgende:

Anbefaling 2.7

Revision af magtanvendelsesreglerne

Ekspertudvalget foreslår, at der i en revision af magtanvendelsesreglerne tages hensyn til lovgiv-

ningsmæssige udfordringer og dilemmaer under følgende fem temaer:

1. Uhensigtsmæssige barrierer for brug af velfærdsteknologi.

2. Øget sikkerhed for borgere og personale ved begrænsning af adgang til personfarlige gen-

stande.

4. Øgede muligheder for flytning, når borger ikke kan samtykke.

Mindre bureaukrati ved klogere indretning af dokumentationskrav.

Øget sikkerhed for borgere og personale ved begrænsning af adgang til personfarlige gen-

stande

Det kan i nogle tilfælde udgøre en trussel mod personalets og borgerens fysiske og psykiske

helbred, hvis borgere på botilbud har fri adgang til fx knive og andre personfarlige genstande,

de ikke har tilstrækkelig funktionsevne til at håndtere. De gældende magtanvendelsesregler

tillader imidlertid ikke aflåsning af skabe med personfarlige genstande i de få borgeres bolig,

hvor dette kan udgøre en fare for borgeren, andre borgere på botilbuddet eller personalet.

Derfor kan der være situationer, hvor det vil være hensigtsmæssigt, at aflåsning af disse bor-

geres skabe kan forhåndsgodkendes.

Uhensigtsmæssige barrierer for brug af velfærdsteknologi

Botilbuddene har ifølge magtanvendelsesreglerne ikke altid mulighed for at anvende vel-

færdsteknologi, som kan bidrage til at sikre den enkelte borgers tryghed og omsorg. Eksem-

pelvis kan teknologiske muligheder for at observere borgeren i visse situationer være hen-

sigtsmæssige for at kunne håndtere, hvis en borger står op om natten og har brug for støtte

og hjælp. Alternativet hertil er i dag konstant fysisk tilstedeværelse af personale. I sådanne

situationer kan velfærdsteknologi opleves mindre indgribende i forhold til borgerens privatliv

og øge borgerens livskvalitet, samtidig med at det kan bidrage til bedre ressourceudnyttelse

og effektiv drift af tilbuddet. Regeringen bør her være opmærksom på snitfladeproblematikker

og sikre hensigtsmæssige lovgivningsmæssige rammer vedrørende blandt andet databeskyt-

telse.

til

Ekspertudvalget fremhæver således fem temaer, hvor en revision af magtanvendelsesreg-

lerne vurderes at kunne understøtte kommunernes opgaveløsning på området, samtidig med

at reglerne i højere grad vil kunne sikre ret til omsorg, tryghed og privatliv. De lovgivnings-

mæssige udfordringer i forhold til disse fem temaområder beskrives herunder.

ril

Ekspertudvalget på socialområdet

3. Trygge rammer for borgere ved aflåsning af døre til udearealer.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 2

Muligheder for prioritering og styring

Boks 2.8

Brug af særlig døråbner

Den særlige døråbner på afdelingsdøren anvendes for at skabe sikkerhed for beboere, der ikke er trafik-

sikre, og som ikke selv vil kunne finde tilbage til plejecenteret. Flere plejecentre har uden held forsøgt at

afhjælpe problemet, fx ledsagede gåture, afledning, pædagogiske tiltag og demensbrik. Den særlige dør-

åbner kan give nogle beboere mere bevægelsesfrihed på afdelingen, fordi de ikke hele tiden skal være

under opsyn af en medarbejder.

Mindre bureaukrati ved klogere indretning af dokumentationskrav

Registreringer og krav om dokumentation og indberetninger af magtanvendelser over for bor-

geren tager tid og ressourcer fra kerneopgaven. Det gælder særligt dokumentation i forbin-

delse med forhåndsgodkendte og gentagne magtanvendelser som fx spænding af stofsele i

kørestol, som typisk flere gange om dagen skal registreres på minuttet. En ændring af reg-

lerne vil derfor frigøre tid og ressourcer, som kan bruges til at sikre mere omsorg, værdighed

og tryghed for borgerne. Dette skal ske på en måde, der fortsat værner om borgerens retssik-

kerhed.

Ekspertudvalget på socialområdet

Øgede muligheder for flytning, når borger ikke kan samtykke

Som foreslået i anbefaling 2.6, bør de lovgivningsmæssige rammer for flytning uden sam-

tykke revideres for at sikre, at borgere, som mangler evnen til at give et informeret samtykke,

kan få den nødvendige hjælp. Der er i dag eksempler på personer med psykisk funktionsned-

sættelse, som ikke kan flyttes til et andet botilbud, fordi betingelserne i enten §§ 129 eller 129

a i serviceloven ikke er opfyldte, men hvor både kommunen og værge er enige om, at det

ville være det bedste for borgeren for at sikre den nødvendige eller rette hjælp. Ekspertudval-

get understreger dog, at en ændring af reglerne skal ske under overholdelse af Danmarks

konventionsretlige forpligtelser.

til

ril

En særlige døråbner skal forsinke beboere, som er i nærliggende risiko for væsentlig personskade, i at

forlade afdelingen uden en ledsager. I et frikommuneforsøg fra 2017-2020 har udvalgte kommuner fået

mulighed for at placere den særlige døråbner på døren til afdelingen i stedet for hoveddøren, som ellers

er den mulighed, der findes i den eksisterende lovgivning (VIVE 2021d).

Trygge rammer for borgere ved aflåsning af døre til udearealer

Alle borgere på botilbud skal have ret til at bevæge sig inden for trygge rammer, og pårø-

rende skal kunne stole på, at botilbuddet er tilpasset borgenes behov. Derfor bør personale

kunne lave enkle tiltag, der beskytter borgeren, når der er risiko for, at borgeren bringer sig

selv i farlige situationer, som personen ikke kan overskue, fx at løbe ud i trafikken. Dette kan

opnås ved at give mulighed for brug af særlige døråbnere, ligesom det skal være muligt at

aflåse den direkte dør til fællesarealer, hvis det vurderes nødvendigt. Det er ikke muligt under

de gældende magtanvendelsesbestemmelser. Borgeren skal fortsat have mulighed for at for-

lade matriklen – men under det opsyn, som borgerens behov tilsiger,

jf. boks 2.8.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 2

Muligheder for prioritering og styring

2.4.6 Styringsudfordringer på krisecenterområdet

Krisecentre er akuttilbud til en udsat målgruppe med akut beskyttelsesbehov. Derfor er disse

tilbud omfattet af selvmøderprincippet, som indebærer, at borgeren har ret til at få ophold

uden forudgående kommunal visitation. I stedet er det lederen af boformen, der træffer afgø-

relse om optagelse og udskrivning. Det er dog fortsat kommunen, der har myndigheds- og

finansieringsansvaret for borgeren. Det er afgørende for Ekspertudvalget at slå fast, at det

skal være muligt for borgere med et akut beskyttelsesbehov selv at møde op på et krisecen-

ter og lade sig indskrive af lederen uden forudgående kommunal visitation. Det, mener Ek-

spertudvalget, er en afgørende forudsætning for at kunne imødekomme denne målgruppes

særlige behov, herunder særligt behovet for akut beskyttelse.

Ekspertudvalget vurderer dog, at der med respekt for behovet for, at borgeren skal have let

adgang til et tilbud, der akut kan sikre den nødvendige beskyttelse, er behov for at sikre

bedre muligheder for, at kommunen kan hjælpe borgeren og dennes eventuelt ledsagende

børn tilbage til en selvstændig tilværelse uden vold, når der ikke længere eksisterer et akut

beskyttelsesbehov.

Udgifterne til krisecentre er steget betragteligt de seneste år fra ca. 356 mio. kr. i 2018 til ca.

625 mio. kr. i 2022. Derudover kan det konstateres, at knap en femtedel af opholdene på kri-

secentrene i 2022 varede mere end seks måneder, og knap 5 pct. af opholdene havde en

længde på mere end et år,

jf. figur 2.11.Dette

på trods af, at krisecentrene i udgangspunktet

udgør et akuttilbud. En analyse af opholdsvarighed på krisecentre viser yderligere, at det

gennemsnitlige antal overnatninger på kvindekrisecentre i 2022 er 87 dage pr. kvinde (se bi-

lag 26).

til

Som følge af lederens indskrivningsret kan kommunen ikke stille krav til eller betingelser for

lederens afgørelse om optagelse eller udskrivning, så længe borgeren er i målgruppen. Kom-

munerne kan derfor ikke styre varigheden af opholdet, selvom kommunerne har betalingsfor-

pligtelsen og myndighedsansvaret for borgeren. Det er en afvigelse fra det grundlæggende

princip om, at det er den, der træffer afgørelse om indsatsen, der finansierer den. Som følge

af kommunernes begrænsede styringsmuligheder dækkes 50 pct. af kommunens udgifter

gennem en særskilt refusionsordning herfor. Reguleringen af krisecentre har således en

række særlige karakteristika, der afviger fra reguleringen af fx botilbudsområdet.

ril

Ekspertudvalget på socialområdet

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 2

Muligheder for prioritering og styring

Figur 2.10

Offentlige nettodriftsudgifter til

kvindekrisecentre, 2018-2022 (2023-priser)

Mio. kr.

700

600

500

400

300

200

100

2018

2019

2020

2021

2022

Mio. kr.

700

600

500

400

300

200

100

Figur 2.11

Længden på ophold på krisecenter med

minimum én dag i 2022

Mere end

12 måneder

5 pct.

6-12

måneder

13 pct.

Mindre end

1 måned

39 pct.

3-6

måneder

19 pct.

Ekspertudvalget på socialområdet

Ekspertudvalget vurderer, at lange ophold på krisecentre i udgangspunktet ikke er ønskvær-

digt. Den voksne skal tilbage til en selvstændig tilværelse uden vold i egen bolig, og eventuelt

ledsagende børn skal have en normal opvækst med skolegang og fritidsaktiviteter. Derfor

mener Ekspertudvalget, at endemålet altid må være en så hurtig tilbagevenden til en selv-

stændig tilværelse uden for et krisecenter som muligt under hensyn til borgerens konkrete si-

tuation og behov.

til

Anm: 2023-priser. Opgjort som de samlede offentlige nettodriftsudgifter uden statsrefusion (dvs. dranst 1 uden

dranst 2) ekskl. tjenestemandspensioner. Udgifterne til krisecentre er opgjort som funktion 5.38.42 gruppe-

ring 002 inkl. en forholdsmæssig fordeling af udgifterne på gruppering 092 og 999. Der er ikke korrigeret

for meropgaver som følge af DUT. Kvinder på 18 år og derover, som havde ophold på et kvindekrisecen-

ter efter servicelovens § 109 på et tidspunkt i løbet af året. Opgørelsen i figur 2.11 omfatter alle ophold

med minimum én dag i 2022 inklusive ophold, hvor kvinden er anonym. For ophold som ikke var afsluttet

pr. 31. december 2022 vil opholdslængden være underestimeret. Statistikken indeholder ikke oplysninger

om ophold, der er påbegyndt før 1. januar 2017, selvom disse potentielt går ind i 2022

Kilde: Socialpolitisk Redegørelse 2023 og egne beregninger på Danmarks Statistiks registerdata.

ril

1-3

måneder

24 pct.

3.300 ophold i alt

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 2

Muligheder for prioritering og styring

På den baggrund anbefaler Ekspertudvalget følgende:

Anbefaling 2.8

Bedre styring på krisecenterområdet

Ophold på krisecenter er en akut foranstaltning, og målet er en så hurtig tilbagevenden som muligt

til en sikker og selvstændig tilværelse uden for krisecentret. Ekspertudvalget anbefaler, at det skal

undersøges nærmere, hvordan man bedre kan understøtte en tryg – og i visse tilfælde også hurti-

gere – overgang til en selvstændig tilværelse uden vold efter endt krisecenterophold. Undersøgel-

sen skal ske under hensyntagen til, at det fortsat skal være muligt at blive indskrevet på et krise-

center ved akut henvendelse og uden forudgående kommunal visitation.

Tilsvarende må der ikke gås på kompromis med formålet om at sikre de kriseramtes sikkerhed,

hvorfor undersøgelsen ligeledes skal foretages under respekt for formålet med ophold på et krise-

center, herunder det akutte beskyttelsesbehov. Forslaget skal også ses i sammenhæng med Ek-

spertudvalgets tidligere anbefaling om takstloft for tilbud underlagt selvmøderprincippet.

til

ril

Ekspertudvalget på socialområdet

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

til

ril

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 3. Styrket forebyggelse på

socialområdet

I forhold til at kunne arbejde med effektive forebyggende indsatser, er det en udfordring, at

der stadig mangler viden om de afledte effekter for såvel borgere som budget og samfunds-

økonomi ved at investere mere i forebyggelse på socialområdet. Det skal blandt andet ses i

lyset af, at der kun i nogen grad findes viden, som kan understøtte tilrettelæggelsen af effek-

tive forebyggende indsatser på området. Den eksisterende viden dækker desuden langt fra

alle målgrupper. Det hænger også sammen med, at børn, unge og voksne, der modtager fo-

rebyggende indsatser på socialområdet, udgør en relativt stor og heterogen gruppe, hvor ud-

fordringerne kan være meget forskelligartede.

Endelig hører det med til det samlede billede, at der kan være et behov for bedre incitamen-

ter til at investere i effektfulde og omkostningseffektive forebyggende indsatser. Det kan

blandt andet være bedre rammer for sociale investeringer, som kan øge kommunernes incita-

menter til og muligheder for at investere i forebyggelse, samt bedre dataunderstøttelse og

For at indløse potentialerne ved forebyggende indsatser er det derfor vigtigt, at de forebyg-

gende indsatser, som igangsættes, rent faktisk virker og gør en forskel for borgeren, der kan

måle sig med den omkostning, som indsatsen er forbundet med. Det kan være en barriere for

at igangsætte en potentielt omkostningstung forebyggende indsats, hvis gevinsten er usikker.

Derfor er det relevant at få opbygget, udbredt og forankret forebyggende indsatser, som har

en dokumenteret effekt, som står mål med indsatsens omkostninger. Samtidig vurderes der

at kunne være et potentiale i at effektivisere og genbesøge nogle af de eksisterende forebyg-

gende indsatser på socialområdet gennem et styrket vidensgrundlag.

til

Selvom det er svært at pege på det ene initiativ, som forebygger socialt udsathed eller syg-

dom, så peger Ekspertudvalgets afdækning på, at der kan være et potentiale på socialområ-

det ved at investere i tidlige forebyggende indsatser. Det gælder både menneskeligt, hvis ind-

satsen fx fører til, at en udsat ung ikke bliver udsat som voksen, og økonomisk. De forebyg-

gende indsatser risikerer dog at blive bortprioriteret, hvis effekten er usikker, ligesom de sti-

gende udgifter på blandt andet botilbudsområdet kan betyde, at det er vanskeligt lokalt at

fastholde en investeringstankegang. Dertil kommer, at der er en række af de forebyggende

indsatser, som kommunerne ikke har lovgivningsmæssig pligt til at levere. Det er indsatser,

som kommunen kan vælge at levere. Det kan imidlertid være svært at prioritere kan-opgaver,

hvis det er svært at få økonomien til at slå til i forhold til levering af skal-opgaver.

ril

Såvel kommuner som civilsamfundsorganisationer har over de senere år haft et stort fokus

på tidlige, forebyggende indsatser. Der pågår således allerede i dag et omfattende arbejde

på socialområdet, som tager sigte mod at hjælpe børn, unge og voksne med sociale proble-

mer, psykiske vanskeligheder eller funktionsnedsættelser gennem en bred vifte af forskellig-

artede forebyggende indsatser.

Ekspertudvalget på socialområdet

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 3

Styrket forebyggelse på socialområdet

øget digitalisering for at sikre viden om, hvad der virker, hvilket er en udfordring for socialom-

rådet i dag.

Det sammenfattende billede er således, at selvom der kan være et stort potentiale på social-

området ved at investere i forebyggelse og tidlige indsatser, som virker, så mangler der i vid

udstrækning viden om både de kort- og langsigtede gevinster for såvel borgere som for sam-

fundet som helhed.

Ekspertudvalget foreslår derfor to anbefalinger, som tager sigte mod at imødegå nogle af de

udfordringer, der er identificeret i forbindelse med Ekspertudvalgets afdækning af området,

og hvor der vurderes at være tilstrækkelig viden til at pege på konkrete anbefalinger, som

kan styrke den forebyggende indsats i dag. Herudover foreslår Ekspertudvalget yderligere to

anbefalinger, som tager sigte mod at tilvejebringe og få udbredt større viden om forebyg-

gende indsatser med en dokumenteret effekt.

De fire anbefalinger er:

unge.

4. Anbefaling om opbygning og udbredelse af viden om forebyggende indsatser.

Anbefalingerne er uddybet og begrundet i de følgende afsnit.

I en kulegravning af reglerne på området for udsatte børn og unge i 2021 gav en række kom-

muner udtryk for, at en større fleksibilitet i lovgivningen i forhold til at justere en konkret ind-

sats, vil kunne bidrage til kortere og bedre sagsforløb for børn, unge og familier med særlige

behov (Social- og Ældreministeriet et al. 2021).

Som reglerne er på området i dag, skal der træffes en ny afgørelse hver gang, at sagsbe-

handlerne foretager væsentlige justeringer af den forebyggende hjælp og støtte til børn og

unge fra én indsats til en anden. Hvis en familie eksempelvis modtager praktisk, pædagogisk

eller anden støtte i hjemmet, men indsatsen ikke ser ud til at opfylde det ønskede mål, vil en

ændring af hjælpen til en anden familieorienteret indsats kræve, at kommunen træffer en ny

Ekspertudvalget på socialområdet

Det kan have stor betydning for den enkeltes trivsel, udvikling og livsmuligheder og samtidig

være forbundet med væsentlige samfundsøkonomiske gevinster, når der sættes tidligt ind

med en virksom forebyggende indsats, før problemerne vokser sig store. Den tidlige forebyg-

gende indsats skal blandt andet sikre, at børn og unge fastholdes i deres skole, uddannelse,

fritidsliv og familieliv som bærende arenaer for mere vedvarende at sikre deres positive ud-

vikling og trivsel. En forudsætning og central udfordring er her, at kommunerne får opsporet

og hjulpet udsatte målgrupper så tidligt i problemfasen som muligt.

til

3.1 Tidlige indsatser til børn, unge og familier med særlige behov

3. Anbefaling om etablering af en statslig resultatbetalingsfond.

2. Anbefaling om større fokus på understøttelse af overgangen til voksenlivet for udsatte

ril

1. Anbefaling om øget fleksibilitet for tilpasning af forebyggende indsatser efter barnets lov.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 3

Styrket forebyggelse på socialområdet

afgørelse, foretager ny partshøring mv.

Det kan opleves som en ressourcekrævende og

ufleksibel arbejdsgang for både sagsbehandlere og borgere, ligesom det i visse tilfælde kan

gøre det sværere at sætte hurtigt og effektivt ind med den rette forebyggende hjælp og støtte

til børn, unge og familier med særlige behov.

Ekspertudvalget har blandt andet noteret sig, at man har gjort sig gode erfaringer i frikommu-

neforsøget i Ikast-Brande Kommune, hvor en gruppering af udvalgte indsatser bidrog til at re-

ducere ventetiden for borgerne i visse sager, så barnet, den unge og familien hurtigere fik til-

delt den forebyggende hjælp og støtte (Ikast-Brande Kommune 2023). Erfaringerne fra forsø-

get er opridset i

boks 3.1.

Såfremt der er tale om en fuldt ud begunstigende afgørelse, skal forvaltningslovens krav om blandt andet skrift-

lighed, begrundelse og klagevejledning dog ikke opfyldes.

til

Ekspertudvalget ser således potentialer i, at kommunerne får mere fleksible rammer for ud-

valgte indsatser efter barnets lov, så sagsbehandlerne hurtigere og mere effektivt kan justere

fra én forebyggende indsats til en anden, uden at der skal træffes en ny og til tider ressource-

krævende afgørelse.

Ikast-Brande Kommune har gennemført to frikommuneforsøg fra 2018 til 2023 med målet om at øge trivs-

len for udsatte børn, unge og familier. I forsøgsperioden fik Ikast-Brande Kommune tilladelse til at samle

de fire forebyggende indsatserne i servicelovens § 52, stk. 3, nr. 2, 3, 6 og 9 under én samlet indsats kal-

det ”familieorienteret indsats”. Erfaringerne fra frikommuneforsøgene viste blandt andet: (1) at der blev

skabt en mere fleksibel og gennemskuelig indsats over for udsatte familier, (2) at der i højere grad blev

anlagt en helhedsbetragtning på støtten til barnet, den unge og familien og (3) at der blev sparet tid på

unødig bureaukrati og dokumentation i socialrådgiverens arbejde. Det betød helt konkret for familierne, at

de i høj grad følte sig inkluderet, og at visse familier oplevede, at ventetiden blev reduceret, så de hurti-

gere fik tildelt den nødvendige forebyggende hjælp og støtte (Ikast-Brande Kommune 2023).

ril

Frikommuneforsøg: Helhedsperspektiv på den iværksatte støtte

Ekspertudvalget på socialområdet

Boks 3.1

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 3

Styrket forebyggelse på socialområdet

På den baggrund anbefaler Ekspertudvalget følgende:

Anbefaling 3.1

Øget fleksibilitet for tilpasning af forebyggende indsatser efter barnets lov

Ekspertudvalget anbefaler, at der gives mulighed for samtidig visitation til et antal udvalgte indsat-

ser efter barnets lov, så kommunerne hurtigere og mere effektivt kan tilpasse den forebyggende

indsats til børn, unge og familier med særlige behov for hjælp og støtte.

Ekspertudvalget anbefaler desuden, at det afdækkes, om lignende former for fleksibilitet kan ind-

bygges i forebyggende indsatser til udsatte voksne og personer med funktionsnedsættelse.

Anbefalingen kan senere udvides til at omfatte flere forebyggende indsatser efter barnets lov,

såfremt det underbygges af ny viden på området. Ud fra hensynet til barnets, den unges og

familiens retssikkerhed, herunder klagemuligheder, bør anbefalingen dog alene omfatte ind-

satser, som iværksættes med borgerens samtykke. Såfremt forældremyndighedsindehaveren

eller barnet, der er fyldt 15 år, trækker sit samtykke tilbage i forbindelse med en ændring i

indsatsen, og kommunen fortsat vurderer, at indsatsen er nødvendig, vil der skulle træffes en

ny afgørelse.

Herudover anbefaler Ekspertudvalget, at det bør afdækkes om lignende former for fleksibilitet

kan indbygges i forebyggende indsatser til udsatte voksne og personer med funktionsned-

sættelse. Det skal også ses i lyset af, at indsatserne på området for udsatte voksne og perso-

ner med funktionsnedsættelse ikke i samme grad er sammenlignelige, som de udvalgte ind-

satser til udsatte børn og unge.

Ekspertudvalget på socialområdet

til

I løbet af 2022 var der godt 36.100 børn og unge i alderen 0-17 år, som modtog én eller flere

af de fire udvalgte indsatser. Heraf modtog godt 6.500 børn og unge svarende til 18 pct.

mere end én af de fire udvalgte indsatser i 2022, og det er netop i disse tilfælde, at man kan

opnå en række fordele, når barnet overgår fra én indsats til en anden,

jf. figur 3.1 og 3.2.

Ekspertudvalget har identificeret fire konkrete forebyggende indsatser efter barnets lov, som

kan omfattes af anbefaling 1,

jf. boks 3.2.

Et væsentligt hensyn er her, at det skal være op til

de enkelte kommuner selv at vurdere, i hvilken udstrækning de ønsker at gøre brug af den

øgede fleksibilitet. Kommunerne får således et fagligt råderum til selv at afgøre, hvilke af de

udvalgte indsatser der meningsfuldt kan grupperes set i forhold til de lokale behov, herunder

styringsmuligheder og serviceniveauer i kommunen. Det er imidlertid ikke en mulighed i dag,

hvor en justering i den forebyggende indsats kræver en ny sagsproces og afgørelse i kom-

munen, som tager tid og administrative ressourcer, og som følge deraf kan forsinke iværk-

sættelsen af en indsats, som er bedre tilpasset borgerens behov. En afgørelse om gruppe-

rede indsatser vil imidlertid skulle træffes efter en konkret vurdering af, at barnet, den unge

eller familien kan have behov for at skifte mellem de grupperede indsatser.

ril

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 3

Styrket forebyggelse på socialområdet

Boks 3.2

Indsatser efter barnets lov, som kan omfattes af anbefaling 3.1

Ekspertudvalget har identificeret fire indsatser, som kommunerne kan iværksætte efter barnets lov, og

som kan omfattes af anbefaling 1. De fire indsatser er:



Praktisk, pædagogisk eller anden støtte i hjemmet efter barnets lov § 32, stk. 1, nr. 2.



Familiebehandling eller behandling af barnets eller den unges problemer efter barnets lov § 32, stk. 1,

nr. 5.



Udpegning af en fast kontaktperson for barnet eller den unge eller for hele familien efter barnets lov §

32, stk. 1, nr. 3.



Anden hjælp, der har til formål at yde rådgivning, behandling og praktisk og pædagogisk støtte efter

barnets lov § 32, stk. 1, nr. 8.

Figur 3.1

Antal børn og unge med udvalgte indsatser

efter serviceloven i alderen 0-17 år, 2022

Figur 3.2

Antal børn og unge i alderen 0-17 år, som

modtog flere af de udvalgte indsatser i 2022

Antal

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

Antal

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

til

3 eller 4 indsatser

1,5 pct.

(500 personer)

2 indsatser

16,6 pct.

(6.000 personer

1 indsats

81,9 pct.

(29.600 personer)

I alt 36.100 personer

Familie-

behandling

Praktisk el.

Fast

kontakt- pædagogisk

støtte i

person

hjemmet

Anden

hjælp

Anm.: Figur 3.1: Antal børn og unge, der på et tidspunkt i løbet af 2022 modtog en forebyggende indsats

efter servicelovens §§ 52, stk. 3 nr. 2, 3, 6 og 9. Nogle børn og unge har modtaget flere forskellige

indsatser i løbet af samme år og indgår således mere end én gang i opgørelsen. Figur 3.2: Antal ind-

satser til børn og unge i alderen 0-17 år, som i løbet af 2022 modtog én eller flere af de udvalgte ind-

satser, der indgår i figur 3.1.

Kilde: Egne beregninger på Danmarks Statistiks registerdata.

ril

Målgruppe

I løbet af 2022 var der godt 36.100 børn og unge i alderen 0-17 år, som modtog én eller flere af ovenstå-

ende indsatser,

jf. figur 3.1.

Heraf modtog godt 6.500 børn og unge mere end én af de udvalgte indsatser i

2022,

jf. figur 3.2.

Ekspertudvalget på socialområdet

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 3

Styrket forebyggelse på socialområdet

3.2 Bedre støtte til udsatte unge i overgangen til voksenlivet

For børn og unge, der befinder sig i udsatte positioner, og i særdeleshed unge, der har været

anbragt uden for hjemmet i barndommen, kan overgangen til voksenlivet være en særligt sår-

bar periode. Her skal man blandt andet træffe nogle væsentlige og betydningsfulde valg, som

ofte har stor betydning for ens voksenliv, herunder beslutninger i forhold til uddannelse, be-

skæftigelse, egen bolig mv. Mange udsatte unge har imidlertid ikke et ressourcestærkt eller

stabilt netværk, som kan hjælpe med råd og vejledning i de svære valg, støtte op om uddan-

nelse og beskæftigelse, eller hjælpe med at finde egen bolig (VIVE 2022a).

Hvis udsatte unge omvendt ikke modtager den rette hjælp og støtte, kan det potentielt have

store menneskelige og samfundsøkonomiske konsekvenser. Udsatte unge står oftere end

andre unge uden for arbejdsmarkedet som voksne, ligesom de i langt større grad end andre

unge får problemer i voksenlivet i form af misbrug, kriminalitet og hjemløshed mv. (VIVE

2022a).

Ekspertudvalget på socialområdet

Ekspertudvalget er dog enig i, der fortsat er betydelige udfordringer i forhold til ungestøtten i

dag. Det viser en række analyser fra forskellige forskningsinstitutioner og konsulenthuse, her-

under VIVE (2022b), Deloitte (2017), PwC (2022), samt Ankestyrelsen (2022a).

Ekspertudvalget har noteret sig, at det med aftalen om Børnene Først blev besluttet, at områ-

det for ungestøtte skal nytænkes, så de eksisterende midler, der bruges på området, anven-

des bedre med fokus på at få den unge i uddannelse, beskæftigelse og bolig samt opbygge

netværk og relationer. Ekspertudvalget bakker fuldt op om dette arbejde, men ønsker af hen-

syn til områdets kompleksitet og udvalgets begrænsede tid ikke at komme med meget hånd-

faste anbefalinger.

til

Kommunerne har blandt andet mulighed for at tilbyde ungestøtte efter barnets lov for at lette

overgangen til voksenlivet. Ungestøtte er et tilbud efter §§ 113-116 i barnets lov til udsatte

unge, der har haft en fast kontaktperson eller været anbragt uden for hjemmet umiddelbart

før, de fyldte 18 år. Indsatserne som led i ungestøtte er nærmere beskrevet i boks 3.3 og 3.4.

Aftalen om Børnene Først fra maj 2021 omfatter blandt andet en ny barnets lov, der trådte i

kraft den 1. januar 2024, og som har medført en række ændringer i regler for sager om særlig

støtte til udsatte børn, unge og deres familier. Det betyder også, at indsatser til børn og unge

med særlige behov i dag har hjemmel i barnets lov frem for i serviceloven.

ril

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 3

Styrket forebyggelse på socialområdet

Boks 3.3

Ungestøtte efter barnets lov

Kommunen kan yde forskellige typer af ungestøtte til unge i alderen 18-22 år, hvis den unge er indforstået

hermed og er omfattet af betingelserne i §§ 113-116 i barnets lov. Formålet med ungestøtten er at bidrage

til en god overgang til en selvstændig tilværelse, herunder med fokus på den unges udvikling, trivsel, ud-

dannelse, beskæftigelse og øvrige relevante forhold, blandt andet anskaffelse af selvstændig bolig. For

unge, der er eller var anbragt uden for hjemmet umiddelbart inden det fyldte 18. år, kan kommunen jf. §

114, stk. 1 i barnets lov, træffe afgørelse om følgende indsatser:



Opretholdelse af et døgnophold på et anbringelsessted

Udpege eller opretholde en fast kontaktperson

Etablering af en udslusningsordning i det hidtidige anbringelsessted

Andre former for støtte, der har til formål at bidrage til en god overgang til en selvstændig tilværelse for

den unge.

I løbet af 2022 var der godt 16.400 unge i alderen 18-22 år, som var i målgruppen for efter-

værn efter serviceloven (ungestøtte efter barnets lov),

jf. boks 3.4.

til

For unge, der umiddelbart inden det fyldte 18. år har haft en fast kontaktperson, kan kommunen træffe

afgørelse om, at ordningen opretholdes, jf. § 114, stk. 2 i barnets lov. Indsatser som led i ungestøtte skal

ophøre, når de ikke længere opfylder deres formål, eller når den unge fylder 23 år. Ungestøtte kan tildeles

eller genetableres frem til den unge fylder 23 år, hvis den unge fortryder at have afvist støtte, eller hvis

den unges situation ændrer sig, så der senere bliver brug for støtte.

ril

Ekspertudvalget på socialområdet

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 3

Styrket forebyggelse på socialområdet

Boks 3.4

Modtagere af ungestøtte

Opgørelserne nedenfor er baseret på senest tilgængelige registerdata, mens serviceloven stadig var gæl-

dende ret på børne- og ungeområdet. I løbet af 2022 var der godt 16.400 18-22-årige unge i målgruppen*

for efterværn efter serviceloven (ungestøtte efter barnets lov). Heraf havde ca. 9.300 været anbragt uden

for hjemmet op til det 18. år, mens ca. 7.100 havde haft en fast kontaktperson op til det 18. år,

jf. figur 3.3.

I løbet af 2022 modtog godt 8.100 unge i alderen 18-22 år hjælp og støtte i form af et efterværn. Det om-

fatter ca. 3.200 unge med et opretholdt døgnophold på et anbringelsessted eller en udslusningsordning

samt ca. 4.900 unge med en fast kontaktperson eller anden støtte,

jf. figur 3.4.

Antal

10.000

9.000

8.000

7.000

6.000

5.000

4.000

3.000

2.000

1.000

Anbragt uden for

hjemmet

9.300

Antal

10.000

9.000

7.100

8.000

7.000

6.000

5.000

4.000

3.000

2.000

1.000

Antal

10.000

9.000

8.000

7.000

6.000

5.000

4.000

3.000

2.000

1.000

4.900

Unge i målgruppen* for efterværn

(ungestøtte), 2022

Antal unge i efterværn (ungestøtte) efter type

af af efterværn, 2022

efterværn, 2022

Antal

10.000

9.000

8.000

7.000

6.000

5.000

4.000

3.000

2.000

1.000

Opretholdelse af

anbringelse /

udslusningsordning

Fast kontaktperson

eller anden støtte



Ekspertudvalget på socialområdet

Nogle af de centrale udfordringer på området i dag er blandt andet:

Sektoropdelinger og sene beslutninger:

Flere udsatte unge har i undersøgelserne en

oplevelse af, at de i højere grad selv bliver ansvarlig for koordinationen mellem fx social-,

beskæftigelses- og uddannelsessystemerne, når de fylder 18 år. Set fra de unges per-

spektiv er de forskellige forvaltninger ikke altid i dialog sammen (VIVE 2022b). Udfordrin-

gerne skal samtidig ses i lyset af den Kommunale Ungeindsats (KUI), som blandt andet

er udviklet til at sikre koordinering af indsatser mellem sektorområder. Implementeringen

heraf har imidlertid været præget af visse udfordringer (Danmarks Evalueringsinstitut

2021).

Anm.: Figur 3.3: *Målgruppen for efterværn er opgjort som unge i alderen 18-22 år i 2022, som var anbragt

uden for hjemmet eller havde en fast kontaktperson som 17�½-årig. Figur 3.4: 18-22-årige som i løbet

af 2022 modtog en indsats som led i et efterværn efter serviceloven. Ca. 1.250 unge havde både et

opretholdt døgnophold på et anbringelsessted / udslusningsordning samt en fast kontaktperson eller

anden form for støtte. De indgår i gruppen ”Opretholdelse af anbringelse / udslusningsordning”.

Kilde: Egne beregninger på Danmarks Statistiks registerdata.

til

Fast kontaktperson

3.200

ril

Figur 3.3

Figur 3.4

Figur 4.4

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 3

Styrket forebyggelse på socialområdet



Ekspertudvalget noterer sig, at kommunerne allerede i dag har en række muligheder for at

tildele indsatser inden for de forskellige områder i serviceloven samt lovgivning på øvrige

sektorområder. Med henblik på at understøtte en øget anvendelse samt tværgående tænk-

ning ser Ekspertudvalget imidlertid en række fordele i, at indsatsmulighederne indskrives og

tydeliggøres i reglerne om ungestøtte. I forlængelse heraf bør den førnævnte nytænkning af

området se på følgende:



Overgang til egen bolig:

Indførelse af mulighed for, at kommunen kan skrive den unge

op i almene boligorganisationer. Det kan eksempelvis være fra 15-årsalderen, så flere

udsatte unge har adgang til at få deres egen bolig, når de fylder 18 år. Dertil tydeliggø-

relse af kommunernes muligheder for at hjælpe unge med et opretholdt døgnophold på

et anbringelsessted over i egen bolig gennem en boligsocial indsats efter principperne i

Housing First, der er dokumenteret virkningsfulde (VIVE 2017).

til

Ekspertudvalget ser derfor potentialer i, at man udvider og tydeliggør kommunernes ind-

satspalette for tildeling af ungestøtte efter barnets lovs § 114. Det drejer sig blandt andet om

indsatser vedrørende a) den unges boligsituation, b) den unges uddannelse og beskæfti-

gelse og c) den unges netværk og relationer.

For visse unge kan den mest hensigtsmæssige overgang indebære indsatser, der ”forlæn-

ges”, fx opretholdelse af anbringelse. For andre kan det være mere hensigtsmæssigt at give

en anden form for støtte, fx på uddannelses-, beskæftigelses- eller boligområderne, der i hø-

jere grad ”forbereder” den unge på en ny selvstændig tilværelse. Nogle unge, som modtager

en ”forlængende” indsats, kan dog, som følge af blandt andet ovenstående udfordringer med

sektoropdelinger og lavt kendskab til indsatstyper på andre forvaltningsområder, opleve en

uforholdsmæssig brat overgang, når ungestøtten ophører. Det kan fx være, at der ikke ople-

ves tilstrækkelig støtte til at finde egen bolig ved afslutningen på et opretholdt døgnophold.

ril

Det fremgår af reglerne for ungestøtte, at indsatsen skal bidrage til en god overgang til en

selvstændig tilværelse. Ekspertudvalget er i den forbindelse opmærksom på, at der skal ta-

ges højde for hensynet til uddannelse og beskæftigelse ved udarbejdelsen af ungeplanen ef-

ter barnets lov § 108.

Lavt kendskab til indsatstyper på andre forvaltningsområder:

De mest anvendte ind-

satser er opretholdelse af døgnophold og kontaktperson, mens udslusningsordning og

andre former for støtte kun anvendes i begrænset omfang. Det er til trods for, at sagsbe-

handlere på området ser positivt på at anvende ”andre former for støtte”, da de her ofte

kan være mere fleksible i forhold til den unges konkrete behov og hverdagsudfordringer.

Mange sagsbehandlere har dog i den sammenhæng vanskeligt ved at gennemskue,

hvilke former for støtte, der kan bevilliges (Deloitte 2017). Analyser fra VIVE peger også

på, at sagsbehandlerne har begrænset indsigt i de tilbud, der findes i andre forvaltninger,

såsom voksenområdet samt fx beskæftigelses- og uddannelsesområdet. De kan derfor

finde det udfordrende med en helhedstænkning omkring de unge, hvor indsatsen til den

unge kan ”falde mellem stole” (VIVE 2021b, VIVE 2022c).

Ekspertudvalget på socialområdet

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 3

Styrket forebyggelse på socialområdet



På baggrund af ovenstående anbefaler Ekspertudvalget følgende:

Anbefaling 3.2

Større fokus på understøttelse af overgangen til voksenlivet for udsatte unge

Ekspertudvalget anbefaler, at en nytænkning af området for ungestøtte udvider og tydeliggør

kommunernes indsatspalette for ungestøtte i barnets lov § 114, så kommunerne kan give indsatser

inden for bolig, uddannelse og beskæftigelse samt netværk og relationer.

Kommunerne har det samlede myndigheds-, finansierings- og forsyningsansvar på socialom-

rådet. Det betyder blandt andet, at det som udgangspunkt er deres opgave at vurdere, hvil-

ken forebyggende indsats der bedst matcher borgerens behov for hjælp og støtte – det gæl-

der både ud fra såvel faglige som økonomiske hensyn.

Forebyggende indsatser, der virker, er først og fremmest investeringer i mennesker, deres

trivsel og livsmuligheder.

En central problemstilling i den forbindelse er dog, at forebyggende indsatser kan være for-

bundet med høje udgifter på kort sigt, mens gevinsterne i nogle tilfælde kan være langsigtede

og meget usikre. Samtidig kan en del af gevinsterne ved forebyggende indsatser, særligt de

økonomiske gevinster, tilfalde andre områder eller forvaltningsenheder. Det kan eksempelvis

være sundhedsområdet, hvis indsatsen forbedrer borgerens sundhed, eller på beskæftigel-

sesområdet, hvis indsatsen får borgeren i uddannelse eller beskæftigelse. Det betyder med

Ekspertudvalget på socialområdet

3.3 Forsøg med resultatbetalingsfond

til

Med ovenstående anbefaling ønsker Ekspertudvalget at understøtte, at de eksisterende mid-

ler, der anvendes på ungeindsatser, bruges bedre med fokus på uddannelse, beskæftigelse,

egen bolig og varige relationer. Det vil indebære, at visse udsatte unge modtager en anden

ungeindsats end i dag.

ril



Fællesskaber, netværk og varige relationer:

Tydeliggørelse af mulighederne for at

yde eksempelvis vejledning og økonomisk støtte til fritidsaktiviteter mv. Dette med hen-

blik på at understøtte indsatser, der har særligt fokus på at skabe værdifulde og varige

relationer hos de udsatte unge, som kan strække sig ind i voksenlivet.

Tilknytning til uddannelse og beskæftigelse:

Indsatser på beskæftigelses- og uddan-

nelsesområdet skal ses i sammenhæng med øvrige indsatser. Det kan være relevant at

indsatsen samtænkes med indsatsen i fx jobcenteret, herunder brobyggerforløb, mentor-

støtte, nytteindsats mv. såvel som indsatser på den unges uddannelsesinstitution om-

kring trivsel og fastholdelse. En tættere kobling af indsatsområderne vurderes at kunne

bidrage til et større fokus på og en bedre hjælp til, at flere udsatte unge kommer og for-

bliver i uddannelse og beskæftigelse. Hensigten er ikke, at sagsbehandlere på socialom-

rådet skal have et indgående kendskab til lovgivningen på uddannelses- og beskæftigel-

sesområdet.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 3

Styrket forebyggelse på socialområdet

Konkret betyder dette, at en resultatbetalingsfond eksempelvis kan udbetale den statslige ge-

vinst af en investering på socialområdet til den aktør, som har foretaget investeringen og som

har opnået det på forhånd definerede resultat gennem indsatser til borgerne. En resultatbeta-

lingsfond kan både udbetale gevinster i sociale investeringsprogrammer under fx Den Soci-

ale Investeringsfond og til aktører, fx kommuner, der selv har lavet en investering i en social

indsats inden for egen ramme. Dermed kan en resultatbetalingsfond være med til at sikre, at

flere udsatte borgere og personer med funktionsnedsættelse får hjælp og støtte i form af virk-

somme indsatser, samtidig med at den samlede offentlige økonomi ikke påvirkes eller even-

tuelt forbedres alt efter de politiske prioriteringer.

til

Med en resultatbetalingsfond afsættes der midler i en ”fond”, som kan betale for på forhånd

definerede resultater, eksempelvis på socialområdet. I sin grundessens er en resultatbeta-

lingsfond dermed en finansieringsmekanisme, der har til hensigt at finansiere indsatser inden

for et område og på den måde forbedre incitamentsstrukturerne. Dermed adskiller en resul-

tatbetalingsfond sig fra en investeringsfond, som fx Den Sociale Investeringsfond, der finan-

sierer opstarten af en social indsats og dermed påtager sig risikoen ved igangsættelsen.

Den Sociale Investeringsfond og Bikubenfonden har desuden fået udarbejdet en undersø-

gelse, der blandt andet har afdækket på hvilke områder, resultatbetalingsfonde er særligt for-

delagtige. Undersøgelsen peger blandt andet på, at etablering af en resultatbetalingsfond i

Danmark bør omfatte afgrænsede målgrupper, eksempelvis udsatte unge i hjemløshed, da

det vil mindske kompleksiteten for aktørerne. Når kommunerne lykkes med at hjælpe udsatte

unge ud af hjemløshed kan en resultatbetalingsfond fx udbetale sparede refusionsudgifter til

kommunerne, og derigennem skabe et endnu stærkere incitament hos kommunerne for at

sikre virksomme indsatser (Implement Consulting Group 2024).

ril

I forbindelse med aftalen om Børnene Først fra maj 2021, blev der nedsat en taskforce, der

skulle afdække barrierer forbundet med at foretage sociale investeringer, herunder pege på

mulige løsninger. Taskforcen har i 2023 interviewet en række centrale aktører, der blandt an-

det peger på, at en resultatbetalingsfond kan være en del af løsningen på problematikken

med, at gevinsten af en indsats ikke nødvendigvis tilfalder den aktør, der igangsætter og fi-

nansierer indsatsen (Social-, Bolig- og Ældreministeriet 2024b).

Ekspertudvalget på socialområdet

andre ord også, at selvom kommunerne investerer meget i forebyggende indsatser til eksem-

pelvis børn og unge, som i nogle tilfælde kan være med til at forebygge udsathed i voksenli-

vet, så tilfalder de økonomiske gevinster ved disse investeringer ikke nødvendigvis kommu-

nen selv. Fx vil en virksom social indsats, som løfter en udsat borger ud af sin udsathed, ikke

nødvendigvis indebære færre kommunale udgifter til borgeren, men der kan være store be-

sparelser på sundhedsområdet. Det kan derfor være en central barriere for, at kommunerne

prioriterer igangsættelse af sociale indsatser, herunder forebyggende indsatser, der vil gavne

den samlede offentlige økonomi, hvis der ikke er en økonomisk gevinst i kommunerne.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 3

Styrket forebyggelse på socialområdet

1. At forbedre og understøtte bedre liv og resultater for en specifik og afgrænset målgruppe;

2. At skabe innovation og opbygge viden og erfaringer med indsatser inden for et specifikt

område eller målgruppe; eller

3. At fremme investeringstankegangen og resultatbetingede betalinger, samt opbygge et

marked for sociale effektinvesteringer.

På ovenstående baggrund anbefaler Ekspertudvalget følgende:

Ekspertudvalget på socialområdet

Anbefaling 3.3

Etablering af en statslig resultatbetalingsfond

Ekspertudvalget anbefaler, at der på forsøgsbasis etableres en resultatbetalingsfond, der på et

afgrænset område giver mulighed for at indgå aftale med flere kommuner om at udbetale

budgetgevinster for de offentlige kasser. Fonden skal bidrage til, at der igangsættes flere virk-

somme indsatser ved at overkomme barrieren omkring, at den økonomiske gevinst ved at igang-

sætte særligt forebyggende indsatser, tilfalder andre. Forsøget skal indsamle erfaringer, der kan

danne grundlag for en vurdering af hensigtsmæssigheden af en permanent resultatbetalingsfond,

der udbetaler resultatbetalinger på flere forskellige områder.

til

Der kan tages udgangspunkt i erfaringerne fra henholdsvis afrapporteringen fra taskforcen i

forbindelse med aftalen om Børnene Først og undersøgelsen udarbejdet af Implement for

Den Sociale Investeringsfond og Bikubenfonden (Implement Consulting Group 2024, Social-,

Bolig- og Ældreministeriet 2024b). Forsøget skal evalueres med henblik på at vurdere mulig-

heden for at etablere en permanent resultatbetalingsfond, der eventuelt kan udbetale resul-

tatbetalinger på flere forskellige områder. Det vil være en forudsætning for forsøget, at det er

udgiftsneutralt for den samlede offentlige økonomi.

Ekspertudvalget ser et potentiale ved at etablere en resultatbetalingsfond i Danmark og an-

befaler, at der på forsøgsbasis etableres en resultatbetalingsfond, der på et afgrænset om-

råde giver mulighed for at indgå aftaler med flere kommuner om at udbetale statslige gevin-

ster. Det anbefales, at forsøgene særligt bør fokusere på velafprøvede indsatser med doku-

menterede effekter. I mange tilfælde vil der være behov for at afprøve, om indsatserne også

viser dokumenterede effekter på længere sigt såvel som i andre kontekster, før de kan ud-

bredes i større skala. Effekter skal her forstås bredt som alle tilsigtede og ikke tilsigtede effek-

ter, som vedrører borgeren og dennes omgivelser eller i øvrigt har samfundsmæssig rele-

vans.

ril

Ekspertudvalget har blandt andet noteret sig, at man har gjort sig gode erfaringer med resul-

tatbetalingsfonde i andre lande. Den første resultatbetalingsfond blev etableret i Storbritan-

nien i 2012, og siden da er i alt 17 resultatbetalingsfonde blevet konstrueret globalt. Internati-

onalt har der overordnet set været tre forskellige formål med oprettelsen af resultatbetalings-

fonde (Social-, Bolig- og Ældreministeriet 2024b):

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 3

Styrket forebyggelse på socialområdet

3.4 Opbygning og udbredelse af viden om forebyggende indsatser

Der er bred enighed på tværs af aktører og interessenter på socialområdet om, at der kan

være et potentiale ved at investere i tidlige forebyggende indsatser. For at indløse et sådant

potentiale er det imidlertid essentielt, at de forebyggende indsatser, som igangsættes, rent

faktisk virker og gør en forskel i forhold til den omkostning, som indsatsen er forbundet med.

Selvom man over en længere årrække har bevæget sig mere i retning mod at få udviklet og

implementeret virksomme indsatser på socialområdet, herunder evidensbaserede socialfag-

lige metoder, så eksisterer der fortsat et vidensgab på socialområdet.

Ekspertudvalget ser således et stort samfundsøkonomisk potentiale i på den længere bane

at understøtte kommunerne i at arbejde målrettet og langsigtet med indsatser med dokumen-

teret effekt, herunder forebyggelsesinitiativer. Dette kan blandt andet opnås gennem mere

målrettet forskning og understøttelse af vidensudbredelse, hvilket også berøres i kapitel 5.

Ekspertudvalget ser ligeledes væsentlige potentialer i, at der på den korte bane sker en mere

systematisk opsamling og udbredelse af eksisterende indsatser med gode erfaringer blandt

kommunerne med henblik på at styrke vidensopbygningen om forebyggelse på socialområ-

det. Kort sagt, skal der gøres mere af dét, som der allerede i dag er viden om, virker i praksis.

Og der skal være større viden om, hvad der virker, og hvad der ikke gør. Eksempelvis peger

Ekspertudvalgets litteratur- og vidensopsamling på, at en øget anvendelse af systematiske

screeninger kan være med til at sikre, at flere børn og unge med behov for en forebyggende

indsats opspores tidligere, end det sker i dag (se bilag 21-22). Det kan eksempelvis være

For det andet er der på socialområdet et stort behov for, at den viden, som allerede findes i

dag, i større grad kommer ud og bliver forankret hos de mange aktører og medarbejdere,

som på daglig basis arbejder for at give borgere med særlige behov for støtte og hjælp en

bedre hverdag. Der er allerede et arbejde i gang med at udbrede viden om dokumenteret ef-

fekt, blandt andet i form af vidensbanker såsom Viden På Tværs (VPT) og Socialt Udviklings-

center (SUS) m.fl. Der kan være et potentiale i at udbrede kendskabet til og anvendelsen af

blandt andet disse vidensbanker yderligere. Ligeledes stiller Social- og Boligstyrelsen viden

til rådighed på platformen social.dk. Platformen indeholder blandt andet data om målgrupper,

der gør det muligt at monitorere udviklingen på det sociale område nationalt og kommunalt,

samt viden om forskellige målgrupper og virksomme indsatser mv.

til

Ekspertudvalgets litteratur- og vidensopsamling peger blandt andet på, at udfordringerne

med vidensgabet er todelt. For det første er socialområdet kendetegnet ved, at der mangler

viden om forebyggelse og effekten heraf for de store brede målgrupper. Der er derfor behov

for at få opbygget mere og ny viden om virksomme indsatser til alle målgrupper på socialom-

rådet, som kan anvendes af kommuner, civilsamfundsorganisationer mv. Der finder allerede i

dag en omfattende forebyggende indsats sted – både på almen- og socialområdet, men hvor

effekten ikke altid er klar. Børn, unge og voksne, der modtager forebyggende indsatser på

socialområdet, udgør en relativt stor og heterogen gruppe, hvor udfordringerne kan være me-

get forskelligartede. For nogle målgrupper findes der i dag veldefinerede og afgrænsede ind-

satser med dokumenteret effekt. For andre målgrupper mangler der imidlertid viden om kon-

krete forebyggende indsatser, som virker i praksis.

ril

Ekspertudvalget på socialområdet

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 3

Styrket forebyggelse på socialområdet

screeninger i form af sprogvurderinger af alle børn i dagtilbud, eller anvendelse af validerede

måleinstrumenter som led i sagsbehandlingen i forbindelse med forebyggende indsatser.

Der kan desuden være et forebyggelsespotentiale ved at investere i forebyggende indsatser

til specifikke målgrupper baseret på målgruppespecifikke metoder. Et konkret eksempel på

børne- og ungeområdet er Cool Kids, der er et behandlingsprogram rettet mod børn med

angst (VIVE 2021c). Et andet konkret eksempel på voksenområdet er KLAPjob til voksne

med kognitive handicap (Social- og Boligstyrelsen 2023).

På den baggrund anbefaler Ekspertudvalget følgende:

Ekspertudvalget på socialområdet

Formålet med forskningsstrategien er, at der på længere sigt kommer ny forskning, der kan

understøtte en virksom og omkostningseffektiv praksis for de mange målgrupper med forskel-

ligartede behov, og at der sker en systematisk opsamling og formidling af viden om forebyg-

gelse, som gøres let tilgængelig for relevante aktører, herunder kommuner og fagpersoner

på området. Ekspertudvalget anbefaler, at forskningsstrategien anlægger et bredt fokus på

viden på socialområdet generelt, men at viden om forebyggelse skal indgå som et centralt

element i den samlede forskningsstrategi, hvilket er nærmere beskrevet i kapitel 5. Den an-

befalede forskningsstrategi i kapitel 5 står centralt i forhold til at opbygge viden om forebyg-

gende indsatser.

til

Ekspertudvalget anbefaler desuden, at der sker en mere systematisk opsamling og udbredelse af

eksisterende viden om forebyggende indsatser til de forskellige målgrupper på socialområdet, fx

via platformen social.dk og vidensbanker som Viden På Tværs (VPT) og Socialt Udviklingscenter

(SUS).

Opbygning og udbredelse af viden om forebyggende indsatser

Ekspertudvalget anbefaler, at der som led i en forskningsstrategi på socialområdet på den længere

bane opbygges mere praksisnær viden om forebyggende og omkostningseffektive indsatser med

en dokumenteret effekt i forhold til at forebygge udvikling eller forværring af problemstillinger hos

de forskellige målgrupper.

ril

Anbefaling 3.4

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

til

ril

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

til

ril

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 4. Fokus på kerneopgaven

Der har i de senere år været et stigende fokus på afbureaukratisering på velfærdsområderne

med henblik på at mindske administrationen, hvor det er muligt at frigøre ressourcer til den

nære velfærd. Det gælder i høj grad også på socialområdet, hvor der er et stort politisk ønske

om at fjerne unødvendige registreringer og overflødig dokumentation i kommunerne og på de

specialiserede tilbud, så frontpersonalet sikres mest mulig tid til kerneopgaven med at yde

hjælp og støtte til borgere. Ekspertudvalget har således fået i opdrag at afdække, hvad med-

arbejderne i dag anvender deres arbejdstid på, og hvordan forskellige arbejdsopgaver enten

gavner eller er en barriere i forhold til kerneopgaven. Dette med henblik på at kunne pege på

anbefalinger, der skaber mere fokus på kerneopgaven på socialområdet under fortsat re-

spekt for borgernes retssikkerhed.

Ekspertudvalget har i sine drøftelser med aktører på området noteret sig, at det kan være

vanskeligt at definere kerneopgaven, blandt andet fordi kerneopgaven kan forstås på flere

forskellige måder. Socialområdet omfatter en række forskelligartede tilbud og indsatser, som

henvender sig til børn, unge og voksne med nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller

særlige sociale problemer. Derfor kan kerneopgaven også variere afhængigt af kontekst og

målgruppe. Eksempelvis vil kerneopgaven blandt medarbejderne på botilbud primært bestå i

at skabe de bedste rammer for borgerne og borgernes udvikling, trivsel og livskvalitet. For en

plejefamilie til et anbragt barn kan den primære kerneopgave derimod være at skabe en tryg

og omsorgsfuld ramme for barnets opvækst og skolegang. For sagsbehandlerne i kommunen

er kerneopgaven at sikre, at borgerne får tildelt den støtte og hjælp, som de har ret til og be-

hov for osv.

Et muligt udgangspunkt for at afgrænse kerneopgaverne på socialområdet er alle

borgerret-

tede

opgaver, der tager sigte mod at hjælpe personer med sociale indsatser. Med borgerret-

tede opgaver forstås først og fremmest opgaver, hvor medarbejderne, fx personale på botil-

bud, bruger tid sammen med den enkelte borger, herunder personlig pleje og støtte, samvær,

hjælp til måltider og medicinering, transport mv. Borgerrettede opgaver kan imidlertid også

forstås bredere, idet flere opgaver tager sigte mod at hjælpe borgeren, men uden at der er

egentlig kontakt mellem borger og medarbejder. Det kan eksempelvis omfatte faglig sparring

med kollegaer, pårørendesamtaler, tværfagligt samarbejde. Her kan opgaverne hjælpe bor-

geren mere indirekte, eksempelvis ved at højne den faglige kvalitet i indsatsen. Kerneopga-

ven behøver således ikke udelukkende at omfatte opgaver, der udføres

sammen med

borge-

ren. Ekspertudvalget mener, at kerneopgaven bør forstås som opgaver, der skaber

værdi for

borgeren.

Det er også en central pointe, at der knytter sig nogle væsentlige dilemmaer til diskussionen

af kerneopgaven. Eksempelvis kan lovkrav om dokumentation og indberetninger på social-

området på den ene side tage tid fra de borgerrettede kerneopgaver, men på den anden side

være med til at sikre, at borgernes retssikkerhed bliver tilgodeset. Et andet eksempel kan

til

ril

Ekspertudvalget på socialområdet

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 4

Fokus på kerneopgaven

være efteruddannelse og kurser for medarbejderne, som på den ene side tager tid fra de bor-

gerrettede kerneopgaver, men på den anden side kan kompetenceudvikling være med til at

højne kvaliteten af indsatserne og i nogle tilfælde skabe større effekt af indsatsen med færre

ressourcer.

Ekspertudvalget har i sit arbejde haft stort fokus på botilbudsområdet, da udgiftsvæksten på

socialområdet primært ses her. Ekspertudvalget har blandt andet bedt Ankestyrelsen om at

undersøge medarbejderes opgaver på botilbud som et led i arbejdet. Ankestyrelses afrappor-

tering viser, at medarbejderne bruger en stor del af deres arbejdstid på at administrere bor-

gernes hverdag, eksempelvis ved at arrangere og koordinere transporter eller håndtere bor-

gernes økonomi (Ankestyrelsen 2023).

Ekspertudvalget vurderer, at medarbejderne i videst mulig udstrækning bør anvende deres

tid på borgerrettede opgaver, og at medarbejdernes faglighed bringes bedst og mest muligt i

spil i samværet med den enkelte borger. De rette medarbejdere og fagligheder bør således

løse de rette opgaver.

Her ser Ekspertudvalget et potentiale for, at en myndighed påtager sig et overordnet ansvar

for at rationalisere og koordinere mange af de administrative opgaver, der skal løses på botil-

buddene. Det kan eksempelvis handle om at udbrede anvendelsen af teknologiske løsninger,

der giver mulighed for smidig koordination, eller at sikre, at gode løsninger udbredes på

tværs af kommunerne.

Ydermere viser analysen, at medarbejdere på botilbud bruger meget tid på dokumentation af

magtanvendelser og på opgaver relateret til tilsyn. Ekspertudvalget ser blandt andet på den

baggrund et potentiale i en revision af magtanvendelsesreglerne med henblik på at mindske

dokumentationskrav, jf. også afsnit 2.4.5 i kapitel 2.

Herudover ser Ekspertudvalget også fortsat et behov for regelforenkling på flere ydelser på

socialområdet. I den første delrapport anbefalede Ekspertudvalget en nytænkning af merud-

giftsydelsen, da den nuværende model kræver meget administration og dokumentation af så-

vel sagsbehandlere som borgere. Ekspertudvalget ser også, at man med fordel kunne skabe

hensigtsmæssige regelforenklinger på andre ydelser, herunder borgerstyret personlig assi-

stance (BPA) og tabt arbejdsfortjeneste.

Ekspertudvalget har i sit arbejde med temaet om kerneopgaven udarbejdet to anbefalinger,

ud over anbefalingen i kapitel 2 om at mindske dokumentationskrav i forhold til dokumenta-

tion på magtanvendelsesområdet. De to anbefalinger er:

1. Anbefaling om regelforenklinger i sagsbehandlingen og mere tid til kerneopgaven.

2. Anbefaling om forenkling af tilsyn gennem ny model for socialtilsynets tilsyn med sociale

tilbud.

Anbefalingerne er uddybet og begrundet i de følgende afsnit.

Ekspertudvalget på socialområdet

til

ril

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 4

Fokus på kerneopgaven

4.1 Regelforenklinger i sagsbehandlingen og mere tid til

kerneopgaven

Kommuner, borgere og interessenter på socialområdet har kritiseret, at reglerne for visitation

til visse ydelser er komplekse og skaber unødigt bureaukrati. Det bidrager til, at myndighe-

derne skal bruge tid på omfattende administrative opgaver frem for at bruge tid på deres ker-

neopgave, dvs. at kommunen i dialog med borgeren og inden for rammerne af lovgivningen

visiterer borgeren til den hjælp, der matcher borgerens behov. Lange processer for sagsbe-

handling kan desuden give borgerne en følelse af at komme i klemme i systemet, ligesom

komplekse regler kan skabe unødig konflikt mellem borger og kommune.

Baseret på klagestatistik og dialog med blandt andet Ankestyrelsen finder Ekspertudvalget

det hensigtsmæssigt at de eksisterende regel- og visitationsgrundlag, herunder tildelingspro-

cedurer og -kriterier for følgende ordninger, forenkles på en hensigtsmæssig måde, så det

bliver lettere for både kommuner og borgere at manøvrere i. Ordningerne er forbundet med

mange klagesager hos Ankestyrelsen og et stort dokumentationsbehov, ligesom der er tale

om ordninger af en vis volumen,

jf. boks 4.1.



Borgerstyret personlig assistance (BPA):

Tilskud til dækning af udgifter ved ansæt-

telse af hjælpere til pleje, overvågning og ledsagelse af borgere med varigt og betydeligt

nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne.

Tabt arbejdsfortjeneste:

Hjælp til dækning af tabt arbejdsfortjeneste til personer, som

passer et barn eller en ung med varigt og betydeligt nedsat fysisk eller psykisk funktions-

evne eller indgribende kronisk eller langvarig lidelse.

Hjælpemidler:

Støtte til hjælpemidler til personer med varigt nedsat fysisk eller psykisk

funktionsevne, når hjælpemidlet i væsentlig grad kan afhjælpe de varige følger af den

nedsatte funktionsevne, lette den daglige tilværelse i hjemmet eller er nødvendigt for, at

den pågældende kan udøve et erhverv.



Behovet for at forenkle ordningerne nærmere skal også ses i sammenhæng med, at ordnin-

gerne ofte er udskældte for at være svære at gennemskue, ligesom Ankestyrelsen modtager

relativt mange klager vedrørende særligt BPA, tabt arbejdsfortjeneste og hjælpemidler. Set i

sammenhæng med merudgiftsydelsen, som Ekspertudvalget foreslog omlagt i første delrap-

port, udgør disse knap 60 pct. af klagesagerne på handicapområdet (Ankestyrelsen 2024 og

bilag 29). Udfordringerne vedrørende disse ydelser beskrives nærmere i

boks 4.1.

til

ril

Ekspertudvalget på socialområdet

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 4

Fokus på kerneopgaven

Boks 4.1

Faktaboks om udfordringer vedrørende BPA, tabt arbejdsfortjeneste og hjælpemidler

Borgerstyret personlig assistance (BPA):

Ankestyrelsens klagestatistik viser, at Ankestyrelsen i 2023 har hjemvist 39,4 pct. af alle påklagede sager

om BPA (Ankestyrelsen 2024). Det kan eksempelvis skyldes, at Ankestyrelsen finder, at kommunernes

begrundelser for afgørelsen ikke er tilstrækkelige, og at der er behov for at oplyse sagerne yderligere.

Herudover viser statistikken, at Ankestyrelsen omgør 44,9 pct. af de påklagede sager (Ankestyrelsen

2024). Omgørelsesprocenterne i de påklagede sager kan være udtryk for, at det juridiske grundlag er

vanskeligt at fortolke og/eller, at kommunerne ikke oplyser sagerne tilstrækkeligt. Samtidig kan det være

udtryk for, at øget kompleksitet og fokus på helheden i sagerne har skabt et større behov for

dokumentation.

Ekspertudvalget på socialområdet

Ovenstående tyder på, at der er et væsentligt dokumentationsbehov i klagesager om BPA og

tabt arbejdsfortjeneste, eftersom Ankestyrelsen hjemviser mange sager. Samtidig er det ty-

deligt, at lovgrundlaget er vanskeligt at administrere. Således viste praksisundersøgelsen om

tabt arbejdsfortjeneste også, at ydelsen gives til personer, som ikke er i målgruppen herfor.

Udgifterne og målgruppestørrelserne for disse ydelser er uddybet i

boks 4.2

nedenfor.

til

Hjælpemidler:

Hjælpemidler er i kraft af målgruppens størrelse et område, som kræver store ressourcer hos kommunale

sagsbehandlende ergoterapeuter mv. En opgørelse fra 2018 viser, at ca. 5 pct. af den danske befolkning

havde et hjælpemiddel, som var udleveret fra et kommunalt hjælpemiddelsdepot efter servicelovens § 112

(Social-, Bolig- og Ældreministeriet 2023). En stor del af kommunerne arbejder med såkaldte

”kvikskranker”, hvor borgerne kan henvende sig uden forudgående henvisning for rådgivning og

udlevering af visse hjælpemidler.

Tabt arbejdsfortjeneste:

Klagestatistikken viser, at Ankestyrelsen hjemviser 33,6 pct. af alle påklagede sager vedrørende tabt

arbejdsfortjeneste, mens de omgør 48,4 pct. af de påklagede sager (Ankestyrelsen 2024). Ankestyrelsen

offentliggjorde endvidere en praksisundersøgelse om udmåling af tabt arbejdsfortjeneste i 2022. Den

viser, at kommunerne gennemgående har svært ved at få oplyst sagerne tilstrækkeligt, når der skal

udmåles tabt arbejdsfortjeneste til en forælder. Samtidig bliver afgørelser om tabt arbejdsfortjeneste

relativt ofte påklaget, og sager om tabt arbejdsfortjeneste er det største sagsområde på handicapområdet

i Ankestyrelsen (Ankestyrelsen 2022b).

ril

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 4

Fokus på kerneopgaven

Boks 4.2

Faktaboks om udgifter og målgrupper ift. BPA, tabt arbejdsfortjeneste og hjælpemidler

Udgifterne til tabt arbejdsfortjeneste udgjorde i 2022 knap 1,9 mia. kr., hvilket er en stigning på godt 0,5

mia. kr. siden 2018, hvor udgifterne var 1,3 mia. kr. Udgifterne til BPA udgjorde knap 2,2 mia. kr. i 2022,

hvilket er en mindre stigning på 0,1 mia. kr. siden 2018, hvor udgifterne var 2,0 mia. kr. Udgifterne til

hjælpemidler mv. var 1,7 mia. kr. i 2022, hvilket er et fald på 0,2 mia. kr. siden 2018,

jf. figur 4.1.

Figur 4.1

Samlede nettodriftsudgifter til BPA, hjælpemidler og tabt arbejdsfortjeneste, 2018-2022

Mia. kr.

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

2018

BPA

2019

2020

ril

2021

2022

Hjælpemidler

Tabel 4.1

Antal modtagere af BPA og tabt arbejdsfortjeneste, 2018-2022

Udgifterne dækker dog over forskellige målgruppestørrelser. Mens der i 2022 var ca. 15.800 personer, der

modtog tabt arbejdsfortjeneste, var der i samme år 1.560 personer, der modtog BPA. Antallet af

modtagere af BPA har været faldende siden 2018, og er samlet faldet med 60 personer siden 2018.

Antallet af modtagere af tabt arbejdsfortjeneste er steget med 1.400 personer siden 2018,

jf. tabel 4.1.

til

2018

1.620

14.400

Anm.: 2023-priser. Opgjort som de samlede offentlige nettodriftsudgifter uden statsrefusion (dvs. dranst 1

uden dranst 2) ekskl. tjenestemandspensioner. BPA er opgjort som funktion 5.38.39 gpr. 002 inkl. en

forholdsmæssig fordeling af udgifterne på gpr. 200 og 999. Hjælpemidler mv. er opgjort som funktion

5.38.41. Tabt arbejdsfortjeneste er opgjort som funktion 5.57.72 gpr. 015.

Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.

2019

1.610

14.600

2020

1.590

15.600

2021

1.580

15.200

-------------------------------- Antal --------------------------------

1.560

15.800

BPA

Tabt arbejdsfortjeneste

Anm.: Antal er afrundet til nærmeste 100.

Kilde: Danmarks Statistiks registerdata, Statistikbanken og egne beregninger.

Der er ikke registerdata tilgængelig i de gældende år angående antal modtagere af hjælpemidler. En

opgørelse viser, at ca. 288.000 personer havde ét eller flere hjælpemidler i 2018, der var bevilliget efter

servicelovens § 112, og som blev udleveret via kommunernes hjælpemiddeldepoter. Det svarer til 5 pct. af

den danske befolkning.

Mia. kr.

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

2022

Ekspertudvalget på socialområdet

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 4

Fokus på kerneopgaven

Ekspertudvalget noterer sig, at regeringen, som led i udspillet på ældreområdet, lægger op til

at udarbejde en såkaldt 'positivliste', der omfatter de hjælpemidler, som ældre kan få udleve-

ret uden visitation. Ekspertudvalget anbefaler at afdække, hvorvidt en forenkling af visitatio-

nen inspireret af modellen på ældreområdet kan fungere på socialområdet.

På den baggrund anbefaler Ekspertudvalget følgende:

Anbefaling 4.1

Ekspertudvalget noterer sig, at regeringen lægger op til at udarbejde en såkaldt 'positivliste', der

omfatter de hjælpemidler, som den ældre uden visitation kan få udleveret. Ekspertudvalget anbefaler

at afdække, hvorvidt en forenkling af visitationen inspireret af modellen på ældreområdet kan fungere

på socialområdet.

Formålet med anbefalingen er at mindske administrationen forbundet med ovenstående ord-

ninger og samtidig skabe større tillid mellem borgere og myndigheder. Ekspertudvalget vur-

derer, at enklere procedure- og dokumentationskrav for borgerstyret personlig assistance

(BPA), tabt arbejdsfortjeneste og hjælpemidler potentielt kan understøtte en bedre dialog

mellem borger, kommune og interessenter og reducere konfliktniveauet i forbindelse med

blandt andet klagesager.

4.2 Forenkling af tilsyn gennem ny model for socialtilsynets tilsyn

med sociale tilbud

Statens Analyser og Implementering (SAI) har i efteråret 2023 gennemført en analyse af til-

syn med sociale tilbud på efterspørgsel fra Ekspertudvalget (Økonomistyrelsen 2024a,

2024b). Analysen viser, at der er en række forhold vedrørende de fem kommunale socialtil-

syns tilsyn med sociale tilbud, som bidrager til at øge udgiftsniveauet, samt forhold, som kan

Ekspertudvalget på socialområdet

til

I dag indebærer ordningerne væsentlig administration og mange klagesager, uden at det står klart,

om borgerne herved stilles værre eller bedre. Derfor kan der være et potentiale i at forenkle

ordningerne. En potentiel forenkling vil kunne bidrage til at gøre det mere gennemskueligt for

borgerne, hvilken hjælp de kan forvente, samt bidrage til at mindske kommunernes tidsforbrug på

administrative opgaver forbundet med ordningerne.

Regelforenklinger i sagsbehandlingen og mere tid til kerneopgaven

Ekspertudvalget på socialområdet anbefaler, at det eksisterende regel- og visitationsgrundlag,

herunder tildelingsprocedurer og -kriterier for borgerstyret personlig assistance (BPA) og tabt

arbejdsfortjeneste forenkles på en hensigtsmæssig måde.

ril

Det er således Ekspertudvalgets samlede vurdering, at der er brug for at justere regel- og vi-

sitationsgrundlaget for tildeling af ydelser om borgerstyret personlig assistance (BPA), tabt

arbejdsfortjeneste og hjælpemidler. Sigtet er i første omgang at tydeliggøre administrations-

grundlaget samt at mindske uhensigtsmæssigt ressource- og tidsforbrug på administrative

opgaver for både myndigheder og berørte borgere.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 4

Fokus på kerneopgaven

SAI har på baggrund af spørgeskemaundersøgelse samt en række interviews med tilsyns-

myndigheder og udvalgte tilbud undersøgt tilsyn blandt 1.253 sociale tilbud. Analysen viser,

at de 1.253 sociale tilbud estimeres til at have haft udgifter forbundet med tilsynsforløb med

socialtilsynene på i alt 158 mio. kr. i løbet af 12 måneder, hvilket udgør over halvdelen af ud-

gifterne forbundet med samtlige tilsyn med sociale tilbud på i alt 286 mio. kr. identificeret in-

den for undersøgelsens afgrænsning. Udgifterne dækker blandt andet over det konkrete tids-

forbrug på tilsynsforløbet (herunder forberedelse, afvikling, indsamling og udveksling af op-

lysninger og øvrige administrative opgaver), opfølgning på anbefalinger og ekstern hjælp.

Udgifterne omfatter således også tidsforbruget forbundet med efterlevelse af sanktioner, men

omfatter ikke udgifter direkte forbundet med selve efterlevelsen af sanktioner (fx investeringer

i fysisk inventar mv.).

Udgifterne skal blandt andet ses i lyset af kvalitetsmodellen, der i sin nuværende udformning

kan medføre en udgiftsvækst, der ikke er prioriteret lokalt. Det gælder både i forhold til omfat-

tende dokumentationskrav samt kvalitetsmodellens nuværende score. Den kan danne grund-

lag for en udgiftsvækst, der udspringer af en forventning fra tilbuddene om, at de skal have et

højt serviceniveau for at opnå en høj score, eller i hvert fald tilskynder tilbuddene til at opnå

en endnu højere score, hvilket kan resultere i øgede udgifter. Ekspertudvalget vurderer, at

til

De fem socialtilsyn har til formål at føre løbende driftsorienteret tilsyn med, at de sociale til-

bud har den fornødne kvalitet og skal som led heri aflægge tilsynsbesøg i alle omfattede til-

bud mindst en gang om året. Formålet med at føre tilsyn med sociale tilbud er, at tilbuddene

har den fornødne kvalitet, så udsatte borgere og borgere med handicap kan få den rette

hjælp og omsorg. Socialtilsynene skal ud fra en risikobaseret tilgang tilrettelægge den sam-

lede tilsynsintensitet på baggrund af systematisk inddragelse af viden. Her bruger tilsynene

eksisterende viden om de sociale tilbud i forhold til den risikobaserede tilgang og anvender

blandt andet viden om tilbuddenes økonomi, magtanvendelser, observationer fra tidligere be-

søg og eventuelle henvendelser til whistleblow-ordningen. Ud over kontrolopgaven har soci-

altilsynene en opgave i at understøtte udviklingen af kvaliteten i tilbuddene.

ril

Analysen peger på, at en række af de udgiftsdrivende faktorer på tilsynsområdet er særligt

knyttet til socialtilsynene, som udgør det primære tilsyn med sociale tilbud og dækker over

halvdelen af udgifterne til tilsyn på området. Samtidig gennemføres 98 pct. af tilsynsbesø-

gene uden, at tilsynet træffer afgørelse om sanktioner over for tilbuddet. Dette skal dog ses i

lyset af, at tilsynet i forbindelse med et tilsyn i udgangspunktet går i dialog med tilbuddet om

evt. kritisable forhold. Hvis tilbuddet ikke på baggrund af dialogen retter op på forholdene,

kan tilsynet fx udstede et påbud eller i sidste ende bringe godkendelsen af tilbuddet til ophør.

Det bemærkes dog, at socialtilsynets kvalitetsvurderinger tegner et billede af en generel høj

kvalitet på de sociale tilbud. Den gennemsnitlige score for sociale tilbud på tværs af temaer i

socialtilsynenes kvalitetsmodel er 4,4 og er dermed relativt høj (score fra 1-5).

Ekspertudvalget på socialområdet

virke egentlig udgiftsdrivende og således bidrager til den generelle udgiftsvækst på socialom-

rådet. Hertil kan de være med til at begrænse mulighedsrummet for økonomistyring med de

sociale tilbud og den lokale fastlæggelse af et konkret serviceniveau. Analysen tegner dertil

et billede af, at de sociale tilbud bruger mange ressourcer på bureaukrati og dokumentation i

forbindelse med tilsynene, som ellers kunne være blevet brugt på mere borgernære opgaver.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 4

Fokus på kerneopgaven



Anbefalinger:

Over halvdelen af tilbuddenes udgifter forbundet med socialtilsynene ud-

springer af anbefalinger fra socialtilsynene, som de sociale tilbud kan vælge at følge, men

som de ikke pålægges at følge. Heraf udgør cirka 25 pct. af udgifterne varige midler til fx

ekstra personale mv. Udgifterne skal ses i lyset af, at størstedelen (76 pct.) af de sociale

tilbud, som har modtaget anbefalinger i forbindelse med tilsynsforløb med socialtilsynene,

har ændret eller forventer at foretage ændringer som følge af anbefalingerne. Dette til

trods for, at anbefalinger alene er noget, som tilbuddene kan vælge at følge. De varige

udgifter, som socialtilsynenes anbefalinger giver anledning til, vurderes at være en væ-

sentlig årsag til en fortsat udgiftsvækst på området.

Ekspertudvalget på socialområdet

til

Tilsynsintensitet:

En højere tilsynsintensitet forventes ifølge analysen at medføre højere

udgifter forbundet med tilsyn, da hvert tilsynsforløb medfører en betydelig udgift for det

enkelte tilbud i form af blandt andet forberedelse, afvikling og opfølgning på anbefalinger.

Herved er det både de direkte og afledte udgifter af et tilsynsforløb, hvoraf en del af udgif-

terne er varige, der kan nedbringes, hvis tilsynsintensiteten nedbringes ved eksempelvis

at afskaffe kravet om et årligt tilsynsbesøg.



Kvalitetsmodellen for socialtilsynene:

Det vurderes som led i analysen, at kvalitetsmo-

dellens bedømmelsessystem, hvor kvaliteten i tilbuddene i dag scores på en skala fra 1 til

5 af socialtilsynene, kan have en udgiftsdrivende effekt. Dette skal ses i lyset af, at 28

pct. af de sociale tilbud i meget høj eller høj grad har foretaget ændringer i drift mv. for at

få en højere score. Kun 9 pct. af de sociale tilbud svarer, at de slet ikke har foretaget æn-

dringer for at opnå en højere score. Dette skaber ifølge rapporten en risiko for, at tilbud-

dene har et uforholdsmæssigt stort fokus på at fremme initiativer, der kan løfte deres

score, frem for initiativer, der er efterspurgt lokalt.

ril

SAI’s analyse har identificeret en række faktorer, som virker udgiftsdrivende for de sociale til-

bud i analysens målgruppe. Herunder fremhæves de mest væsentlige for Ekspertudvalgets

anbefaling:

der kan være en udgiftsdrivende dynamik i samspillet mellem kvalitetsmodellen og det nuvæ-

rende takstsystem, hvor takster skal afspejle udgifterne ved drift af tilbuddet eller levering af

ydelsen. Her har kommunerne ikke mulighed for at styre tilbuddenes udgifter relateret til soci-

altilsynets anbefalinger og besøg. Problemstillingen skal dermed ses i sammenhæng med

Ekspertudvalgets anbefaling om en ny takststruktur og et takstloft for tilbud underlagt selvmø-

derprincippet, samt undersøgelse af mulighederne for takstlofter på botilbud i øvrigt, navnlig

botilbud til borgere med særligt dyre indsatser og komplekse behov. Disse anbefalinger kan

også bidrage til at sætte begrænsninger for en ikke prioriteret udgiftsvækst for så vidt angår

stigende serviceniveauer, herunder i forbindelse med tilsynsbesøg.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 4

Fokus på kerneopgaven



En ny model for det løbende socialfaglige tilsyn bør desuden omfatte en mere risikobaseret

udvælgelse af tilbud, der skal have tilsynsbesøg, som erstatning for det årlige lovpligtige til-

synsbesøg for alle omfattede tilbud. Dette vil forventeligt samlet set mindske de sociale til-

buds udgifter og tidsforbrug på tilsynsrelaterede opgaver. Gentænkning af modellen skal dog

ske under fortsat hensyntagen til formålet med socialtilsynet, som er at understøtte borge-

rens retssikkerhed og at sikre, at sociale tilbud har den fornødne kvalitet. I forhold til disse

hensyn er den eksisterende whistleblower-ordning central, da socialtilsynene ad den vej i vidt

omfang får relevante oplysninger af betydning for deres tilsynsarbejde. En lavere tilsynsinten-

sitet vil samtidig frigøre mere tid til kerneopgaven for personalet på sociale tilbud. Det be-

mærkes, at de foreslåede ændringer alene fokuserer på det løbende socialfaglige tilsyn og

ikke det økonomiske tilsyn.

til

Ekspertudvalget vurderer et behov for en ny model for socialtilsynet, som målretter socialtil-

synets midler og indsats på de sociale tilbud, hvor behovet er størst. Modellen bør baseres

på en gennemgribende revision af kvalitetsmodellen med henblik på at forenkle socialtilsyne-

nes praksis blandt andet gennem en mere dialogbaseret tilgang, så der frigøres tid fra regi-

strering og dokumentation, som kan bruges på borgernære opgaver. Ekspertudvalget mener,

at revisionen af kvalitetsmodellen blandt andet bør indebære, at man overgår til en binær

score (godkendt/ikke godkendt) med henblik på at øge tilbuddenes lokale prioriteringsrum.

Desuden kan det som led i den dialogbaserede tilgang overvejes, at anbefalinger som ud-

gangspunkt alene gives mundtligt, mens sanktioner, fx påbud og skærpet tilsyn gives skrift-

ligt. Modellen vil dermed kunne bidrage til, at socialtilsynenes ressourcer bruges der, hvor

der er størst behov.

ril

Ekspertudvalget på socialområdet

Tilbudsportalen:

Tilbuddene påpeger, at opgaven med at opdatere Tilbudsportalen er

tidskrævende, særligt på grund af tekniske udfordringer og lav brugervenlighed. Tilbuds-

portalen tager lang tid at betjene, når tilbuddene skal registrere oplysninger i forbindelse

med godkendelsen eller et tilsynsforløb. Ifølge bekendtgørelse om Tilbudsportalen skal

de sociale tilbud registrere 204 forskellige virksomhedsoplysninger på Tilbudsportalen.

Oplysningerne skal registreres i forbindelse med godkendelsen. For hvert tilbud skal der

minimum en gang om året indberettes ændringer af oplysningerne, såfremt der er sket

ændringer. Ændringer i oplysninger om tilbudstype, målgruppe, antal pladser, ydelser og

adresse/fysiske rammer skal dog indberettes straks. Alle oplysninger skal godkendes af

tilsynsførende myndighed, inden de offentliggøres på Tilbudsportalen.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 4

Fokus på kerneopgaven

På den baggrund anbefaler Ekspertudvalget følgende:

Anbefaling 4.2

Forenkling af tilsyn gennem ny model for socialtilsynets tilsyn med sociale tilbud

Ekspertudvalget anbefaler med afsæt i det nylige eftersyn med tilsyn på socialområdet, at tilsyn

med de sociale tilbud i højere grad fokuseres der, hvor udfordringen er størst, blandt andet for at

frigive tid til kerneopgaven. Konkret anbefales det derfor, at tilsynstrykket forbundet med social-

tilsynene og de takstfinansierede udgifter hertil sænkes væsentligt med afsæt i en ny model for

socialtilsynenes tilsyn med sociale tilbud. Den nye model skal bidrage til at nedbringe både de

direkte og de afledte udgifter forbundet med tilsyn med sociale tilbud og samtidig sikre, at tilsynene

bliver mere målrettede og dermed klogere og mere effektive.

Ekspertudvalget anbefaler, at en ny model for socialtilsynenes tilsyn med sociale tilbud baseres på

en gennemgribende revision og forenkling af kvalitetsmodellen, hvor man blandt andet overgår til

en binær score (godkendt/ikke godkendt) samt en mere risikobaseret udvælgelse, som også kan

indebære, at man afskaffer det lovpligtige årlige tilsynsbesøg. Derudover kan der foretages en

tydeligere skelnen mellem anbefalinger og påbud fx ved, at det kun er sanktioner, der gives skrift-

ligt, imens anbefalinger leveres mundtligt. Desuden skal den nye tilsynsmodel forenkle tilsyns-

besøgene, så det enkelte tilsyn er mindre ressourcekrævende for de sociale tilbud, og tilsynene

skal samtidig ikke bidrage til en uhensigtsmæssig udgiftsvækst på området. I udformningen heraf

foreslås det, at man tager afsæt i de udfordringer, som eftersynet med tilsyn har fremhævet i

afrapporteringen og ser på ældreområdets forsøg med fælles tilsyn.

Ekspertudvalget opfordrer til at det afdækkes, hvordan Tilbudsportalen kan optimeres under

hensyntagen til uændrede varige IT-driftsudgifter, således at den bliver mere funktionel, bruger-

venlig og driftssikker for sagsbehandlere og tilbud. Optimeringen af tilbudsportalen bør desuden

have til formål at understøtte den markedslignende ramme på socialområdet og medvirke til, at der

er sammenlignelighed, gennemsigtighed og konkurrence mellem tilbud.

Anbefalingen forventes at bidrage til, at socialtilsynets midler og indsatser målrettes mod de

sociale tilbud, hvor behovet er størst. Dernæst må man forvente, at anbefalingen kan med-

føre øget handlefrihed for de sociale tilbud, der i højere grad vil have mulighed for at fast-

sætte et serviceniveau på baggrund af lokale behov. Samtidig forventes blandt andet revide-

ring af kvalitetsmodellen sammen med en ny model for anbefalinger at medføre mindre doku-

mentation og administration, og det vil dermed bidrage til at give de sociale tilbud et større

lokalt handlerum og frigøre mere tid til borgernære aktiviteter. Omvendt kan den foreslåede

model med mere risikobaseret tilsyn alt andet lige øge risikoen for, at en højere andel af til-

bud ikke har den fornødne kvalitet, og at kritiske forhold ikke opdages tidsnok. For at imøde-

komme dette kan den eksisterende whistleblower-ordning på området med fordel synliggøres

over for borgere, pårørende og medarbejdere. Risikoen skal også ses i lyset af, socialtilsy-

nets kvalitetsvurderinger tegner et billede af en generelt høj kvalitet på de sociale tilbud. Det

Ekspertudvalget på socialområdet

Hovedformålet med omlægningen er, at socialtilsynenes tilsyn med de sociale tilbud skal fø-

res klogere og mere effektivt, så det samlede tilsynstryk nedbringes, tilbuddene i højere grad

kan fokusere på kerneopgaven, og både de direkte (takstfinansiering) og afledte udgifter for-

bundet med tilsynene mindskes.

til

ril

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 4

Fokus på kerneopgaven

bemærkes, at man efter pilotprojekterne på ældreområdet om fælles tilsyn bør overveje, om

en lignende model kan indføres på socialområdet.

Desuden opfordrer Ekspertudvalget til, at det afdækkes, hvordan Tilbudsportalen kan optime-

res, således at den bliver mere funktionel, brugervenlig og driftssikker for sagsbehandlere og

tilbud og fremover vil kunne levere bedre dataudtræk vedrørende tilbud på det sociale om-

råde. De potentielle udgifter ved en sådan optimering vil dog skulle udbores nærmere og ve-

jes op imod de potentielle tidsbesparelser for brugerne samt de potentielle effekter af en

bedre understøttelse af den markedslignende ramme.

til

ril

Ekspertudvalget på socialområdet

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

til

ril

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 5. Styrket fokus på en

virksom socialpolitik

Socialområdet er ydermere kendetegnet ved, at der er en svag kobling mellem forskning og

praksis. Ny viden fra forskning kan være svært at anvende direkte, og har samtidig svært ved

at nå ud til de medarbejdere, der har den direkte borgerkontakt. Der er ikke en tradition for

vekslen mellem forsknings- og praksissektoren blandt medarbejdere og ledelse på socialom-

rådet. Der er behov for at gentænke og fokusere på, hvordan forskningen formidles til prak-

sis, herunder hvordan man omsætter et forskningsresultat til en virksom indsats.

Et ufuldstændigt data- og vidensgrundlag har også medført en række udfordringer for Ek-

spertudvalgets arbejde. Det gælder særligt de spor, hvor effekten af indsatserne vejer tungt,

men også i forhold til Ekspertudvalgets mulighed for at opgøre potentialer ved de forskellige

Sammenlignet med de andre store velfærdsområder såsom sundheds- og beskæftigelses-

området, er videns- og datagrundlaget på socialområdet fortsat underudviklet. Der er således

behov for en ambitiøs og langsigtet data- og digitaliseringsstrategi på socialområdet. Derud-

over forskes der relativt lidt på socialområdet og der mangler egentlige, sammenhængende

forskningsmiljøer, der igennem målrettet og kontinuerlig forskning kan konsolidere, opdatere

og udvide vidensgrundlaget på socialområdet. Det kommer blandt andet til udtryk ved kort-

sigtede og afgrænsede forskningsprojekter, som sjældent bygger bro på tværs af fagligheder.

Der er behov for en fælles forskningsstrategi, der kan igangsætte en tydeligere organisatorisk

forankring af socialforskningen i Danmark og fordre et mere stabilt output af forskning, som

på sigt skal blive både fagligt og økonomisk ”selvbærende”.

til

Desværre er vi langt fra at være i mål. Det er en grundlæggende og central udfordring på so-

cialområdet i dag, at vi ved for lidt om, hvad der virker. Der er fortsat væsentlige videnshuller i

forhold til, hvilke indsatser, som hjælper de meget forskelligartede målgrupper på området. Vi

ved eksempelvis, at der har været en udgiftsudvikling på socialområdet, men vi ved ikke nok

om hvilke underliggende årsager, der driver udviklingen. Mere viden om, hvad der virker for

udsatte borgere kan ikke kun skabe forudsætninger for en endnu større faglighed på områ-

det, en mere evidensbaseret socialpolitik og en bedre dialog mellem myndighed og borger

men også bidrage til øgede styringsmuligheder i tilrettelæggelsen af socialområdet lokalt og

nationalt. En bedre faglig og økonomisk styring af socialområdet hænger sammen med større

viden om- og mere forskning i, hvilke indsatser som virker i praksis.

ril

Der har over en årrække været fokus på at udvikle data- og vidensgrundlaget på socialområ-

det og dermed sikre en mere vidensbaseret social indsats til gavn for udsatte borgere og bor-

gere med funktionsnedsættelser. Det har særligt omfattet et strategisk arbejde med at sikre

et mere dækkende og aktuelt datagrundlag af høj kvalitet, analysearbejde, der givet et større

indblik i målgrupper, indsatser og udgifter til sociale indsatser, samt udvikling og udbredelse

af virksomme indsatser.

Ekspertudvalget på socialområdet

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 5

Styrket fokus på en virksom socialpolitik

forslag, da der oftest er tale om gennemsnitsudgifter, og årsagssammenhængene kan være

uklare.

Det sammenfattende billede er således, at der fortsat er behov for bedre data, mere forsk-

ning, og en styrket formidling og forankring af viden på socialområdet. Det styrkede videns-

grundlag skal bidrage til, at flere personer med behov for særlig støtte får den rette hjælp på

det rette tidspunkt – og hermed de bedste forudsætninger for at leve et så selvstændigt og

indholdsrigt liv som muligt. Hvis indsatserne på området bliver mere virksomme, og de mest

virksomme indsatser udbredes, kan det samtidig have positive effekter for samfundsøkono-

mien og bidrage til den økonomiske styring af området. Dertil kommer, at styringsrelevante

data, blandt andet udgifts- og aktivitetsdata på individniveau, både for den enkelte kommune

og nationalt, vil bidrage til at belyse udgiftsudviklingen og til, at relevante og virksomme sty-

ringsgreb kan identificeres.

De tre anbefalinger er:

2. Anbefaling om en ny data- og digitaliseringsstrategi på socialområdet for 2025-2030.

3. Anbefaling om en styrket formidling og anvendelse af viden i praksis på socialområdet.

Disse tre anbefalinger udgør hver deres centrale hjørnesten, men er samtidigt tæt forbundne.

Hvis ambitionerne om mere sammenhængende og ambitiøse forskningsmiljøer for socialom-

rådet skal realiseres, så endnu flere med behov for særlig støtte kan få hjælp i form af virk-

somme sociale indsatser med dokumenterede effekter, er det fuldstændig afgørende med

gode og valide data. For at den nye viden kommer ud at leve, er det centralt, at formidlingen

af viden om, hvad der virker formidles og kobles til praksis på socialområdet.

Anbefalingerne er uddybet og begrundet i de følgende afsnit.

5.1 En ny og sammenhængende forskningsstrategi på

socialområdet

Mere viden om, hvad der virker for udsatte borgere kan skabe forudsætninger for en endnu

større faglighed på området, en mere evidensbaseret socialpolitik, en bedre dialog mellem

myndighed og borger og øgede styringsmuligheder i tilrettelæggelsen af socialområdet lokalt

og nationalt. En bedre faglig og økonomisk styring af socialområdet hænger således uløseligt

sammen med større viden og mere forskning i hvilke indsatser, som virker i praksis.

I dag forskes der imidlertid relativt lidt på socialområdet sammenlignet med de andre store

velfærdsområder såsom sundheds- og beskæftigelsesområdet. På sundhedsområdet støttes

Ekspertudvalget på socialområdet

til

1. Anbefaling om en ny og sammenhængende forskningsstrategi på socialområdet.

ril

Ekspertudvalget foreslår derfor tre anbefalinger, der skal styrke data- og vidensgrundlaget på

socialområdet. Det kan anvendes til at styrke og videreudvikle styringsmodellen på socialom-

rådet såvel som til, at politikudvikling og de fagprofessionelles arbejde baseres på solid og

velunderbygget viden. Det vil både komme samfundet og den enkelte til gode.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 5

Styrket fokus på en virksom socialpolitik

Ekspertudvalget ser således potentialer i at understøtte en mere systematisk, sammenhæn-

gende og kontinuerlig vidensopbygning på socialområdet gennem en ny forskningsstrategi.

Strategien skal være med til at generere mere praksisnær forskning af høj videnskabelig kva-

litet, herunder socialøkonomisk forskning, som kan understøtte et bedre og mere vidensba-

seret grundlag for såvel faglig styring som økonomiske prioriteringer på området.

til

Der er behov for at finde nye veje for forskningen på socialområdet for at knytte forskning og

praksis tæt sammen. Det skal for det første være med til at sikre, at den viden, der bliver ge-

nereret, også adresserer de behov, som samfundet står over for, og for det andet være med

til at sikre, at resultaterne også efterfølgende bliver omsat i praksis. Der er i dag en relativt

svag kobling mellem forskning og praksis, hvilket blandt andet skal ses i lyset af, at praksis-

feltet er præget af mange forskellige fagligheder. Forskere og praktikere kommer med mange

forskellige uddannelsesbaggrunde, og det er i modsætning til eksempelvis sundhedsområdet

sjældent at se forskere med praksiserfaring fra socialområdet, som gennemfører deres forsk-

ning parallelt med-, og som en integreret del af deres arbejde i praksis. Derfor har forsknings-

resultaterne i højere grad end på sundhedsområdet, vist sig svære for praktikerne at om-

sætte i de borgernære indsatser; dels har forskningen i mindre grad handlet om praksissitua-

tioner og dels har sektorens fagprofessionelle i mindre grad været involveret.

ril

forskning blandt andet af de store fonde, ligesom der i Danmark har været længere tradition

for forskning på beskæftigelsesområdet. Eksempelvis bevilgede alene Novo Nordisk Fonden

1,8 mia. kr. i 2023 til et initiativ med fokus på forskning og udvikling af vacciner (Novo Nordisk

Fonden 2024). Sundheds- og beskæftigelsesområdet er desuden kendetegnet ved en bedre

dataunderstøttelse, eksempelvis i form af forløbsdatabasen DREAM på beskæftigelsesområ-

det. Historisk har socialområdet været forskningsmæssigt bagud, hvilket kan tilskrives flere

forskellige udfordringer og barrierer, men fraværet af solide forskningsmiljøer og tilgængelige

finansieringsmuligheder udgør en stor del af forklaringen. Konsekvensen er, at der mangler

en fælles dagsorden for udviklingen af forskningsfeltet på socialområdet. Det kommer blandt

andet til udtryk ved fragmenterede, kortsigtede og afgrænsede forskningsprojekter, som sjæl-

dent bygger bro på tværs af fagområder. Det gør det samtidig vanskeligt at tiltrække og fast-

holde forskere til at forske på socialområdet og sikre en løbende vidensproduktion af høj

forskningsmæssig kvalitet.

Ekspertudvalget på socialområdet

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 5

Styrket fokus på en virksom socialpolitik

På den baggrund anbefaler Ekspertudvalget følgende:

Anbefaling 5.1

En ny og sammenhængende forskningsstrategi på socialområdet

Ekspertudvalget anbefaler, at der etableres en ny forskningsstrategi på socialområdet med henblik

på, at der skabes stærkere og mere sammenhængende forskningsmiljøer på området.

Indledningsvist bør forskning på voksenområdet kortlægges i lighed med kortlægningen af forsk-

ningen i udsatte børn og unge. På den baggrund bør der udformes en konkret samlet forsknings-

strategi på tværs af aldersgrupper og tages stilling til, hvilke initiativer der kan være behov for på

lang sigt for at understøtte den overordnede målsætning for forskningsstrategien.

2. At der som led heri uddeles 5-10 ph.d.-stipendier i praksisnær forskning på det sociale område.

Ekspertudvalget foreslår, at forskningen på voksenområdet indledningsvist bliver kortlagt i lig-

hed med kortlægningen af forskningen på området for udsatte børn og unge. Uddannelses-

og Forskningsstyrelsen udarbejdede en kortlægning af forskning i udsatte børn og unge, som

opfølgning på den politiske aftale om fordeling af forskningsreserven for 2022.

Formålet med kortlægningen var at give et overblik over omfanget og karakteren af forskning

i udsathed blandt børn og unge i Danmark samt belyse behovet for yderligere forskning på

området, og hvordan forskningsområdet kan styrkes. Kortlægningen viser blandt andet, at

forskning i udsathed blandt børn og unge i Danmark er spredt over en bred vifte af faglige

miljøer og at behovet for yderligere forskning på området særligt gælder praksisnær forskning

og forskning i effekter, virkninger og forebyggelse (Uddannelses- og Forskningsstyrelsen

2023). Kortlægningerne skal til sammen danne grundlag for at udforme en konkret og samlet

forskningsstrategi for hele socialområdet.

Ekspertudvalget på socialområdet

Den nye forskningsstrategi skal blandt andet være med til at skabe rammerne for etablerin-

gen af egentlige, sammenhængende forskningsmiljøer, der igennem en mere målrettet og

kontinuerlig forskning kan konsolidere, opdatere og udvide vidensgrundlaget på socialområ-

det. Strategien skal udstikke veje til en tydeligere organisatorisk forankring af socialforsknin-

gen i Danmark og fordrer et højere og mere stabilt output af forskning, som på sigt er både

fagligt og økonomisk ”selvbærende”.

til

1. At der på forsøgsbasis i en 4-årig periode afsættes en pulje til at støtte praksisnær viden-

skabelig forskning på voksenområdet.

Konkret foreslår udvalget:

Parallelt, og i sammenhæng hermed, anbefaler Ekspertudvalget, at der iværksættes et antal initia-

tiver på kort sigt, som på en gang kan kickstarte forskningen på området og samtidig ”gøde jorden”

for implementering af en langsigtet strategi for forskning på socialområdet. Det er centralt, at forsk-

ningsinitiativerne kobles tæt til praksis fx gennem samarbejde med praksis før-, under og efter fors-

kningen, herunder at forskningsresultater gøres let tilgængelig for de relevante uddannelser,

arbejdspladser og foreninger samt for relevante ledere, medarbejdere og kommunerer på social-

området.

ril

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 5

Styrket fokus på en virksom socialpolitik

Ekspertudvalget har drøftet mulige greb til at kickstarte yderligere forskning på socialområdet

på kort sigt samt mulige initiativer for at fremme implementeringen af en langsigtet forsk-

ningsstrategi. Her forslår Ekspertudvalget følgende konkrete tiltag:

1. At der på forsøgsbasis afsættes en pulje til praksisnær, videnskabelig forskning på vok-

senområdet over en 4-årig periode. Forsøgsordningen har inspiration i Partnerskabet for

børneforskning,

jf. boks 5.1.

Princippet for et partnerskab for socialforskning bør være et

relativt bredt emnefelt i kombination med tydelige kriterier for, at det skal være prak-

sisnær forskning, som eksplicit involverer forskningsinstitutioner, uddannelsesinstitutio-

ner, praksisfeltet og/eller de planlæggende og styrende myndigheder. Praksisnær forsk-

ning skal i denne kontekst forstås bredt og kan eksempelvis både omfatte forskning om

effekter af konkrete sociale indsatser, men også forskning vedrørende organisering, fi-

nansiering og prioritering inden for på socialområdet.

Partnerskab for børneforskning, 2021-2024

Partnerskab for børneforskning

blev etableret i 2021 med henblik på at understøtte praksisrettet forskning,

og betydningsfulde faktorer for små børns udvikling. Partnerskabet består af en bestyrelse, et repræsen-

tantskab samt to vurderingspaneler – et videnskabeligt panel og et praksispanel. Partnerskabet fik bevilliget

ministeriet 2023).

Ekspertudvalget bemærker, at ovenstående anbefaling vedrørende en ny og sammenhæn-

gende forskningsstrategi for socialområdet vil medføre merudgifter, og at anbefalingen såle-

des ikke opfylder kriteriet om udgiftsneutralitet, som er beskrevet i kommissoriet for udvalgets

arbejde. Det er dog samtidig pålagt Ekspertudvalget i kommissoriet at komme med en anbe-

faling til en ny forskningsstrategi. Herudover er det udvalgets vurdering, at en ny forsknings-

strategi er helt central for en bedre faglig prioritering og økonomisk styring på socialområdet,

som udvalget har fået i opdrag at bidrage til. Derfor er det valgt at komme med en anbefaling,

der vil medføre midlertidige merudgifter.

til

200 mio. kr. over en 4-årig periode via midler fra forskningsreserven for 2021 (Uddannelses- og Forsknings-

som kan styrke fagligheden på pædagoguddannelsen samt styrke vidensgrundlaget om kvalitet i dagtilbud

Boks 5.1

2. At der uddeles 5-10 ph.d.-stipendier i relation til partnerskabet. Stipendierne skal have fo-

kus på anvendelsesorienteret forskning og kan evt. kobles med relevante professionsud-

dannelser, kommuner, regioner og andre relevante aktører på området. Det skal blandt

andet være med til at understøtte større og mere ambitiøse forskningsmiljøer på social-

området, som kan fastholde de dygtigste forskere og sikre en løbende vidensproduktion

af høj forskningsmæssig kvalitet.

ril

Ekspertudvalget på socialområdet

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 5

Styrket fokus på en virksom socialpolitik

5.2 Et bedre datagrundlag på socialområdet

Selvom datagrundlaget på socialområdet er styrket betydeligt over de senere år, har mang-

lende individhenførbare data alligevel vist sig som en væsentlig udfordring i forbindelse med

Ekspertudvalgets arbejde. Det eksisterende datagrundlag har bidraget til, at Ekspertudvalget

har kunnet identificere områder med de største udgiftsstigninger fx botilbudsområdet, men

det har kun i begrænset omfang været muligt at pege på,

hvorfor

udgifterne stiger. Det skyl-

des blandt andet, at det i dag ikke er muligt med registerdata at koble udgifter på individni-

veau til de forskellige ydelser og til det enkelte botilbud.

Ekspertudvalget på socialområdet

til

Ekspertudvalget vurderer derfor, at der er et meget stort potentiale for at skabe en bedre

sammenhæng i data og få lukket nogle af de oplagte datahuller. Ekspertudvalget ser det

samtidig som en grundlæggende præmis, at et bedre datagrundlag ikke skal indebære unø-

dige registreringer og uforholdsvis bureaukrati i kommunerne. Arbejdet med data skal derfor i

størst muligt omfang baseres på fagligt meningsfuld dokumentation, som indgår naturligt i

sagsarbejdet. Det er i den forbindelse vigtigt, at forskere og andre brugere kan få adgang til

data med henblik på at kunne bruge data og generere mere viden om effekter såvel som ud-

giftsstyring på socialområdet. Det arbejde kræver imidlertid en samlet og koordineret indsats.

For Ekspertudvalget er det væsentligt, at datagrundlaget på socialområdet styrkes yderligere

og mere markant, så det kan bidrage til øget viden om indsatsers kvalitet, resultater, økonomi

mv. til brug for lokal og national politisk prioritering og styring. En ny datastrategi skal bidrage

til at sikre, at datagrundlaget på socialområdet fortsat udvides med henblik på at tilvejebringe

mere data af høj kvalitet og øge vidensniveauet om indsatsers kvalitet, resultater og øko-

nomi, herunder at bygge videre på det igangværende arbejde om individhenførbare udgifter.

Det skal blandt andet medvirke til, at der over tid etableres dækkende og konsistente økono-

midata for alle centrale indsatser på socialområdet. Målet er, at der på sigt vil være et bedre

vidensgrundlag til bedre at understøtte indsatsen til borgeren, en bedre prioritering og styring

på socialområdet og bedre mulighed for samarbejde på tværs af myndigheder. Det skal også

ses i sammenhæng med de udfordringer, som Ekspertudvalget er stødt på i forhold til fx at

identificere årsagerne til, at udgifterne på socialområdet vokser.

ril

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 5

Styrket fokus på en virksom socialpolitik

På den baggrund anbefaler Ekspertudvalget følgende:

Anbefaling 5.2

Ny data- og digitaliseringsstrategi på socialområdet for 2025-2030

Ekspertudvalget på socialområdet anbefaler, at der udarbejdes en data- og digitaliseringsstrategi

på socialområdet for 2025-2030, som sætter en strategisk retning for, hvordan datainfrastrukturen

skal videreudvikles de kommende år.

Konkret fokuseres på to overordnede områder:

1. Data: Initiativer, der sikrer en bedre faglig og økonomisk styring af socialområdet, herunder

sikre muligheden for at have sammenlignelige og individhenførbare data.

2. Digitalisering: Initiativer og retningslinjer, der sikrer øget digitalisering i dialogen mellem tilbud

og myndighed samt på tværs af den offentlige sektor med henblik på en mere smidig, ensartet

og sikker digital kommunikation på socialområdet. Det kan samtidig bidrage til, at borgerens

overblik over eget sagsforløb understøttes yderligere.

Arbejdet kan kobles sammen med det fællesoffentlige arbejde om datainfrastrukturen på socialom-

rådet, som er igangsat i fællesskab mellem Social-, Bolig- og Ældreministeriet og KL i forlængelse

af Aftale om kommunernes økonomi for 2024 (Regeringen & KL 2023).

Ekspertudvalget opfordrer til, at arbejdet med en ny data- og digitaliseringsstrategi tænkes

sammen med anbefalingen om at afdække erfaringerne med at anvende standardiserede

mål for borgernes livskvalitet og progression som beskrevet i kapitel 6. En sammentænkning

af konsistente data og standardiserede mål kan blandt andet give et bedre grundlag for tvær-

kommunale sammenligninger af borgernes progression inden for sammenlignelige målgrup-

per og indsatser, herunder når kommunerne arbejder med faglig omstilling og nye tilgange.

Ekspertudvalget vurderer, at en ny data- og digitaliseringsstrategi vil være udgiftsneutral,

men implementeringen af et styrket fokus på data og en ny og udbygget datainfrastruktur for-

udsætter finansiering. Udgiftsomfanget vil afhænge af udformningen og implementering af

Arbejdet med en ny data- og digitaliseringsstrategi skal bygge oven på allerede aftalte initiati-

ver på området i blandt andet tidligere års økonomiaftaler mellem regeringen og kommu-

nerne og det datastrategiske samarbejdsudvalg, som allerede er igangsat, og hvor eksper-

terne vil opfordre til, at relevante initiativer implementeres med henblik på at fortsætte og un-

derstøtte vidensgrundlaget på socialområdet.

til

ril

Ekspertudvalget vurderer det helt centralt, at der med en ny strategi tages politisk stilling til, hvor-

dan man på længere sigt vil komme i mål med at understøtte en bedre faglig og økonomisk styring

på socialområdet. Det skal blandt andet ske ved at sikre større ensretning af relevant dokumen-

tation samt mulighed for sikker datadeling, digital kommunikation og anvendelse af data både

lokalt og nationalt. Her skal fokus være på udvikling, styring og bedre grundlag for eventuel politisk

prioritering, økonomisk som faglig, af den sociale indsats. Udvikling af strategien skal ske i samar-

bejde mellem stat, kommuner og eventuelt andre relevante aktører.

Ekspertudvalget på socialområdet

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 5

Styrket fokus på en virksom socialpolitik

strategien. Ekspertudvalget vurderer samlet, at en bedre økonomisk og faglig styring forud-

sætter bedre data på socialområdet.

Forskning og anden viden kan ikke i alle tilfælde anvendes direkte i praksis. Det kræver i

nogle tilfælde at blive ”oversat” og formidlet bredt på en let tilgængelig måde, så det kan an-

vendes af praktikere og ledere i kommunerne til at skabe reelle forandringer for borgere med

særlige behov for støtte og hjælp. Det indebærer også, at den viden som findes lokalt i kom-

muner, civilsamfundsorganisationer og andre aktører på socialområdet, bliver indsamlet og

formidlet bredt til de faggrupper og aktører, for hvem det måtte være relevant.

På den baggrund anbefaler Ekspertudvalget følgende:

Anbefaling 5.3

100

Ekspertudvalget er opmærksom på, at der allerede findes en række tiltag på socialområdet

og andre områder, der understøtter, at viden fra blandt andet forskning formidles og anven-

Ekspertudvalget på socialområdet

1. At der dannes og vedligeholdes et overblik over den nyeste forskning på området samt viden fra

aktører, såsom kommuner, civilsamfundsorganisationer mv.

2. At formidling af denne viden faciliteres, herunder at den eksisterende forskning bliver ”oversat”,

så den løftes fra papiret og kan anvendes i praksisnære indsatser.

3. At der videreudvikles på, hvordan læringsindsatser og opkvalificering af medarbejdere i praksis

faciliteres samt at dette foregår med en tydeligere kobling til forskning.

Ekspertudvalget ser potentialer i følgende konkrete tiltag:

Styrket formidling og anvendelse af viden i praksis på socialområdet

Ekspertudvalget anbefaler en styrket formidling og anvendelse af eksisterende forskning samt

anden viden på socialområdet i praksis. Anbefalingen skal blandt andet være med til at sikre, at

borgere med særlige behov for hjælp og støtte i højere grad bliver mødt med den nødvendige

omsorg og en fagligt velfunderet indsats, som tager afsæt i den bedste viden på området.

til

Ekspertudvalget ser derfor potentialer i at understøtte en styrket formidling og anvendelse af

eksisterende forskning og anden viden på socialområdet. Det kan have stor betydning for

personer med særlige støttebehov, hvad enten det skyldes sociale problemer, psykiske van-

skeligheder eller en funktionsnedsættelse, at de bliver mødt af fagprofessionelle og indsat-

ser, som tager udgangspunkt i den nyeste og bedste viden på området. Her er det fortsat en

betydelig udfordring på socialområdet at få den nyeste viden ud til praktikerne. Det hænger

blandt andet sammen med den svage kobling mellem forskning og praksisfeltet, som beskre-

vet i afsnit 5.1.

ril

5.3 En styrket formidling og anvendelse af viden i praksis

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 5

Styrket fokus på en virksom socialpolitik

Boks 5.2

Hybridseminarer kobler virtuelle oplæg med fysiske drøftelser lokalt. Hybridseminarer er fleksible og

skalerbare i forhold til medarbejdergruppens størrelse og har meget lave marginalomkostninger sam-

menlignet med traditionelle efteruddannelses- og kursusaktiviteter mv., hvorved kompetenceudviklingen

relativt nemt kan udrulles til forskellige medarbejdergrupper.

Formatet tager afsæt i tematikker, der er efterspurgt bredt i praksis, og der bliver løbende indsamlet viden

om efterspurgte temaer som en integreret del af formatet. Det betyder, at vidensomsætningen sker med

afsæt i et ”nedefra-perspektiv” blandt medarbejdergrupperne, som gør det muligt i højere grad at målrette

viden derhen, hvor behovene er størst og mest presserende (SocialRespons 2023).

2. Vidensmægling

Vidensmægling er et koncept fra sundhedssektoren med særskilt fokus på at ’oversætte’ og formidle

materiale fra vidensproducenter (fx fra forskning) til vidensforbrugere (medarbejdere i praksis) (Nordic

Health Group 2023). Funktionen som vidensmægler kan have forskellige udformninger. Det kan

eksempelvis være en konkret medarbejder, der har funktion som vidensmægler, et netværk, hvor en

række medarbejdere deler vidensmæglerfunktionen, eller en organisation (fx et videnscenter eller

forskningscenter) med et særskilt ansvar for vidensmægling.

til

1. Praksisnær kompetenceudvikling via hybridseminar

Konceptet indebærer en ny tilgang til opkvalificering, idet det kobler viden fra forskning til frontpersonale

med diskussion og praksisrefleksion for hele medarbejdergrupper med udgangspunkt i faglige dilemmaer

de møder i dagligdagen. Opkvalificeringen tager således både udgangspunkt i den viden, der allerede

findes på arbejdspladsen samt den teoretiske forskningsmæssige viden, der eksisterer på området og har

fokus på, hvordan denne implementeres i praksis.

Eksempler på initiativer, der kan understøtte en styrket formidling og anvendelse af viden i praksis

på socialområdet

ril

Ekspertudvalget har noteret sig, at der findes flere mulige veje, som kan bidrage til en styrket

formidling og anvendelse af eksisterende viden i praksis på socialområdet. Til inspiration be-

skriver boks 5.2 tre eksempler herpå.

Ekspertudvalget på socialområdet

101

des i praksis. Ekspertudvalgets anbefaling om at styrke formidlingen og anvendelsen af eksi-

sterende forskning og anden viden på socialområdet i praksis skal således ses i forlængelse

af de tiltag, som allerede er igangsat på området. Eksempelvis er der oprettet en række vi-

denscentre med særligt fokus på at udvikle og omsætte viden i praksis, hvilket blandt andet

omfatter Videnscenter om børneinddragelse og udsatte børns liv, ligesom at der også findes

en række vidensbanker såsom Viden På Tværs (VPT) og Socialt Udviklingscenter (SUS)

m.fl. Ligeledes stiller Social- og Boligstyrelsen viden til rådighed på platformen social.dk. Plat-

formen indeholder blandt andet opgørelser af målgrupper, der gør det muligt at monitorere

udviklingen på det sociale område nationalt og kommunalt, samt viden om forskellige mål-

grupper og virksomme indsatser mv.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 5

Styrket fokus på en virksom socialpolitik

Boks 5.2 (fortsat)

Eksempler på initiativer, der kan understøtte en styrket formidling og anvendelse af viden i praksis

på socialområdet

Selve vidensmæglingen kan i praksis gøres på mange forskellige måder og tilpasses efterspørgslen fra

praksis. Det kan fx være nyhedsbreve, hvor den nyeste viden er samlet og publiceret i et tilgængeligt og

praksisrelevant format (længde, sprog og praksisfokus). Det kan være en oplægsbank med oversigt over

oplæg, som man kan booke til medarbejderne. Det kan være en online vidensbank med podcasts og

videoer om forskellige emner, som fx kan involvere praksismedarbejdere, forskere, borgere mfl. til at

deltage i disse.

Derudover eksisterer der allerede en række vidensbanker såsom Viden På Tværs (VPT) og Socialt

Udviklingscenter (SUS) m.fl. Ligeledes stiller Social- og Boligstyrelsen viden til rådighed på platformen

social.dk. Platformen indeholder blandt andet opgørelser af målgrupper, der gør det muligt at monitorere

udviklingen på det sociale område nationalt og kommunalt, samt viden om forskellige målgrupper og

virksomme indsatser mv.

102

Ekspertudvalget på socialområdet

til

Som ovenstående eksemplerne viser, er der mange forskellige måder at sikre vidensformid-

ling på. Økonomien for de forskellige typer af vidensformidling vil afhænge af den konkrete

udformning, men vil formentlig kunne håndteres ved omprioritering af eksisterende indsatser.

ril

3. Videnscentre og vidensplatforme

Videnscenter om børneinddragelse og udsatte børns liv samler og formidler eksisterende viden på

området med henblik på at gøre den mere lettere tilgængelig og anvendelig i praksis. Dette gøres helt

konkret ved, at videnscentret udarbejder en litteraturafdækning om aktuelle temaer, som herefter

kondenseres og omsættes i forskellige målgruppespecifikke praksisnære formidlingsprodukter. Det kan

eksempelvis være i form af pjecer, manualer, små videoer og podcasts (Social- og Boligstyrelsen 2024a).

En sådan model med et konkret videnscenter vil tilsvarende kunne etableres på voksenområdet.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

til

ril

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

til

ril

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 6. Progression og livskvalitet

for borgeren

Der er de seneste årtier sket et paradigmeskifte i psykiatrien og socialpsykiatrien – både in-

ternationalt og herhjemme, hvor der er kommet større fokus på recovery og på, at den pro-

fessionelle hjælp skal understøtte den enkeltes vej til recovery. Baseret på danske og uden-

landske erfaringer med recovery vurderes principperne i den socialfaglige tilgang, ”recovery-

orienteret rehabilitering”, at have et potentiale til at understøtte, at flere personer med sociale

problemer, psykiske vanskeligheder og funktionsnedsættelser kan leve mere selvstændige liv

med mindre støtte og mere aktiv deltagelse i de almene fællesskaber, herunder på arbejds-

markedet (Slade & Longdon 2015, Leamy 2011). Tilgangen kan dermed være ét blandt flere

faglige greb på nogle af de udfordringer, der er på tværs af socialområdet i dag og bidrage til

bedre økonomiske styringsmuligheder for kommunerne, i takt med at borgerne bliver mere

selvhjulpne og har brug for mindre støtte i hverdagen.

Ekspertudvalget ser herudover potentialer i, at man samler op på danske og udenlandske er-

faringer med at anvende standardiserede mål for den enkeltes borgers livskvalitet og pro-

Borgerens egen vurdering af sin situation kan være et vigtigt bidrag i samarbejdet mellem

borger og sagsbehandler, da borgerens opfattelse kan være forskellig fra de fagprofessionel-

les umiddelbare vurdering. Indsatsers mulige effekter på livskvalitet er også vigtig viden og

motivation for borgere, når de inddrages i beslutninger om indsatser og behandlinger.

til

Progression

kan imidlertid betyde noget meget forskelligt afhængig af den enkeltes udfordrin-

ger og forudsætninger for udvikling. For nogle målgrupper handler indsatsen om at få taget

livtag med sociale problemer eller psykiske vanskeligheder, som i visse tilfælde kan være en

barriere for at komme i uddannelse og beskæftigelse. For andre målgrupper kan uddannelse

og beskæftigelse imidlertid være urealistiske mål, både på kort og langt sigt. Her vil indsatsen

i højere grad tage sigte på at opretholde funktionsevnen og modvirke

degression

eller som

minimum bremse hastigheden for degression. Det kan eksempelvis være personer med me-

get omfattende støttebehov på grund af en kognitiv eller fysisk funktionsnedsættelse.

ril

Målgrupperne på det sociale område består af børn, unge og voksne, som kan have vidt for-

skellige udfordringer og støttebehov, og hvor den sociale indsats kan være meget forskellig-

artet og have forskellige mål. Kommuner, civilsamfundsorganisationer og andre aktører på

socialområdet har i dag et stort fokus på at understøtte borgernes livskvalitet. Det er både til

den enkeltes og samfundets bedste, at borgere med særlige støttebehov modtager en ind-

sats, som gør dem i stand til at leve så selvstændige liv som muligt. Som eksempel herpå har

man i en længere årrække arbejdet med den socialfaglige tilgang

recovery-orienteret rehabili-

tering

i socialpsykiatrien, som har et målrettet fokus på borgernes potentialer for at få det

bedre og få et så tilfredsstillende og selvstændigt liv som muligt.

Ekspertudvalget på socialområdet

105

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 6

Progression og livskvalitet for borgeren

Målinger af livskvalitet kan blandt andet bidrage til tidlige og målrettede indsatser, som under-

støtter progression hos den enkelte borger. Eksempelvis kan målinger af livskvalitet bidrage

til, at indsatserne i videst muligt omfang kan tilpasses den enkelte borgers ønsker og behov. I

det omfang borgeren meningsfuldt kan inddrages i målingerne, kan det samtidig være med til

at understøtte, at indsatserne opleves som meningsfulde samt give medejerskab, engage-

ment og motivation hos borgeren.

Ekspertudvalget foreslår en anbefaling, som tager sigte mod løbende at udbrede princip-

perne i recovery-orienteret rehabilitering til det sociale voksenområde. Ligeledes foreslår Ek-

spertudvalget en anbefaling, som tager sigte mod at afdække danske og udenlandske erfa-

ringer med at anvende standardiserede mål til at følge den enkelte borgers livskvalitet og

progression. Nogle mål er generelle og handler om trivsel og tilfredshed med livet, andre mål

er særlige for specifikke målgrupper, da de berører udfordringer, som varierer mellem forskel-

lige grupper af borgere.

De to anbefalinger er:

Anbefaling om en fortsat omstilling mod principperne i den socialfaglige tilgang recovery-

106

Anbefalingerne er uddybet og begrundet i de følgende afsnit.

Ekspertudvalget på socialområdet

orienteret rehabilitering på det samlede voksensocialområde

Anbefaling om at afdække erfaringerne med at anvende standardiserede mål, som kan

bruges til at følge borgerens livskvalitet og progression.

til

ril

Udviklingen af standardiserede mål kan være med til at understøtte, at kommunerne får et

fælles sprog for, hvad progression handler om for de forskellige målgrupper. Samtidig giver

det bedre grundlag for tværkommunale sammenligninger af borgernes udvikling inden for

sammenlignelige målgrupper og indsatser, herunder når kommunerne arbejder med faglige

omstillinger og nye tilgange som eksempelvis recovery-orienteret rehabilitering. Progressi-

onsmålinger kan således også være et styringsværktøj på socialområdet, fagligt såvel som

økonomisk, fordi det kan hjælpe kommunerne med at vurdere, om indsatsernes udgifter står

mål med effekterne på borgerens funktionsevne, trivsel mv.

gression. I dag findes der ikke standardiserede mål på socialområdet, som bruges systema-

tisk på tværs af kommuner til at måle og følge udviklingen i den enkelte borgers funktions-

evne, trivsel, mentale sundhed og livskvalitet. Det kan blandt andet gøre det vanskeligt at

vurdere, om indsatserne rent faktisk bidrager til de ønskede forandringer i borgernes hverdag

og livssituation. Mere viden om og på sigt anvendelse af standardiserede mål vil bidrage til et

bedre datagrundlag på socialområdet, jf. kapitel 5, og vil bidrage til viden om, hvilke indsatser

der har effekt for hvilke borgere.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 6

Progression og livskvalitet for borgeren

6.1 Fortsat omstilling mod principperne i

recovery-orienteret

rehabilitering



Der er fokus på borgerens potentiale som afsæt for indsatsen.

Borgerens egne mål er styrende for indsatsen og borgerens motivation er en væsentlig

drivkræft.



Borgerens mål tilrettelægges med udgangspunkt i borgerens ressourcer og potentiale og

i dialog mellem borger og relevante fagpersoner.

Ekspertudvalget har noteret sig, at foreløbige erfaringer, fra de kommuner som er længst

med en fuldstændig omlægning til recovery-orienteret rehabilitering indikerer, at tilgangen har

positive effekter. Personer i social udsathed, med psykiske vanskeligheder eller nedsat funk-

tionsevne har opnået en øget grad af selvstændighed. Dertil kommer økonomiske gevinster,

hvis borgerne får behov for mindre indgribende og omkostningstunge indsatser (PwC 2023,

Social- og Boligstyrelsen 2024b).

Der udestår dog fortsat en systematisk dokumentation af effekterne af tilgangen på såvel det

socialpsykiatriske område som det brede voksensocialområde. Der er imidlertid flere steder

dokumentation for effekterne på psykiatriområdet, hvor der er et klart potentiale, idet forsk-

ning peger på, at op mod 60 pct. af personer med psykiske vanskeligheder kan komme sig

helt eller delvist (Socialstyrelsen 2013, Topor 2001). Ud over de danske erfaringer, foreligger

der ligeledes international forskning, der understøtter potentialet ved at anvende principperne

Mange kommuner arbejder allerede med flere elementer fra recovery-orienteret rehabilitering

i deres tilgang i dag eller med konkrete indsatser, der baserer sig på recovery-orienteret re-

habilitering. Erfaringerne fra de kommuner, peger på, at langt de fleste borgere ønsker at del-

tage i og være en del de almindelige fællesskaber i form af uddannelse og arbejde. Beskæfti-

gelse står derfor meget centralt i tilgangen som både et mål og et middel (Borg, Karlsson og

Stenhammer 2013, PwC 2023, Social- og Boligstyrelsen 2024b).

til

Recovery-orienteret rehabilitering

er oprindeligt udviklet i socialpsykiatrien, og der pågår et

arbejde med at tilpasse tilgangen til øvrige målgrupper på voksensocialområdet. Tilgangen

kaldes også Borgeren ved roret.

Rehabilitering

handler om samarbejdet mellem de fagprofessionelle og borgeren om den

konkrete indsats. De centrale elementer i rehabilitering er koordinering, opfølgning, samar-

bejde, tidlig hjælp og vidensbaserede indsatser.

ril



Det styrende for indsatsen er borgerens behov for at realisere sine mål og borgeren har

et ansvar for at deltage aktivt i indsatsen, så vidt borgerens funktionsevne muliggør dette.

Ekspertudvalget på socialområdet

107

Recovery-orienteret rehabilitering tager udgangspunkt i recovery og rehabilitering og kobler

disse to begreber til en fælles socialfaglig tilgang.

Recovery

er en personlig og social proces,

hvor borgernes håb, ønsker og drømme samt eget perspektiv på, hvad der skaber trivsel i til-

værelsen, er omdrejningspunktet:

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 6

Progression og livskvalitet for borgeren

108

En samlet og løbende omlægning til recovery-orienteret rehabilitering vil, ud over implemen-

tering af de otte faglige principper, kræve en målrettet omstilling, der initieres fra strategisk

niveau. Der er en række organisatoriske forudsætninger, der skal være til stede for, at om-

lægningen kan ske, og det er nødvendigt samtidigt at arbejde med både de otte principper og

de organisatoriske forudsætninger, for at komme i mål med omlægningen. De organisatori-

ske forudsætninger er eksempelvis, at kommunen har et klart politisk og strategisk afsæt for

omstillingen, at der bliver sikret tæt samarbejde på tværs afdelinger, forvaltninger og sektorer

samt, at der er tilgængelige, relevante og fleksible indsatser, der kan imødekomme borger-

nes håb, ønsker og drømme.

En løbende omlægning til principperne bag Borgeren ved roret forventes at medføre, at flere

personer med sociale problemer, psykiske vanskeligheder og funktionsnedsættelser vil opnå

en bedre trivsel og muligheden for at leve et mere selvstændigt liv. Anvendelse af princip-

Ekspertudvalget på socialområdet

til

Mange kommuner arbejder allerede med principperne, fx ved at anvende evidensbaserede

metoder, der bygger på de samme principper, som ligger til grund for tilgangen. Kun få kom-

muner er dog gået systematisk i gang med en samlet omlægning. Endvidere er der mange

forskellige udlægninger af, hvad Borgeren ved roret er.

Tag udgangspunkt i borgernes håb, ønsker og drømme.

Fokusér på borgernes ressourcer.

Inddrag borgernes netværk og de almene fællesskaber.

Mød borgerne med åbenhed, tillid og respekt.

Hjælp borgerne så tidligt som muligt.

Arbejd koordineret med borgernes samlede livssituation.

Følg op, så indsatsen altid er den rette.

Brug viden og metoder, der virker.

ril

De otte principper er:

Recovery-orienteret rehabilitering er omsat til otte overordnede retningsgivende principper,

som kan anvendes af kommuner og andre aktører på socialområdet med forskellige rammer

og praksis, og på tværs af voksensocialområdet.

i Borgeren ved roret (Slade & Longdon 2015, Harrison et al. 2001, Davidson et al. 2005).

Slutteligt er Borgeren ved roret baseret på en række faktorer, der er dokumenteret virk-

somme i indsatsen til borgerne på det brede voksensocialområde (Slade & Longdon 2015,

Leamy et al. 2011. Ligesom en række anerkendte og anvendte evidensbaserede indsatser

på det brede voksensocialområde, baserer sig på den recovery-orienterede tilgang, eksem-

pelvis indsatserne Åben Dialog og Social Færdighedstræning (Buus et al. 2018, DEFACTUM

2017, Socialstyrelsen 2021a).

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 6

Progression og livskvalitet for borgeren

perne forventes samtidig at kunne bidrage til, at borgernes støttebehov bliver mindre og gra-

den af selvforsørgelse bliver større, hvilket kan indebære et samfundsøkonomisk potentiale

Ekspertudvalget ser således menneskelige såvel som økonomiske potentialer i, at den om-

stilling, der er i gang i flere kommuner, fortsættes og løbende udbredes til hele voksensocial-

området. Det skal blandt andet bidrage til, at flere personer i social udsathed, med psykiske

vanskeligheder eller nedsat fysisk eller kognitiv funktionsevne understøttes i at leve mere

selvstændige liv med større livskvalitet.

På den baggrund anbefaler Ekspertudvalget følgende:

Anbefalingen understøtter anbefaling 2.4 i kapitel 2 om et nyt takstsystem for socialområdet,

som i højere grad skal understøtte incitamenter hos leverandører om, at fremme progression

hos borgerne.

Dette understøttes blandt andet af en budgetøkonomisk analyse foretaget i den Socialøkonomiske Investe-

ringsmodel (SØM) af Individuel Planlagt Job og Uddannelse med Støtte (IPS) på baggrund af data fra Køben-

havns Kommune. Analysen viser blandt andet en besparelse på sociale serviceydelser på ca. 50.000 kr. pr. del-

tager i alt set over en 12-årig periode (Socialstyrelsen 2021b).

Ekspertudvalget ønsker med ovenstående anbefaling at bakke op om den strategiske omstil-

ling, der allerede er i gang i flere af landets kommuner på socialpsykiatriområdet, med hen-

blik på, at omstillingen fortsættes og løbende udbredes til hele voksensocialområdet. Erfarin-

ger fra socialpsykiatrien og en række evidensbaserede metoder på det brede voksensocial-

område peger i retning af, at tilgangen både kan styrke kvaliteten i indsatsen, skabe progres-

sion for udvalgte borgere og reducere udgiftsbehovet.

til

Flere kommuner arbejder allerede i dag med en strategisk omstilling på socialpsykiatriområdet

mod principperne i recovery-orienteret rehabilitering. Ekspertudvalget foreslår, at denne omstilling

fortsættes og løbende udbredes til hele voksensocialområdet.



At indfri borgerens potentiale for at leve et så selvstændigt liv som muligt.

At borgerens egne mål er udgangspunktet for indsatsen.

At borgerens behov for at nå sine mål er styrende for en helhedsorienteret indsats.

At tænke beskæftigelse ind i indsatsen som både et mål og et middel i samspil med den sociale

indsats, hvor det er meningsfuldt.

Fortsat omstilling mod principperne i den socialfaglige tilgang recovery-orienteret

rehabilitering på det samlede voksensocialområde

Ekspertudvalget anbefaler, at kommunerne på det samlede voksenområde arbejder ud fra de

principper, som ligger til grund for Recovery-orienteret rehabilitering. Ekspertudvalget lægger

særligt vægt på, at indsatserne har fokus på at indfri følgende målsætninger:

ril

Ekspertudvalget på socialområdet

Anbefaling 6.1

109

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 6

Progression og livskvalitet for borgeren

Ekspertudvalget ser behov for, at der fortsat arbejdes på at indsamle evidens for tilgangens

effekter for livskvalitet og samfundsøkonomi på det brede voksenområde, som led i en natio-

nalforskningsstrategi, jf. anbefaling 1 i kapitel 5.

Eksempel på Rudersdal Kommunes anvendelse af Borgeren ved roret

Et eksempel på arbejdet med principperne i Borgeren ved roret er Rudersdal Kommunes arbejde med

'Flexstøtte’. Målgruppen for flexstøtten er borgere, der fremfor at flytte i botilbud, kan forblive i egen bolig

med fleksibelt tilrettelagt støtte. Det er borgere med psykosociale vanskeligheder, problematisk samspil

med omgivelserne, misbrug og andre sociale problemer. Støtten leveres som en kombination af støtte i

borgerens hjem, telefonsamtaler, ledsagelse eller fremmøde i eksempelvis samværstilbud.

weekender og også uden for den normale kommunale åbningstid. I arbejdet med Flexstøtten har Ruders-

dal Kommune målrettet indsatsen mod borgernes håb, ønsker og drømme om at blive i egen bolig. Fordi

Målgrupperne på det sociale område består af børn, unge og voksne med forskellige livssitu-

ationer og behov, og den sociale indsats favner bredt. Kommunerne har i dag et stort fokus

på at understøtte borgernes livskvalitet og udvikling. På nuværende tidspunkt er der imidlertid

ikke en systematik på tværs af kommuner for, hvordan man måler og følger op på den en-

kelte borgers livskvalitet og udvikling i form af progression eller degression. Ensartede stan-

darder og datagrundlag på tværs af alle kommuner vil gøre det muligt med eksempelvis tvær-

kommunale sammenligninger af borgernes udvikling inden for sammenlignelige målgrupper

med sammenlignelige indsatser. Det vil hermed bidrage til at identificere hvilke indsatser, der

er virksomme og effektfulde i forhold til forskellige borgergrupper foruden at understøtte et

Tal og beregninger fra Rudersdal kommune pba. kommunens egne sags- og økonomisystemer. Beregningerne

er delt med Social- og Boligstyrelsen ifm. samarbejde om ”Partnerskab om strategisk udvikling og omlægning af

socialpsykiatrien.

110

Ekspertudvalget på socialområdet

6.2 Styrket fokus på livskvalitet og progression

til

En omstilling til principperne i recovery-orienteret rehabilitering til alle kommuner og hele vok-

senområdet vil forudsætte kompetenceopbygning af ledere og medarbejdere. Der kan såle-

des være behov for supplerende implementeringsaktiviteter som led i selve omstillingen, fx

ved omprioritering af eksisterende udviklingsmidler. Der forventes umiddelbart ikke at være

behov for varig finansiering, da omlægningen ikke umiddelbart forventes at medføre et hævet

serviceniveau, men som udgangspunkt bør have sigte på, at anvende eksisterende midler på

en anden måde til gavn for både borgere, medarbejdere og samfundsøkonomi.

støtten leveres i eget hjem, er den også mere omkostningseffektiv, end at visitere borgerne til botilbud.

Omfanget af støtte er varierende og støtten leveres ligeså fleksibelt, som borgeren har brug for – også i

ril

Boks 6.1

I boks 6.1 nedenfor er der givet et konkret eksempel på, hvordan Rudersdal Kommune har

arbejdet med principperne i Borgeren ved roret. Kommunerne og andre aktører på socialom-

rådet kan dog arbejde ud fra tilgangen på mange forskellige måder og gennem flere, forskel-

ligartede indsatser.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 6

Progression og livskvalitet for borgeren

På nationalt niveau har der indtil nu primært været fokus på at måle, om borgerne kommer

tættere på uddannelse eller beskæftigelse. På socialområdet er der imidlertid behov for at

kunne følge borgernes udvikling på et mere nuanceret niveau i forhold til funktionsevne og

livskvalitet, idet uddannelse og beskæftigelse for nogle borgere kan have meget langsigtede

perspektiver og for andre være helt urealistisk. Der er behov for at kunne måle og følge bor-

gernes individuelle udvikling, men samtidig gøre dette på en måde, så det er muligt at sam-

menligne på tværs. Der er således behov for at udvikle fælles standarder, som kan rumme de

individuelle mål. Standarderne varierer alt efter målgruppe. For voksne med psykiske lidelser

kan det fx handle om at kunne måle trivsel og håndtering af symptomer. For børn med psyki-

ske eller kognitive problemstillinger kan det handle om at kunne måle social inklusion, fami-

liestøtte og skolemiljøet mv. Inden for disse overordnede grupper er der dog også variationer

i forhold til hvilke parametre det er meningsfuldt at kigge på, fx i forhold til hvad tilgængelig-

hed betyder for personer med forskellige funktionsnedsættelser, og hvad uddannelsesmæs-

sige udfordringer indebærer for forskellige grupper af børn og unge med forskellige diagno-

ser.

Det er en forudsætning for at udvikle individuelle mål for livskvalitet og progression/degres-

sion samt fælles målestandarder, at der er en fælles forståelse om, at anlægge et bredt syn

på borgerens livssituation, som værende andet og mere end mål om uddannelse og beskæf-

tigelse. Mål kan også handle om øget livskvalitet, at fastholde et funktionsniveau eller mind-

ske forværring i funktionsniveauet. En fælles forståelse af borgerens samlede livssituation

understøtter ikke blot dialogen på tværs af sektorer, men kan også være et dialogredskab i

samarbejdet mellem borger og sagsbehandler. Endvidere understøtter et bredere syn på bor-

gerens samlede livssituation en fortsat omstilling til principperne i recovery-orienteret rehabili-

tering og bidrager til en helhedsorienteret udvikling af socialpolitikken.

Målgrupperne på socialområdet kan have vidt forskellige forudsætninger for at deltage aktivt i

livskvalitetsvurderinger, og der er mange metodiske udfordringer i at sikre valide målinger.

Her kan man med fordel bygge videre på erfaringer fra projekter i Danmark og fra andre

lande, som Danmark normalt sammenligner sig med (Møller & Austin 2023, Møller et al.

2023).

Ekspertudvalget ser på den baggrund potentialer i at samle danske og udenlandske erfarin-

ger med at anvende standardiserede mål for livskvalitet og progression. Det skal blandt an-

det være med til at danne grundlag for at identificere mulige mål, som på sigt kan udbredes

for udvalgte målgrupper på forsøgsbasis i Danmark. Arbejdet med standardiserede mål og

måldokumentation vurderes samlet set at have potentiale til at kunne understøtte mere mål-

rettede og tilpassede indsatser, bedre tværgående samarbejde samt øge viden om effektive

og virkningsfulde indsatser på socialområdet.

til

ril

Ekspertudvalget på socialområdet

111

øget fokus på borgernes trivsel. Anbefalingen skal ses i sammenhæng med den anbefalede

forskningsstrategi i kapitel 5, som udgør et væsentligt bidrag til at opbygge viden om virk-

somme metoder og indsatser samt anbefalingen om en fortsat omstilling mod principperne i

recovery-orienteret rehabilitering, som netop har fokus på at understøtte borgerens individu-

elle vej mod progression.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Kapitel 6

Progression og livskvalitet for borgeren

På den baggrund anbefaler Ekspertudvalget følgende:

Anbefaling 6.2

Afdækning af erfaringer med at anvende standardiserede mål, som kan bruges til at følge

borgerens livskvalitet og progression.

Ekspertudvalget anbefaler, at der foretages en afdækning af erfaringerne med at anvende individu-

elle mål koblet med standardiserede målkategorier, som kan bruges til at følge borgerens livskvali-

tet og progression. Det gælder både danske og udenlandske erfaringer, samt erfaringer fra andre

områder, eksempelvis sundhedsområdet, herunder psykiatrien. Erfaringsopsamlingen skal blandt

andet være med til at danne grundlag for at identificere mulige individuelle mål og standardiserede

målkategorier, som på sigt kan udbredes for udvalgte målgrupper på forsøgsbasis i Danmark.

Det er centralt for Ekspertudvalget, at der i arbejdet tages afsæt i den enkeltes udfordringer og for-

udsætninger, herunder at der er fokus på at måleredskaberne både skal kunne måle progression,

fastholdelse af funktionsniveau samt en forværring af funktionsniveauet alt afhængig af den enkel-

tes situation samt livskvalitet mere generelt.

Ekspertudvalget bemærker, at afdækningen af mål og måldokumentation for borgerens livs-

kvalitet og progression ikke kan stå alene, men bør sammentænkes med øvrige langsigtede

initiativer om viden og data i kapitel 5, herunder anbefalingen om en forskningsstrategi.

112

Ekspertudvalget på socialområdet

til

Der kan erfaringsmæssigt være en betydelig usikkerhed på individniveau ved målinger af triv-

sel, kompetencer, præstationer og lignende. Her er der tale om, at der skal udvikles nye mål

og mål, hvilket betyder, at usikkerheden i begyndelsen og under udviklingsfasen kan være

betydelig. I forhold til at anvende de målte værdier for livskvalitet, anbefales det derfor at man

begynder med at se på gennemsnitlige værdier for målgrupper, hvor usikkerheden vil være

mindre, og venter med at bruge de individuelle værdier for håndfast, indtil måleredskaberne

er modnet, og der er tilstrækkeligt kendskab til usikkerhederne.

ril

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

til

ril

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

til

ril

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Appendiks A. Kommissorium

Udvalget skal belyse og analysere følgende 5 emner:

Vi skal vide, hvad der driver udviklingen i udgifterne og borgernes indsatser. En effektiv

udnyttelse af ressourcerne på det sociale område forudsætter en viden om, hvilke ind-

satser, målgrupper og bredere samfundstendenser der kan drive udgiftspresset i kom-

munerne. Det er vigtigt at blive klogere på, hvilken betydning udviklingen i modtager-

gruppen – både i forhold til aktivitet og indsatser - og de prioriteringer kommunerne fore-

tager i deres indsatser over for borgerne kan have for udgiftsudviklingen, herunder hvilke

forskelle i udgiftsudviklingen, der findes på tværs af kommunerne. Det er også vigtigt

med viden om, for hvilke målgrupper den økonomiske gevinst af en målrettet indsats for

borgeren er størst, da dette kan understøtte en effektiv ressourceudnyttelse. Det er en

hovedopgave for ekspertudvalget at undersøge årsagerne til de identificerede udvik-

lingstendenser og udgiftsudviklingen inden for de seneste år og pege på, hvilke redska-

ber der kan understøtte kommunernes prioriteringsopgave, så den eksisterende øko-

nomi kan overholdes. Der vil være behov for både at se på området samlet og for be-

stemte indsatser og målgrupper separat for at belyse problemstillingen. Analysen vil pri-

mært omhandle sociale indsatser efter serviceloven med inddragelse af supplerende vi-

den fra tilgrænsende områder. Det er vigtigt, at ekspertudvalget forholder sig til de ram-

mer kommunerne er underlagt – lovgivningsmæssige, styringsmæssige og økonomiske

– samt den kommunale indsats og opgavevaretagelse.

Vi skal vide hvilken forebyggelse, der kan hjælpe borgeren, før problemerne vokser.

Kommunerne har i de senere år arbejdet målrettet med at styrke forebyggelse på det so-

ciale område. Tidlige indsatser kan bidrage til, at især borgerne med mulighed for at

opnå en bedre funktionsevne får den rette hjælp og støtte, inden deres problemer vokser

sig store, så borgeren på sigt kan mestre sit eget liv. Ekspertudvalget skal kigge på, om

der aktuelt findes tilstrækkelig viden om, hvad der virker forebyggende og derigennem

anvise veje til at styrke den forebyggende indsats. Ekspertudvalget kan i den forbindelse

til

Derfor var regeringen og KL enige om at nedsætte et ekspertudvalg, som får til opgave at

komme med anbefalinger til, hvordan man kan sikre en bæredygtig faglig og økonomisk ud-

vikling på socialområdet.

ril

Regeringen og KL var i forbindelse med Aftale om kommunernes økonomi for 2022 enige

om, at udgiftspresset på det sociale område også fremadrettet vil forudsætte vanskelige prio-

riteringer i forhold til de øvrige velfærdsområder i kommunerne.

Danmark har en af verdens mest udbyggede socialsektorer. Kommunerne yder hjælp og

støtte til mere end 180.000 børn, unge og voksne på det specialiserede socialområde. Kom-

munerne oplever et udgiftspres på socialområdet og en stigende serviceefterspørgsel, og der

anvendes i dag over 50 mia. kr. på sociale ydelser.

Ekspertudvalget på socialområdet

115

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Appendiks A

Kommissorium

se nærmere på, hvordan målgrupper med forskellige behov i kommunernes eksiste-

rende forebyggelsesarbejde kan hjælpes bedst muligt til at mestre eget liv. Ekspertgrup-

pen kan bl.a. undersøge de hidtidige erfaringer med sociale investeringer, både i Dan-

mark og internationalt, med henblik på at afdække barrierer, herunder lovgivningsmæs-

sige, og pege på mulige løsninger. Ekspertudvalget kan i den forbindelse indtænke både

fonde, civilsamfund, kommuner og stat som aktører, der spiller en afgørende rolle, når

det gælder investeringer i virksomme og forebyggende indsatser for borgerne. Ekspert-

udvalgets afdækning og anbefalinger fokuseres på både børn og voksne borgere med

sociale og/eller psykiske problemer samt mennesker med handicap, hvor førstnævnte

skal ses i sammenhæng med, at der med aftalen om ”Børnene først” iværksættes en

tværministeriel task force, der skal se nærmere på muligheder og barrierer forbundet

med at foretage sociale investeringer i udsatte børn og unge.

Vi skal gøre det, der virker. Socialområdet har over en årrække haft fokus på vidensud-

vikling, bedre data og virksom socialpolitik. Målet er at borgerne oplever en større effekt

af deres hjælp og dermed hurtigere og oftere blive hjulpet videre til en mere selvhjulpen

tilværelse. Ekspertudvalget skal således kigge på veje til at sikre, at den eksisterende

vidensdagsorden udvikles og omsættes med et styrket fokus på en virksom socialpolitik,

både når der nationalt sættes en politiske retning, og når der lokalt i kommunerne og på

de enkelte tilbud vælges indsatser. Ekspertudvalget kan i den forbindelse kigge på, hvor-

dan udbredelse og lokal forankring af vidensbaserede indsatser kan understøttes, samt

om der kan udvikles eller udbredes konkrete værktøjer til at understøtte denne dagsor-

den lokalt. I forlængelse heraf skal ekspertudvalget også foretage en afdækning af ud-

fordringer og barrierer for forskningen på det sociale område, herunder komme med an-

befalinger til en langsigtet strategi og handlingsplan for forskningen.

Progression for borgeren. Målgrupperne på det sociale område består af borgere med

vidt forskellig livssituation og behov. Kommunerne har i dag et stort fokus på borgerens

progression for de borgere, hvor der er et potentiale til stede. Det er både til den enkel-

tes og samfundets bedste, at borgere oplever progression, og at samfundet yder en slid

rehabiliterende indsats. Dette skal også ses i lyset af intentionen i den kommende re-

form om en helhedsorienteret indsats. Ekspertudvalget skal undersøge veje til at sikre

116

Ekspertudvalget på socialområdet

til

ril

Fokus på kerneopgaven Det skal være et udgangspunkt for medarbejderne på det soci-

ale område, at så stor en del af arbejdsdagen som overhovedet muligt bruges på kerne-

opgaven. Unødvendige registreringer, overflødig dokumentation, unødigt lange sags-

fremstillinger og/eller komplicerede rammer for opgaveløsningen kan stjæle medarbejde-

rens tid i hele styringskæden. Ekspertudvalget skal afdække, hvad medarbejderne i dag

anvender deres arbejdstid på, og hvordan forskellige arbejdsopgaver enten gavner eller

er en barriere i forhold til fokus på kerneopgaven. Ekspertudvalget kan inddrage lokale

erfaringer i kommunerne og de sociale tilbud, og derigennem pege på veje til afbureau-

kratisering, bedre sagsbehandlingsprocesser og regelforenkling – både formelle og ufor-

melle regler. Det skal i ekspertudvalgs anbefalinger stå helt centralt, at der sættes fokus

på kerneopgaven, så medarbejdernes faglighed bringes bedst og mest muligt i spil med

fortsat respekt for borgernes retssikkerhed. Ekspertudvalget kan i den sammenhæng

lade sig inspirere af det omfattende arbejde, der blev gennemført i forbindelse med kule-

gravningen på børneområdet.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Appendiks A

Kommissorium

Udvalget skal afslutte sit arbejde primo 2023. Ekspertudvalget kan give sine anbefalinger lø-

bende over perioden, i takt med at analysearbejdet inden for de enkelte temaer ligger fær-

digt. I forbindelse med forhandlingerne om kommunernes økonomi for 2023 følges der op på

ekspertudvalgets foreløbige arbejde.

Ekspertudvalget sekretariatsbetjenes af Social- og Ældreministeriet (formand), Finansmini-

steriet og KL. Sekretariatet består af en arbejdsgruppe og en styregruppe. Øvrige ministerier

og aktører kan inddrages efter behov. Den eksisterende følgegruppe til ”Evaluering af det

specialiserede socialområde” knyttes til ekspertudvalget, af hensyn til bl.a. at inddrage bru-

gerorganisationerne i arbejdet.

til

Udvalget skal belyse de økonomiske og administrative konsekvenser af anbefalingerne. An-

befalingerne skal i udgangspunktet være neutrale for de offentlige finanser på langt sigt, og

de skal udformes på en måde, der understøtter en stabil økonomisk ramme fremadrettet.

Ekspertudvalget er uafhængigt og sammensættes af en formand og [7] medlemmer.

Udvalget kan anbefale mulige forsøg, som det kan være relevant at gennemføre i forhold til

ovenstående, og kan anmode den nedsatte styregruppe om analyser i det omfang, at udval-

get finder behov herfor. Øvrige eksperter kan inddrages i udvalgets arbejde.

Anbefalingerne fra ekspertudvalget skal være baseret på et solidt vidensgrundlag. I arbejdet

skal udvalget inddrage erfaringer fra andre sektorer, lande og international viden på området.

Ekspertudvalgets anbefalinger skal understøtte en faglig og økonomisk bæredygtig udvikling

på socialområde, som er baseret på viden om, hvad der virker og understøtter en social ind-

sats ed fokus på, at flere borgere støttes til at blive selvhjulpne og mestre eget liv.

ril

Det er en afgørende forudsætning for anbefalingerne, at de bidrager til at sikre en socialpoli-

tik, der virker, og som hjælper den enkelte og forholder sig til de rammer, som kommunerne

er underlagt – lovgivningsmæssigt, styringsmæssigt og økonomisk. Midlerne skal inden for

lovens rammer anvendes med omtanke, så indsatserne gavner dem, der har behov for

hjælp.

117

Ekspertudvalget på socialområdet

fokus på rehabilitering for borgere, herunder hvordan eksempelvis udbredelse af tilbuds-

former, der bygger bro mellem social- og almenområdet, klare mål for indsatsens effekt

og varighed samt en fælles retning for social- og beskæftigelsesindsatser kan bidrage til

(hvor relevant), at flere borgere, der modtager en social indsats, bliver selvhjulpne og

kommer i beskæftigelse. I forlængelse heraf skal ekspertudvalget bl.a. komme med an-

befalinger til, hvordan det stigende antal borgere med lettere psykiatriske lidelser kan

hjælpes, så de undgår et langvarigt behov for specialiserede sociale indsatser.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

til

ril

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Appendiks B. Ekspertudvalgets

sammensætning

Ekspertudvalget er et uafhængigt udvalg bestående af følgende medlemmer:

•

Torben Tranæs (formand), forskningsdirektør og professor ved VIVE

Jakob Kjellberg, professor i sundhedsøkonomi ved VIVE

Jon Kvist, professor i europæisk offentlig politik og velfærd ved RUC

Mette Gørtz, professor i økonomi ved Københavns Universitet

Jakob Bigum Lundberg, direktør i Næstved Kommune og formand for Kommunale Vel-

færdschefer

Trine Stokholm, tilsynschef ved Socialtilsyn Øst (udtrådt)

Mogens Lindhard, Head of Global Social Responsibility hos Grundfos (udtrådt)

til

Line Hessellund, tilsynschef ved Socialtilsyn Nord (indtrådt i stedet for Trine Stokholm)

Ann-Sofie Bech von Hielmcrone, generalsekretær for KFUK’s Sociale Arbejde

ril

Lise Plougmann Willer, direktør for Borger & Arbejdsmarked i Esbjerg Kommune

Ekspertudvalget på socialområdet

119

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

til

ril

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Boks 1

Følgegruppe til Ekspertudvalget på socialområdet

Bedre Psykiatri

Børnerådet

Børns Vilkår

CP Danmark

Dansk Blindesamfund

Dansk Erhverv

Dansk Socialrådgiverforening

Danske Handicaporganisationer

Danske Regioner

De Anbragtes Vilkår

Det Centrale Handicapråd

Epilepsi Foreningen

Faaborg-Midtfyn Kommune (Socialtilsyn Syd)

Haderslev Kommune (FSD)

Hjørring Kommune (Socialtilsyn Nord)

Institut for Menneskerettigheder

Kommunernes Landsorganisation (KL)

Landsforeningen Autisme

LOKK (Landsorganisation af kvindekrisecentre)

Red Barnet

Rødovre Kommune

Rådet for Socialt Udsatte

SBH (Sammenslutning af Boformer for hjemløse)

Selveje Danmark

Socialpædagogerne

Socialt Leder Forum

FBU – Forældrelandsforeningen

rusmiddelbehandling)

FOA

til

FLOR (Foreningen af ledere i offentlig

ril

Foreningen Døgn og Dagtilbud (FADD)

Ekspertudvalget på socialområdet

121

Appendiks C. Oversigt over

følgegruppens sammensætning

samt Ekspertudvalgets møder med

følgegruppen

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Appendiks C

Oversigt over følgegruppens sammensætning samt Ekspertudvalgets møder med følgegruppen

Boks 2

Oversigt over Ekspertudvalgets møder med følgegruppen

1. møde d. 1. marts 2023: Introduktionsmøde

2. møde d. 13. juni 2023: Spor 1 – Vi skal vide, hvad der driver udviklingen i udgifterne og

borgernes indsatser

Tema:

Spor 2 vedrørende forebyggelse.

4. møde d. 19. september 2023: Spor 3 – Fokus på kerneopgaven

Tema:

Spor 3 vedrørende kerneopgaven.

Oplæg:

Bo Mollerup fra Socialt Lederforum om kerneopgaven fra et ledelsesperspektiv, Lotte Lyhne fra

Socialpædagogerne om kerneopgaven fra et medarbejderperspektiv, og Diana Stentoft fra Dansk

Blindesamfund om kerneopgaven fra et borgerperspektiv.

5. møde d. 14. november 2023: Spor 4 – Vi skal gøre det, der virker

Tema:

Spor 4 vedrørende virksomme indsatser.

Oplæg:

Opridsning af vidensdagsordenen på socialrådet fra formanden for Ekspertudvalget, Torben

Tranæs. Oplæg fra Jette Larsen fra Børns Vilkår og Jakob Tjalve fra Social- og Boligstyrelsen om

Videnscenter om børneinddragelse og udsattes børns liv, samt oplæg fra Niels Christian Barkholt fra

Social Talks om forankring af viden i praksis.

6. møde d. 12. december 2023: Spor 5 – Progression for borgeren

Tema:

Spor 5 vedrørende progression.

Oplæg:

Kort oplæg fra Torben Tranæs, formanden for Ekspertudvalget, om progression og rehabilitering.

Oplæg fra Jakob Lynge Lind og Elisabeth Marian Thomassen fra Social- og Boligstyrelsen om Borgeren

ved Roret, samt oplæg fra ekspertudvalgsmedlem Jon Kvist fra Roskilde Universitet om, hvordan man kan

måle livskvalitet.

7. møde d. 30. januar 2024: Afsluttende følgegruppemøde

Tema:

Spor 1-5.

122

Ekspertudvalget på socialområdet

Oplæg:

Torben Tranæs, formanden for Ekspertudvalget, gennemgik indledningsvist de overordnede

rammer for arbejdet i Ekspertudvalget og herefter blev arbejdet i de fem spor gennemgået ved

henholdsvis formanden selv og medlemmer af Ekspertudvalget Jon Kvist, Ann-Sofie Bech von

Hielmcrone, Mette Gørtz og Jakob Kjellberg.

til

ril

Oplæg:

Torben Tranæs, formanden for Ekspertudvalget, om forebyggelse inden for socialområdet med

fokus på børne- og ungeområdet samt Lars Benjaminsen og Anika Liversage fra VIVE om forebyggelse

inden for voksenområdet.

3. møde d. 29. august 2023: Spor 2 - Vi skal vide, hvilken forebyggelse der kan hjælpe borgeren,

før problemerne vokser

Tema:

Ekspertudvalgets 1. delrapport ”Foreløbige anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk

udvikling af socialområdet” (Maj 2023).

Tema:

Præsentation af Ekspertudvalget, herunder medlemmer, kommissorie, rammer for udvalgets

arbejdet, herunder at anbefalingerne skal være udgiftsneutrale på lang sigt og foreløbige resultater fra de

tidligste analyser i arbejdet, herunder viden om udgiftsvæksten på socialområdet.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

til

ril

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

til

ril

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

9. Ankestyrelsens principmeddelelse 20-22 om hjælpemiddel - kompressionsstrømper - af-

grænsning - behandlingsredskab. KEN nr 9726 af 27/06/2022 (Gældende).

8. Ankestyrelsens principafgørelse 104-19 om borgerstyret personlig assistance - kontant

tilskudsordning - udmåling af tilskud til hjælpere. KEN nr 10218 af 20/12/2019 (Gæl-

dende).

7. Ankestyrelsens principafgørelse 101-19 om ældrebolig - plejebolig - visitationskriterier -

frit valg. KEN nr 10215 af 20/12/2019 (Gældende).

til

6. Ankestyrelsens principafgørelse 42-19 om kontanthjælp - uddannelseshjælp - integrati-

onsydelse - indtægter - stor indtægt - ægtefælles indtægter - fradrag - beregning - ar-

bejdstimefradrag - aconto udbetalinger - overløb - ansøgningsmåned – ophørsmåned.

KEN nr 9661 af 11/07/2019 (Gældende).

5. Ankestyrelsens principafgørelse 11-19 om madserviceordning - praktisk støtte til madlav-

ning - socialpædagogisk støtte - betaling for personaleudgifter. KEN nr 9283 af

28/03/2019 (Historisk).

4. Ankestyrelsens principafgørelse 3-19 om kompensationsprincippet - fælles husstand/bo-

lig - samlede situation - praktisk hjælp - borgerstyret personlig assistance – håndsræknin-

ger. KEN nr 9072 af 25/01/2019 (Gældende).

ril

3. Ankestyrelsens principafgørelse 23-18 om stofmisbrug - personkreds - behandlingsfor-

mer - frit valg. KEN nr 9379 af 30/05/2018 (Gældende).

2. Ankestyrelsens principafgørelse 6-18 om socialpædagogisk bistand - personkreds - sær-

lige sociale problemer. KEN nr 9104 af 01/03/2018 (Gældende).

1. Ankestyrelsens principafgørelse 97-17 om socialtilsyn - godkendelse - længerevarende

botilbud - indretning. KEN nr 10217 af 14/12/2017 (Gældende).

125

Ekspertudvalget på socialområdet

Appendiks D. Eksempler på

principafgørelser fra Ankestyrelsen i

2017-2022

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

til

ril

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Litteraturliste

Ankestyrelsen (2022a).

Indsatser i overgangen til voksenlivet: For unge i udsatte positioner.

https://ast.dk/publika-

tioner/copy_of_ny-undersogelse-indsatser-til-unge-i-udsatte-positioner-i-overgangen-til-voksenlivet-2013-kommu-

nale-erfaringer-fra-praksis

Ankestyrelsen (2022b).

Praksisundersøgelse om udmåling af tabt arbejdsfortjeneste.

https://ast.dk/publikatio-

ner/ny-praksisundersogelse-om-udmaling-af-tabt-arbejdsfortjeneste-1

Ankestyrelsen (2024). Ankestyrelsens talportal. https://ast.dk/tal-og-statistik-app/

Botilbudsvejledningen (2023).

Vejledning om botilbud m.v. til voksne. VEJ nr. 9766 af 03/10/2023.

https://www.retsinformation.dk/eli/retsinfo/2023/9766

Danmarks Evalueringsinstitut (2021).

Evaluerings- og følgeforskningsprogrammet for FGU: Første delrapport:

Målgruppen for FGU og den kommunale ungeindsats.

https://www.eva.dk/grundskole/evaluerings-foelgeforsk-

ningsprogrammet-fgu-foerste-delrapport-maalgruppen-fgu-kommunale

Davidson, Harding & Spaniol (2005).

Recovery from severe mental illnesses: Research evidence and implica-

tions for practice.

Center for Psychiatric Rehabilitation, Boston University.

DEFACTUM (2017).

Kvalitet i den kommunale indsats over for borgere med svære psykiske lidelser. Åben Dia-

log. Evalueringsrapport.

https://sbst.dk/udgivelser/2021/effektevaluering-af-social-faerdighedstraening

Deloitte (2017).

Efterværn og den gode overgang til voksenlivet: Undersøgelse af efterværnsområdet i Danmark.

https://sbst.dk/udgivelser/2017/eftervaern-og-den-gode-overgang-til-voksenlivet-undersoegelse-af-eftervaerns-

omraadet-i-danmark

Ekspertudvalget på socialområdet (2023).

Delrapport 1 - foreløbige anbefalinger til en bæredygtig faglig og øko-

nomisk udvikling af socialområdet.

https://sm.dk/nyheder/nyhedsarkiv/2023/maj/ekspertudvalg-kommer-med-foer-

ste-anbefalinger-til-socialomraadet

Harrison, Hopper, Craig, Laska, Siegel, Wanderling & Wiersma (2001). Recovery from psychotic illness: a 15-and

25-year international follow-up study.

The British journal of psychiatry, 178(6), 506-517.

Hart, Shleifer & Vishny (1997). The Proper scope of government: theory and an application to prisons.

The Quar-

terly Journal of Economics, 112 (4), 1127-1161.

til

Buus, Jacobsen, Bojesen, Bikic, Müller-Nielsen, Aagaard & Erlangsen (2018). The association between Open

Dialogue to young Danes in acute psychiatric crisis and their use of health care and social services. A retrospec-

tive register-based cohort study.

International Journal of Nursing Studies, Vol. 91: 119-127.

Borg, Karlsson, Stenhammer (2013).

Recovery-orienterede praksisser.

NAPHA. Nationalt Kompetencecenter for

Psykisk Helsearbejde. Rapport nr. 4.

ril

Ankestyrelsen (2023).

Medarbejdernes opgaver på botilbud Erfaringer fra syv botilbud.

https://ast.dk/publikatio-

ner/medarbejdernes-opgaver-pa-botilbud-2013-erfaringer-fra-syv-botilbud

127

Ekspertudvalget på socialområdet

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Litteraturliste

Ikast-Brande Kommune (2023): ”Evaluering af frikommuneforsøg helhedsperspektiv på den iværksatte støtte”.

(Se bilagsoversigt på Ekspertudvalgets side på sm.dk).

Implement Consulting Group (2024).

Outcomefonde i Danmark. Analyse af potentialet for outcomefonde i Dan-

mark.

https://dsi.dk/resultatpuljer-i-danmark/

Jacobsen & Tranæs (2019).

How should the integration effort be organized?

i Calmfors & Gassen. Integrating

Immigrants into the Nordic Labour Markets. Nordic Council of Ministers.

KL (2023a).

KL’s oversigt over problematiske afgørelser 2017-2022. Eksempler på nyere problematiske principaf-

gørelser fra Ankestyrelsen 2017-2022.

(Se bilagsoversigt på Ekspertudvalgets side på sm.dk)

KL (2023b).

Botilbud til over 2 mio. kr. En afdækning af karakteristika og handlemuligheder.

https://www.komponent.dk/sites/komponent.dk/files/2023-

12/S%C3%A6rligt%20dyre%20enkeltsager%2C%20Komponent%20december%202023.pdf

KL (2022).

Undersøgelse: kommunernes afgørelser på handicapområdet.

https://www.kl.dk/media/b1qfadf5/fakta-om-kommunernes-afgoerelser-paa-handicapomraadet.pdf

Møller & Austin (2023).

Recovery - at komme sig over psykisk lidelse.

Hans Reitzels forlag.

128

Petersen & Houlberg (2017). Cost saving or real efficiency gains? Heterogeneous effects of involving the privat

market in public service delivery.

Journal of strategic Contracting and Negotiation, 1-21.

PwC (2023).

Partnerskab om strategisk udvikling og omlægning af socialpsykiatrien. Evaluering.

https://sbst.dk/Media/638140353689013293/Partnerskab%20om%20strategisk%20udvik-

ling%20og%20oml%C3%A6gning%20af%20socialpsykiatrien-Evaluering.pdf

PwC (2022).

Unges vej ind i voksenlivet. Analyse af efterværnet.

https://issuu.com/bikubenfonden/docs/pwc_ana-

lyse_af_efterv_rn_rapport_samlet_120522_til

Rambøll Management Consulting (2023).

Evaluering – de reviderede magtanvendelsesregler.

https://sbst.dk/udgivelser/2023/evaluering-af-de-reviderede-magtanvendelsesregler

Ekspertudvalget på socialområdet

Petersen, Hjelmar & Vrangbæk (2018). Is contracting of public services still the great panacea? A Systematic

Review of Studies on Economic and Quality effects from 2000 to 2014.

Social Policy & Administration, 52(1),

130-157.

Novo Nordisk (2024).

Novo Nordisk Fonden bevilgede mere end 9,1 mia. kr. i 2023 til formål, som gavner sam-

fundet.

https://novonordiskfonden.dk/nyheder/novo-nordisk-fonden-bevilgede-mere-end-91-mia-kr-i-2023-til-for-

maal-som-gavner-samfundet/

til

Nordic Health Group (2023).

Evaluering af Vidensråd for Forebyggelse.

https://vidensraad.dk/sites/default/fi-

les/paragraph/field_download/NHG_Evaluering%20af%20Vidensr%C3%A5d.pdf

Møller, Gondan, Austin, Slade & Simonsen (2023). National norms of mental health for Denmark.

Nord J Psychi-

atry. 2023 Aug; 77(6):617-623.

Leamy, Bird, Le Boutillier, Williams & Slade (2011). Conceptual framework for personal recovery in mental health:

systematic review and narrative synthesis.

The British journal of psychiatry, 199(6), 445-452.

KL (2018).

Kommissorium for dialogforum mellem Ankestyrelsen og kommuner.

https://socialsekretariatet.dk/wp-content/uploads/edagsorden-documents/410e926a-10d9-4ea7-bf73-

cdebf2bc6ce6.pdf

ril

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Litteraturliste

Rambøll Management Consulting (2021).

Social støtte i overgang til og fastholdelse i job. Slutevaluering.

https://sbst.dk/media/10049/Slutevaluering%20af%20projekt%20Social%20st%C3%B8tte%20i%20overgan-

gen%20til%20og%20fastholdelse%20i%20job.pdf

Regeringen & KL (2023).

Aftale om kommunernes økonomi for 2024.

https://fm.dk/media/27133/aftale-om-kom-

munernes-oekonomi-for-2024.pdf

Slade & Longdon (2015). The empirical evidence about mental health and recovery.

BMC Psychiatry, Vol. 15

(285).

Socialstyrelsen (2013).

Mennesker med psykiske vanskeligheder - Sociale indsatser, der virker.

Mennesker med

psykiske vanskeligheder - Sociale indsatser der virker | Social- og Boligstyrelsen (sbst.dk)

Social- og Boligstyrelsen (2024a).

Videnscenter om børneinddragelse og udsatte børns liv.

https://sbst.dk/bo-

ern/videnscenter-om-boerneinddragelse-og-udsatte-boerns-liv/videnscenteret

Social- og Boligstyrelsen (2024b).

Drivkrafts- og barriereanalyse af arbejdet med recovery-orienteret rehabilite-

ring.

Forventes offentliggjort medio 2024.

Social- og Boligstyrelsen (2023).

Langsigtede effekter og budgetøkonomiske konsekvenser forbundet med

KLAPjob.

https://sbst.dk/Media/638225068358323382/Langsigtede%20effekter%20og%20%C3%B8konomi-

ske%20konsekvenser%20ved%20KLAPjob%20v2%20T.pdf

Social- og Ældreministeriet, Finansministeriet, Indenrigs- og Sundhedsministeriet & KL (2021).

Afrapportering

vedr. ”Kulegravning” af reglerne på området for udsatte børn og unge.

https://sm.dk/media/19470/afrapportering-

kulegravning.pdf

Social- og Ældreministeriet (2022).

Afrapportering af evalueringen af det specialiserede socialområde.

https://sm.dk/publikationer/2022/maj/afrapportering-af-evalueringen-af-det-specialiserede-socialomraade

Social- og Ældreministeriet (2021).

Aftale mellem regeringen og Venstre, Dansk Folkeparti, Socialistisk Folke-

parti, Radikale Venstre, Enhedslisten, Det Konservative Folkeparti, Liberal Alliance, Alternativet og Kristendemo-

kraterne om reformen Børnene Først.

https://sm.dk/nyheder/nyhedsarkiv/2021/maj/bred-politisk-aftale-om-boer-

nene-foerst

Social-, Bolig- og Ældreministeriet (2024a).

Socialpolitisk redegørelse 2023.

https://sm.dk/Me-

dia/638452270327213442/Socialpolitisk_Redeg%c3%b8relse_2023_UA.pdf

til

Socialstyrelsen (2021b).

Eksempelberegning af Individuel Planlagt Job og Uddannelse med Støtte (IPS). Bereg-

net i Den Socialøkonomiske Investeringsmodel, SØM.

https://sbst.dk/media/10215/Eksempelbereg-

ning%20af%20Individuel%20Planlagt%20Job%20og%20Uddannelse%20med%20St%C3%B8tte%20(IPS).pdf

Socialstyrelsen (2021a).

Effekten af Social Færdighedstræning i samspil med bostøtte på uddannelse, beskæfti-

gelse og offentlig økonomi.

https://sbst.dk/media/10037/Effekten%20af%20Social%20F%C3%A6rdig-

hedstr%C3%A6ning%20i%20samspil%20med%20bost%C3%B8tte%20p%C3%A5%20uddan-

nelse%20besk%C3%A6ftigelse%20og%20offentlig%20%C3%B8konomi%20FINAL-a.pdf

ril

SocialRespons (2023).

Social Talks - Nye formater for videndeling på socialområdet. Evaluering af Social Talks’

første år.

https://socialrespons.dk/projekter-publikationer/social-talks/evaluering-af-social-talks-foerste-aar-med-

hybridseminarer/

129

Ekspertudvalget på socialområdet

Rammeaftalebekendtgørelsen (2023). BEK nr 1365 af 28/11/2023. https://www.retsinforma-

tion.dk/eli/lta/2023/1365

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Litteraturliste

Social-, Bolig- og Ældreministeriet (2024b).

Afrapportering: Task force for sociale Investeringer.

Forventes offent-

liggjort medio 2024.

Social-, Bolig- og Ældreministeriet (2023).

Socialpolitisk redegørelse 2022.

Socialpolitisk Redegørelse 2022

(sm.dk)

Topor (2001).

Managing the contradictions – recovery from severe mental disorders.

Diss. Stockholms Universi-

tet.

VIVE (2022a).

Efterværn - Afdækning af viden og erfaringer fra eksisterende indsatser.

https://www.vive.dk/da/udgivelser/eftervaern-mxbjkmzb/

VIVE (2021c).

Vidensafdækning af tidlige indsatser rettet mod børn og unge med angst eller depression.

https://sbst.dk/udgivelser/2021/vidensafdaekning-af-tidlige-indsatser-rettet-mod-boern-og-unge-med-angst-eller-

depression

VIVE (2021d).

Teknologi i plejen af borgere med demens eller kognitivt handicap.

https://www.vive.dk/me-

dia/pure/4z641oxq/5193979

Williamson (1996).

The Mechanisms of Governance.

Oxford University Press.

130

Økonomistyrelsen (2024a).

Analyse af tilsyn med sociale tilbud. Endelig afrapportering.

(Se bilagsoversigt på Ek-

spertudvalgets side på sm.dk)

Økonomistyrelsen (2024b).

Analyse af tilsyn med sociale tilbud. Ledelsesresumé.

(Se bilagsoversigt på Ekspert-

udvalgets side på sm.dk)

Ekspertudvalget på socialområdet

VIVE (tidligere SFI) (2017).

Housing First i Danmark - Evaluering af implementering af forankringsprojekt i 24

kommuner.

https://www.vive.dk/da/udgivelser/housing-first-i-danmark-jvndm4xm/

til

VIVE (2021b).

Én plan for en sammenhængende indsats sammen med borgeren - Slutevaluering af et frikommu-

neforsøg (2016-2020).

https://www.vive.dk/da/udgivelser/en-plan-for-en-sammenhaengende-indsats-sammen-

med-borgeren-4xk841xr/

VIVE (2021a).

Flytning, når borgeren ikke selv kan give samtykke. Evaluering af seks frikommuners forsøg med

at gennemføre flytninger uden ansøgning til Familieretshuset, jf. servicelovens § 129.

https://www.vive.dk/me-

dia/pure/jvn10gxm/5194878

VIVE (2022b).

Efterværn og støtte set fra de unges perspektiv: En analyse af overgangen til voksenlivet for unge

i kontakt med systemet.

https://www.vive.dk/da/udgivelser/eftervaern-og-stoette-set-fra-de-unges-perspektiv-

jvnjlexm/

ril

Uddannelses- og Forskningsstyrelsen (2023).

Kortlægning af forskning i udsathed blandt børn og unge.

https://ufm.dk/publikationer/2023/kortlaegning-af-forskning-i-udsathed-blandt-born-og-unge

Uddannelses- og Forskningsministeriet (2023).

Partnerskab for børneforskning.

https://ufm.dk/forskning-og-inno-

vation/rad-og-udvalg/andre-udvalg/partnerskab-for-borneforskning

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

til

ril

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 163: Ekspertudvalgets rapport med anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet, fra social- og boligministeren

Ekspertudvalget på socialområdet · Anbefalinger til en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet · Endelig rapport