PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Retsudvalget 2014-15 (1. samling)
L 99 Bilag 1
Offentligt

Politi- og Strafferetsafdelingen

Dato:

Kontor:

Sagsbeh:

Sagsnr.:

Dok.:

17. december 2014

Sikkerheds- og

Forebyggelseskontoret

Yassmina Amadid

2014-1924-0138

1414982

KOMMENTERET HØRINGSOVERSIGT

OVER

udkast til forslag til lov om ændring af lov om pas til danske

statsborgere m.v., udlændingeloven og retsplejeloven (Styrket indsat

mod rekruttering til væbnede konflikter i udlandet m.v.) (L 99)

1. Hørte myndigheder og organisationer mv.

Et udkast til lovforslag blev den 6. november 2014 sendt i høring hos:

3F, Advokatrådet, Amnesty International, Centralorganisationernes

Fællesudvalg CFU, Danmarks Biblioteksforening, Danmarks Jurist- og

Økonomforbund (DJØF), Danmarks Rederiforening, Danmarks

Rejsebureau

Forening,

Dansk

Arbejdsgiverforening,

Dansk

Flygtningehjælp, Dansk Socialrådgiverforening, Danske Advokater,

Danske Regioner, Datatilsynet, Den Danske Dommerforening, Den

Katolske Kirke i Danmark, Det Kriminalpræventive Råd,

Dokumentations- og Rådgivningscentret om Racediskrimination,

Dommerfuldmægtigforeningen,

Domstolsstyrelsen,

Finansrådet,

Flygtningenævnet, Foreningen af Advokater og Advokatfuldmægtige,

Foreningen af Offentlige Anklagere, Foreningen af Statsadvokater,

Foreningen af Udlændingeretsadvokater, Foreningen SAVN, Færøernes

Landsstyre, Grønlands Landsstyre (Naalakkersuisut), HK Landsklubben

Danmarks Domstole, HK Landsklubben for Politiet, HK/Danmark,

Indvandrerrådgivningen, Institut for Menneskerettigheder, Justitia,

Kirkernes Integrationstjeneste, Knud Vilby (på vegne af Fredsfonden),

Kommunernes Landsforening KL, Kriminalpolitisk Forening (KRIM),

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

Telefon 7226 8400

Telefax 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Landsforeningen Adoption & Samfund, Landsforeningen af

Forsvarsadvokater, Politidirektørforeningen, Politiforbundet i Danmark,

Vestre Landsret, Østre Landsret, RCT – Rehabiliterings- og

Forskningscentret

for

Torturofre,

Retspolitisk

Forening,

Retssikkerhedsfonden, Rigsadvokaten, Rigspolitiet, Røde Kors

Asylkontoret, Røde Kors Landskontoret, Rådet for Etniske Minoriteter,

byretterne, SOS mod Racisme, Udlændingenævnet og Ægteskab Uden

Grænser.

Justitsministeriet har modtaget høringssvar fra følgende:

Advokatrådet, Dansk Arbejdsgiverforening, Datatilsynet, Den Danske

Dommerforening, Dommerfuldmægtigforeningen, Domstolsstyrelsen,

Flygtningenævnet, Foreningen af Offentlige Anklagere, Foreningen af

Statsadvokater, Færøernes Landsstyre, HK Landsklubben Danmarks

Domstole, Institut for Menneskerettigheder, IT-Politisk Forening,

Justitia, Landsforeningen af Forsvarsadvokater, Vestre Landsret,

Østre Landsret, Retspolitisk Forening, Rigsadvokaten, Rigspolitiet,

Røde Kors, byretterne

Udlændingenævnet.

Nedenfor er gengivet de væsentligste punkter i de modtagne høringssvar.

Justitsministeriets kommentarer til høringssvarene er anført med

kursiv.

2. Høringssvarene

Dansk Arbejdsgiverforening

oplyser, at forslaget falder uden for

foreningens virkefelt, og at foreningen under henvisning hertil ikke ønsker

at afgive bemærkninger.

Vestre Landsret

Østre Landsret

ønsker ligeledes ikke at udtale sig

om lovudkastet.

Datatilsynet,

Dommerfuldmægtigforeningen,

Domstolsstyrelsen,

Foreningen af Offentlige Anklagere, Foreningen af Statsadvokater,

Færøernes Landsstyre, HK Landsklubben Danmarks Domstole,

Rigspolitiet

byretterne

har ingen bemærkninger til lovudkastet.

2.1. Generelle bemærkninger

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Retspolitisk Forening

bemærker, at sandsynligheden for, at de foreslåede

foranstaltninger effektivt kan forhindre deltagelse i aktiviteter, som kan

indebære eller forøge en fare for statens sikkerhed, den offentlige orden

eller andre staters sikkerhed, forekommer beskeden bl.a. henset til

Danmarks medlemskab af EU samt den nordiske paskontroloverenskomst.

Rigsadvokaten

anfører, at tiltag, som er omtalt i lovudkastet, vil have

betydning for anklagemyndighedens arbejde i de tilfælde, hvor der kan

blive tale om at rejse en straffesag for overtrædelse af ud- eller

indrejseforbud. I sådanne sager er det som i andre straffesager afgørende,

om sagens karakter og de foreliggende oplysninger gør det muligt for

anklagemyndigheden at løfte bevisbyrden for, at der foreligger et strafbart

forhold, herunder at der har været det fornødne grundlag for den

forudgående administrative afgørelse. Hvorvidt dette er tilfældet i sager af

den omhandlede type, må bero på de konkrete omstændigheder i den

enkelte sag.

Det overordnede formål med lovforslaget er at styrke indsatsen mod

rekruttering til væbnede konflikter i udlandet mv.

I relation til danske statsborgere lægges der op til at give politiet beføjelse

til at nægte udstedelse af pas eller at inddrage et allerede udstedt pas i et

nærmere bestemt tidsrum, når der er grund til at antage, at den

pågældende i udlandet vil deltage i aktiviteter, hvor dette kan indebære

eller forøge en fare for statens sikkerhed, andre staters sikkerhed eller en

væsentlig trussel mod den offentlige orden.

I relation til herboende udlændinge lægges der op til, at en

opholdstilladelse eller opholdsret bortfalder, hvis udlændingen opholder

sig eller har opholdt sig uden for landet, og der er grund til at antage, at

udlændingen under opholdet deltager eller har deltaget i aktiviteter, hvor

dette kan indebære eller forøge en fare for statens sikkerhed, andre staters

sikkerhed eller en væsentlig trussel mod den offentlige orden.

Der lægges endvidere op til, at politiet skal kunne supplere en afgørelse

om f.eks. pasinddragelse med et forbud mod at forlade landet i et nærmere

angivet tidsrum (udrejseforbud). Overtrædelse af et udrejseforbud vil efter

forslaget kunne straffes med fængsel indtil 2 år.

I forhold til udlændinge, hvis opholdstilladelse eller opholdsret er

bortfaldet efter den forslåede bestemmelse i udlændingelovens § 21 b, jf.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

lovforslagets § 2, nr. 4, lægges der op til, at der meddeles et forbud mod at

indrejse eller opholde sig her i landet uden tilladelse (indrejseforbud).

Overtrædelse af et indrejseforbud efter den gældende bestemmelse i

udlændingelovens § 59 b vil kunne straffes med fængsel indtil 3 år.

Som anført af Retspolitisk Forening indebærer Danmarks deltagelse i

Schengensamarbejdet, at personer i vidt omfang kan rejse ind i og ud af

landet uden nødvendigvis at blive kontrolleret ved grænsen. Adgangen til

at meddele udrejseforbud skal imidlertid netop ses i lyset af, at inddragelse

af pas ikke i alle tilfælde vil være tilstrækkeligt til at forhindre en person i

at udrejse.

I forhold til Rigsadvokatens bemærkning om nødvendigheden af at sikre de

til domfældelse nødvendige beviser, er det under pkt. 2.3.1.8 i

lovforslagets almindelige bemærkninger anført, at oplysninger om, at en

person f.eks. er udrejst i strid med et udrejseforbud, i vidt omfang

forventes at stamme fra Politiets Efterretningstjeneste (PET), der som led i

efterretningstjenestens opgavevaretagelse naturligt beskæftiger sig med

personer, der f.eks. deltager i væbnede konflikter i udlandet. Det vil

således ofte være PET, der vil kunne videregive oplysninger om, at en

given person ses at være eller have været udrejst til et givent område i en

given periode.

Sådanne oplysninger vil imidlertid også kunne stamme fra f.eks.

grænsemyndighederne i Danmark eller et andet Schengenland, hvis

myndighederne bliver opmærksomme på den pågældende som led i

grænsekontrollen. For en nærmere beskrivelse af myndighedernes

grænsekontrol henvises til pkt. 2.3.4.3 i lovforslagets almindelige

bemærkninger.

Institut for Menneskerettigheder

anbefaler, at der efter en nærmere

angiven periode foretages en evaluering med henblik på at vurdere, om der

er behov for at revidere de foreslåede regler.

Henset til karakteren af de foreslåede tiltag på pas- og

udlændingeområdet er Justitsministeriet enig med Institut for

Menneskerettigheders anbefaling om efter en passende periode at foretage

en evaluering af disse regler. Ministeriet vil derfor, hvis lovforslaget

vedtages, udarbejde en rapport til Folketinget over erfaringerne med

lovforslaget. Rapporten vil blive oversendt til Folketinget inden udgangen

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

af 2017. Der er indsat en bemærkninger herom i pkt. 1.2.5 i lovforslagets

almindelige bemærkninger.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

3. Bemærkninger til lovforslagets fælles elementer

3.1. Forslagets anvendelsesområde (aktiviteter, ”hvor dette kan

indebære eller forøge en fare for statens sikkerhed, andre staters

sikkerhed eller en væsentlig trussel mod den offentlige orden”)

(lovforslagets § 1, nr. 4, og § 2, nr. 4)

Advokatrådet, Landsforeningen af Forsvarsadvokater

Justitia

anfører, at begrebet »offentlig orden« i de foreslåede bestemmelser i

paslovens § 2, stk. 1, nr. 4, og udlændingelovens § 21 b, stk. 1

(lovforslagets § 1, nr. 4, og § 2, nr. 4), er for vidtgående, og at det bør

præciseres, at bestemmelserne alene omfatter alvorlige forbrydelser.

Advokatrådet har i den forbindelse anbefalet, at ordlyden ændres til

»en

alvorlig trussel mod den offentlige orden«, for at skabe parallelitet med

udlændingelovens § 10.

Justitsministeriet kan tilslutte sig det anførte om, at lovforslagets begreb

»offentlig orden« bør præciseres. Som anført i pkt. 2.3.1.3 i lovforslagets

almindelige bemærkninger tager begrebet sigte på andre alvorlige

forbrydelser (end forbrydelser omfattet af straffelovens kapitel 12 og 13),

som vil kunne true den offentlige orden væsentligt, uden at der herved dog

er fare for statens sikkerhed. Dette kan bl.a. være drab (straffelovens §

237), frihedsberøvelse (straffelovens § 261), grov vold (straffelovens §

245), ildspåsættelse (straffelovens §§ 180-181) eller anvendelse af

kemiske, biologiske eller nukleare våben eller kampstoffer (straffelovens §

183).

På baggrund af de modtagne bemærkninger har Justitsministeriet fundet

anledning til at foretage en præcisering af formuleringen af den foreslåede

ordlyd i paslovens § 2, stk. 1, nr. 4, jf. lovforslagets § 1, nr. 4, og i

forslaget til udlændingelovens § 21 b, stk. 1, jf. lovforslagets § 2, nr. 4,

således at begrebet »fare for den offentlige orden« ændres til »væsentlig

trussel mod den offentlige orden« med henblik på at skabe større klarhed

over bestemmelsens anvendelsesområde.

Som det fremgår under pkt. 3.2.1 i lovforslagets almindelige

bemærkninger, skal den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens § 21

b, hvorefter en opholdstilladelse eller opholdsret bortfalder, hvis en

udlænding opholder eller har opholdt sig uden for landet, og der er grund

til at antage, at udlændingen under opholdet uden for landet deltager eller

har deltaget i aktiviteter, hvor dette kan indebære eller forøge en fare for

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

statens sikkerhed, andre staters sikkerhed eller en væsentlig trussel mod

den offentlige orden, ses i sammenhæng med den foreslåede ændring af

pasloven. Begrebet »en fare for statens sikkerhed, andre staters sikkerhed

eller en væsentlig trussel mod den offentlige orden« svarer således også til

det tilsvarende begreb i den foreslåede bestemmelse i paslovens § 2, stk. 1,

nr. 4, jf. ovenfor. Der er således ikke tilsigtet parallelitet med

bestemmelsen i eksempelvis udlændingelovens § 10, hvor begrebet

»alvorlig trussel mod den offentlige orden, sikkerhed og sundhed«

anvendes.

Institut for Menneskerettigheder, Justitia, Retspolitisk Forening

Advokatrådet

anfører, at lovudkastets anvendelsesområde ikke er angivet

med den fornødne klarhed, og at dette – navnlig sammenholdt med

lovudkastets mistankekrav – er retssikkerhedsmæssigt betænkeligt. Der

henvises i den forbindelse til, at lovudkastet bl.a. indeholder en række

upræcise begreber, herunder »konfliktområde«, »aktiv deltagelse« i

kamphandlinger og »et med Danmark allieret land«. Det bør desuden i

lovbemærkningerne præciseres nærmere, hvilke aktiviteter der falder uden

for lovens anvendelsesområde, herunder bl.a. i relation til personer der

opholder sig i et konfliktområde uden at deltage aktivt i

kamphandlingerne. Det anbefales endvidere at præcisere, hvornår et

ophold i et konfliktområde kan siges at have et anerkendelsesværdigt

formål.

Videre bemærker

Advokatrådet,

at der savnes svar på, om de foreslåede

regler om bortfald af opholdstilladelse og opholdsret i Danmark også kan

omfatte personer, der rent faktisk er blevet radikaliserede af at se

forskellige grusomheder og overgreb som led i deres udsendelse for

Forsvaret eller et med Danmark allieret lands styrker.

Retspolitisk Forening

anfører endvidere, at personer, der udrejste med

henblik på bekæmpelse af den libyske diktator eller deltager i væbnede

aktiviteter i den kurdiske organisation PKK, umiddelbart synes at være

omfattet af forslaget. For så vidt angår deltagelse i befrielseskrige og oprør

mod undertrykkelse bør der derfor indføres et kvalificeret mistankekrav

om, at en person for at være omfattet af den foreslåede bestemmelse har

deltaget i handlinger, der kan henføres under begrebet krigsforbrydelser.

Det bør endvidere angives som et anerkendelsesværdigt formål at deltage i

krigshandlinger med sigte på forsvar af lovligt valgte regeringer, selv om

Danmark ikke deltager i internationale støtteaktioner til forsvar for de

pågældende regeringer.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Røde Kors

bemærker, at det i lovudkastet vurderes, at personer, der

opholder sig i et konfliktområde som led i arbejdet for en anerkendt

nødhjælpsorganisation, ikke antages at blive udsat for en sådan

påvirkningsrisiko, at de vil udgøre en fare for statens sikkerhed mv. og at

de dermed ikke i udgangspunktet omfattes af de nye regler. Røde Kors er

enig i denne vurdering.

Justitsministeriet er enig i, at det er afgørende, at retsregler, som griber

ind i borgernes grundlæggende rettigheder, beskrives med en sådan

klarhed, at borgerne med rimelighed kan forudse deres retsstilling. Dette

gælder ikke mindst i relation til strafbelagte regler.

For så vidt angår danske statsborgere skal politiet efter forslaget foretage

en vurdering af, om der er grundlag for at antage, at den pågældende har

til hensigt i udlandet at deltage i aktiviteter, hvor dette kan indebære eller

forøge en fare for statens sikkerhed, andre staters sikkerhed eller en

væsentlig trussel mod den offentlige orden. Hvis politiet vurderer, at der

foreligger en sådan hensigt, kan politiet nægte at udstede pas eller

inddrage et allerede udstedt pas og meddele et udrejseforbud.

Overtrædelse af et udrejseforbud kan straffes med fængsel indtil 2 år, jf.

den foreslåede bestemmelse i § 5, stk. 1 (forslagets § 1, nr. 8).

For så vidt angår herboende udlændinge skal der efter lovforslaget

foretages en vurdering af, om den pågældende er udrejst, og om der er

grund til at antage, at udlændingen under opholdet uden for landet

deltager eller har deltaget i aktiviteter, hvor dette kan indebære eller

forøge en fare for statens sikkerhed, andre staters sikkerhed eller en

væsentlig trussel mod den offentlige orden.

Vurderingen vedrørende såvel danske statsborgere som herboende

udlændinge vil bero på et konkret skøn.

I forhold til danske statsborgere vil det være afgørende, hvorvidt formålet

med og karakteren af de aktiviteter, som en person antages at ville deltage

i, i almindelighed må antages at påvirke den pågældende i sådan grad, at

det vil kunne indebære eller forøge en fare for statens sikkerhed, andre

staters sikkerhed eller en væsentlig trussel mod den offentlige orden.

I forhold til udlændinge vil det være afgørende, at udlændingen faktisk er

udrejst, og at der er grundlag for at antage, at udlændingen under

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

opholdet i udlandet deltager eller har deltaget i aktiviteter, hvor dette i

almindelighed må antages at kunne påvirke den pågældende i en sådan

grad, at det vil kunne indebære eller forøge en fare for statens sikkerhed,

andre staters sikkerhed eller en væsentlig trussel mod den offentlige orden.

I pkt. 2.3.1.4 og 3.2.1 i lovforslagets almindelige bemærkninger er der

anført nogle eksempler på aktiviteter, der i almindelighed må antages at

kunne indebære eller forøge en fare for statens sikkerhed, andre staters

sikkerhed eller en væsentlig trussel mod den offentlige orden.

Blandt eksemplerne anføres ophold i et område, hvor der foregår en

væbnet konflikt. Det præciseres i den forbindelse, at ophold i et

konfliktområde uden et anerkendelsesværdigt formål som udgangspunkt vil

være omfattet af bestemmelsens anvendelsesområde, uanset om den

pågældende deltager aktivt i kamphandlingerne. Dette skal ses i lyset af, at

forholdene i et konfliktområde kan have en sådan karakter, at selv

personer, der ikke deltager aktivt i kampene, risikerer at blive udsat for en

påvirkning og forråelse, der kan øge deres evne og vilje til at begå

alvorlige forbrydelser.

Det bemærkes i den forbindelse, at begrebet »konfliktområde« skal forstås

som det geografiske område, hvor kampene foregår.

Det bemærkes endvidere, at »aktiv deltagelse« i en væbnet konflikt

omfatter en bred kreds af personer, herunder såvel personer ved

frontlinjen som personer, der bistår de kæmpende. Der vil således i

almindelighed eksempelvis kunne træffes afgørelse efter den foreslåede

bestemmelse i pasloven, hvis der er grund til at antage, at en person har til

hensigt at tage ophold i et sådant konfliktområde uden at have et

anerkendelsesværdigt formål med opholdet. Dette gælder også, selv om

der ikke er oplysninger, som peger på, at den pågældende vil deltage aktivt

i kamphandlingerne. På samme måde vil der kunne træffes afgørelse over

for en person, som opholder sig eller har opholdt sig i et konfliktområde.

Det gælder navnlig, hvis den pågældende person har opholdt sig i området

ad flere omgange.

Derimod vil der ikke i almindelighed kunne træffes afgørelse over for en

person, som har haft et anerkendelsesværdigt formål med opholdet. I

sådanne tilfælde kan personen således som det klare udgangspunkt ikke

antages at blive påvirket i en sådan grad, at den pågældende kan indebære

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

eller forøge en fare for statens sikkerhed, andre staters sikkerhed eller en

væsentlig trussel mod den offentlige orden.

Som eksempel på ophold i et konfliktområde, der har et

anerkendelsesværdigt formål – og dermed som det klare udgangspunkt

falder uden for bestemmelsens anvendelsesområde – kan nævnes

deltagelse i væbnede konflikter som led i udsendelse for Forsvaret. Det

bemærkes i den forbindelse, at udsendte for Forsvaret modtager intensiv

træning, herunder af psykisk karakter, før udsendelsen, ligesom soldater,

der vender hjem fra hårdt belastede missioner, deltager i et møde med en

psykolog med henblik på at afklare et eventuelt støttebehov. Tilsvarende

vil personer, der deltager i væbnede konflikter for et med Danmark allieret

lands styrker, i almindelighed falde uden for bestemmelsens

anvendelsesområde. Et ophold i et konfliktområde som led i arbejdet for

en anerkendt nødhjælpsorganisation har ligeledes et sådant

anerkendelsesværdigt formål, at det ikke vil være omfattet af

bestemmelsen. Nødhjælpsarbejdere kan i øvrigt ikke i almindelighed

antages at blive udsat for en sådan påvirkningsrisiko, at den pågældende

vil indebære en fare for statens sikkerhed, andre staters sikkerhed eller en

væsentlig trussel mod den offentlige orden.

Med begrebet »et med Danmark allieret land« sigtes i forslaget navnlig til

et andet NATO-land. Hverken formålet med eller karakteren af de

aktiviteter, som en person deltager i for et andet NATO-lands styrker, vil

således i almindelighed medføre, at det må antages, at den pågældende

efterfølgende vil kunne udgøre en fare for Danmarks sikkerhed mv. Det

bemærkes i den forbindelse, at også deltagelse i styrker i et land, som ikke

er medlem af NATO, vil kunne falde uden for forslagets

anvendelsesområde. Det gælder f.eks. deltagelse i den svenske eller finske

hær, idet dette i almindelig ikke ville indebære en fare for Danmarks

sikkerhed mv.

Justitsministeriet bemærker i øvrigt, at lovforslaget ikke tilsigter at

regulere tilfælde, hvor udsendte for eksempelvis Forsvaret måtte have

pådraget sig psykiske mén under en mission.

Ved vurderingen af om de aktiviteter, en person foretager, falder uden for

lovforslagets anvendelsesområde, vil det være afgørende, om formålet med

eller karakteren af de aktiviteter, som en person deltager i i udlandet i

almindelighed må antages at medføre, at den pågældende efterfølgende vil

kunne udgøre en fare for Danmarks sikkerhed mv. Der vil således kunne

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

tænkes andre aktiviteter end de angivne, der efter deres formål og karakter

ikke i almindelighed vil være omfattet af forslaget. Det gælder f.eks.

ophold i et konfliktområde som led i den pågældendes (civile) arbejde.

Justitsministeriet finder på den baggrund ikke, at det er muligt at angive

en udtømmende opregning af de formål, der kan anses for

anerkendelsesværdige som foreslået af Institut for Menneskerettigheder,

Justitia og Retspolitisk Forening.

Med hensyn til Retspolitisk Forenings bemærkninger om en person, der

deltager aktivt i kamphandlingerne på vegne af PKK, bemærker

Justitsministeriet, at det vil afhænge af et konkret skøn, hvorvidt

aktiviteterne er omfattet af forslaget. Ministeriet finder dog anledning til at

bemærke, at det nævnte eksempel som udgangspunkt vil være omfattet af

forslagets anvendelsesområde, ligesom sådanne handlinger efter

omstændighederne vil kunne indebære en overtrædelse af bestemmelser i

straffelovens kapitel 13. Der henvises endvidere til den præcisering af

aktiviteter, der i almindelighed må antages at kunne indebære eller forøge

en fare for statens sikkerhed, andre staters sikkerhed eller en væsentlig

trussel mod den offentlige orden, som er indsat i lovforslagets almindelige

bemærkninger pkt. 2.3.1.4.

Justitsministeriet finder på denne baggrund, at

anvendelsesområde er angivet med den fornødne klarhed.

forslagets

Retspolitisk Forening

Institut for Menneskerettigheder

bemærker,

at de foreslåede tiltag går videre, end hvad der kræves efter FN’s

sikkerhedsrådsresolution 2178 af 24. september 2014 om Foreign Terrorist

Fighters (FTF).

Justitsministeriet bemærker, at lovforslaget ikke har til formål at

gennemføre Danmarks forpligtelser efter FN’s sikkerhedsrådsresolution

2178 af 24. september 2014 om såkaldte Foreign Terrorist Fighters (FTF).

3.2. Forslagets mistankekrav (”grund til at antage”) (lovforslagets § 1,

nr. 4, og § 2, nr. 4)

Advokatrådet, Institut for Menneskerettigheder, IT-Politisk Forening,

Justitia

Landsforeningen af Forsvarsadvokater

nærer

retssikkerhedsmæssige betænkeligheder ved forslagets mistankegrundlag

(”grund til at antage”). Det anføres således, at mistankekravet er for

lempeligt, når det sammenholdes med indgrebenes intensitet og den uklare

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

afgrænsning

anvendelsesområdet.

Landsforeningen

Forsvarsadvokater henviser i den forbindelse til Den Europæiske

Menneskerettighedskonventions artikel 8 (om retten til familieliv) og

artikel 2 i 4. tillægsprotokol (om retten til frit at bevæge sig og vælge

opholdssted). Justitia henviser ligeledes til Den Europæiske

Menneskerettighedskonventions artikel 2 i 4. tillægsprotokol. På denne

baggrund anbefaler de, at mistankekravet skærpes.

Advokatrådet

anfører i den forbindelse, at mistankekravet bør følge

kriteriet for varetægtsfængsling efter retsplejelovens § 762, stk. 2 (”en

særlig bestyrket mistanke), eller kriteriet for udvisning i udlændingelovens

§ 45 b (”er til fare for statens sikkerhed”).

Institut for Menneskerettigheder

har i forhold til den EU-retlige

beskyttelse anbefalet, at det i bemærkningerne til lovforslaget præciseres,

hvordan ændringerne i praksis skal administreres i henhold til EU-retten.

Institut for Menneskerettigheder bemærker endvidere, at mistankekravet

ikke harmonerer med mistankekravet i udlændingelovens § 25 (”konkret er

til fare for statens sikkerhed”), hvilket ikke forekommer velbegrundet, idet

en afgørelse om udvisning efter § 25 kan træde i stedet for en afgørelse om

bortfald af opholdstilladelse eller opholdsret. Instituttet bemærker også, at

der i retsplejeloven opereres med et strengere mistankekrav i sager om

legemsindgreb, herunder fingeraftryk og spyt- eller blodprøve, jf. § 792 a,

og i sager om anholdelse, jf. § 755 (”med rimelig grund mistænkes”).

Retspolitisk Forening

anfører i øvrigt, at det er vidtgående og

betænkeligt, at f.eks. en læge, der uden at være udsendt af en international

humanitær organisation stiller sig til rådighed for eksempelvis Islamisk

Stat i Irak og Levanten (ISIL) for at yde lægelig bistand til familier eller

sårede, vil være omfattet af lovforslaget. For så vidt angår sådanne

personer bør der derfor foreligge en begrundet mistanke om, at påvirkning

og forråelse har fundet sted, samt at denne påvirkning og forråelse hos

sådanne personer skal indebære en nærliggende fare for statens sikkerhed,

den offentlige orden eller andre staters sikkerhed.

Det overordnede formål med lovforslaget er at give myndighederne nogle

nye redskaber, der sætter dem i stand til at gribe tidligt og effektivt ind

over for rekruttering til væbnede konflikter i udlandet – også i tilfælde,

hvor de bevismæssige krav, der f.eks. gør sig gældende i en straffesag, ikke

er til stede.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Formålet skal ses i lyset af den alvorlige fare, som danskere og herboende

udlændinge, der er udrejst til eksempelvis Syrien eller Irak, udgør for det

danske samfund. Der henvises i den forbindelse til pkt. 1.1 i lovforslagets

almindelige bemærkninger for en nærmere beskrivelse af Center for

Terroranalyses (CTA) vurdering af truslen fra disse personer.

I relation til ændring af pasloven bemærkes i øvrigt – som anført i pkt.

2.3.1.2 i forslagets almindelige bemærkninger – at der ved udformningen

af mistankekravet (»grund til at antage«) ikke er tilsigtet ændringer i

forhold til det gældende mistankekrav efter paslovens § 2, stk. 1, nr. 1-2

(»føje til at antage«). Den ændrede ordlyd er således alene udtryk for en

mere tidssvarende sprogbrug. Som en konsekvens heraf, lægges der med

lovforslaget tillige op til at ændre ordlyden i nr. 1-2 fra »føje til at antage«

til »grund til at antage«, jf. lovforslagets § 1, nr. 2, for at opnå sproglig

parallelitet i bestemmelsen.

I relation til personer, herunder eksempelvis læger, der uden at være

udsendt af en international humanitær organisationer frivilligt stiller sig

til rådighed for ISIL, bemærkes i øvrigt, at dette efter omstændighederne

vil kunne indebære en overtrædelse af bestemmelser i straffelovens kapitel

13.

Om de foreslåede bestemmelsers forhold til Den Europæiske

Menneskerettighedskonvention og EU-retten henvises til henholdsvis pkt. 5

og 10 i lovforslagets almindelige bemærkninger. Som det fremgår heraf, er

det Justitsministeriets opfattelse, at forslaget er i overensstemmelse med

Danmarks internationale forpligtelser.

I forlængelse heraf bemærkes for så vidt angår det, som Institut for

Menneskerettigheder har anført vedrørende den EU-retlige beskyttelse, at

sager om bortfald af opholdsret efter den foreslåede bestemmelse i

udlændingelovens § 21 b i praksis vil skulle administreres i

overensstemmelse med Danmarks EU-retlige forpligtelser. Det fremgår

således udtrykkeligt af bestemmelsen, at bortfald af en opholdsret kun kan

ske i overensstemmelse med de principper, der efter EU-reglerne gælder

for begrænsning af retten til fri bevægelighed.

For så vidt angår forholdet mellem den foreslåede bestemmelse i

udlændingelovens § 21 b, stk. 1, og udlændingelovens § 25, nr. 1, om

udvisning af en udlænding, som må anses for en fare for statens sikkerhed,

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

bemærkes, at den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens § 21 b, stk.

1, retter sig mod den situation, hvor en udlænding, som har ret til at

opholde sig i Danmark, opholder eller har opholdt sig uden for landet, og

der er grund til at antage, at udlændingen under opholdet deltager eller

har deltaget i aktiviteter, som kan indebære eller forøge en fare for statens

sikkerhed, andre staters sikkerhed eller en væsentlig trussel mod den

offentlige orden. Den foreslåede regel adskiller sig herved – dvs. i kraft af,

at bortfaldet er knyttet til et ophold i udlandet – som udgangspunkt fra de

eksisterende regler om udvisning, herunder udlændingelovens § 25, nr. 1,

og inddragelse. Det bemærkes i den forbindelse, at formålet med

lovforslaget bl.a. er at sikre, at deltagelse i en væbnet konflikt i udlandet

kan få opholdsretlige konsekvenser.

Det bemærkes endvidere, at der vil kunne forekomme tilfælde, hvor en

person, der opfylder betingelserne for administrativ udvisning efter

udlændingelovens § 25, nr. 1, tillige opfylder kriteriet for, at der vil kunne

ske bortfald af opholdstilladelse eller opholdsret efter den foreslåede

bestemmelse i § 21 b i udlændingeloven. Som det fremgår af forslaget, skal

en opholdstilladelse ikke bortfalde, hvis bortfald vil være i strid med

Danmarks internationale forpligtelser, ligesom der er adgang til

almindelig fuld prøvelse af en afgørelse om bortfald.

Advokatrådet, Landsforeningen af Forsvarsadvokater, Justitia

IT-

politisk Forening

bemærker, at det rejser spørgsmål af

retssikkerhedsmæssig karakter, når oplysninger fra anonyme

kilderapporter og sociale medier ifølge forslaget kan være tilstrækkelige til

at opfylde mistankekravet.

Institut for Menneskerettigheder

anfører i den forbindelse, at det ikke

udtrykkeligt under pkt. 3.2.2.1.1 i lovforslagets almindelige bemærkninger

fremgår, at myndighederne i situationer, hvor PET på grund af

oplysningernes karakter ikke videregiver disse til politiet, vil undlade at

træffe afgørelse om bortfald af opholdstilladelse. Det anbefales i

forlængelse heraf, at det præciseres, at i situationer, hvor PET ikke vil

videregive de nødvendige oplysninger til politiet på grund af

oplysningernes fortrolige karakter, vil der ikke blive truffet afgørelse om

bortfald af opholdstilladelse.

IT-Politisk Forening

anfører bl.a., at det kan være vanskeligt at bestemme

identiteten på brugere af sociale medier, og at der er en vis risiko for, at

myndighederne kan misforstå ytringer på sociale medier. Dette vil kunne

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

påvirke borgere til at udøve selv-censur (ytringsfrihed), ligesom det vil

kunne indskrænke forsamlingsfriheden på internettet. Det bør derfor ikke

være muligt at basere en afgørelse om pasinddragelse eller bortfald af en

opholdstilladelse alene på baggrund af ytringer fremsat på sociale medier.

Politiets vurdering af, om en persons deltagelse i aktiviteter i udlandet må

antages at kunne indebære eller forøge en fare for statens sikkerhed, andre

staters sikkerhed eller en væsentlig trussel mod den offentlige orden, vil

bero på et konkret skøn på baggrund af omstændighederne i den enkelte

sag. Der er ikke med lovforslaget tilsigtet nogen regulering af den type

oplysninger, som politiet vil kunne inddrage i denne vurdering.

Som anført i pkt. 2.3.1.6 vil de oplysninger, som politiet i praksis må

antages at basere vurderingen på, i vidt omfang stamme fra PET.

Efterretningstjenesten indhenter og indsamler således oplysninger af

denne karakter som led i varetagelsen af tjenestens opgave med bl.a. at

forebygge, efterforske og modvirke handlinger, der udgør eller vil kunne

udgøre en fare for Danmark som et selvstændigt, demokratisk og sikkert

samfund.

Som et eksempel anføres i bemærkningerne, at PET som led i

efterretningstjenestens

almindelige

opgavevaretagelse

indleder

efterforskninger mod personer, som mistænkes for at ville overtræde f.eks.

straffelovens bestemmelser om terrorisme. Under sådanne efterforskninger

vil efterretningstjenesten kunne tilvejebringe oplysninger via eksempelvis

telefonaflytning, som peger på, at personer har til hensigt at udrejse for at

tage ophold i et konfliktområde.

Det anføres endvidere i lovbemærkningerne, at PET i visse tilfælde kan

være i besiddelse af oplysninger, tilvejebragt via åbne kilder, herunder

sociale medier, som peger på, at en person har til hensigt at udrejse til

Syrien eller Irak for at deltage i kamphandlinger.

Justitsministeriet bemærker i den forbindelse, at det f.eks. vil kunne være

relevant, hvis en person har givet udtryk for militante islamistiske

holdninger på sociale medier, og der samtidig foreligger oplysninger om,

at den pågældende foretager konkrete forberedelseshandlinger i forhold til

en sådan udrejse. Det vil også kunne være relevant, hvis en person skriver

på sin Facebook-profil, at vedkommende befinder sig i Syrien eller Irak og

har tilsluttet sig Islamisk Stat – eventuelt understøttet af billeder eller

videoer.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Som et tredje eksempel peges der i lovbemærkningerne på, at PET i visse

tilfælde udarbejder såkaldte anonyme kilderapporter, når de modtager

oplysninger fra en person, som ønsker at være anonym. En sådan anonym

kilderapport kan bl.a. indeholde oplysninger om, at en dansk statsborger

har til hensigt at udrejse til Syrien for at deltage i kampene.

Det anføres i den forbindelse, at på samme måde som en anonym

kilderapport efter omstændighederne vil kunne begrunde, at der bl.a.

foretages ransagning hos en mistænkt efter retsplejelovens regler herom,

vil også en anonym kilderapport efter omstændighederne kunne begrunde,

at der træffes afgørelse efter den foreslåede bestemmelse i paslovens § 2,

stk. 1, nr. 4, jf. lovforslagets § 1, nr. 4. Det vil i den forbindelse være

afgørende, at der af kilderapporten fremgår nærmere oplysninger om den

anonyme henvendelse, herunder om politiet har kendskab til kildens

identitet, hvad kilden baserer sine oplysninger på, og om politiet skønner,

at kilden er troværdig.

Tilsvarende oplysninger vil kunne indgå ved vurderingen af, om en

herboende udlænding er udrejst, og om der er grundlag for at antage, at

udlændingen under opholdet i udlandet deltager eller har deltaget i

aktiviteter, som i almindelighed må antages at kunne påvirke den

pågældende i sådan grad, at det vil kunne indebære eller forøge en fare

for statens sikkerhed, andre staters sikkerhed eller en væsentlig trussel

mod den offentlige orden.

Politiet vil på bl.a. ovenstående baggrund som nævnt konkret skulle

vurdere, om der i forhold til danske statsborgere i den enkelte sag

foreligger sådanne oplysninger, at der er grundlag for at antage, at den

pågældende i udlandet vil deltage i aktiviteter, hvor dette kan indebære

eller forøge en fare for statens sikkerhed, andre staters sikkerhed eller en

væsentlig trussel mod den offentlige orden.

I pkt. 2.3.1.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger anføres nogle

eksempler på oplysninger, der i almindelighed vil medføre, at et sådant

mistankegrundlag er til stede.

Det drejer sig bl.a. om oplysninger om, at en person, der færdes i et

radikaliseret miljø, har udtrykt ønske om at rejse til Syrien for at deltage i

kampene eller på anden måde yde bistand i kampene. Det samme vil i

almindelighed gælde i relation til oplysninger om personer, der har

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

udtrykt sympati for militant islamistisk ideologi, og som derudover har

udtrykt ønske om at rejse til Syrien eller et andet tilsvarende

konfliktområde, hvor der udspiller sig en væbnet konflikt.

Som anført i pkt. 2.3.1.7 i lovforslagets almindelige bemærkninger må det

forventes, at PET i visse tilfælde vil være i besiddelse af oplysninger, som

eventuelt vil kunne berettige, at der træffes afgørelse efter de foreslåede

bestemmelser, men hvor PET på grund af oplysningernes karakter ikke

videregiver disse til politikredsene. Dette skal ses i lyset af, at politiets

afgørelser kan indbringes for domstolene efter en almindelig, åben proces.

I sådanne tilfælde vil der ikke blive truffet afgørelse om at nægte

udstedelse af pas, inddragelse af et allerede udstedt pas eller

udrejseforbud på baggrund af sådanne oplysninger.

Som det fremgår af pkt. 3.2.2.1.1 i lovforslagets almindelige

bemærkninger, må det ligeledes i forhold til den foreslåede ændring af

udlændingeloven forventes, at PET i visse tilfælde vil være i besiddelse af

oplysninger, som eventuelt vil kunne berettige, at der træffes afgørelse om

bortfald af en opholdstilladelse eller opholdsret, men hvor PET på grund

af oplysningernes karakter ikke videregiver disse til politiet.

Justitsministeriet har på baggrund af Institut for Menneskerettigheders

bemærkninger fundet anledning til at præcisere, at der heller ikke i disse

tilfælde vil blive truffet afgørelse om bortfald af en opholdstilladelse eller

opholdsret på baggrund af sådanne oplysninger.

Om de foreslåede bestemmelsers forhold til Den Europæiske

Menneskerettighedskonvention og EU-retten henvises til henholdsvis pkt. 5

og 10 i lovforslagets almindelige bemærkninger. Som det fremgår heraf, er

det Justitsministeriets opfattelse, at forslaget er i overensstemmelse med

Danmarks internationale forpligtelser.

4. Bemærkninger til ændring lov om pas til danske statsborgere mv.

4.1. Sagsbehandling

Institut for Menneskerettigheder

anbefaler, at politiet som udgangspunkt

skal følge en mundtligt meddelt afgørelse op med en skriftlig bekræftelse,

der dels sendes i umiddelbar forlængelse af den mundtlige afgørelse, dels

indeholder en begrundelse for, hvorfor det var nødvendigt at meddele

afgørelsen mundtligt. En efterfølgende skriftlig bekræftelse af en mundtlig

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

meddelt afgørelse – hvis denne ikke afsendes samme dag som den

mundtlige afgørelse blevet truffet – bør endvidere indeholde en

begrundelse herfor. Personer, over for hvem der træffes afgørelse om at

nægte pasudstedelse eller pasinddragelse, bør vejledes om adgangen til at

søge sagen genoptaget, hvis forholdene har ændret sig væsentligt. Der bør

i den forbindelse i bemærkningerne til lovforslaget redegøres nærmere for

betingelserne for at omgøre eller ophæve en sådan afgørelse.

Justitsministeriet

kan

overordnet

tilslutte

sig

Institut

for

Menneskerettigheders anbefalinger om politiets behandling af sager af den

pågældende type.

Ministeriet henviser i den forbindelse til pkt. 2.3.4.1 i lovforslagets

almindelige bemærkninger, hvor det bl.a. fremgår, at afgørelser, der er

meddelt mundtligt, under alle omstændigheder hurtigst muligt vil blive

bekræftet skriftligt. Det fremgår endvidere, at det nærmere indhold af den

mundtlige afgørelse skal præciseres over for den, afgørelsen angår,

ligesom en mundtlig afgørelse bør ledsages af en mundtlig begrundelse

samt klagevejledning.

For så vidt angår muligheden for at omgøre eller ophæve en afgørelse om

at nægte pasudstedelse eller inddrage et allerede udstedt pas og meddele

udrejseforbud bemærkes, at politiet i medfør af de almindelige

forvaltningsretlige regler skal genoptage en sag, hvis faktiske forhold af

betydning for sagen ændrer sig væsentligt under virkningsperioden.

Afgørelsen om eventuelt at omgøre en afgørelse om f.eks. pasinddragelse

skal træffes ud fra en vurdering af, om betingelserne i den foreslåede

bestemmelse i paslovens § 2, stk. 1, nr. 4, jf. lovforslagets § 1, nr. 4, fortsat

er opfyldt.

Det bemærkes i øvrigt, at der i forbindelse med den foreslåede ændring af

pasloven i givet fald vil blive udsendt en vejledning til politikredsene om

behandlingen af sager om nægtelse af pasudstedelse, inddragelse af pas

og meddelelse af indrejseforbud. Vejledningen har bl.a. til formål at sikre,

at politiets behandling af sager af den pågældende type sker i

overensstemmelse med reglerne i forvaltningsloven samt øvrige

forvaltningsretlige regler og grundsætninger.

4.2. Adgangen til at udstede provisoriske pas (lovforslagets § 1, nr. 5)

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Institut for Menneskerettigheder

bemærker, at danske statsborgere, som

under et udlandsophold har fået deres pas inddraget (med rettens

godkendelse), næppe kan straffes for at rejse ind i Danmark. Efter

instituttets opfattelse er der behov for at omtale dette problem nærmere i

lovforslaget, herunder hvorvidt det skal løses gennem muligheden for at

udstede provisoriske pas. Instituttet anbefaler på denne baggrund, at der i

lovforslaget redegøres for, hvorledes statsborgere, som under

udlandsophold har fået inddraget passet, skal forholde sig, hvis de ønsker

at vende tilbage til Danmark.

Justitsministeriet kan tilslutte sig det anførte om danske statsborgeres ret

til at rejse tilbage til Danmark, selv om deres pas er blevet inddraget.

Som anført i Institut for Menneskerettigheders høringssvar vil dette kunne

ske gennem udstedelse af et provisorisk pas til den pågældende. Det

provisoriske pas vil kunne udstedes på den danske ambassade i det land,

hvor den pågældende opholder sig. Adgangen til at udstede provisoriske

pas er nærmere beskrevet i pkt. 2.3.3 i lovforslagets almindelige

bemærkninger, hvortil der i øvrigt henvises.

4.3. Domstolsprøvelse af en afgørelse om at nægte udstedelse af pas,

inddragelse af et allerede udstedt pas og udrejseforbud (lovforslagets

§ 1, nr. 6 og 7)

Landsforeningen af Forsvarsadvokater

Advokatrådet

bemærker, at

det ikke fremgår tydeligt af lovudkastet, hvorvidt der skal medvirke

domsmænd under domstolenes behandling af sager om prøvelse af

politiets afgørelser om nægtelse af pasudstedelse, pasinddragelse og

udrejseforbud. Landsforeningen af Forsvarsadvokater anfører i den

forbindelse, at dette bør være tilfældet.

Den Danske Dommerforening

påpeger, at lovforslaget kan have

ressourcemæssige konsekvenser for domstolene.

Som anført i pkt. 2.3.5.1 i lovforslagets almindelige bemærkninger lægges

der op til at lade politiets afgørelser om at nægte udstedelse af pas eller

inddrage et allerede udstedt pas og meddele et udrejseforbud være

omfattet af den eksisterende adgang til domstolsprøvelse i pasloven.

Det indebærer, at der med lovforslaget vil være adgang til at kræve

spørgsmål om ophævelse af politiets afgørelser indbragt for retten. Politiet

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

skal i så fald uden unødigt ophold indbringe begæringen for retten, der

ved kendelse snarest muligt afgør, om politiets afgørelse skal opretholdes

eller ophæves. Opholder vedkommende sig i udlandet, skal politiet, inden

passet inddrages, søge rettens godkendelse af den trufne afgørelse.

Det indebærer endvidere, at retsplejelovens 4. bog (om strafferetsplejen)

finder anvendelse med de fornødne lempelser ved domstolenes behandling

af sagerne. I den forbindelse bemærkes, at sager om prøvelse af politiets

afgørelser efter de foreslåede bestemmelser i paslovens § 2, stk. 1, nr. 4,

og § 2 b, stk. 1, jf. lovforslagets § 1, nr. 4 og 7, behandles på samme måde

som sager om prøvelse af politiets afgørelser efter paslovens § 2, stk. 1, nr.

1-3. Det indebærer bl.a., at der ikke medvirker domsmænd under sagerne.

I relation til de økonomiske konsekvenser af lovforslaget henvises til pkt. 7

i de almindelige bemærkninger. Udgifterne skønnes at være af mindre

betydning og vil derfor kunne afholdes inden for såvel politiets som

domstolenes eksisterende rammer.

4.4. Revisionsklausul

Justitia

anbefaler, at der knyttes en klausul til den foreslåede

bestemmelse, som indebærer, at lovforslagets bestemmelser løbende bliver

revurderet og automatisk udløber, medmindre et politisk flertal fornyer det

(”solnedgangsklausul”).

Som anført i lovforslagets almindelige bemærkninger, pkt. 1, skal forslaget

ses i en bredere sammenhæng end den aktuelle konflikt i Syrien og Irak.

Lovforslaget vil således også give myndighederne mulighed for i andre

tilfælde end i forhold til Syrien og Irak at gribe ind over for personer, hvis

der er grund til at tro, at de vil deltage i aktiviteter andre steder i udlandet

(end Syrien og Irak), hvor dette kan medføre eller forøge en fare for

statens sikkerhed, andre staters sikkerhed eller en væsentlig trussel mod

den offentlige orden.

Justitsministeriet finder derfor ikke anledning til at fastsætte en frist for

lovforslagets tidsmæssige gyldighed. Derimod finder ministeriet – som

anført ovenfor under pkt. 2.1 – at der bør foretages en evaluering af

reglerne efter en passende periode. Ministeriet vil på den baggrund inden

udgangen af 2017 oversende en evaluering til Folketinget.

5. Bemærkninger til ændring af udlændingeloven

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

5.1. Den foreslåede bortfaldsregel

Institut for Menneskerettigheder

anfører, at det ikke fremgår klart af

lovudkastet, hvorfor de situationer, som man tilsigter at nå med

ændringerne, skal henføres under bortfaldsreglerne, frem for

inddragelsesreglerne

eller

udvisningsreglerne

med

retssikkerhedsgarantier, der hører dertil. Samspillet mellem disse regelsæt

kan indebære en risiko for eller ligefrem tilskynde myndighederne til at

søge at lade en opholdstilladelse bortfalde, når en udlænding – der anses

for at udgøre en fare for statens sikkerhed eller den offentlige orden – er

udrejst til et andet land. Endvidere fremstår det uklart, i hvilket omfang

regeringen mener, at Danmarks internationale forpligtelser er til hinder for

bortfald sammenholdt med inddragelse. Der bør på den baggrund i

lovforslaget nærmere redegøres for samspillet mellem de eksisterende

regler om udvisning og inddragelse i forhold til de foreslåede regler om

bortfald, herunder for så vidt angår de situationer, hvor pågældende er

genindrejst i Danmark. Der bør endvidere redegøres for, i hvilket omfang

regeringen mener, at Danmarks internationale forpligtelser er til hinder for

bortfald sammenholdt med inddragelse.

Det er Justitsministeriets opfattelse, at de foreslåede opholdsretlige

konsekvenser for en herboende udlænding mest hensigtsmæssigt udformes

som en bestemmelse om bortfald, idet de opholdsretlige konsekvenser er

en følge af et ophold i udlandet. Som det fremgår af forslaget, bortfalder

en opholdstilladelse ikke, hvis bortfald vil være i strid med Danmarks

internationale forpligtelser, ligesom der vil være adgang til almindelig

fuld prøvelse af en afgørelse om bortfald.

Om forholdet til Danmarks internationale forpligtelser henvises i øvrigt til

henholdsvis pkt. 5 og 10 i lovforslagets almindelige bemærkninger.

Der henvises for så vidt angår en beskrivelse af de gældende regler om

inddragelse og udvisning til de almindelige bemærkninger til lovforslaget,

pkt. 3.1.2. Den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens § 21 b retter

sig mod den situation, hvor en udlænding, som har ret til at opholde sig i

Danmark, opholder eller har opholdt sig uden for landet, og der er grund

til at antage, at udlændingen under opholdet uden for landet deltager eller

har deltaget i aktiviteter, hvor dette kan indebære eller forøge en fare for

statens sikkerhed, andre staters sikkerhed eller en væsentlig trussel mod

den offentlige orden. Den foreslåede bestemmelse adskiller sig herved fra

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

de eksisterende regler om udvisning, herunder udlændingelovens § 25, og

inddragelse. Det bemærkes i den forbindelse, at det ikke i sig selv gør

nogen forskel i forhold til bortfald, om den pågældende udlænding

opholder sig i Danmark eller i udlandet, når bortfaldet konstateres.

Flygtningenævnet

har anført, at lovudkastet ikke udtrykkeligt forholder

sig til flygtningekonventionens bestemmelser, men at det fremgår, at

ordningen forudsættes administreret i overensstemmelse med bl.a.

flygtningekonventionen. Flygtningenævnet har i den forbindelse henvist til

ophørsgrundene i flygtningekonventionens artikel 1 C og 1 F (a) eller (c).

Justitsministeriet bemærker, at bortfald efter den foreslåede bestemmelse i

udlændingelovens § 21 b, stk. 1, i forhold til flygtningekonventionen må

sidestilles med udvisning, jf. flygtningekonventionens artikel 32, hvoraf

bl.a. fremgår, at en flygtning alene kan udvises af hensyn til den nationale

sikkerhed eller den offentlige orden. Justitsministeriet har på denne

baggrund indsat en beskrivelse af flygtningekonventionens artikel 32 og 33

i lovforslagets almindelige bemærkninger, pkt. 5.2. Det bemærkes i øvrigt,

at det følger af udlændingelovens § 32 a, at en afgørelse om bl.a. bortfald

af en opholdstilladelse meddelt efter udlændingelovens § 7 eller § 8, stk. 1

og 2, skal indeholde en afgørelse om, hvorvidt udlændingen kan udsendes,

hvis denne ikke udrejser frivilligt, jf. udlændingelovens § 31.

5.2. Sagsbehandling

Institut for Menneskerettigheder

anfører, at pkt. 3.2.2.1.2 i lovforslagets

almindelige bemærkninger om partshøring mv. ikke indeholder en

beskrivelse af spørgsmålet om meddelelse af en afgørelse om bortfald til

en udlænding, der er udrejst og opholder sig i udlandet, eller af

sagsbehandlingen over for den udlænding, som har opholdt sig i udlandet,

og som er genindrejst i Danmark, inden afgørelsen om bortfald er truffet.

Hertil bemærker Instituttet, at risikoen for at forspilde formålet med at

nægte at udstede et pas, inddrage et allerede udstedt pas eller meddele et

udrejseforbud, hvis den pågældende gøres bekendt med mistanken mod

denne, inden der træffes afgørelse, ikke nødvendigvis i samme omfang

gælder for personer, som har været udrejst, og som nu efter hjemrejse

mistænkes for forhold, som kan medføre bortfald af opholdstilladelse.

Justitsministeriet skal hertil bemærke, at det i pkt. 3.2.2.1.2 i lovforslagets

almindelige bemærkninger om partshøring mv. er blevet præciseret, at en

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

afgørelse om bortfald af en opholdstilladelse eller opholdsret efter

almindelige forvaltningsretlige regler vil skulle meddeles til udlændingen.

En meddelelse vil bl.a. kunne ske via Offentlig Digital Post. I tilfælde, hvor

det trods rimelige bestræbelser herpå ikke er muligt på andre måder,

herunder via Offentlige Digital Post, at meddele afgørelsen til den

pågældende, vil der blive optaget en meddelelse i Statstidende om, at den

pågældendes opholdstilladelse er bortfaldet, og at nærmere oplysninger

kan fås ved henvendelse til Udlændingestyrelsen.

Som det fremgår, vil der i alle tilfælde skulle udfoldes rimelige

bestræbelser på at finde en måde at kontakte udlændingen på. Dette

gælder selvsagt også i forhold til udlændinge, der måtte være genindrejst i

Danmark. I sådanne tilfælde må det dog alt andet lige antages at være

forbundet med færre vanskeligheder at kontakte udlændingen, end hvis den

pågældende opholdt sig i f.eks. Syrien.

Flygtningenævnet

anfører bl.a., at det fremgår af pkt. 3.2.6.2 i

lovforslagets almindelige bemærkninger, at nævnet skal behandle klager

over afgørelser om bortfald efter den foreslåede bestemmelse i

udlændingelovens § 21 b, stk. 1, på samme måde som klager over bortfald

efter udlændingelovens § 17 behandles, og at det bl.a. medfører, at en

klage har opsættende virkning, hvorfor udlændingen fortsat har

opholdstilladelse under klagesagens behandling, og at udlændingen har

adgang til at udtale sig mundtligt direkte over for Flygtningenævnet.

Flygtningenævnet forudsætter på denne baggrund, at en udlænding, der

opholder sig uden for Danmark, og som har påklaget en afgørelse om

bortfald efter den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens § 21 b, stk.

1, gives mulighed for at indrejse i Danmark under sagens behandling i

nævnet.

Justitsministeriet kan tilslutte sig, at det følger af lovforslaget, at en klage

over bortfald efter den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens § 21 b,

stk. 1, skal behandles på samme måde som en klage over bortfald efter

udlændingelovens § 17. Det er i den forbindelse præciseret i de

almindelige bemærkninger til lovforslaget, pkt. 3.2.5.2, at hvis en klage

over bortfald efter den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens § 21 b,

stk. 1, har eller tillægges opsættende virkning, skal Rigspolitiet

foranledige, at indberetningen til SIS II slettes.

5.3. Indrejseforbud

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Institut for Menneskerettigheder

anfører, at selv

om det ikke

nødvendigvis vil være i strid med Danmarks internationale forpligtelser at

lade opholdstilladelsen bortfalde, kan et indrejseforbud for bestandig efter

omstændighederne blive anset for uproportionelt. I

tilknytning til den

foreslåede bestemmelse i udlændingelovens § 32, stk. 11, bør der derfor

gives mulighed for at variere indrejseforbuddets længde, hvis et

indrejseforbud for bestandigt vil være i strid med Danmarks internationale

forpligtelser.

Justitsministeriet har på baggrund af høringssvaret ændret den foreslåede

bestemmelse i udlændingelovens § 32, stk. 11, således at der vil kunne

meddeles et indrejseforbud af kortere varighed, hvis et indrejseforbud for

bestandigt strider mod Danmarks internationale forpligtelser.

Det bemærkes endvidere, at et indrejseforbud, som knyttes til en afgørelse

om bortfald af opholdsret i forhold til en udlænding, som er omfattet af

EU-reglerne, kan ophæves, hvis særlige grunde taler derfor, jf.

udlændingelovens § 32, stk. 8.

5.4. Prøvelse

Advokatrådet

bemærker, at udgangspunktet i forhold til

Udlændingenævnet – i modsætning til Flygtningenævnet – er, at klagen

behandles på skriftligt grundlag og uden advokatbeskikkelse, hvilket –

særligt i de tilfælde hvor udlændingen opholder sig i udlandet ved

inddragelsen

–

ifølge

Advokatrådet

udgør

alvorlig

retssikkerhedsmæssigt problem. Henset til disse sagers alvor og særdeles

indgribende karakter og kompleksitet bør en klage tillægges opsættende

virkning både for de udlændinge, der ved inddragelsen opholder sig i

Danmark, men også for dem, der opholder sig uden for Danmark, så de har

en mulighed for at komme til Danmark og afgive forklaring i deres sag evt.

inden for en frist. Herudover bør der beskikkes en advokat for de

pågældende.

Advokatrådet anfører herefter, at når bortfald af en opholdstilladelse eller

opholdsret kombineres med et livsvarigt indrejseforbud, synes forslagets

klagesystem ikke tilfredsstillende, og slet ikke hvis begrundelsen for

fratagelsen måske i nogen grad skal støttes på anonyme kildeoplysninger

fra politiet eller PET. Dette kunne ifølge Advokatrådet tale for, at

prøvelsessystemet i disse sager, hvad enten der er tale om personer med

flygtningestatus eller med anden opholdstilladelse, i stedet sker efter

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

principperne i udlændingelovens kapitel 7 b, der omhandler udvisning af

personer, der er til fare for statens sikkerhed.

Landsforeningen af Forsvarsadvokater

anfører ligeledes, at der ved

klager til Udlændingenævnet skal gives mulighed for personligt fremmøde

ved nævnsbehandlingen, og at den pågældende endvidere bør have adgang

til at få beskikket en advokat.

Udlændingenævnet

foreslår bl.a., at udlændinge, der oprindeligt har fået

meddelt humanitær opholdstilladelse eller opholdstilladelse som

udsendelseshindret eller som uledsaget mindreårige, bør kunne påklage

bortfaldsafgørelser efter lovforslaget til Flygtningenævnet, da der efter

Udlændingenævnets opfattelse i sådanne klageafgørelser kan være

indeholdt elementer af asylvurdering og/eller vurdering efter

udlændingelovens § 31.

Som det fremgår i pkt. 3.2.6.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger,

finder Justitsministeriet, at klager over afgørelser, som er truffet af

Udlændingestyrelsen efter den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens

§ 21 b, bør følge den almindelige klageadgang på udlændingeområdet og

dermed være undergivet almindelig fuld prøvelse i enten

Udlændingenævnet eller Flygtningenævnet.

Udlændingenævnet er et uafhængigt sagkyndigt nævn, der fungerer som

administrativ klageinstans for en række forskellige sagstyper, der er

reguleret i udlændingeloven. Udlændingenævnet består bl.a. af en

formand og et antal næstformænd, som er dommere.

Udlændingenævnet vil i langt de fleste tilfælde kunne sikre en fuldt

tilstrækkelig oplysning af en konkret sag på grundlag af en skriftlig

behandling af sagen. Hvor særlige grunde taler derfor, kan

Udlændingenævnet imidlertid bestemme, at sagens parter indkaldes til

mundtlig behandling, jf. udlændingelovens § 52 c, stk. 4. Det vil således

bero på Udlændingenævnets vurdering, om der i den konkrete sag

foreligger særlige grunde, der taler for mundtlig behandling.

Der er ikke i forhold til Udlændingenævnet adgang til advokatbeskikkelse,

hvilket svarer til, hvad der normalt gælder for administrative nævn. Det

følger dog af de almindelige forvaltningsretlige regler, at en part i en sag

kan vælge helt eller delvist at lade sig repræsentere eller bistå under

behandlingen af en sag. Adgangen til at lade sig repræsentere eller bistå

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

af en partsrepræsentant, herunder f.eks. en advokat, gælder også ved en

eventuel mundtlig behandling i Udlændingenævnet.

Den særlige procesform i Flygtningenævnet med adgang til

advokatbeskikkelse skal navnlig ses på baggrund af, at Flygtningenævnet

ofte i forbindelse med en klagesag vil skulle tage stilling til, hvorvidt

udlændingen kan udsendes, hvis denne ikke udrejser frivilligt, jf.

udlændingelovens § 31.

Det bemærkes endvidere, at Udlændingenævnets afgørelser i

overensstemmelse med grundlovens § 63 kan indbringes for domstolene.

Flygtningenævnets afgørelser er endelige, jf. udlændingelovens § 56, stk.

8, og domstolsprøvelse af nævnets afgørelser er ifølge domstolspraksis

begrænset til mangler ved afgørelsesgrundlaget, sagsbehandlingsfejl og

ulovlig skønsudøvelse.

I forhold til Udlændingenævnets forslag skal Justitsministeriet bemærke,

at der ved behandlingen af en klage over bortfald af en opholdstilladelse,

der er meddelt efter udlændingelovens §§ 9-9 f og 9 i-9 n ikke skal

foretages en asylretlig vurdering. Udlændingenævnet skal alene vurdere,

om betingelserne for bortfald efter den foreslåede bestemmelse i

udlændingelovens § 21 b er opfyldt. For så vidt angår sager om

humanitære opholdstilladelser bemærkes det, at regeringen i løbet af

foråret vil fremsætte et lovforslag, der bl.a. vedrører spørgsmålet om

kompetencen i sådanne sager.

Justitsministeriet finder på denne baggrund ikke anledning til at foretage

ændringer i forhold til foreslåede klageadgang.

6. Lovforslaget

Det fremsatte lovforslag adskiller sig fra det udkast, der har været i høring,

på navnlig følgende punkter:

Begrebet »fare for den offentlige orden« i forslaget til paslovens § 2,

stk. 1, nr. 4, og udlændingelovens § 21 b, stk. 1 og 3, jf. lovforslagets § 1,

nr. 4, og § 2, nr. 4, ændres til »væsentlig trussel mod den offentlige

orden«. Der henvises til pkt. 3.1 ovenfor.

Det er tilføjet i bemærkningerne til lovforslaget (pkt. 1.2.5), at

Justitsministeriet skal evaluere erfaringerne med de nye bestemmelser

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

inden udgangen af 2017. Evalueringen skal oversendes til Folketinget. Der

henvises til pkt. 2.1 ovenfor.

»Føje« i paslovens § 2, stk. 1, nr. 1 og 2, ændres til »grund«, jf.

lovforslagets § 1, nr. 2. Ændringen er alene udtryk for en en mere

tidssvarende sprogbrug. Der er således ikke tilsigtet ændringer i forhold

bestemmelsernes mistankekrav.

Der er foretaget en redaktionel ændring i paslovens § 2, stk. 1, nr. 3, jf.

lovforslagets § 1, nr. 3, som følge af tilføjelsen af et nyt nr. 4 i

bestemmelsen.

Forudsætningerne i lovforslagets bemærkninger (pkt. 2.3.6) omkring

normalstraffen for overtrædelse i førstegangstilfælde af et udrejseforbud

ændres i skærpende retning, således at normalstraffen i førstegangstilfælde

angives som fængsel i 6 måneder. Der er herved lagt vægt på,

udrejseforbuddet varetager tungtvejende hensyn til statens sikkerhed,

andre staters sikkerhed og den offentlige orden.

Der er i forlængelse af den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens §

32, stk. 11, jf. lovforslagets § 2, nr. 5, indsat et 3. pkt., hvorefter der vil

kunne meddeles et indrejseforbud af kortere varighed, hvis et

indrejseforbud for bestandigt strider imod Danmarks internationale

forpligtelser.

Det er præciseret, at henvisningen til udlændingelovens § 25 under pkt.

3.2.2.1.1 i lovforslagets almindelige bemærkninger alene omfatter

bestemmelsen i § 25, nr. 1.

Det er i pkt. 3.2.2.1.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger om

partshøring mv. blevet præciseret, at en afgørelse om bortfald af en

opholdstilladelse eller opholdsret efter almindelige forvaltningsretlige

regler vil skulle meddeles til udlændingen.

Meddelelse vil bl.a. kunne ske via Offentlig Digital Post. I tilfælde, hvor

det trods rimelige bestræbelser herpå ikke er muligt på andre måder,

herunder via Offentlige Digital Post, at meddele bortfaldet til den

udlændingen, vil der blive optaget en meddelelse i Statstidende om, at den

udlændingens opholdstilladelse er bortfaldet, og at nærmere oplysninger

kan fås ved henvendelse til Udlændingestyrelsen. Det vil ikke af den

optagne meddelelse fremgå, hvad baggrunden for bortfaldet er.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Der er under pkt. 3.2.4 og 3.2.5.2 i lovforslagets almindelige

bemærkninger foretaget en uddybende præcisering af, i hvilke situationer

et indrejseforbud bortfalder og en indberetning til SIS II skal foranlediges

slettet

Justitsministeriet har i forhold til Flygtningenævnets behandling af

klager over bortfald af en opholdstilladelse efter den foreslåede

bestemmelse i udlændingelovens § 21 b, stk. 1, fundet anledning til i

bemærkningerne til lovforslaget at uddybe, at det forudsættes, at sagerne

behandles efter den særlige hasteprocedure, som f.eks. anvendes i sager

vedrørende asylansøgere, som af Rigspolitiet er indberettet som sigtede

eller dømt for kriminalitet.

Hasteproceduren har som overordnet mål at sikre, at sagerne berammes og

færdigbehandles hurtigst muligt.

Det bemærkes i den forbindelse, at Flygtningenævnet kan nægte at

beskikke den advokat, som ansøgeren ønsker beskikket, hvis det ud fra

hensynet til sagens fremme ikke kan anses for forsvarligt, at den

pågældende advokat medvirker, jf. Flygtningenævnets forretningsordens §

28, stk. 3.

Der er indsat en kort beskrivelse af flygtningekonventionens artikel 32

og 33 under pkt. 5.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger.

Der er herudover foretaget en række ændringer af sproglig og redaktionel

karakter.