L 162 - 2016-17 - Bilag 1: Kommenteret høringsoversigt, fra udlændinge- og integrationsministeren

Udlændinge- og Integrationsudvalget 2016-17
L 162 Bilag 1
Offentligt

KOMMENTERET OVERSIGT

over

høringssvar om forslag til lov om ændring af lov om udlændingeloven (Ophævel-

se af 26-årsreglen i ægtefællesammenføringssager) (L 162)

23. marts 2017

Familiesammenføring

Slotsholmsgade 10

1216 København K

Tel.

Mail

Web

CVR-nr.

6198 4000

[email protected]

www.uim.dk

36977191

I. Hørte myndigheder og organisationer m.v.

Et udkast til lovforslag har været sendt i høring hos følgende myndigheder og or-

ganisationer mv. i perioden fra den 13. oktober 2016 til den 10. november 2016:

3 F, Advokatrådet, Amnesty International, Centralorganisationernes Fællesudvalg

CFU, Danes Worldwide, Danmarks Biblioteksforening, Danmarks Rederiforening,

Danmarks Rejsebureau Forening, Dansk Arbejdsgiverforening, Dansk Flygtninge-

hjælp, Dansk Socialrådgiverforening, Dansk Tyrkisk Islamisk Stiftelse, Danske Ad-

vokater, Den Danske Dommerforening, Den Danske Helsinki-Komité for Menne-

skerettigheder, Den Katolske Kirke i Danmark, Dokumentations- og Rådgivnings-

centret om Racediskrimination, Finansrådet, Refugees Welcome, Folkehøjskoler-

nes Forening i Danmark, Foreningen af Udlændingeretsadvokater, Færøernes

Landsstyre, Naalakkersuisut (Grønlands Selvstyre), HK/Danmark, Indvandrermedi-

cinsk klinik Odense Universitetshospital, Indvandrerrådgivningen, Institut for

Menneskerettigheder, Kirkernes Integrationstjeneste, KL, Knud Vilby (på vegne af

Fredsfonden), Københavns Byret, Landsforeningen Adoption & Samfund, Lands-

foreningen af Forsvarsadvokater, Landsorganisation af kvindekrisecentre (LOKK),

PRO-Vest, Præsidenten for Vestre Landsret, Præsidenten for Østre Landsret, DIG-

NITY – Dansk Institut Mod Tortur, Retspolitisk Forening, Rigspolitiet, Røde Kors,

Rådet for Etniske Minoriteter, Samtlige byretter, SOS mod Racisme, Udlændinge-

nævnet og Ægteskab uden grænser.

Udlændinge- og Integrationsministeriet har modtaget høringssvar fra:

3 F, Advokatrådet, Danes Worldwide, Dansk Flygtningehjælp, Den Danske Helsin-

ki-Komité for Menneskerettigheder, Foreningen af Udlændingeretsadvokater,

Færøernes Landsstyre, Institut for Menneskerettigheder, KL, Københavns Byret,

Retspolitisk Forening, SOS mod Racisme, Udlændingenævnet, Vestre Landsret og

Østre Landsret.

Sagsbehandler

Anna-Sophie K Saugmann-Jensen

Tel.

Mail

Sags nr.

Akt-id

61 98 34 20

[email protected]

2016 - 4691

154839

Side

1/7

L 162 - 2016-17 - Bilag 1: Kommenteret høringsoversigt, fra udlændinge- og integrationsministeren

Advokatrådet, Dansk Flygtningehjælp, Færøernes Landsstyre, KL, Udlændinge-

nævnet og 3 F har ingen bemærkninger til lovforslaget.

Københavns Byret har anført, at lovforslaget ikke giver byretten anledning til at

komme med bemærkninger, og Østre Landsret og Vestre Landsret har ikke ønsket

at udtale sig om lovforslaget.

Nedenfor er gengivet de væsentligste punkter i de modtagne høringssvar. Udlæn-

dinge- og Integrationsministeriets kommentarer til høringssvarene er anført i

kur-

siv.

Bemærkninger af generel politisk karakter og bemærkninger, der ikke vedrører

lovforslaget, indgår som udgangspunkt ikke i høringsoversigten. Udlændinge- og

Integrationsministeriet kan for en fuldstændig gennemgang af samtlige synspunk-

ter henvise til høringssvarene, som er sendt til Folketingets Udlændinge- og Inte-

grationsudvalg.

II. Høringssvarene

1. Ophævelsen af 26-årsreglen i ægtefællesammenføringssager

1.1 Lovforslagets konsekvenser mv.

Danes Worldwide

har indsendt en række statistiske oplysninger, som Danes

Worldwide har indsamlet til brug for undersøgelsen ”UdlandsDanmark – en over-

set guldmine?”. Undersøgelsen, som også

Institut for Menneskerettigheder

hen-

viser til i sit høringssvar, er vedlagt Danes Worldwide’s høringssvar.

Danes

Worldwide

anfører bl.a., at ca. 60.000 danske statsborgere befinder sig perma-

nent i udlandet uden for EU, og at 73 % af de udlandsdanskere, der har deltaget i

undersøgelsen, er erhvervsaktive i udlandet. Danes Worldwide har i den forbin-

delse påpeget, at den foreslåede lovændring kan betyde, at Danmark går glip af

kvalificeret arbejdskraft.

Danes Worldwide og Institut for Menneskerettigheder

anfører, at det i øjeblikket

kun er et mindre antal danske statsborgere, der får afslag på familiesammenføring

på grund af tilknytningskravet, men at antallet af danske statsborgere, som vil få

afslag på deres ansøgning om familiesammenføring på grund af tilknytningskravet

imidlertid må forventes at stige betydeligt, hvis tilknytningskravet fremover skal

gælde for udlandsdanskere, herunder også for dem, der har haft dansk statsbor-

gerskab i mere end 26 år. I tilknytning hertil anfører

Danes Worldwide,

at det er

vigtigt, at familiesammenføringsreglerne ”rammer rigtigt”, og at 26-årsreglen blev

indført på baggrund af, at der havde vist sig et behov for at lempe tilknytningskra-

vet for personer med stærk og varig tilknytning til Danmark.

Institut for Menne-

skerettigheder

anfører, at lovforslaget vil betyde, at danske statsborgere, som har

bosat sig i udlandet i en længere periode og stiftet familie dér, fremover vil skulle

opfylde tilknytningskravet, hvilket for mange vil kunne være vanskeligt, samt at

Side

2/7

L 162 - 2016-17 - Bilag 1: Kommenteret høringsoversigt, fra udlændinge- og integrationsministeren

det var denne konsekvens, som indførelsen af 28-årsreglen (senere ændret til 26-

årsreglen) skulle modvirke.

Foreningen af Udlændingeretsadvokater

anfører bl.a.,

at konsekvensen

af lov-

forslaget vil være, at personer med dansk indfødsret, der bosætter sig i udlandet i

en længere periode, og som stifter familie dér, fremover ikke vil blive betragtet

som havende større tilknytning til Danmark ved en tilbagevenden til Danmark

med den udenlandske ægtefælle, samt

konsekvensen endvidere til være, at en

dansk statsborger, der har haft et par års studieophold/udstationering i udlandet

ikke vil kunne tage sin ægtefælle med til Danmark, hvis ikke ægtefællen før har

boet i Danmark. Foreningen anfører endvidere, at en stor del af Danmarks yngre

statsborgere vil blive ramt af lovforslaget.

Udlændinge- og Integrationsministeriet har noteret sig de anførte bemærkninger

om lovforslagets konsekvenser for bl.a. udlandsdanskeres adgang til familiesam-

menføring i Danmark.

Ministeriet skal i den anledning henvise til pkt. 2 i lovforslagets almindelige be-

mærkninger, hvoraf det bl.a. fremgår, at Danmark som følge af dommen af 24.

maj 2016 fra Storkammeret ved Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol

(Menneskerettighedsdomstolen) i sagen Biao mod Danmark (38590/10) (Biao-

dommen) er forpligtet til at fjerne det diskriminerede element – 26-årsreglen – i

udlændingelovens § 9, stk. 7, og at formålet med lovforslaget er at følge op på

Biao-dommen.

Ministeriet skal endvidere henvise til pkt. 3.2. i lovforslagets almindelige bemærk-

ninger, hvoraf det bl.a. fremgår, at det med lovforslaget foreslås at ophæve 26-

årsreglen, dvs. undtagelsen til tilknytningskravet. Det fremgår endvidere, at gan-

ske særlige grunde, herunder hensynet til familiens enhed, som hidtil kan bevirke,

at tilknytningskravet ikke stilles, samt at forslaget ikke ændrer ved vurderingen af,

hvornår tilknytningskravet i udlændingelovens § 9, stk. 7, kan anses for opfyldt.

Ydermere fremgår det, at forslaget om at ophæve 26-årsreglen efter omstændig-

hederne kan have konsekvenser for muligheden for familiesammenføring i Dan-

mark for bl.a. personer med dansk indfødsret, der bosætter sig i udlandet i en

længere periode og stifter familie i udlandet, idet de fremover ikke vil være undta-

get fra tilknytningskravet i medfør af 26-årsreglen, og idet udlandsophold som

hidtil indgår som ét blandt flere momenter i tilknytningsvurderingen. Endelig

fremgår det, at regeringen finder, at det af hensyn til integrationen er nødvendigt

at fastholde selve tilknytningskravet i udlændingelovens § 9, stk. 7.

Ift. bemærkningerne i høringssvarene om antallet af afslag på ægtefællesammen-

føring skal ministeriet bemærke, at det ikke er muligt på baggrund af registre-

ringsgrundlaget i udlændingemyndighedernes sagsbehandlingssystem at trække

oplysninger om antallet af personer, der under henvisning til tilknytningskravet

har fået hhv. vil få afslag på familiesammenføring, og som – hvis 26-årsreglen

fandt anvendelse – ville være blevet undtaget fra tilknytningskravet. Det bemær-

kes i den forbindelse, at udlændingemyndighedernes sagsbehandlingssystem er

Side

3/7

L 162 - 2016-17 - Bilag 1: Kommenteret høringsoversigt, fra udlændinge- og integrationsministeren

opbygget som et journaliserings- og sagsstyringssystem og ikke som et egentligt

statistiksystem.

Udlændinge- og Integrationsministeriet skal desuden bemærke, at udlændinge- og

integrationsministeren samtidig med fremsættelsen af dette lovforslag har frem-

sat et lovforslag om en ny opholdsordning for medfølgende familie til hjemven-

dende udlandsdanskere med visse beskæftigelsesmæssige kvalifikationer. Efter

dette forslag får udlandsdanskere, der i Danmark er tilbudt en stilling, som – hvis

de pågældende havde været udlændinge – kunne give opholdstilladelse efter posi-

tivlisten eller beløbsordningen, adgang til at tage deres familie med til Danmark

på samme vilkår som udenlandske arbejdstagere. Forslaget indebærer, at denne

gruppe udlandsdanskere kan få deres udenlandske familie med til Danmark uden

at opfylde de almindelige familiesammenføringsbetingelser. Der henvises til lov-

forslag nr. L 163.

1.2 Forholdet til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

Foreningen af Udlændingeretsadvokater

SOS mod Racisme

anfører, at en

ophævelse af 26-årsreglen ikke er tilstrækkelig til at efterleve Biao-dommen, og at

det vil være bedst overensstemmende med dommen at lempe eller fjerne tilknyt-

ningskravet for alle ansøgere.

Foreningen af Udlændingeretsadvokater

mener, at

tilknytningskravet bør fjernes.

Danes Worldwide

foreslår, at tilknytningskravet

helt afskaffes for danske statsborgere i forbindelse med ægtefællesammenføring.

Institut for Menneskerettigheder

har analyseret forholdet mellem lovforslaget og

diskriminationsforbuddet (EMRK artikel 14 sammenholdt med artikel 8) henholds-

vis retten til respekt for familielivet (EMRK artikel 8).

Institut for Menneskerettigheder anfører i relation til

diskriminationsforbuddet,

Danmark er forpligtet til at bringe forskelsbehandlingen mellem danske statsbor-

gere til ophør, og at dette kan ske på forskellig vis, herunder enten ved at ophæve

26-årsreglen eller ved at ophæve eller ændre tilknytningskravet. Instituttet tilslut-

ter sig således, at Danmark ved at ophæve 26-årsreglen (tidligere 28-årsreglen) i

ægtefællesammenføringssager kan gennemføre Biao-dommen. Instituttet anfører

dog samtidig, at dette får den konsekvens, at en gruppe borgere – nemlig dem,

der i dag er undtaget fra tilknytningskravet efter 26-årsreglen – får svækket deres

rettigheder.

Institut for Menneskerettigheder anfører i relation til

retten til respekt for familie-

livet,

at regeringens ønske om at fastholde tilknytningskravet med virkning for alle

danske statsborgere begrundes med integrationshensyn, hvor målgruppen må

anses for at være danske statsborgere med anden etnisk baggrund end dansk,

samt at både spørgsmål om integrationsbehovet og konsekvenserne af kravet må

indgå i en menneskeretlig vurdering af, om det af integrationshensyn kan kræves,

at alle danske statsborgere og deres udenlandske ægtefælle skal have større til-

knytning til Danmark end til et andet land for at kunne opnå ret til at bo sammen i

Danmark.

Side

4/7

L 162 - 2016-17 - Bilag 1: Kommenteret høringsoversigt, fra udlændinge- og integrationsministeren

Instituttet har endvidere anført bl.a., at flertallet af dommerne i Biao-dommen

gav udtryk for et vist kritisk syn på tilknytningskravet og dets begrundelse, men at

sagen ikke angik spørgsmålet om, hvorvidt det ville være i strid med EMRK at råde

bod på forskelsbehandlingen ved at ophæve 26-årsreglen (i stedet for at ophæve

tilknytningskravet), hvorfor flertallet af dommerne ikke forholdt sig til spørgsmå-

let.

Instituttet konkluderer, at der efter instituttets vurdering – uanset flertallet af

dommernes kritik – ikke er tilstrækkeligt grundlag for at antage, at det vil være i

strid med EMRK artikel 8 om retten til respekt for familielivet, såfremt Folketinget

gennemfører ligebehandling af danske statsborgere ved at ophæve 26-årsreglen.

Retspolitisk Forening

bemærker, at lovforslaget er en konsekvens af Biao-

dommen og har på den baggrund ikke yderligere bemærkninger til lovforslaget.

Retspolitisk Forening opfordrer dog til, at Folketinget overvejer, hvordan tilknyt-

ningskravet i almindelighed kan lempes.

Udlændinge- og Integrationsministeriet har noteret sig bemærkningerne, herunder

omkring alternative muligheder for at følge op på Biao-dommen.

Ministeriet bemærker, at Menneskerettighedsdomstolens kammer ved dom af 25.

marts 2014 traf afgørelse i Biao-sagen i første instans. Kammeret fandt bl.a., at

det danske tilknytningskrav i udlændingelovens § 9, stk. 7, ikke var i strid med

EMRK artikel 8. Kammerets afgørelse blev efterfølgende indbragt for Menneske-

rettighedsdomstolens storkammer, som afsagde dom i sagen den 24. maj 2016.

Storkammerets afgørelse forholder sig alene til 28-årsreglen (nu 26-årsreglen), der

er en undtagelse fra tilknytningskravet. Storkammeret forholder sig imidlertid ikke

til tilknytningskravet i udlændingelovens § 9, stk. 7.

Der er flere mulige måder at følge op på dommen. Regeringen finder imidlertid, at

det af hensyn til integrationen er nødvendigt at fastholde tilknytningskravet i ud-

lændingelovens § 9, stk. 7.

Med lovforslaget foreslås det at følge op på Biao-dommen ved at ophæve den del

af udlændingelovens § 9, stk. 7, der vedrører 26-årsreglen, dvs. undtagelsen til

tilknytningskravet. Forslaget ændrer ikke ved vurderingen af, hvornår tilknytnings-

kravet i udlændingelovens § 9, stk. 7, kan anses for opfyldt.

Det er tidligere blevet vurderet, at tilknytningskravet er i overensstemmelse med

Danmarks internationale forpligtelser, herunder EMRK artikel 8. Der henvises her-

ved til bl.a. pkt. 7.6 i de almindelige bemærkninger til lovforslag nr. L 152 af 28.

februar 2002 (Folketingstidende 2001-02, tillæg A, side 3983-3985). Derudover har

Menneskerettighedsdomstolens kammer – som nævnt ovenfor – ved dom af 25.

marts 2014 fundet, at det danske tilknytningskrav i udlændingelovens § 9, stk. 7,

ikke var i strid med EMRK artikel 8.

Side

5/7

L 162 - 2016-17 - Bilag 1: Kommenteret høringsoversigt, fra udlændinge- og integrationsministeren

Det forhold, at 26-årsreglen ophæves, giver ikke anledning til en ændret vurdering

af tilknytningskravets forhold til Danmarks internationale forpligtelser. Det be-

mærkes i den forbindelse, at tilknytningskravet og 28-årsreglen (senere 26-

årsreglen) blev indført ved separate lovændringer.

Der henvises også til pkt. 3.2 og pkt. 3.3 i lovforslagets almindelige bemærkninger.

2. Lovforslagets ikrafttrædelsestidspunkt

Danes Worldwide

anfører,

lovgivning med tilbagevirkende kraft efter omstæn-

dighederne er ulovlig,

borgerne har et retskrav på familiesammenføring efter

de hidtil gældende regler, som ikke kan fjernes ved en administrativ instruks, og

Udlændingestyrelsen bør behandle de verserende sager færdigt på det forelig-

gende lovgrundlag.

Institut for Menneskerettigheder

anfører, at ministeriet allerede inden sommer-

ferien har indrettet administrationen af den gældende udlændingelov efter Den

Europæiske Menneskerettigheds dom i sagen Biao mod Danmark således, at det

allerede nu antages, at 26-årsreglen ikke gælder. Instituttet bemærker i den for-

bindelse bl.a., at instituttet den 6. juli 2016 har skrevet til ministeriet, at det vil

være i klar modstrid med ordlyden og forarbejderne til Udlændingelovens § 9, stk.

7, at bringe tilknytningskravet i anvendelse i situationer, hvor det ikke gælder.

Instituttet anfører, at dette vil være klart ulovligt, og at de personer, der er omfat-

tet af 26-årsreglen, og som ikke opfylder tilknytningskravet, i givet fald vil modta-

ge klart ulovlige afslag på familiesammenføring. Instituttet bemærker endelig, at

Folketingets Ombudsmand har bedt om at modtage kopi af både Udlændinge-

nævnets og Udlændingestyrelsens afgørelser i påklagede sager, for på det grund-

lag at kunne tage stilling til, om der er grundlag for en undersøgelse efter om-

budsmandslovens § 17, stk. 1, af myndighedernes behandling af de konkrete sa-

ger om ægtefællesammenføring.

Efter lovforslagets § 2 træder loven i kraft dagen efter bekendtgørelse i Lovtiden-

de.

Det fremgår af bemærkningerne til § 2, at dette betyder, at loven finder anvendel-

se fra og med dette tidspunkt, uanset om der er indgivet ansøgning om familie-

sammenføring inden dette tidspunkt.

Efter høringen over lovforslaget er det endvidere blevet præciseret i bemærknin-

gerne til § 2, at det dog samtidig forudsættes, at Udlændingenævnets afgørelser i

sager, som er truffet af Udlændingestyrelsen før lovens ikrafttræden, og som ind-

bringes for nævnet, vil blive behandlet efter de hidtil gældende regler.

Loven foregriber således ikke den situation, hvor nævnet måtte anlægge en anden

fortolkning af Biao-dommens betydning for udlændingelovens § 9, stk. 7, end den,

der er lagt til grund i Udlændinge- og Integrationsministeriets brev af 27. juni 2016

til Folketingets Udlændinge- og Integrationsudvalg (UUI Alm. del – bilag 215).

Side

6/7

L 162 - 2016-17 - Bilag 1: Kommenteret høringsoversigt, fra udlændinge- og integrationsministeren

I relation til bemærkningerne om udlændingemyndighedernes aktuelle praksis

(udlændingemyndighedernes fortolkning af § 9, stk. 7, i lyset af Biao-dommen),

henvises til pkt. 3.1.3 i lovforslagets almindelige bemærkninger og til udlændinge-

og integrationsministerens brev af 27. juni 2016 (UUI Alm. del – bilag 215) til Fol-

ketingets Udlændinge- og Integrationsudvalg om Udlændinge- og Integrationsmi-

nisteriets og Justitsministeriets retlige overvejelser ift. behandlingen af konkrete

sager efter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom i sagen Biao mod

Danmark.

3. Andet

Danes Worldwide

opfordrer til, at der – hvis tilknytningskravet opretholdes –

bliver udstedt nye retningslinjer for, hvornår tilknytningskravet kan anses for op-

fyldt, og at de relevante interessenter i den forbindelse bliver inddraget.

Der henvises til pkt. 3.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger, hvoraf det bl.a.

fremgår, at det foreslås at ophæve den del af udlændingelovens § 9, stk. 7, der

vedrører 26-årsreglen, dvs. undtagelsen til tilknytningskravet. Det fremgår endvi-

dere, at ganske særlige grunde, herunder hensynet til familiens enhed, som hidtil

kan bevirke, at tilknytningskravet ikke stilles, samt at forslaget ikke ændrer ved

vurderingen af, hvornår tilknytningskravet i udlændingelovens § 9, stk. 7, kan an-

ses for opfyldt. Lovforslaget indebærer således ikke ændringer af selve tilknyt-

ningskravet.

III. Lovforslaget

Det fremsatte lovforslag samt bemærkningerne hertil svarer med en række lov-

tekniske ændringer og mindre øvrige ændringer til det lovudkast, der blev sendt i

høring. Der er således alene foretaget mindre indholdsmæssige ændringer, struk-

turelle ændringer samt en række mindre redaktionelle ændringer.

Side

7/7